深圳是中國的“改革之城”，是中國改革進程的縮影。由于市域面積不大，且難以外延擴張，因此，深圳發展的主要束縛，是盤根錯節的房地利益關系。那么，深圳如何在土地的這種束縛下，取得這么大的成就呢？它今后的發展，又該怎么走？
作為改革開放的前沿陣地，深圳的改革經驗曾經廣為傳播，取經者紛至沓來，而今，它的“”經驗，是否也能對中國如火如荼又問題重重的城鎮化及帶來新的啟發？
本書是經濟學專業知識結合經驗主義的一本不可錯過的作品。這本書的起源，是周其仁教授帶領的深圳研究項目組對深圳兩年多的實地調查。全書分上下兩篇，上篇在大量實地調研、走訪的基礎上，梳理深圳30多年來的各項土地政策、效果及遺留問題，并提出可行的政策建議，提供了全新的城市建設思路。下篇為調研訪談紀要，完整呈現整個調研當中，調研團隊與深圳市地方政府、鄉鎮、村等各級的官員和民眾接觸的方方面面，以及土地問題的錯綜復雜。
房地改革，關乎我們切身利益。深圳，作為改革開放的前沿陣地，它的改革經驗曾經廣為傳播。而今，“深圳新”的經驗，是否也能對中國如火如荼又問題重重的城鎮化及帶來新的啟發？
周其仁教授領銜、匯聚薛兆豐、徐建國等學者，《深圳新》是經濟學專業知識結合經驗主義的一本不可錯過的作品
徐遠，北京大學國家發展研究院副教授，2007-2009年任加拿大麥吉爾(McGill)大學金融學助理教授，2005-2007年任香港大學金融學助理教授，杜克大學經濟學博士，澎湃專欄作家。
薛兆豐，經濟學者，北京大學國家發展研究院教授，美國西北大學法學院博士后研究員，北京大學“法律經濟學研究中心”研究員，美國喬治•梅森大學經濟學博士。《新周刊》“2000年度人物”，《南方人物周刊》“2006年度中國十大青年領袖”。
王敏，美國艾奧瓦州立大學經濟學博士，于2011年加入北京大學國家發展研究院，現任經濟學助理教授。研究興趣包括環境與資源經濟學、能源經濟學、公共政策與增長。
李力行，清華大學經濟學學士，美國馬里蘭大學經濟學博士，于2008年加入北京大學國家發展研究院，現任經濟學副教授。研究興趣包括發展經濟學、城市經濟學、公共財政學等，長期關注土地制度，曾對成都、重慶等地的改革進行調查研究。
前言 無可救藥的經驗主義者/V
上 篇
及時部分 總論/003
及時章 深圳新/005
第二章 更新城市的市場之門/010
第二部分 背景/029
第三章 歷史遺留問題/031
第四章 香港和深圳土地、空間發展的比較/042
第三部分 分析/065
第五章 順著干還是對著干/067
第六章 “違法建筑”代價幾何？/082
第七章 解決“違法建筑”問題的思路/099
第八章 土地整備的困境和出路/119
第九章 盡可能把絕大多數人的活動納入合法框架/126
第四部分 政策討論/141
第十章 更新城市的政策工具/143
第十一章 盤活存量工業用地/160
下篇 調研訪談紀要
第十二章 及時次深圳調研訪談紀要/177
第十三章 第二次深圳調研訪談紀要/218
第十四章 第三次深圳調研訪談紀要/389
致 謝
國有化的地，原村民的房
在深圳新二元結構下，房與地在法律上分離。土地在法律上屬于國有，但建造在上面的大量建筑物卻由原村民實際控制、收益與轉讓。對數目如此巨大、利益如此豐厚的“房地產”，市政府與原村民各自表述、互不相讓，結果是土地和空間資源得不到有效利用，違法違規建筑層出不窮，政府不但要支付高昂的行政成本，還要面對潛藏著的較高的社會風險。
“房地分離”捆住手腳
在政府部門看來，既然土地已經全盤國有，所以部分事實上仍然被原村民及其組織控制的土地，就是“應征未征，或應轉未轉”的國有土地。什么時候政府要用土地，只需對加蓋其上的房屋拆遷給予補償，并不需要對房屋下面的土地再行補償。但在世代生于斯長于斯的原村民看來，既然這部分土地在“統轉”時未予足額補償，或遺留了其他未了的問題，那就是“應補未補”的土地，因而仍然屬于原村民集體所有。政府要拿走這部分土地，要講程序和政策，不但要補房價，還要補地價。
麻煩在于，在地價翻番的背景下，當時未了的“歷史遺留問題”，拖來拖去就變得難上加難。可觀察的趨勢是，土地的市價越高，相關各方就越難以達成妥協。此外，在地價升值預期的影響下，貨幣補償方式也越發不被接受：當政府強調“以貨幣補償為主”時，原村民也明白了“貨幣是易貶資產，土地才是升值資產”的道理。他們要求保留實物土地，本質上是要求保有部分土地的開發權。
盡管政府擁有名義上的土地所有權，但實際卻難以行使；原村民雖然在事實上享有著使用、收益、轉讓等諸項權益，但不能堂堂正正地從事合法的開發與再開發，常常因此錯失市場機會。盡管“違法建筑”可以避稅，但這點“好處”似乎也難抵時時遭受“查違”“拆違”的巨大風險。這使深圳原本就很緊張的土地資源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市場難作為”的困境，深圳市政府、原村民集體乃至整個市場都不是贏家。
例如，深圳寶安區沙井街道共和社區有一塊占地3萬平方米的舊廠房，早已整理為空地并計劃改為商用。該項目在2005年就已申請報批，但整整七年都得不到批復，土地長期閑置。該社區還有一處辦公樓和一處工業大廈項目也在改建中途被叫停。龍崗區三聯松元頭片區的更新項目，因為合法土地指標不足，從2004年開始就懸而未決，損失巨大。這些故事，在數百平方公里的范圍內不斷上演。
屢禁不止的“違建”
合法開發難上加難，“法外活動”就有了不可抗拒的吸引力。由于合法合規開發的代價過高，不少基層社區被推入“快違建、快收益”的怪圈。寶安區西鄉街道河東舊村本是遵紀守法的社區，多年來基本沒有搶建和違建，始終寄希望于合法報批、統一改造。但是，由于項目內很大一部分原村民的宅基地沒有合法手續，所以一直不能動工。對比之下，一河之隔的河西片區不惜頂著“違建”風險拆掉了舊房，建成先進的新小區，不但很快收回了建設成本，還給社區帶來可觀的收益。于是，河東村的干部群眾憤憤不平，紛紛抱怨“守法不如違法”。又如，寶安區福永街道新田社區的工業園因為被劃入生態控制線，廠房無法出租，但每年仍需支付利息數百萬元，人均超千元。同樣，前述共和社區被叫停的辦公樓項目也因為項目擱置，每月承擔的利息甚巨。合法化的超高成本為淵驅魚，不斷把社區和原村民“趕”向違建！總體來看，2004年“統轉”后，原特區外幾度出現“違建”高潮，“違法建筑”也逐漸發展出了包括“統建樓” 在內的多種形態。盡管深圳的“違建”潮大體上已經平息，但“查違”工作成本巨大。過去教訓的啟示是：經濟規律不可抗拒，只要違建收益大大超過違建成本，這類活動斷難以根除。
高昂的行政成本與潛在風險
“查違”任務艱巨，深圳各級政府背負了昂貴的行政成本。建制上，市規土委下屬的監察支隊按副局級機關設立，在全市共有1 000多人的編制。為了查違，還列支了可觀的預算，用于集合指揮中心、移動工作站、遙感監測、在線督察、視頻監控，“天上看、地上查、網上管、視頻探”，并與設在區縣一級政府的查違辦聯合“作戰”。
查違工作要高度依賴基層社區組織的支持。但實際上，特區外不少基層社區不同程度地介入“法外世界”的經濟活動，不少基層干部對查違抱有很強的抵觸情緒，而在市場機會刺激的“違建”潮涌之時，也容易引發官民對立、矛盾激化，發生防不勝防的惡性事件。同時，查違涉及的經濟利害極其重大，還需防止查違權力自身的腐敗。2004年以來，一批查違工作人員因此被追究刑責。監察支隊負責查違的官員，戲稱自己身處“高危行業”。
“高危”危及的是整個深圳社會。在一派繁華之下，深圳隱藏著活躍的法外活動、天量的“違建”，以及民間不滿與底層埋怨。社會關系中潛藏的某種緊張，可能催生誰也不希望發生的突發事件。有遠見的深圳領導人對此不會不察。只有深刻理解上述經濟現象之間的因果規律，追本溯源，認清要害，在“堵”與“疏”之間果斷抉擇，才能扭轉惡性循環，讓深圳的房地市場朝著符合市場經濟規律和可持續發展的方向改進。
國有化的地，原村民的房
在深圳新二元結構下，房與地在法律上分離。土地在法律上屬于國有，但建造在上面的大量建筑物卻由原村民實際控制、收益與轉讓。對數目如此巨大、利益如此豐厚的“房地產”，市政府與原村民各自表述、互不相讓，結果是土地和空間資源得不到有效利用，違法違規建筑層出不窮，政府不但要支付高昂的行政成本，還要面對潛藏著的較高的社會風險。
“房地分離”捆住手腳
在政府部門看來，既然土地已經全盤國有，所以部分事實上仍然被原村民及其組織控制的土地，就是“應征未征，或應轉未轉”的國有土地。什么時候政府要用土地，只需對加蓋其上的房屋拆遷給予補償，并不需要對房屋下面的土地再行補償。但在世代生于斯長于斯的原村民看來，既然這部分土地在“統轉”時未予足額補償，或遺留了其他未了的問題，那就是“應補未補”的土地，因而仍然屬于原村民集體所有。政府要拿走這部分土地，要講程序和政策，不但要補房價，還要補地價。
麻煩在于，在地價翻番的背景下，當時未了的“歷史遺留問題”，拖來拖去就變得難上加難。可觀察的趨勢是，土地的市價越高，相關各方就越難以達成妥協。此外，在地價升值預期的影響下，貨幣補償方式也越發不被接受：當政府強調“以貨幣補償為主”時，原村民也明白了“貨幣是易貶資產，土地才是升值資產”的道理。他們要求保留實物土地，本質上是要求保有部分土地的開發權。
盡管政府擁有名義上的土地所有權，但實際卻難以行使；原村民雖然在事實上享有著使用、收益、轉讓等諸項權益，但不能堂堂正正地從事合法的開發與再開發，常常因此錯失市場機會。盡管“違法建筑”可以避稅，但這點“好處”似乎也難抵時時遭受“查違”“拆違”的巨大風險。這使深圳原本就很緊張的土地資源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市場難作為”的困境，深圳市政府、原村民集體乃至整個市場都不是贏家。
例如，深圳寶安區沙井街道共和社區有一塊占地3萬平方米的舊廠房，早已整理為空地并計劃改為商用。該項目在2005年就已申請報批，但整整七年都得不到批復，土地長期閑置。該社區還有一處辦公樓和一處工業大廈項目也在改建中途被叫停。龍崗區三聯松元頭片區的更新項目，因為合法土地指標不足，從2004年開始就懸而未決，損失巨大。這些故事，在數百平方公里的范圍內不斷上演。
屢禁不止的“違建”
合法開發難上加難，“法外活動”就有了不可抗拒的吸引力。由于合法合規開發的代價過高，不少基層社區被推入“快違建、快收益”的怪圈。寶安區西鄉街道河東舊村本是遵紀守法的社區，多年來基本沒有搶建和違建，始終寄希望于合法報批、統一改造。但是，由于項目內很大一部分原村民的宅基地沒有合法手續，所以一直不能動工。對比之下，一河之隔的河西片區不惜頂著“違建”風險拆掉了舊房，建成先進的新小區，不但很快收回了建設成本，還給社區帶來可觀的收益。于是，河東村的干部群眾憤憤不平，紛紛抱怨“守法不如違法”。又如，寶安區福永街道新田社區的工業園因為被劃入生態控制線，廠房無法出租，但每年仍需支付利息數百萬元，人均超千元。同樣，前述共和社區被叫停的辦公樓項目也因為項目擱置，每月承擔的利息甚巨。合法化的超高成本為淵驅魚，不斷把社區和原村民“趕”向違建！總體來看，2004年“統轉”后，原特區外幾度出現“違建”高潮，“違法建筑”也逐漸發展出了包括“統建樓” 在內的多種形態。盡管深圳的“違建”潮大體上已經平息，但“查違”工作成本巨大。過去教訓的啟示是：經濟規律不可抗拒，只要違建收益大大超過違建成本，這類活動斷難以根除。
高昂的行政成本與潛在風險
“查違”任務艱巨，深圳各級政府背負了昂貴的行政成本。建制上，市規土委下屬的監察支隊按副局級機關設立，在全市共有1 000多人的編制。為了查違，還列支了可觀的預算，用于集合指揮中心、移動工作站、遙感監測、在線督察、視頻監控，“天上看、地上查、網上管、視頻探”，并與設在區縣一級政府的查違辦聯合“作戰”。
查違工作要高度依賴基層社區組織的支持。但實際上，特區外不少基層社區不同程度地介入“法外世界”的經濟活動，不少基層干部對查違抱有很強的抵觸情緒，而在市場機會刺激的“違建”潮涌之時，也容易引發官民對立、矛盾激化，發生防不勝防的惡性事件。同時，查違涉及的經濟利害極其重大，還需防止查違權力自身的腐敗。2004年以來，一批查違工作人員因此被追究刑責。監察支隊負責查違的官員，戲稱自己身處“高危行業”。
“高危”危及的是整個深圳社會。在一派繁華之下，深圳隱藏著活躍的法外活動、天量的“違建”，以及民間不滿與底層埋怨。社會關系中潛藏的某種緊張，可能催生誰也不希望發生的突發事件。有遠見的深圳領導人對此不會不察。只有深刻理解上述經濟現象之間的因果規律，追本溯源，認清要害，在“堵”與“疏”之間果斷抉擇，才能扭轉惡性循環，讓深圳的房地市場朝著符合市場經濟規律和可持續發展的方向改進。
