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廣東各地也在穩步推進這項改革。2011年底，佛山市南海區進行財政性資金競爭性分配，南海8個鎮街通過8分鐘闡述、15分鐘現場答辯、專家現場評分的方式，對項目資金展開激烈角逐。

廣東省教育廳廳長羅偉其表示，競爭性資金分配，將財政專項資金分配從“一對一”單向審批安排，轉向“一對多”選拔性審批安排，建立“多中選好，好中選優”的項目優選機制。這種做法能夠有效提高資金分配和使用效益，是創新專項資金分配制度的重要改革措施。

對此項改革，中山大學郭巍青教授認為：“專項經費競爭性分配的最大特點就是引進公眾參與，財政權力一部分下放，改變過去自上而下的分配方法。”

“廣東省教育廳將繼續探索完善競爭性資金分配機制，加強績效目標管理，事中通過加強督查，事后通過進行項目績效評價和績效問責，對使用競爭性分配資金的項目實施全方位的監管，努力使專項資金能真正用到實處、發揮實效。”羅偉其說。

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［中圖分類號］ F812.2 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1673 - 0194（2012）17- 0038- 02

1 我國財政資金管理中存在的問題

目前，我國正處于財政改革過渡時期，在財政管理工作中存在著諸多問題，主要表現在以下方面。

1.1 監管過程中的問題

自分稅制改革之后，為了能夠將財政溢出效應轉變為公共服務均等化，轉移支付制度逐漸產生，成為我國財政體制中的一個修正機制。但是就目前來講，我國的轉移支付制度以及投資管理制度并不完善，從現狀來看，轉移支付制度更像是一種應急機制，而且還出現了一些和分稅制相違背的問題。一般性的轉移支付是為公平公共服務提供保證的，相對來講比較規范、透明，但是專項性轉移支付卻缺少相關的法制規定與約束，且立項以領導決策作為依據，項目與投資的分配并不透明。因此，從這個角度來講，我國目前財政資金管理中的問題主要為：①預算的公開透明性較差；②資金分配的公平公正性較差；③管理制度的規范性較差。由于這些問題，導致我國教育、衛生等需要用錢的地方無法得到充足的資金，整體財政資金使用效率低下。

1.2 資金分配組織中的問題

目前，我國財政資金的分配組織與協調的力度不足。由于財政發展資金多為分口管理和分配，較難進行整合使用，這樣的分散決策機制，必然會導致我國財政資金的分散分配。在財政分配組織中比較突出的問題為專項資金的問題，一般專項資金多是由多頭進行分散式管理，例如科技三項費用、農業資金等，都是由兩個或兩個以上的部門進行共同管理，而這些同類性質的專項資金分散在不同管理部門中的情況，必然會導致財政資金無法統籌使用。另外，我國尚無財政資金使用效益的考核和評價機制，在資金使用時，并沒有突出保障基本的公共性追求、最大經濟社會效益的追求等，使用納稅人資金的觀念和責任感并不強烈，且在事后對一些資金使用失誤等情況也沒有責任追究的相關制度，這必然會造成我國財政資金的監管不足。

1.3 財政支出制度中的問題

近幾年來，隨著我國經濟的不斷增長，我國財政支出的增長速度超過了國家財力的增長速度，導致收支矛盾凸現出來。究其原因，主要為我國財政支出的管理制度改革無法適應我國整體財政制度的改革。例如財政職能的作用無法適應我國市場經濟的要求，財政支出既存在著缺位的情況，又存在著越位的情況，總體的財政支出結構不夠合理；再如我國的預算管理改革進程十分緩慢，許多方法都不夠科學，并且缺乏約束力和嚴肅性；另外，我國財政支出的效益較低，存在許多浪費的現象；我國的理財思想和思路無法適應當前經濟社會的發展要求和變化形勢。

1.4 監督檢查工作中的問題

雖然我國財政監督工作較以前來講，已經有了明顯的提高，但是仍然存在著一些不足，例如財政監督和管理工作出現脫節現象；沒有對各個財政監督主體之間的關系進行理順；現行的財政監督方式和手段十分落后；財政監督隊伍的建設無法滿足實際需求；沒有良好的財政監督執法內外部環境等。

2 加強我國財政資金監管的建議

我國目前對財政資金的監管較以前已經有了一定的提升，但是仍然存在一些不足，本文認為，可以通過以下方式來逐步加強我國財政資金的監管。

2.1 加強財政項目資金管理

加強我國的財政資金監管是一項比較復雜的工作，因此不能一蹴而就，要有順序、有層次地進行。通過加強各個項目的財政資金管理工作，能夠保障每筆項目資金都能夠用到實處，從而實現對整體財政資金的監管。加強財政項目資金管理，可以通過建立專門的項目資金管理小組來實現，讓企業中使用項目資金的部門負責人擔任小組組長，讓企業的財務人員、管理人員等擔任小組組員，共同實現對項目資金的管理。

2.2 完善監管制度

我國財政資金監管工作中存在問題的根源，便是我國資金監管制度、體系的不健全，導致許多資金在下發之后，便無人過問，讓一些不法分子有了可乘之機。因此，要建立健全資金監管規章制度，讓監管制度能夠落實到資金使用的每一個環節中。例如企業內部可以制定相關的制度和辦法，如《行政事業單位公務接待管理辦法》、《規范公務員津貼補貼方案》、《規范行政事業單位會議管理》等。通過完善財政資金的監管制度，能夠讓企業內部各項資金活動有據可依，例如在財政資金使用時，能夠嚴格按照各項制度來進行，資金的使用用途、使用效果、使用效益等都要通過書面報告的方式提交到企業內部財務人員和管理人員手中。另外，要建立財政資金使用監督機制，讓財務人員能夠實時對資金使用情況進行追蹤監督和控制。

2.3 推行公開制度

要逐步建立財政管理事項的公開制度，保證科學、民主、依法理財，要對財政管理中涉及群眾切身利益的問題、宏觀政策在執行過程中出現的問題、財政資金使用之后帶來的效益問題等進行公開，并要虛心聽取群眾的意見，經過專業分析論證之后，有針對性進行調整和修改，讓財政政務工作與人民群眾的意愿相符，不斷完善財政資金監管的工作內容、方法、機制等，真正實現民主、科學的理財，樹立良好的形象，贏得群眾的口碑，為企業和群眾辦實事，促發展，構和諧。另外，要注重各項制度的落實，提升服務的質量，建立并健全財政規范體系，規范服務的行為，在保證提高服務質量的基礎之上，加強財政監督管理力度。相關單位要提高服務意識，規范業務管理流程，營造良好的行業風氣，明確責任，建立起相應的規章制度，不斷完善自身服務質量。另外，要建立健全財政政務公開監督機制，將財政政務公開工作納入黨風廉政建設責任制度和年度考核制度中，與各個機關的作風建設以及測評活動相結合，形成長效的檢查監督機制。

2.4 完善協調機制

由于資金的分配管理涉及部門較多，因此需要高規格的機構對此進行組織和協調，防止多頭安排和腐敗等情況的發生，為財政資金的整合提供保證。具體可以通過以下措施實現：①建立健全資金分配組織協調機制，讓主要領導或分管領導牽頭與相關部門共同組建領導小組，對一些需要整合資金的工程或是項目，召開會議進行集體討論，組織并協調好相關工作；②明確資金整合的目標及范圍，要圍繞目前發展中的重點項目進行整合，統一進行項目計劃以及分配方案的編制，讓資金能夠發揮綜合效益；③有側重、有針對性地對資金進行整合，例如地方的安排和中央的補助、跨部門的資金等。

2.5 深化制度改革

要按照公共財政中的各項要求，實現我國財政發展目標，將科學發展觀作為指導思想，轉變理財觀念，強化財政管理手段，深化制度改革，提高資金的使用效益，推進財政資金管理的可持續發展。首先，要推進政府收支分類的改革進程；其次，要深化預算管理制度的改革；再次，要深化國庫集中支付制度的改革；另外，要深化政府采購制度的改革；除此之外，要推進公用支出的改革，推進績效評價工作的實施。

2.6 健全監督保障機制

樹立財政監督的意識，通過對目前財政監督工作進行客觀的分析，建立起正確的財政監督意識。通過對財政內部的監督檢查機制進行完善，能夠健全制度，規范管理，防微杜漸，堵塞漏洞，保障資金安全，同時也是反腐倡廉的重要手段之一。嚴格按照國家財政部的要求，各地區的財政部門要將內部監督檢查作為重點工作，將業務部門作為主要對象，將下屬單位作為次要對象，健全監督保障機制。

綜上所述，筆者對目前我國財政資金管理工作中存在的問題進行分析，針對如何加強我國財政資金監管提出相關建議。

主要參考文獻

［1］王秀芝．人大對政府預算監督的五大問題［J］．財政監督，2009（7）.

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Key words： poverty alleviation fund;target system;fund mangement

中圖分類號：F812.8 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2015）04-0159-02

1 財政專項扶貧資金分配使用及運行管理體系

我國1980年開始設立財政扶貧專項資金，經過多年的運行，一個涵蓋財政扶貧資金來源、分配、使用、撥付和財務管理、監督檢查、信息監測、績效考評等全過程管理的制度體系框架基本形成。在財政扶貧資金的來源方面，為了保證籌措到足額的財政扶貧資金，對專項財政扶貧資金的來源有明確的規定。

例如，2000年頒發的《財政扶貧資金管理辦法》規定，財政扶貧資金來源包括中央財政安排的資金和地方方配套資金。配套資金不能虛列預算，不能多頭配套。在財政扶貧資金的分配方面，二十世紀90年代中期以前，我國財政扶貧資金分配主要采取按項目分配和按“基數+增量”分配兩種方式。

1997年出臺的《國家扶貧資金管理辦法》明確規定綜合考慮某一地區貧困人口數量和貧困程度、扶貧資金使用效益、地方配套資金落實比例等影響因素。

2008年5月修訂后的《財政扶貧資金績效考評試行辦法》規定，財政扶貧資金績效考評包括：扶貧成效、管理使用和工作評價三大類。

2 財政扶貧資金管理存在問題及面臨挑戰

2.1 扶貧資金績效管理理論與方法需進一步發展與完善

2007年，世界銀行行長佐利克在上任后不久，特別強調在提供資金、技術和其他形式的援助過程中要堅持不懈地關注結果并評估援助有效性，提出了對華援助的五大支柱。世行在與中國的扶貧貸款項目合作中，十分注重扶貧理念、扶貧方式和管理模式的創新。

具體做法可以歸納為：

①一次規劃、分年實施;

②以社區為單位的多部門綜合性扶貧開發;

③特別關注性別和弱勢群體的需求;

④以村級規劃為平臺建立農戶廣泛參與的機制;

⑤完善貧困監測系統建設，客觀全面評價扶貧項目;

⑥將能力建設貫穿于項目的全過程。發達國家以結果為導向的績效管理理念對我國提高財政扶貧資金管理績效有很多有益啟示。

2.2 扶貧主體責權劃分不清，權責設計不對等

政府主導是我國扶貧開發事業的一大特色，其優勢可以制定直接針對貧困人口的扶貧政策，創造良好環境，動員社會資源，引導全社會廣泛參與。

《國家八七扶貧攻堅計劃》明確提出扶貧開發實施分級負責、以省為主的扶貧工作責任制，并逐步過渡到 “四到省”原則。盡管扶貧資金管理體制經過多次調整與完善，但從運行結果來看，責任劃分仍不清晰，權責設計還不對等。

中央強調責任，地方強調權力;扶貧工作仍具有委托性質，“四到省”的責任缺乏有效機制來落實，其結果是：中央與地方的扶貧目標有時候會產生偏離;地方政府扶貧開發投入明顯不足;扶貧開發工作的效率與效果受到較大影響;出現了責任、任務到縣，而權力和資金卻停留在省一級的不對稱局面。

2.3 資金分配與使用，難于做到科學、公正，缺乏有效的激勵、約束機制

主要表現在：

①目前，財政資金分配有三種方式，即按項目分配資金、按基數分配資金和按影響因素分配資金。按項目分配資金容易出現尋租行為，造成地區之間較大差異。按基數法分配資金不能充分體現資金分配與貧困程度的對應關系，容易導致平均主義傾向。按照因素法，九大因素中的有些因素如“國家扶貧方針政策”和“其他”因素難以準確界定等。

②立項、評估統計數據不客觀、準確，影響立項資金分配的公平性和合理性。

2.4 多渠道的資金分配缺乏有效整合，協同效應不明顯

目前，我國有多個部門共同參與財政扶貧資金分配和項目管理，例如，2010年，我國各類扶貧資金515.1億元，但財政扶貧資金僅為185.7億元，包括中央扶貧貼息貸款、中央專項退耕還林還草工程補助、利用外資和其他等各類資金329.4億元，財政扶貧資金占各類扶貧資金總和的36.05%。

此外，對于龍頭企業、民間組織、國際機構、新聞媒體和研究機構等通過間接方式對扶貧資金績效產生重要影響的利益方重視不夠。

2.5 扶貧資金投入的目標瞄準存在偏離

貧困人口在地域分布上分散，呈現點狀分布特點，以重點縣為基本單元的扶貧資金瞄準機制在覆蓋貧困人口方面可能存在偏離。

2.6 政府主導模式未能激發使用主體積極性，造成資金使用的低效率

貧困群體是扶貧工作的主體和主要利益相關者。但在我國，扶貧干預活動往往是自上而下的，貧困人口的參與只是被動的投工投勞和自籌資金。上不上項目，上什么樣的項目，貧困人口基本沒有發言權。最終項目能否完成和是否有效，政府部門從不承擔責任。

2.7 監測評價體系和問責機制有待進一步完善

2008年根據績效考評增加了“重點縣農民人均純收入增長幅度”、“貧困人口收入增長幅度”兩大指標，體現了更加注重扶貧成效的理念。同時，為了加強過程管理，財政部會同國務院扶貧辦等部門開發建設了“財政扶貧資金管理監測信息系統”。但從前瞻性的角度看，距離構建科學、合理的績效考評體系還有一定差距。

主要表現在：

①缺乏對項目相關性、可持續性以及貧困人口滿意度的考評指標。

②缺乏項目社會效益和生態效益及將資金使用效果指標與資金投入有機聯系起來的投入、產出類指標。

3 財政扶貧資金分配使用管理體制、機制創新

3.1 完善扶貧責任制，提高資金瞄準度

準確識別和瞄準貧困人口是提高財政扶貧資金績效、將扶貧戰略規劃落到實處的重要前提。

考慮到我國貧困人口分布更加分散，而低層級政府具有了解、熟悉實際情況的優勢，應在理順各級政府職責的前提下，進一步強化縣級政府的責任，并根據績效管理理念的要求，相應賦予其更大的管理權限。

3.2 建立以績效為基礎的資金分配使用管理機制

改變單一依據貧困人口等基礎數據分配資金的方法，將財政扶貧資金管理使用的結果作為重要的參考依據。

建立以績效為基礎的財政扶貧資金分配機制，應遵循的原則是：

①公開、公平、公正原則。

②客觀、科學、規范原則。通過制度手段，最大程度地避免人為的、主觀的因素。

③權責統一的原則。

3.3 進行體制創新，整合財政扶貧資源

要以“四到縣”機制改革為契機，充分發揮縣一級在扶貧資源整合中統籌全局、協調運作的優勢和能力。提高財政扶貧資源的整合，發揮協同效力。

3.4 完善扶貧項目庫建設，逐步推行扶貧資金多年度滾動預算

目前，由于我國受預算制度、行政管理能力等方面的局限，尚不具備全面推行多年度滾動預算的條件。但可以在各級政府扶貧規劃、重點村扶貧規劃、扶貧資金項目庫的基礎上，開展扶貧資金多年度滾動預算試點，在部分省份試點的基礎上，適時在全國范圍內推開。

3.5 完善扶貧財政資金績效評價體系

在項目績效評價指標體系中，加大反映結果和影響的指標的權重，逐漸減少主觀評價指標的數量和權重，具體可以從以下幾方面來完善：

①應結合各地實際情況，分析評價不同項目對不同地區發展的相關性，增加對扶貧項目的相關性考評指標。

②在重視扶貧項目經濟效益指標的同時，還要關注其社會效益和生態效益，及增加對扶貧項目社會效益和生態效益考評指標。

③根據不同類型資金的投向和用途，從項目產出的數量、類型、質量、時效、成本等方面進行綜合評價，增加對扶貧項目投入與產出類指標。

④增加貧困人口滿意度評價。

⑤增加對項目可持續性評價。

3.6 建立財政專項扶貧資金監督機制

全面推行扶貧項目資金鄉村公示公告及監察機關“民生特派組”制度，各級財政、審計、監察等部門要發揮職能作用，人大、政協發揮監督作用，共同加大對財政專項扶貧資金的監督管理。逐步引入社會力量，充分發揮中介機構、新聞媒體和群眾的監督作用。對財政專項扶貧資金使用管理中出現的各類違法違規行為，嚴格按照國家法律和相關規定進行問責和懲處。

參考文獻：

[1]吳國起.財政扶貧資金績效管理改革研究[D].財政部財政科學研究所博士學位論文，2011.

[2]鄧毅.財政支出績效考評與預算管理相結合的制度研究[J].財政研究，2008（4）.財政部預算司.加強財政支出管理，提高財政資金使用效益[J].中國財政，2009（21）.

[3]廣東省財政廳.以績效為核心，建立競爭擇優的財政專項資金分配機制[J].中國財政，2009（21）.

[4]付英.蘭州市扶貧開發績效評價及實證分析[D].甘肅農業大學碩士學位論文，2012.

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篇4

一、高等學校進行財政性支出績效評價的意義

績效評價是指運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對中央部門為實現其職能所確定的績效目標的實現程度，及為實現這一目標所安排預算的執行結果所進行的綜合性評價。績效評價：組織依照預先確定的標準和一定的評價程序，運用科學的評價方法、按照評價的內容和標準對評價對象的工作能力、工作業績進行定期和不定期的考核和評價。

目前，我國高等教育財政支出以規模而不是以效益為基本目標取向，政府部門的著重點在于每年教育財政經費的增長量和增長速度；在教育財政資金分配方面，一定程度上是通過財政部門與經費申請學校之間的“討價還價”來進行的。這樣做，一方面難以避免經驗決策、關系決策的色彩，難以保障財政資金分配的科學性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區高校年復一年地進行教育資金爭奪戰，而對教育投資責任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經費時很大程度上存在著不顧國家財力可能性，盲目制定發展計劃的傾向，盡最大可能性向財政申請經費，財政給多少花多少。許多高校在財政資金使用過程中也存在不計成本、不講效益等問題。這種在教育財政資金撥付和使用上的權責脫節、責任不明等問題的存在，導致了有限財政資金比較嚴重的浪費。由以上問題可以看出，我國高等教育財政支出的績效狀況不能不令人擔憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效評價。

二、高等學校進行財政性支出績效評價存在的問題

1.高校的產出難以衡量。高校是非盈利性事業單位。高校的產出是培養一定數量和質量的大學生、進行科學研究和社會服務，其產出不能簡單地用貨幣和經濟指標進行度量，產出效益的度量具有不完全性和不準確性。

2.高校水平存在很大差別。重點大學和一般大學之間、本科院校與專科院校之間等，在基礎設施、師資隊伍、學科專業設置和生源等方面存在著巨大的差別。

3.當前高校經費來源渠道多元化。高校的教育經費不僅有財政性教育經費，還有非財政性教育經費，而且非財政性教育經費的來源渠道多元化。在教育經費支出中，財政性教育經費和非財政性教育經費混同使用，在支出結構中無法明顯區分哪些是財政性經費支出，哪些是非財政性經費支出。

4.有效的監督機制尚未形成。對高等教育財政支出績效評價的監督也是評價工作中很重要的一環，沒有合適的監督機制，績效評價也就不能順利的得到效果。在監督方面，我們對高等教育財政支出的評價不能只局限于是否合理合法，而要更多的注重是否有效率，也不能找到問題就算了，還要監督有關部門來整改，分析問題找出原因并得到解決的方法。監督過程直到問題被解決了，才能結束。

三、高等學校財政性支出績效評價方法

1.目標考核法。目標考核法，即按一定的指標或評價標準來衡量員工完成既定目標和執行工作標準的情況，根據衡量結果給予相應的獎勵。它是在整個組織實行“目標管理”的制度下，對員工進行的考核方法。這種方法是目標管理原理在績效評估中的具體運用。這種方法要求管理當局首先根據目標管理原理和工作責任制確定各部門及個人的工作目標，然后將員工的績效同這個預先設定的工作目標相比較，得出員工績效超過目標要求、達到、有距離、差距很大等結論。目標考核法有助于提高員工工作績效從而進一步提高企業的績效，目標考核法根據員工的情況制定工作目標并進行不定期的考核，確定員工的考核水平，使員工朝著自己制定的目標發展，盡快的完成自己的目標，確定達到考核的指標，這樣就逼迫員工不能偷懶，只有努力工作，提高工作績效。使企業的管理當局根據迅速變化的競爭環境對員工進行及時的引導，一旦外界的環境變化了，管理者會根據環境的變化，對員工的目標進行重新制定以適應變化的環境，員工也會根據實際情況去接受變化的目標。

2.行為考核法。行為考核法，即以員工的行為作為衡量的基礎，評價哪種行為是正確的或是有效的，對于錯誤的或者無效的行為，進行指導改進。行為考核法的假設是企業的績效是由員工的行為和外界環境決定的。由于外界環境很難去界定，所以拋開環境來說，員工好的行為必然帶來好的績效。基于員工行為的考核法包括主觀行為評價法和客觀行為評價法。行為考核法的優點是：較為客觀，考核者把關注的重點從難以評價的個人特征轉移到具體行為上，有較為明確的觀察目標和評價依據；考核者能夠引導被考核者實施正確的行為，考核的行為應該是有利于實現企業目標的，應該是有效的，它能具體提出了員工應該去做什么；這種方法有利于反饋，考核者可根據具體的行為向員工給出反饋，使他們知道什么行為是正確的；這種方法使用具體的行為維度，能夠提供有助于員工改進績效的反饋信息，其結果應用較公平。

四、高等學校財政性支出績效評價優化策略

1.建立健全高等教育財政支出績效評價制度。建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財政支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財政支出績效評價法制建設近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財政支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財政支出績效管理的法制化建設步伐，在《預算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財政支出績效管理的要求，加強對高等教育財政支出管理的約束力，強化高等教育財政支出績效評價的手段，為開展高等教育財政支出績效評價工作奠定必要的法制基礎。其次，要統一制定有關高等教育財政支出評價規章和制度，明確高等教育財政支出績效評價工作規則、工作程序、組織方式及結果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行界定等。在現實可行的基礎上加強法制建設，盡快建立具體詳細的法律法規。法制建設在績效評價中占著至關重要的位置。所以，要制定合理的法律法規，合理的對績效評價的有關政策、制度、方法進行規定。并且要統一制定有關高校財政支出績效評價的規章，對高校的權利和義務作出相應的界定。

2.在現有的基礎上優化經費核算系統，提高估算和預算的準確性。有效的會計信息是高校財政支出績效評價的基礎，會計系統及其預算機制是績效評價的信息資源平臺。優化會計系統，可以加強績效評價的可靠性和真實性，增強它的權威性。同時也可以優化資金的分配，提高資金的利用率，增加預算的嚴肅性。構建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，建立面向績效評價的預算管理體系，并貫穿于預算編制、執行和績效評價的整個過程中。有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎，會計系統及其預算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是，目前我國現行高校會計系統由于收付實現制的會計核算方式和過于簡單的財務報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構建基于績效導向的高校會計系統，改革現有的高校會計核算和財務報告制度，并在預算管理中全面引入績效預算管理思想，增強預算編制的績效性，優化預算資金分配，并以績效為目標嚴格控制預算執行，增強預算的嚴肅性，同時加強預算支出的績效考核，重視預算執行考核結果的應用，切實提高預算的管理水平。

篇5

一、通過討論和學習，提高扶貧的素質和能力

提高扶貧素質要做到：“四個明確”：一是明確扶貧理念，解決用什么思想指導扶貧開發工作；二是明確扶貧方向，解決扶貧工作的對象問題；三是明確扶貧工作的內容，解決做什么的問題；四是明確扶貧工作方法，解決怎么樣做的問題和如何出成績的問題。提高扶貧能力，這與黨的十七大報告提出的“提高扶貧開發工作的水平”相符合，提高扶貧的能力，主要是提高三個方面的能力：1、提高把握扶貧政策的能力，對扶貧政策上認識不能偏差、理解上不能偏頗、執行上不能偏離；2、提高統籌協調能力，一是“統”、“統籌”考慮。統籌規劃是推動扶貧開發工作的根本，只有抓住這個根本，就可以改變扶貧工作單打獨斗的被動局面；二是“調”。積極主動協調上下之間、部門之間的各種關系是做好扶貧開發工作的基礎，只有抓住了這個基礎，我們工作就可以從被動變主動，從狹窄走向廣闊；3、提高項目和資金管理的能力。項目和資金管理，是檢驗扶貧開發工作的尺度和標準。主要是通過完善一些制度和辦法，來規范項目實施和資金投向，取得扶貧開發的顯著成效。

二、通過討論和學習，轉變觀念，創新扶貧資金管理的方式

目前，省級財政扶貧資金分配方法主要采取因素法。目標任務和定額標準分配法、項目擇優分配法等（舉例說明整村推進、安居工程、項目貼息貸款）。省級財政資金扶持方式主要補助、補貼、貼息、以獎代補、獎補結合等多種靈活多樣的方式。通過討論和學習，應積極探索財政扶貧資金管理的方式。一是要建立高層推動的資金管理組織協調機制。二是托展平臺、統籌規劃，以規劃為依據，以項目為紐帶，把性質相近、目標相同、用途相形的相關資金，統一編制項目計劃和資金分配方案，統一組織項目實施、統一組織績效評價，充貧發揮資金的綜合效益。三是積極探索“村民互助”的產業扶貧模式，深化扶貧到戶貸款貼息政策，拉動扶貧貸款的投入，提高扶貧效果。

篇6

（一）事業單位管理體制不順，財政監管難度較大

在結存資金構成中，絕大多數為事業單位的各類基金，而基金構成的合理性取決于其收支活動是否真實與合法，更取決于事業單位的管理方式。

就目前管理體制來看，一是絕大多數事業單位從屬于行政部門，財政財務收支活動的監管依賴于主管部門，加之事業單位多、分布散、資金規模不一，財政等外部監管鞭長莫及。二是基于從屬關系，事業單位與行政部門間的收支活動有其內在聯系，有些主管部門為了部門利益，將應上繳財政或應在本部門核算的預算外及其他財政收入在下屬單位核算，造成收入不實，加大了基金分配基數。三是事業單位收入結構發生變化且來源復雜。近年來，隨著經濟體制改革的深入，全額或差額事業單位，除上級撥入、執收所得等財政收入外，不同程度的存在著國有資產出租或其他經營性收入，對此，財政不易掌握，控制更難。

（二）相關政策與制度存在缺陷

1、基金分配制度不盡合理。事業基金和福利基金是事業單位收支相抵后的結余分配。其收入來源包括財政撥款、預算外資金以及其他資金。就預算外資金而言，法規明確規定其不得用于個人福利支出，但根據基金分配制度，此類資金結余參與分配，其結果不僅擴大基金規模，且改變資金使用性質，影響法規執行的嚴肅性，并造成財政性資金支出向個人傾斜。

2、預算外資金支出管理政策滯后。多年來，預算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預算的管理政策，是為了加強預算外資金收入管理，有效調動部門積極性，緩解部門經費不足所提出來的。隨著預算外資金的增加以及收入管理的不斷規范，特別是部門預算改革提出了加大綜合預算管理的要求，這種實為部門所有的預算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財政資金統籌管理與使用帶來不利，也為部門結存資金提供了空間。

（三）預算管理改革仍有空間

1、零基預算未完全到位。預算編制多采取“上年基數加增長”的方法，雖發揮了財政總量控制的優勢，但實際操作中，為滿足“財政控制數”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項目，高標準編制預算，造成執行與預算脫節，部分項目未實施或相互調劑、寬打窄用產生差額，導致結余。部門預算改革雖然提出了以零基預算為基礎，逐步實行預算內外資金統籌的綜合預算要求，但因多年慣性以及零基預算需做大量的核實確認工作，財政力量無從保證，實際仍延續了傳統方法。

2、預算統籌作用不明顯。按照要求各部門收支及以前年度的結余或基金，應在預算編制中給予全面的體現，但部分單位的收入等未全部納入預算，致使部門結存資金只增不減。另外，用基金彌補事業經費雖列入預算編制項目，但基本上未落實。

3、專項資金管理有待完善。首先，上級補助資金對口下撥，不通過下級財政，對其收支余情況財政無從掌握；又因部分切塊資金預算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現，財政監督難以到位，同時給有資金分配權的部門留有調劑資金的空間，應撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。其次，政策因素形成結余。如，根據相關政策，各地區增設高新技術企業融資擔保專項資金，但由于資金風險，加之缺少合適項目，多數未用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項結余應交不交現象時有發生。

二、規范結存資金從微觀和宏觀兩個層面著手

（一）健全制度，規范資金管理

首先，預算管理要求應納入綜合預算統籌安排的資金、基金，在編制部門預算時優先考慮結存資金，逐步消化，同時加大綜合統籌力度，協調區域經濟和社會發展，切實將部門結存資金用實用好。

其次，建立健全相關制度，規范監管行為。一是明確結存資金管理原則，規定結存資金的范圍、控制標準、使用方向、統籌比例，加強對結存資金的真實性、合規性、完整性的監管；對政策性和多渠道取得并長期閑置的結余，制定過渡性管理原則，納入部門預算。二是完善基金分配制度，規范事業單位基金管理與監督。三是以收支并重為原則，研究預算外資金綜合統籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時，研究探討以綜合統籌為原則，以保障事業發展為目的，試行按比例編入部門預算的管理模式，并逐步向預算內資金管理過渡。四是完善財務核算監督制度，實行問責制，明確違規操作責任和檢查責任，提高財務核算水平。

（二）深化改革，提高資金效益

1、完善部門預算，強化預算編制、執行和決算。一是逐步落實和推進零基預算，加大綜合預算力度，提高預算編制的科學性。預算單位應加強年度預算收支計劃的論證，預算編制力求準確、細化，財政部門深入調查，重點加強專項預算編制的真實性、合理性的審核，增強預算的嚴肅性、準確性和科學性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預算，財政統一撥款。二是采取預算執行季報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式，加強對部門或單位預算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴格資金撥付程序，在確保預算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。三是加強對決算環節的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實、可靠。

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一、研究的背景

近年，基于“高水平大學建設”和實施高等教育“創新強校工程”的背景，廣東省財政遵循“突出重點，績效優先”的原則，創新資源配置方法，實行專項資金的統籌整合，財政資金分配打破“事前單項競爭為主”模式，實施“綜合打包獎補和事后獎補為主”的撥款方式，這對高校提出了資金績效管理的新要求，同時對高校創新資金管理機制發出了新的信號。針對新的情況，如何創新高校資金管理機制，對廣東高水平大學建設提供強有力的財務保障，是當前亟待需要解決的問題。本文以廣東省高校為例，試圖通過創新財務管理思路，探索競爭性資金管理機制，優化學校資源配置，充分發揮資金使用效益，為高水平大學建設高校提供有益的政策參考和可操作性建議。

二、目前高校資金管理存在的弊端

盡管廣東省乃至國內高校資金管理機制基本形成并不斷完善，但仍存在不少問題，尚不能適應高校內涵式發展和績效管理的要求。

（一）學校財力較分散，資金支出低效率

預算編制沒有實行完全意義上的“零基預算”，導致預算和執行相分離；項目及預算安排缺乏充分調研和論證評估，使得財務預算管理過程中各項開支的合理性、真實性和必要性很難得到保證，資金分配缺乏相應的事權依據，資金分配不合理，資源分散、浪費和低效率。

（二）資金分配存在盲目性，監管不到位

分配標準上，缺乏科學合理的評判標準，沒有建立一套系統的評估程序，缺乏對學校運行狀況進行科學預測、控制和分析，客觀性較差；分配過程上，透明度低，主要體現在專項資金立項、審批環節不公開，造成信息不對稱，監督機制形同虛設[1]。

（三）預算執行缺乏有效的管理，執行進度緩慢

一是項目預算編制工作過程簡單，預算開支不夠明細，導致實際執行明細項與預算編制計劃不一致，與預算編制計劃脫節。二是預算執行的責任主體不明確。預算執行進度管理應遵循“誰預算誰負責”的原則，但目前高校尚未建立相應的預算執行管理辦法，各預算單位或項目負責人沒有被賦予執行預算的主體責任，學校也難以實施責任追究，因而難以推進預算執行進度。三是對預算執行監督不力。由于缺乏預算執行動態監控和跟蹤機制，在執行情況信息反饋及獎懲機制等方面缺乏切實可行的措施，繼而嚴重影響了預算執行進度[2]。

（四）預算績效評價體系不健全，難以實施有效激勵和績效問責[3]

一是在資金籌措上，注重經費短期的需求，缺乏長期籌資計劃；二是在資金使用上，重投入、輕產出，缺乏成本管理意識，忽視資金的使用效益；三是資金的使用效率、效益未能量化，因而對專項資金預算完成情況和執行效益難以做出完整、精確的評價和績效問責。

三、以競爭促績效的理論基礎

（一）競爭性資金管理機制的內涵

競爭性資金管理機制，是一種以“競爭擇優”為原則的選擇性資金安排，打破了傳統的單向固定性資金安排方式，強化資金使用的績效性，通過建立項目優選機制，使有限的資金充分發揮使用效益[4]。

（二）競爭性資金管理機制的功能

1.競爭性資金管理機制的特點

相對于傳統的資金管理機制而言，競爭性資金管理機制具有顯著的特點：競爭性資金管理機制強調有效性，關注的是項目本身的成效而不是短期的資金需求；競爭性資金管理機制強調效率，關注全過程管理而不是僅僅注重結果；競爭性資金管理機制強調資金使用的效益，遵循成本效益原則，在眾多項目中“好中選優”，決定資金流向。

2.競爭性資金管理機制的功能

（1）有效打破了傳統的路徑依賴和思維定勢，強化競爭意識，極大地激發了各單位的積極性和主觀能動性，形成了推動科學發展的強大內生動力。

（2）引入專家評審機制，杜絕了各部門和單位“走后門”“爭資金”等不合理局面，改變了傳統資金管理機制的單一性和隨意性，提高了資金分配的科學合理性。

（3）建立規范的資金分配程序和規則，實現了公開、透明的決策模式。

（4）把績效管理貫穿于資金分配和使用的全過程，改變了以往的資金管理只注重形式，不注重結果和過程的管理狀況。

四、高校資金管理創新的路徑選擇

高校要將有限的資金用在刀刃上，遵循“突出重點，績效優先”原則，引入競爭性資金管理機制，實現資金管理創新，是高水平大學建設的要求，也是高校革除資金管理弊端、實現科學理財的必然選擇。

（一）建立資金統籌機制，實現集成發展

資金統籌是競爭性資金管理的前提[5]。在學校發展中要充分發揮資金的保障、支撐和控制作用，充分利用各類資源，統籌規劃，按照安全性、效益性原則，有重點有方向地將資金有效投入到學校事業之中，集中用于學校優先保障和急需發展的重點領域。

1.打造學校建設和發展大平臺。將所有預算資金納入學校財務部門統一分配，明確資金投入方向和重點，加強學校財務宏觀調控能力，加強資源整合力度，統籌學校發展各方面要素和各類資源，集中財力辦急事、辦大事。

2.確定學校資金統籌比例和可用財力情況。全面預測各種經費來源及比例，掌握統籌調控資金的總量及構成；分析各種存量資金分布、可控資金構成、結余結轉資金情況及形成原因。

3.科學配置資金。在保證資金使用安全的前提下，依據資金的性質和用途，確定各項目最佳資金投入量，降低資金使用的機會成本，科學合理統籌資金使用。

（二）規范資金分配程序，優化資源配置

資金分配制度科學，操作程序規范，是競爭性資金管理的關鍵因素。

1.統一組織。為做好總體協調和資金統籌規劃工作，學校應成立由校領導牽頭的專業性資金管理領導小組或組織機構。按照職能分工，下設工作組，明確職責任務，制定有關管理制度和實施措施，確保工作逐項及時落實到位。

2.程序規范。在項目開始運作之前，應制訂競爭分配方案，方案應包括資金競爭性分配的具體規章制度，主要包括制定項目的競爭流程、評審方法和程序。

（1）制定規劃。按照上級要求和文件精神，深入研究學校的現實基礎，按照輕重緩急、分類推進原則，編制學校3―5年建設規劃和編制年度專項經費使用計劃。

（2）組織申報。公開學校規劃，各工作組在分類規劃論證的基礎上，組織各學院、單位進行項目文本申報。

（3）優選項目。各工作組根據各單位申報項目及文本，充分考慮具體項目的必要性和可行性，優選目標明確、切實可行、績效顯著的項目，并公示所選項目后，匯報領導小組。

（4）初審項目。領導小組組織專家委員會評審，進一步圍繞學校發展需要和建設目標任務及實際可能，初審申報項目。

（5）審定上報。經學校黨政聯席會議審議通過后，報送省教育廳等上級管理部門備案。

3.信息公開。資金分配嚴格按照“項目要公開、申報要公平、審批要制衡、去向要審計、績效要評估、考核要問責”的要求，對資金（項目）申報、認定和評審的程序和結果實行公開，實行項目論證制度和競爭性安排。

（三）實行項目動態管理，提高資金使用效益

最大限度實現資金使用效益，是競爭性資金管理的最終目標[6]。

1.實行資金分類管理。在對資金進行功能和性質分類的基礎上，根據項目重要性擇優確定實施的時間順序，遵循“條件最優，時間最快”的原則優先確定項目，并以此為依據安排資金。

2.完善預算項目庫建設。加強對預算項目的前期可行性論證，提前做工作，做到“項目等錢”，從根本上解決“錢等項目”的問題。

3.建立項目動態調整機制，優先支持學校發展急需資金的領域。對于執行效果不佳或無法實現預期目標的項目，及時整改或予以撤銷；對于執行進度較慢、未能如期完成績效目標的項目，緩撥或調減項目資金；對于執行進度快、績效目標完成好的項目，相應增加項目資金[7]。

（四）強化全過程管理，執行績效問責制

將“跟蹤問效、績效問責制”落到實處，對資金使用進行全過程管理，使績效管理貫穿于整個過程，是競爭性資金管理的有力保障[8]。

1.落實績效預算制度

績效預算是實現預算目標的表現形式，是根據預算實現的目標來決定預算支出。績效預算是產出預算，改變了投入預算“部門決策”的特點，打破了原有的“部門壁壘”，通過績效預算，能實現對資金的優化配置。

績效預算的重要特點是在預算安排之前，對預算支出項目開展績效評價，選擇績效較高的項目。在申報項目時，項目申報單位須提交項目可行性方案，明確提出項目資金使用的績效目標。學校對各單位提交的可行性方案進行嚴格審核，一般性支出項目可以按規定的例行程序審核，重大項目必要時由學校組織成立專家組進行評審。

編制績效預算的基本分析工具是成本一收益比較法，針對預算支出項目確定的目標，在績效目標額相同的情況下，以最小成本項目為優；或者在相同成本下，取得最大效益項目為優。

2.強化資金使用過程管理

對資金使用過程進行監督和管理，是財務的基本職能。但是長期以來，我國的財務監督工作重視“亡羊補牢式”的事后監督，而忽略了事前的預防、準備及執行的控制約束，忽略了內部管理和過程管理，最終導致監督不實，缺乏效力。高校通過資金使用過程管理，可以依法監督資金使用貫徹執行國家財經政策、制度的情況，可以及時了解資金使用單位或個人的財務收支的合法性、真實性和有效性。

一是資金安全管理。通過對資金使用的合法性、真實性、有效性等進行跟蹤檢查，監督是否按資金性質和規定用途使用，有無截留、擠占、挪用等行為，隨時掌握資金的去向和使用情況，發現問題及時予以糾正。

二是執行進度管理。按月開展資金執行進度自查，每月進行進度通報；在動態掌握各類指標支出進度情況的基礎上，找出存在的問題并剖析原因，強化資金使用單位和項目負責人責任，落實加快執行進度的有效措施。

三是建立預警機制。充分發揮學校內部審計在資金使用過程管理的預警作用，通過審計部門定期對資金使用進行專門監督，及時發現資金使用過程中存在的問題和隱患，并提出整改意見，確保資金使用的合法合規性。

3.構建資金績效評價體系

績效評價直接影響到高校預算資金在跨部門之間或者部門內部之間的分配，為保證預算資金的使用和支出的有效性、效率性、效益性，建立一套系統完整、可以具體量化并且科學合理的預算資金績效評價體系至關重要。

一是根據資金的性質，設定不同階段的績效目標和實施措施，逐步推進和完善。二是分類設定績效指標。采取平衡計分卡（BSC）和關鍵性績效指標（KPI）相結合的方法，分類設定合規性（共性）和效果性（個性）完整的指標體系。三是制定具體的評價標準。評價標準必須包含橫向比較和縱向比較兩方面的內容，可以是行業比較，也可以是部門之間的比較。四是績效評價結果運用。年度或階段性績效評價結果，作為動態調整建設項目和獎優罰劣的依據，充分發揮績效評價的激勵作用。

【參考文獻】

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受托經濟責任理論認為，隨著人類社會發展，財產所有權與財產經營管理權的分離，客觀上導致了財產委托者對財產受托者進行經濟監督的需要，這就直接導致了績效評價的產生。為履行受托責任，就要求相應的評價體系對高校所掌管的經濟資源及教育投入和產出的結果進行確認、計量、評價和報告，以如實反映高校履行受托職責和實現其教育職能的情況。高等教育績效評價包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經濟主體在受托責任上的具體履行過程，二是反映高校受托經濟責任履行的最終結果。兩者相輔相成缺一不可。

目前，我國高等教育財政支出以規模而不是以效益為基本目標取向，政府部門的著重點在于每年教育財政經費的增長量和增長速度；在教育財政資金分配方面，一定程度上是通過財政部門與經費申請學校之間的“討價還價”來進行的。這樣做，一方面難以避免經驗決策、關系決策的色彩，難以保障財政資金分配的科學性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區高校年復一年地進行教育資金爭奪戰，而對教育投資責任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經費時很大程度上存在著不顧國家財力可能性，盲目制定發展計劃的傾向，盡最大可能性向財政申請經費，財政給多少花多少。許多高校在財政資金使用過程中也存在不計成本、不講效益等問題。這種在教育財政資金撥付和使用上的權責脫節、責任不明等問題的存在，導致了有限財政資金比較嚴重的浪費。由以上問題可以看出，我國高等教育財政支出的績效狀況不能不令人擔憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效評價。

20世紀80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結出了“3E”原則，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經濟效益和社會效益等方面要求的具體體現；所謂有效性（Effectiveness），是財政支出所取得的最終成果的具體體現，需要結合當前效益與長遠效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應高等教育財政支出績效的評價工作。鑒于目前我國高等教育財政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認識模糊或者缺乏認識，導致高等教育支出在某些支出項目中忽視最終的目標和效果而單純追求支出的經濟節約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費；或追求所謂“效果”而不顧財政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對財政高等教育資金使用狀況進行科學、客觀的績效評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，從而達到綜合評價的目的。

二、高等教育財政支出績效評價存在的問題

我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應有的考核、監督和評價，加上財經領域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監督”等一些不正常現象，導致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。

（一）未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環境，績效評價缺少應有的法律和制度保障。我國財政支出績效評價制度建設和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財支出績效評價法制建設卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效評價工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標準，制定績效評價的有關政策、制度、辦法，組織、協調績效評價工作開展，建立相應的報告制度和評價結果監督制度等都需要政府相關部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經常化。

（二）未形成有效的高等教育財政支出講效益的監督機制。目前高等教育財政支出監督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財政支出審查的內容仍只注重于合法性和合規性審核，未轉向經濟性、效率性和有效性的評價；其次對高等教育財政支出審查的目標仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉變為發現管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務報告的事后審查，未能形成事前確定目標、事中監督和事后評價的方式。

（三）許多高校對高等教育投資責任和支出績效不夠重視，未能將績效評價納入高校預算執行和管理的整個過程中。高等教育財政支出預算的編制、執行和績效評價沒有形成一個系統的整體。績效預算管理要求以成果為導向，將追求最大績效作為預算管理的根本目標，將實現既定績效目標作為預算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預算編制、執行、監督等各項管理活動中。但目前許多高校在預算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成一定的監督和追究機制。

（四）未建立科學、規范、合理的高等教育財政支出績效評價體系。高等教育財政支出績效評價工作是一項十分復雜的系統工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學的、規范和合理的評價體系。我國的高等教育財政支出績效評價體系建設主要存在以下幾個問題，首先是如何對高等教育財政支出進行科學分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設和改造項目、教師工資、學生補助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項目具也有很大差異，這給高等教育財政支出進一步細化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價指標的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復雜性特征，使我們短期內很難找到合適的指標來覆蓋所有的項目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進行對比分析；三是如何制定合理的標準值。其突出表現在由于不同地區、不同高校采用不同的會計核算方法和會計核算軟件，使得高等教育財政支出缺乏應有的基礎數據，加上各類學校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導致制定評價標準難度進一步加大。

三、高等教育財政支出績效評價的對策分析

在建立健全高等教育財支出績效評價制度大框架下，構建基于高等教育財支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，并貫穿于預算編制、執行和績效評價過程中，并積極探索，分步實施高等教育財支出的績效評價工作。結合具體國情，我國高等教育財支出績效評價體系的構建可以從以下幾個方面著手。

（一）建立健全高等教育財支出績效評價制度。建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財支出績效評價法制建設近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財支出績效管理的法制化建設步伐，在《預算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財支出績效管理的要求，加強對高等教育財支出管理的約束力，強化高等教育財支出績效評價的手段，為開展高等教育財支出績效評價工作奠定必要的法制基礎。其次，要統一制定有關高等教育財支出評價規章和制度，明確高等教育財支出績效評價工作規則、工作程序、組織方式及結果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行界定等。

（二）構建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，建立面向績效評價的預算管理體系，并貫穿于預算編制、執行和績效評價的整個過程中。有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎，會計系統及其預算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是目前我國現行高校會計系統由于收付實現制的會計核算方式和過于簡單的財務報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構建基于績效導向的高校會計系統，改革現有的高校會計核算和財務報告制度，并在預算管理中全面引入績效預算管理思想，增強預算編制的績效性，優化預算資金分配，并以績效為目標嚴格控制預算執行，增強預算的嚴肅性，同時加強預算支出的績效考核，重視預算執行考核結果的應用，切實提高預算的管理水平。

（三）積極探索，分步實施高等教育財支出績效評價工作。考慮到高等教育財支出績效評價工作的復雜性，與此相關的法律法規等制度的建立和完善還需要相當長的時間。因此，我國的高等教育財政支出績效評價工作應借鑒國外的先進經驗，本著分步實施、逐步試點的方針來進行。首先在評價目標選擇上，基于高等教育項目支出的特殊性，應先以高等教育項目支出的績效評價為切入點，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實施方面，應選擇一些有代表性的重點高校作為試點單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應先推行高校自評或考評為主，財政和教育主管部門選擇重點進行評價，并積極協調高校共同制定績效評價的指標體系、標準體系和方法等相關評價制度，并逐步過渡到以財政、審計以及社會中介機構為主的評價方式。

（四）努力做好高等教育財政支出績效評價工作的配套改革。首先財政和教育主管部門應建立高等教育財政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統一會計核算信息的網絡平臺，以便于監測高校預算支出的完成過程，收集、查詢高校預算支出信息，反饋績效評價結果。其次財政和教育主管部門以及高校要科學合理地對高等教育財政支出進行分類，并能形成統一的會計核算制度、體系，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎。另外要加強高等教育財政支出績效評價的培訓和宣傳工作，逐步形成高等教育財政支出講績效和有績效的良好氛圍。

[參考文獻]

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財政轉移支付，是指個國家各級政府之間的，在既定的職能、支出責任和收入劃分的框架下中央政府為實現特定的政策目標而進行的財政資金的無償轉移，其實質是社會資源在各級政府之間的再分配。

一、中國現行轉移支付制度的現實依據和制度目標

中國現行的轉移支付制度是同1994年分稅制財政體制改革配套建立起來的，作為分稅制財政體制的補充體制，轉移支付制度建立的發展有其特定的現實依據和制度目標。

1.彌補政府間縱向財力不平衡，實現各級政府財權事權相匹配。財政的縱向不平衡是指各級政府的自有收入與其承擔的事權所需要支出不對等的結構性財政失衡。94稅改將收入多、比重大、關系國計民生的稅種劃分歸中央，而將零散的、數額小的稅種劃分給地方，并且在中央和地方共享稅中地方政府也僅占有很小的比例，與此同時卻未對地方政府的支出職能做出調整，這樣便形成了中央政府和地方政府在財權和事權上的嚴重不統一。只有通過轉移支付制度將財政資金在各級政府之間進行再分配，才能彌補地方政府的財政缺口，彌補縱向財力的不平衡，實現各級政府的財權和事權相匹配。

2.解決政府間橫向財力不均衡的問題，實現基本公共服務均等化。基本公共服務均等化，是指政府為社會成員提供基本的、不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共產品和服務。地區的公共服務水平和當地的經濟發展呈正相關，中國現階段的不可回避的現實問題就是區域經濟發展的不平衡，由此導致東、中、西部各省政府財力相差較大。2011年財政部對全國各省（市）人均財政能力的統計結果表明，最高為上海市人均15 100元，最低的河南省2 287元，相差7倍多；而全國平均線以下共有16個省市，均為中西部欠發達地區。政府間橫向財力不均衡阻礙了公共服務均等化的實現，中央財政有責任通過轉移支付制度，平衡地區間的財政收入，進而消除地區間公共服務水平存在的差異，確保各地達到公共服務的最低水平，實現公共服務均等化。

二、中國現行轉移支付制度的主要形式

1.稅收返還為確保分稅制的順利推行，補償地方政府在新稅制下的損失，94稅改中中央政府將上劃中央的增值稅和消費稅的一部分按照來源地的原則再次返還給地方政府，稅收返還構成中國政府轉移支付的一部分。稅收返還在推動分稅制改革，調動發達地區的稅收積極性發揮了積極的作用，但從財力均等化的角度來看，稅收返還同時導致大量資金流向發達地區，不利于均衡不同地區的財力差距，不利于公共服務均等化目標的實現。

2.一般性轉移支付（原財力性轉移支付）一般性轉移支付是指中央政府對存在財力缺口的財政實力薄弱地方政府，按照規范的辦法給予的補助，包括均衡性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、調整工資轉移支付等。在具體實施中一般轉移支付全面運用“因素法”對當地人均財政收支、標準財政收支、財政困難程度等因素進行核定，確定中央轉移給各地政府的數額。一般性轉移支付最具有縮小地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力均等化的功能，并且一般性轉移支付對資金沒有過多的約束，地方政府對這部分資金的適用有很大的靈活性。

3.專項轉移支付、是指中央依據特定的用途及地方的特殊情況按項目的形式撥付給地方財政的專項資金，在編制預算時列中央支出，不包括在地方財政體制正常支出范圍，執行中劃轉給地方按規定的用途使用。具體包括支持農業支出、支援不發達地區支出、重大自然災害支出等。專項轉移支付在提高某種特定的公共服務水平上能夠起到其他形式所不具有的作用，但專項轉移支付往往要求地方政府配套一定比例的資金，使得貧困地區處于不利地位。

三、現行轉移支付制度的平衡效應分析

現行轉移支付制度作為分稅制財政體制的重要補充組成體制，通過財政資金的二次分配對中國政府原有的財力進行調整，以實現政府間縱向和橫向財力的大致均等，因此可以從各級政府間財力的縱向和橫向均衡的實現程度來認識中國轉移支付制度的實施效果。

1.轉移支付制度對財力分配的縱向均衡效果明顯。轉移支付制度的縱向均衡效果可以通過2006—2010年，轉移支付之前的中央財政收支、地方財政收支情況同轉移支付后中央財政收支和地方財政收支情況對比加以說明。

通過上表可以看出，2006—2010年通過中央財政對地方財政的轉移支付，財政資金在中央和地方重新進行了分配，轉移支付后的地方收入基本上彌補了地方政府提供公共物品和服務的所費的支出，財權和事權不匹配的現象有所緩解，轉移支付制度的縱向均衡效果明顯。

2.轉移支付在財力分配的橫向平衡上任重道遠。財政轉移支付的最終目標是為了實現公共服務均等化。為改變中國區域發展不平衡，特別是中西部各省財力和東部地區各省財力的差異較大的情況，中央財政在轉移支付政策的實施上體現了對中西部地區的傾斜。2009年實施轉移支付前，中西部人均財力僅相當于東部的32.2%和35.5%，實施轉移支付之后分別提高到41.9%、48.3%，分別提高9.7%和12.8%，可見現行的轉移支付制度在一定程度上縮小了地區間政府的財力差異。但是由于各地經濟發展水平的差異，地區間政府財力差異因地區經濟發展差異而在很長時間內存在，財政均等化水平仍比較低，地區間公共服務的水平呈進一步擴大的趨勢。

四、完善轉移支付制度，提高轉移支付均等化效果的思考

現行財政轉移支付制度存在“轉移支付制度總體設計存在缺陷，形式過多，結構不合理”和“轉移支付資金分配辦法不規范、不公開、不透明”等問題，可針對這些問題，進一步改革和完善轉移支付制度，提高轉移支付均等化的效果。

1.優化整合轉移支付項目，調整轉移支付結構。對于最優轉移支付結構學術界存在兩種觀點，一種觀點認為中國應該建立一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的轉移支付制度（馬海濤，2010）；另一種觀點則認為專項轉移支付為主，一般性轉移為輔的轉移支付制度更適合均等化目標的實現（李萬慧，2010）。但是通過201年轉移支付結構同2011年轉移支付結構對比，2010年專項轉移、一般性轉移支付占全部轉移支付比例分別為40.1%、43.5%，2011年二者所占比例分別為45.9%、41.4%，這說明中國在政策取向上減少專項轉移支付，增大一般性轉移支付比例。延續這種思路轉移支付的結構調整可從以下方面進行：加大一般性轉移支付特別是均衡性轉移支付比重；將不具有均衡效果的稅收返還并入一般性轉移支付，逐步減少直至取消稅收返還；將經常性、永久性的專項轉移支付并入一般性轉移支付；規整專項轉移支付項目，避免項目的交叉重復，同時以政府財政能力為依據調整政府配套資金比例。

2.規范轉移支付資金分配辦法。中國現行的轉移支付制度中，一般性轉移支付全面使用“因素法”測算對地方轉移支付，專項轉移支付部分使用“因素法”和“基數法”相結合的測算辦法。因素法與基數法相比更能反映當地實際財政能力。在轉移支付中應逐步摒棄“基數法”，更多地運用“因素法”測算當地的收入水平和支出能力，提高轉移支付資金的配置效率，提高轉移支付均等化效果。

3.加快轉移支付相關立法。將轉移支付制度的主要內容以法律形式加以明確和固定，能夠賦予轉移支付制度權威性，保障其得以規范地實施，增強地方財政預算的可預期性，提高轉移支付透明度。因此，應盡快建立完善轉移支付相關立法，將轉移支付的基本目標和原則、主要類型、分配方法、使用規范、監督與績效評價方法等內容加以明確規定。

參考文獻：

[1] 馬海濤，姜愛華.政府間財政轉移支付制度[M].北京：經濟科學出版社，2010.

[2] 李萬慧.中國轉移支付制度優化研究[M].北京：中國社會科學出版社，2011.

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社會主義市場經濟的建立，改變了傳統計劃經濟模式下國家財政在收支過程中統收統支、大包大攬，不講經濟效益的指令性分配方式。國家財政分配出現了三個轉變，一是中央財政與地方財政在分配方式上變統收統支分配體制為明確事權、劃分稅種、確定收支的分稅制機制。二是在國家、企業、個人的分配關系上，變單一按勞分配方式為以按勞分配為主體，按要素分配為補充的分配體制。三是在國家財政部門與其他政府部門的分配關系上，變預算內、預算外分配雙軌制為逐漸向預算內單軌分配轉變。財政監督也從計劃經濟體制下事無巨細、一統到底的直接監督，變為依法監督和間接監督，通過《預算法》、《會計法》、《稅收征管條例》等財政法規，監督財政部門內預算編制情況和預決算執行情況，監督稅務部門稅收征管、匯集、解繳情況、納稅對象的完稅情況，以及各財政部門非稅性財政收入收繳上解和使用情況。并通過社會監督機構，監督企事業單位資產運行過程和財務會計活動，維護國家所有者權益和企業出資人利益，為建立現代企業制度提供保障。可見，社會主義市場經濟的建立，經濟運行的復雜性和多樣性，對財政監督提出了更高的要求，使財政監督更加必要。

二、財政監督職能的定位

財政監督是對各項財政資金進行全過程的監督，寓監督于整個管理之中。它包括以下幾層意思：第一，專門的監督機構要和其他業務機構合理分工，專司監督的部門應該牽頭抓總，對整個財政監督工作、檢查工作安排部署。第二，各業務部門要按照監督部門的要求進行監督。這要研究專司監督部門和業務部門分工到什么程度，怎樣分合適。第三，正確運用檢查的權力，對各種資金進行監督檢查。事后要有核準報告制度，要由監督部門對報告進行審查、認可，使監督寓于管理之中，通過各項業務制定合適的規章制度。第四，體現財政監督的功能。結合支出管理體制改革，改造傳統的支出體系和信息系統。在支出改革過程中，必然要觸動傳統的模式，舊的方法不行了，新方法要建立。在這個過程中，財政監督部門要發揮作用，要使每個制度建立的時候，就考慮到監督的職能，在新的管理體系和信息系統中資源共享，數據透明，預算確定下來后，必須進入信息系統，執行到什么程度，授權限于哪些人，在關鍵處行使監督職能。

三、轉變財政監督職能的實現機制

在財政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉變的過程中，及時轉變財政監督職能的實現機制更具有重要的現實意義。

1.改變過去傳統的單一的財政監督內容和監督對象，把對執法部門的監督檢查與對企業、單位的監督檢查放到同等重要位置。必須從傳統的以企業財務收支為主要對象的監督模式，轉換為充分運用財政部門綜合管理財政收支的職責特點，在開展對企業執行財會制度和預算收入解繳情況監管的同時，把工作重點逐步轉移到本級預算收入、劃分、留解、退付的監督上來。

2.由重收入監督轉變到收支并重上來。通過財政收入監督，可以達到增加收入，防止財政收入流失的目的。但財政支出方向是否正確、資金使用效益如何，有無擠占挪用現象等，都關系到財政職能的發揮，關系到社會各項事業的發展。因此，新形勢下的財政監督職能的實現機制，必須逐步建立從財政預算支出的申報、撥付到使用過程的跟蹤監督機制。

3.由事后監督為主向事前、事中、事后的綜合監督為主轉變。沒有事前、事中監督，根本談不上監督體系建設。必須有一套辦法規定，由專司監督的部門利用其所處的地位和職權來調動所有業務科室，對這套辦法進行檢查。

4.要從大檢查突擊性監督向日常全方位監督轉變。十幾年的大檢查形成了一套有效的工作方法，但帶有突擊性質，并且檢查對象多是企業。市場經濟體制下財政工作的中心是以管理為主，因此，財政監督要轉變監督方式，逐步由突擊檢查轉到日常全方位的監督。財政監督不只是簡單的查，要查、督并重，甚至監督應該更重要。重點不再是企業，而應是財政資金，真正形成日常監督與專項監督檢查相結合的財政監督工作新格局。

5.由監督檢查轉變到監督服務。財政監督要徹底改變過去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監督檢查與管理服務相脫節的做法。變單純的監督檢查為監督服務，寓服務于監督之中，把監督檢查與建章立制、堵塞漏洞結合起來，達到為加強財政管理服務、為財政中心工作服務的目的。

6.從對外為主向對內為主轉變，強化內部監督。財政部門手中的“財權”決定了有必要在內部建立起強有力的自我約束機制，包括自身隊伍建設，制度規定的建設，行使內部審計職能，提高工作透明度、規范自身行為。內部監督應該做好內部審計、專項檢查和離任審計。新晨

四、堅持財政監督職能，必須加強法制建設

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大學不再是一個教學和科研的安靜場所，正在面臨更多挑戰和社會責任（Skilbeck，2001）。為了更好地完成社會賦予大學的使命，大學必須保證其財務可持續能力。以歐洲大學為例，近年來，除了占其收入主要地位的公共財政資金之外，他們積極拓展收入渠道，通過學費、與企業合作、慈善捐款和向社會提供服務等方式獲得收入。同時，歐洲大學積極引入完全成本核算，更好地確認其教學和科研活動發生的成本。一切都在朝著好的方向發展。

然而，經濟危機的出現改變了這一切。經濟危機嚴重打擊了歐洲國家的經濟，其引發的債務危機致使一些國家甚至被迫接受緊急經濟救助，如希臘和愛爾蘭。大部分歐洲國家開始執行由德國和法國倡導的緊縮財政政策，大幅減少公共支出，高等教育的發展受到嚴重影響。經濟危機對大學的財務可持續能力產生了什么影響，具體表現在哪些方面？這是本文試圖研究的目標。

二、文獻回顧

大學的資金問題近年來是許多學者研究的熱點之一。然而大部分研究是圍繞大學資助模式和方法以及資助與自治之間關系而展開的，關注大學財務可持續能力的研究相對較少。

Johnstone（1998）的研究指出，隨著高等教育的大眾化和政府對高等教育的改革，大學學費收入增加，私人部門也增加了對大學的投入，收入多元化已成為世界范圍內高等教育的發展趨勢。Alonso等（2001）研究了西班牙公共研究中心的資助戰略如何受到收入多元化的影響，他們把公立研究中心的資助戰略作為被解釋變量，使用外部資金在總的研發經費中的比例來解釋公立研究中心的變化程度。研究發現，自較高、急需資金投入的研究中心對取得外部資金更感興趣。Aghion等（2008）分析了業績表現、自治度和公共財政資金程度的關系，他們的研究發現，大學公共資金的增加和自治度的提高，能夠共同促進其業績表現。歐洲大學協會2008年的研究報告《大學的財務可持續能力：歐洲大學面向完全成本核算》分析了大學識別其所有作業的完全成本的能力，并確認了歐洲大學致力發展完全成本核算①的需求。該報告認為，實施完全成本核算，正確核算大學各項作業的成本，是實現財務可持續能力的前提。

三、大學的財務可持續能力

（一）概念

根據經濟合作與發展組織（OECD）2004年的研究報告《危險邊緣：拯救高等教育的可持續發展的未來》中的定義，財務可持續能力可以被定義為：如果一所高校能夠回收其完全經濟成本，并以適當的速度投資于基礎設施建設（實物的、人力的和智力的），以保證其未來具備實現戰略規劃、服務學生及其他客戶等必需的產出能力，那么，我們認為它的運營是基于財務可持續的②。

（二）內涵組成

一般來說，大學的財務可持續能力包括三個方面：充足的公共財政資金、合理的多元化收入結構、可識別和可理解的成本計算方法（完全成本核算）。其中，充足的公共財政資金是財務可持續能力的基礎，完全成本核算是財務可持續能力的前提，多元化的收入結構是大學得以獲得自、自我管理以完成受托責任的保障。

1.充足的公共財政資金

歐洲公立大學屬于公共部門，雖然歐洲各國情況各有不同，但是歐洲大學收入主要依靠來自中央或地方政府部門的直接財政撥款，這種撥款稱為直接撥款。一般而言，直接撥款分為固定撥款、定向撥款和項目撥款。

固定撥款是指覆蓋若干項支出（如教學、持續經營費用和研究活動等）的一筆財政資金。在這一框架內，大學主要根據自己的需要把資金在內部進行分配。定向撥款是一種重新分配的資金，是整體撥款中一部分用于特定項目的資金。通常定向撥款往往旨在實現國家戰略的優先特定目標。其他的資金一般通過項目撥款進行分配，在大多數情況下是通過特定機構進行競爭性分配。在固定撥款不增加或者實際上減少的情況下，這些競爭被大學作為一個重要的收入來源。一個簡化的公共財政資金資助模式如圖1所示。

2.完全成本核算

高等教育的大眾化、日益增加的受托責任要求、新的社會需求以及上漲的人力資源支出只是當前大學面臨的高額運營成本的部分原因。解決這一問題的第一步就是要識別大學各項活動作業的真實成本。為此，歐洲大學協會建議采用“完全成本核算”來代表大學識別和計算所有的直接和間接成本的能力，核算大學的教學、科研和其他活動。由于不能正確識別成本，歐洲大部分大學還沒有認識到成本問題對于財務可持續能力的重要性。

完全成本的實施過程面臨著來自大學內部和外部的困難。最常見的內部困難是員工對變革的抵制、缺少領導層支持以及對時間重新分配所帶來的挑戰。為了克服這些困難，很有必要說服高層領導和關鍵的學術和行政人員，讓他們理解完全成本核算的好處。最常見的外部困難是缺少自、存在法律障礙、利益相關人之間缺乏信任。由于完全成本法的實施需要資金，因此缺少資金支持也是困難之一。

完全成本核算在各國之間發展很不平衡。一些國家如英國和荷蘭已經實行了統一而靈活的成本核算體系。然而，一些國家如斯洛文尼亞和愛沙尼亞還沒有開始引入完全成本核算。

3.合理的多元化收入結構

大學嚴重依賴公共財政資金并不意味著財政資金是其唯一的資金來源。歐洲大學正在努力探索多元化的收入。“多元化”一詞有很多不同含義，但是在資金方面通常指在整體收入結構中不同資金來源的分配，它們包括公共財政資金、通過學生捐助（或學費）得到的私人資金以及其他資金來源（或稱替代性收入來源，其他私人資金，第三方資金等）。其他資金來源包括來自與私營部門的合同收入（涉及研究和教育活動合同）、捐贈收入和大學提供服務所獲得的資金。歐洲大學平均的收入結構見圖2。

需要特別指出的是私人資金的有限性。因為在短期內增加私人資金的能力是有限的，因此公共財政資金減少導致的資金缺口難以通過私人資金進行彌補。來自學費和其他私人部門的資金不能替代公共財政收入，而只能作為公共資金的一個補充。

四、經濟危機對歐洲大學財務可持續能力的影響

從2008年開始的金融危機，迅速蔓延至歐洲全境，演變成為嚴重的債務危機。歐洲高等教育也遭受重創，大學的財務可持續能力受到嚴重影響。

（一）對公共財政資金的影響

1.經濟危機導致公共財政資金減少

經濟危機迫使各國政府降低教育投資，給大學的財政帶來很大壓力。教學和科研必須在緊縮的大形勢下與公共預算中的其他優先項目（如社會保險和健康等）展開競爭。公共財政資金增加的希望渺茫。公共支出填補不斷擴大的資金缺口幾無可能。

歐洲大學協會在2009年對27個歐洲國家的超過100所大學的高等教育公共財政資金變化情況進行了調查④，圖3是按照大學所在國家分類顯示的調查結果。

從圖3中我們看出，超過一半的國家（52%）削減了對高等教育的公共財政支出。其中拉脫維亞削減力度最大，該國根據世界銀行和國際貨幣基金組織的減少高等教育資金投入的建議，2009年初高等教育投入削減了48%，在2010年削減了18%。這種高等教育財政投入的大幅削減給該國高等教育帶來了巨大壓力。同樣大幅減少財政投入的還有希臘（30%）和意大利（17%）。保持原有水平不變的主要是北歐國家，如挪威、瑞典和芬蘭等。相比之下，只有德國、法國和葡萄牙增加了對高等教育的投入。當然，這三個國家，特別是德國和法國，是歐洲地區的兩大主要經濟體。

2.經濟危機引起資金分配方式變化

一般而言，經濟危機下，教學比科研受到的影響更甚。因為發生經濟危機時，大學面臨著對高等教育需要增加投入的壓力。除了正常受教育人口的增長外，由于經濟危機，失業率升高，更多的人希望到學校充電以提高競爭力。即使是那些預算沒有減少的大學，生均教育支出也有所下降。增加的學生人數和減少的教學投入直接影響了教育質量。大學被迫減少了一些學習項目，增設遠程教育來加以應對。一些大學甚至減少雇用教學和管理人員，這也嚴重影響了教學能力。

另一方面，危機也影響了大學的科研活動。和教學支出一樣，很多國家削減了科研經費投入。在有限的科研經費情況下，愈來愈多的資助機構采用競爭性資助工具分配科研經費。僅考慮競爭性的話，引入競爭性資助系統能夠在提高科研質量等方面達到積極效果。但是，這種競爭性科研經費分配會危及大學的財務可持續能力，特別是當他們獲得的科研經費不足以抵償科研項目成本時。這樣的機制下，大學必須使用自由資金或者從其他渠道獲得資金，這就導致了惡性循環，資金缺口將越來越大。來自丹麥的例子表明，當整塊撥款也改為競爭性撥款時，個別大學甚至無力支付人員工資，因為大部分撥款都被個別科研人員贏得，因而只剩下缺少經費的大學行政部門。增加的競爭性資助也導致資助來源的過于分散化，影響了大學的可持續能力和自。因為大量費時費力的申請和報告程序會嚴重影響大學的正常工作。

在歐洲各國紛紛采取緊縮政策，壓縮公共教育支出的形勢下，增加其他資金來源和努力降低成本或許是大學所能采取的對策。

（二）大學收入結構發生的變化

隨著公共資金的削減，私人資金收入對于大學的收入多元化來說顯得更為重要。但是經濟危機對來自私人部門的資金的影響各不相同。可能的情況是學費比例增加，其他私人資金比例降低。

在許多國家，經濟危機引發了公眾關于學費的爭論。各方展開了關于收取或者提高學費以幫助大學解決資金缺口的爭論，甚至爆發了示威活動⑤。盡管遭遇抵制，改變正在發生。在北歐的瑞典、丹麥和芬蘭，國家的公眾和政治家強烈認為高等教育應當由國家資助，一些大學開始引入收費制度，例如，對外國留學生收取不菲的費用。在英國，雖然大學已經實行收費多年，但是作為確保大學取得穩定收入來源的一種可能，學費上漲方案正在考慮之中。

經濟危機也對其他私人資金產生影響。隨著業務量的減少，許多公司收入降低，裁減人員。相應的，他們與大學的合作項目也受影響而延遲或取消。此外，來自慈善組織和基金會方面的消息，他們的資金也受到經濟危機的影響，面臨運營壓力。慈善資金對一些大學的資助已經開始減少，在英國，這個數字下降了20%⑥。

經濟危機在減少公共財政資金的同時，也說明了收入多元化對于大學財務可持續能力的重要作用。因此，大學應當努力爭取鞏固私人資金來源：學費制度的引入勢在必行，同時，大學應繼續保持與企業和慈善資助的良好關系，不僅僅是現在，也為將來經濟復蘇打好基礎。

（三）危機為大學實施完全成本核算提供了契機

經濟危機嚴重影響了大學的公共財政資金和其他資金來源，但是對于大學實施全面成本核算來說，卻是一個難得的機遇。由于公共開支的削減導致大學收入減少，而支出卻由于學生人數增加而增加，開源節流是大學的必然選擇。所謂節流，就需要大學進一步加強成本核算，降低成本。根據歐洲大學協會（2008）的研究，實施全面成本核算可以優化大學的作業分析，提高內部資源分配的效率，更好地理解和制定投資決策。可以說，經濟危機為大學實施完全成本核算創造了條件。

當然，完全成本核算的實施僅僅依靠學校顯然是不夠的，這還需要政府或大學組織的支持。英國大學的例子告訴我們，政府的支持在大學實施完全成本核算過程中發揮了重要的作用⑦。相比之下，由于缺少政府支持，愛沙尼亞大學尚未引入完全成本核算。在經濟危機導致公共財政資金減少而且這種情況將持續相當一段時間的情況下，加大對大學實施完全成本核算的政策支持也許是政府的一個正確選擇。

五、結論

本文研究了經濟危機對歐洲高等教育產生的影響。研究發現，一方面，由于實行緊縮財政政策，大部分歐洲國家減少了公共財政資金。公共資金的減少對高等教育的教學影響更大，科研資助則更多地采取了競爭性資助計劃。

另一方面，研究顯示，經濟危機也影響了私人的資金來源，進而導致大學的多元化結構收入發生變化。危機迫使更多的大學收取學費，而來自企業和基金會的捐贈收入也隨著危機的影響而減少。因此，大學的收入結構中學費的重要性日益提高。

本文認為，經濟危機為完全成本核算的實施提供了機遇。基于“開源節流”的考慮，當前的形勢迫使大學實施完全成本核算，以優化作業分析，提高運營效率。當然，政府和有關大學組織的大力支持對于成功實施完全成本核算來說非常重要。

【參考文獻】

[1] Skilbeck，M..The university challenged：A review of international trends and issues with particular reference to Ireland.Dublin：Higher Education Authority and Confederation of Heads of Irish Universities，2001.

[2] D.Bruce Johnstone，The Financing and Management of Higher Education：A Status Report on Worldwide Reforms，1998.

[3] Sonia Alonso et al，Spanish Public Research Centre’s Responses to Changes：Diversification of Funding Sources，Government Laboratories，2001.

[4] Aghion et al. Higher Aspirations：An Agenda for Reforming European Universities.Bruegel blueprint 5，July 2008.

[5] J.Ritzen，A Chance for European Universities，Amsterdam University Press，2010.

[6] OECD/IMHE-HEFCE project，On the Edge：Securing a Sustainable Future for Higher Education，2004.

[7] European University Association， Financially sustainable universities：Toward full costing in European universities，2008.

[8] OECD Working Paper，Funding Systems and their Effects on Higher Education Systems - International.2007.

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（二）夯實基礎，規范運作，為推進預算績效管理提供制度保障

1.規范和加強預算績效制度建設，著力構建管理制度體系。一是搞好頂層設計，市政府研究出臺了推進預算績效管理的意見，明確了市級預算績效管理的目標、任務和要求。二是市財政局結合實際，制訂了包括財政支出績效評價管理辦法、預算績效管理工作方案、專家庫管理辦法和績效目標管理工作規程在內的10余項配套制度，為做好預算績效管理提供了制度保障。2.采取多種方式構建技術支撐。一是建立了涵蓋績效管理類和行業技術類的市級預算績效管理專家庫，專家人數達到了220余人，為業務開展提供了專業技術保障。二是推進與院校合作，建立了與預算績效管理有關的高校合作機制，財政部門在預算績效管理課題研究等方面為校方提供經費支持，校方在績效目標與指標設計、績效目標評審等方面全力提供智力支持。3.加強業務培訓，提升管理水平。市財政局先后舉辦了3次針對市直部門、市級預算績效管理專家和財政部門相關人員的預算績效管理業務培訓班，邀請了省財政廳、中南財經政法大學等領導和專家授課，并將預算績效目標管理和項目支出績效評價作為重點內容進行講解，提升了整體管理水平。

（三）創新方式，嚴格程序，穩步推進績效目標管理

1.明確管理程序。一是與部門預算同步，即績效目標與部門預算同步申報、同步審核、同步批復。按部門預算編制“二上二下”程序，對年度預算50萬元以上的支出項目，必須申報績效目標，對預算執行過程中追加的50萬元以上支出項目，要求單位在申請財政資金時申報績效目標。二是明確階段工作重點。績效目標審核主要在“一上”階段進行，“二上”階段只對項目資金有調整的績效目標進行審核。三是兩個環節審核。績效目標審核分初審和評審兩個環節。初審由業務科室組織實施，重點對合規性和完整性進行審核，評審工作由預算科（編審中心）具體組織實施，在操作中以專家評審為主，業務科室科長對評審結果負責。四是兩個路徑批復。由業務科室在“二下”階段通過兩個路徑對績效目標同時批復，一個路徑是項目目錄及績效目標主要信息隨部門預算批復文件下達到單位，另一個路徑是通過預算編審系統批復完整的績效目標。2.不斷擴面增點。襄陽市自2012年啟動預算績效目標管理以來，納入績效目標管理的財政資金范圍不斷擴大，資金數額不斷增加。通過穩步推進預算績效目標管理，預算單位逐漸感受到了使用財政資金的壓力，加強了內部管理，提高了財政資金使用績效。3.創新評審方式。襄陽市采取專家評審和財政集中評審相結合的方式，組織開展預算績效目標評審工作。專家評審的具體做法是：（1）制定評審工作方案。方案明確財政項目支出績效目標專家評審的范圍、方式、工作原則、主要內容等。（2）遴選專家評審項目。項目遴選的重點是部門預算項目金額在50萬元（含）以上的新增項目和申請增加資金的項目，以及財政專項資金項目。（3）遴選評審專家。按照評審工作方案確定的評審專家應具備的條件，本著自愿參與的原則組織遴選。（4）專家預審。提前制定項目評審工作方案、項目績效目標申報表等相關資料的電子文檔，按專家和項目分組情況在專家評審會召開前3個工作日發至各專家預審。（5）評審預備會。在專家評審會召開之前組織各評審組召開預備會，聽取各專家組成員預審情況匯報，進一步明確工作要求。（6）分組評審。評審會期間，項目單位向評審組介紹項目績效目標、績效指標、指標值設計的依據等情況說明，并接受評審組的質詢。評審組對項目績效目標申報表的各項內容進行審核、測算，形成初步評審意見。（7）集中會商。各評審組擬定初步評審意見后，會務組再召開碰頭會，對評審期間發現的問題進行集中研究和解答。（8）提交評審意見。各評審組根據評審小組意見和集中會商意見，在評審會結束前按要求整理，供研究和審定項目支出預算時參考。4.提升績效目標管理工作質量。在績效目標評審工作中堅持把握好兩點：一是強化論證工作，努力做到項目資金與績效目標相匹配。要求項目實施單位提供預算支出明細與測算依據，便于精細化核算。二是以監控促管理，落實績效目標。績效目標管理與績效監控緊密聯系，在具體工作中，我市以監控結果促目標管理科學規范，提高了財政資金使用效益。

（四）搞好重點評價，探索評價經驗，檢驗管理成效

1.明確評價方式。市財政局制定了《2014年市級財政支出績效評價工作方案》，明確采取重點評價和自評價相結合的評價方式組織開展績效評價。市財政局是重點評價的主體，對政府和社會關注、與經濟發展及民生密切相關的2013年度財政支出項目開展重點評價，市直各部門是自評價的主體，對未納入本次重點評價范圍的財政項目支出開展自評價。2.分類組織實施。按照探索經驗、節約成本、提高評價結果公信力的原則，采取了三種形式實施重點評價。一是對于政府和社會關注度高、因子項目多而評價技術難度較大的項目，委托第三方組織實施，如住房保障項目、農業專項等。二是對于社會關注度較高、與經濟發展和民生密切相關的項目，聘請預算績效管理專家組成專家組具體實施，如產業發展專項、旅游專項、計生專項等。三是對于政府定向扶持項目和部門預算重點支出項目，由市財政局科室人員與聘請的預算績效專家聯合組成評價小組具體實施。3.提高財政重點評價質量。每個財政重點評價項目都制定具體的績效評價實施工作方案，建立項目績效評價指標體系，明確評價方法和評分細則。工作結束后，召開財政支出績效評價報告評審會，重點審核報告文本格式規范性、內容完整性、結論客觀性、發現問題的準確性、建議的針對性與可行性等，并將專家評審意見作為改進工作和對評價報告進一步修改完善的重要依據。

（五）注重評審、評價結果應用，將預算績效管理工作引向深入

1.推進績效目標評審結果應用。一是將評審結果反饋給預算單位，作為修改預算和績效目標的依據。二是將評審結果報財政預算編審委員會，作為研究擬定年度財政預算方案的重要依據。三是將評審結果報市政府，作為審定財政預算草案的參考依據。四是將評審結果報市人大預工委，作為審定財政專項資金預算的參考依據。2.探索財政重點評價結果應用。一是為了促進評價結果在2015年度預算編制中得到應用，市財政局黨委召開專題會議，聽取預算支出績效評價組織實施情況匯報，通報財政重點評價中發現的突出問題，并就評價結果應用進行研究部署，包括加強項目支出績效目標管理、規范部門預算編制、調整專項資金分配結構與使用方向等。二是將財政重點評價報告反饋至相關主管部門和項目實施單位用于整改。

二、預算績效管理中存在的主要問題

毋庸置疑，襄陽市在積極推進預算績效管理方面取得了看得見摸得著的成效，但預算績效管理中還存在一些不容忽視的問題，既有共性問題，也有個性問題，主要表現在以下七個方面：（一）監督考核機制尚不完善。尚未將預算績效管理工作納入市直部門目標考核范圍，主體責任不夠明確，不利于財政支出績效管理長效機制的建立。（二）項目績效目標管理基礎工作薄弱。一是立項調研不夠深入。主要是項目實施單位在申報預算項目時，未能深入開展立項調研或組織立項論證，以致出現部分項目不能實施、邊實施邊調整或實施后效果不理想的情況，不利于優化資源配置。二是績效目標不夠明確。主要是項目績效目標細化、量化程度不夠，績效指標不夠科學合理，績效目標與實施結果難以比對。（三）資金分配與使用不夠合理。一是部分專項資金使用過于分散，存在“撒胡椒面”現象，資金的使用績效不明顯。二是部分專項資金用于與項目績效關聯度不高的項目中，未做到專款專用。三是部分資金分配與國民經濟、財政收入、人口等方面指標掛鉤，未體現財政資金按需分配的原則。（四）項目監管力度不夠。一是財務監管力度不夠，存在項目資金串項使用問題。具體情況有：有些項目實施單位未設立專賬或單獨會計科目核算項目資金，存在不同用途資金相互擠占的情況。二是業務監管力度不夠。主要指項目主管部門、實施單位業務管理制度不健全、相關制度執行不到位。（五）項目優選機制不夠完善。主要是財政預算支出項目庫尚未建立，項目優選機制沒有形成，項目決策的主觀因素偏多。主要表現在：一是部分主管部門未能按要求對申報的專項資金項目和50萬元以上的部門預算項目績效目標組織專家評審并簽署意見，項目優選機制在內部尚未建立。二是部分財政專項資金中面向市場主體的資金分配雖然符合審批程序和撥付手續，但未實行競爭性分配，沒有充分發揮市場機制在項目優選中的作用。(六）項目績效未完全達到預定目標。一是少數項目未能按計劃進度實施，績效目標也未作相應調整，預定目標未完全實現。二是少數項目實施后未完全達到預期效果。（七）預算績效管理專家能力有待提高。一是部分專家在預算績效管理方面理論水平不高，表現在項目績效目標評審和績效評價工作中，有時抓不準要點和關鍵環節；二是部分專家的實踐經驗不足，表現在對項目績效指標設計、評價方法選擇、評價標準確立、評價依據證據選定等方面不夠科學合理。

篇13

一、加強財政局會計預算管理工作的意義

財政局具有配置財政資源、完善收入分配、穩定經濟和促進經濟發展的四大職能，而充分發揮這四項職能，提升財政資源利用率，縮小收入差距，促進國民經濟穩定發展，緩解經濟危機問題，則需要全面加強會計預算管理工作，落實國家財政政策，發揮一切財政資源的作用。

二、我國財政局會計預算管理工作的現狀問題

(一)基礎工作漏洞較多

從總體上分析，當前財政局會計預算管理體系中的基礎工作漏洞較多，各種財政資金票據管理相當混亂，原始票據的填寫不符合要求，部分項目填制上出現少填、漏填、不填的現象。如：開票人和收款人欄，只填姓而不填名，開票日期不準確；固定資產供應商名稱填寫不明或者不填；在填寫金額時，常出現大小寫金額不符等，嚴重影響財務預算管理工作的科學性。而且，有大量的流動資金運營沒有明確的規范與標準控制，福利待遇、各種津貼、業務招待費和補貼費用支出普遍存在超標現象。另外，有的財政資金票據在表面上看符合國家規定，但是實際上存在填寫時摻雜著人為因素的現象。不完整的原始票據會直接影響整個社會的會計核算秩序，同時也使得會計信息的流通受到影響。

(二)會計預算管理體系缺乏科學性

從會計預算管理體系來分析，當前財政局會計預算管理體系并不科學，預算管理技術相對滯后，監督力度不足，預算系統管理混亂，預算方案不完整，不能有效提升會計預算管理工作效率。目前，部分財政局會計預算管理工作過于依賴人工管理，沒有采用信息技術細分會計預算管理流程，會計預算管理手段相對單一，會計內審制度不完善。另外，當前的財政局會計預算管理體系不科學，也很難全面記錄國有資產總值和負債情況，會計預算信息缺乏真實性，這必然導致財政風險難以控制，如果高估了財政收支，必然會滋生債務信息不明和財政收入虛增現象。

(三)會計師的職業素養有待提升

做好財政局會計預算管理工作，離不開高素質的會計師隊伍扶持，但是當前大多數會計師的職業素養無法滿足會計預算管理工作的要求。一方面，部分會計師經常利用本職工作做假賬，任意挪用財政資金。另一方面，部分會計師雖然具備崇高的職業道德，但是他們的專業技能有待提升，不能熟練應用計算機技術做好本職工作。

三、財政局加強會計預算管理的措施

(一)完善基礎工作

完善會計預算管理的基礎工作，首先要彌補各項漏洞，避免出現原始票據填寫不當，財政資金運營定向不明和財務報告不完整等現象。其次，要注意確保財政資金票據的完整性，杜絕造假賬現象，堅持維護會計核算秩序，提升會計預算管理工作的服務意識、大局意識和監督意識。另外，要引導會計行業依法行使本職的監督權與管理權，堅持將財務與會計一分為二，加強對會計師的監督與管理，避免他們，依照國家財政政策科學調節宏觀經濟，對財政資金支出予以科學的預算和安排。

(二)建立科學的會計預算管理體系

財政局必須必須注重建立科學的財務預算管理體系，完善財務預算管理系統，對財政資金的調配、福利待遇、各種津貼和財政補貼費用支出進行合理的預算與規劃控制，編制完整的財務分錄，確保財政局的會計記錄、會計年度表和記賬本位幣等均符合國家會計制度和法律的要求。而且，財政局應注意使用出納賬務處理系統預算財政資金調配，用進銷存處理系統做好試算平衡工作，用進銷存處理系統結賬，用固定資產處理系統管理好固定資金，用成本核算處理系統預算資金運營，借助先進信息技術，優化會計預算管理工作流程，用賬務處理系統來登記所有的賬簿，編制精確的財務報表，全面做好會計預算管理工作。此外，維護會計預算管理工作的真實性，完善會計內部審計制度則需要在加強內部控制的基礎上堅持七個原則，即合法性原則，整體性原則，針對性原則，一貫性原則，適應性原則，經濟性原則，發展性原則，建立切實可行的內控制度，針對會計內部審計工作的薄弱環節加以有效控制，使內部審計具有連續性、發展性和一致性。另一方面，財政局需要不斷創新會計預算管理方法，實施全面預算。創新會計預算管理方法，首先要正視財務管理與會計管理的聯系性、合作性與區別，加強對財務報賬工作的控制，準確預算財務經費，提升對固定資產、國有資產、流動資金以及無形資產的全面預算與控制力度。對于所有的財務經營活動，需要對其進行全面、準確和科學的分析，撰寫完善的財務報告和分析總結，重視發揮會計內部審計工作的積極作用，加強對財務資金支出的監管力度，全面實施盤點與對賬工作，確保財政資金支出賬目的準確性與真實性，不斷完善與規范會計預算管理工作流程。而且，要注意加強對財務報告的控制與約束，完善會計預算信息與薄弱環節，避免出現預算管理漏洞，不斷創新固定資產核實體制，通過實施折舊計算確保固定資產預算工作的準確性。

(三)提高會計師的職業素養

會計師在會計預算管理中發揮著重要作用，財政局理應不斷加強對會計師的在職培訓，打造一支高素質的會計隊伍，通過多種方式提高會計師的職業素質，不僅要定期更新他們的專業知識，而且要注意開設職業道德課程，完善會計預算管理工作的績效考核制度，指導會計師堅持與時俱進的工作理念，不斷提高自身的道德素質，加強自我認知能力，學習相關的法律知識，掌握計算機的基本操作技能。此外，財政局應重視提高會計師的處理信息數據的能力、預算能力、協調組織能力以及為本單位調查并篩選發展信息的能力，引導會計師不斷更新工作觀念，加強自身的科學文化修養與職業素養。另一方面，財政局可以通過科學的賞罰制度來強化會計師的職業素養，積極的調動會計師的工作積極性與主動性，使其自愿的履行職業道德，充分發揮自身的主觀能動性，定期進行自我評估和工作評估，盡心盡力地做好本職工作。而且，財政局應注意建立健全社會主義新形勢下的會計職業道德體系建設，在會計師的思想和覺悟上下功夫，同時能夠讓會計師抵住外界的壓力，真正的行使自己應該履行的義務和責任，通過出臺以會計人員道德的規章制度，規范其行為，同時要加大對會計行業的監管力度，使得會計師的整體職業道德操守能得到提升。

四、結束語

綜上所述，加強財政局會計預算管理工作有利于充分發揮財政局的工作職能，科學落實國家財政政策，縮小貧富差距，維持國民經濟均衡發展。但是，當前我國財政局會計預算管理工作中尚且存在一些急需解決的問題，如基礎工作漏洞較多、預算管理體系不科學、會計師的職業素養有待提升等，因此，財政局必須注重完善基礎工作，避免出現原始票據填寫不當，財政資金運營定向不明和財務報告不完整等現象，依照國家財政政策科學調節宏觀經濟，對財政資金支出予以科學的預算和安排；建立科學的會計預算管理體系，完善財務預算管理系統，維護會計預算管理工作的真實性，完善會計內部審計制度，不斷創新會計預算管理方法，實施全面預算管理體制；重視提高會計師的職業素養，從而充分發揮財政局的積極作用，促進社會經濟收支平衡與發展。

財參考文獻：

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