引論：我們?yōu)槟砹?篇公共管理研究論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

公共管理研究論文:中國公共管理案例的研究論文

案例研究發(fā)源于醫(yī)學(xué),其基本出發(fā)點是醫(yī)學(xué)理論研究往往是片面的、局限于某一領(lǐng)域的,而臨床實踐卻是復(fù)雜的,需要在理論學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上積累大量的實踐經(jīng)驗，下面是編輯老師為大家準備的中國公共管理案例研究。

可以通過兩個途徑:一是長期的親身實踐,二是通過學(xué)習(xí)他人的典型案例。長期的親身實踐,一是浪費醫(yī)生本身的時間,二也是浪費病人的生命。替代親身實踐,但又能夠取得實踐經(jīng)驗的,就是典型病例研究。在醫(yī)學(xué)里,典型病例是一種稀缺物品,它需要有經(jīng)驗的醫(yī)生來撰寫、分析,同時也需要有得特定病的病人。如果某種病在醫(yī)學(xué)上非常有研究價值,那么該病人甚至可以得到免費的治療。案例分析在醫(yī)學(xué)里得以大量應(yīng)用,其原因在于醫(yī)學(xué)理論在運用于實踐時,需要有一個理論聯(lián)系實踐的通道,只懂得醫(yī)學(xué)理論,很難保障醫(yī)療質(zhì)量;有大量的臨床實踐,能夠大幅度地提高醫(yī)療質(zhì)量;典型案例分析可以節(jié)約大量臨床實踐所需要費用。更為重要的是醫(yī)生本人就能夠直接接觸到大量的病例;病人對醫(yī)療質(zhì)量具有幾乎是百分之百的需求,并且愿意為此付出平時難以想象的費用。

法學(xué)的判例研究

法學(xué)也是一個案例研究得以廣泛運用的地方。它的基本出發(fā)點是法學(xué)理論要運用實踐,需要在系統(tǒng)的法律理論知識的基礎(chǔ)上積累大量的實踐經(jīng)驗。通過典型案例的學(xué)習(xí),律師可以提高辯護的質(zhì)量,更好地維護當事人的利益;法官也可以提高判決的質(zhì)量,更好地維護公道;法學(xué)家也可以提高法學(xué)研究的質(zhì)量,針對實踐中發(fā)生的問題,修正法學(xué)的理論;立法者也可以通過案例分析,來進一步明確法律的基本含義。案例分析在法學(xué)界得以流行,其原因在于:典型案例分析可以提高法律實踐的質(zhì)量,尤其是提高辯護的質(zhì)量,而只是法學(xué)理論,只能保障一定的質(zhì)量。而更重要的是律師、法官、法學(xué)家等都可以直接接觸到大量的案例;在司法實踐中,尤其在英美法系國家的司法實踐中,判例本身甚至起著法律的作用;訴訟當事人對保護自己的利益有著百分之百的強烈需求,并且愿意為此付出相當?shù)馁M用。

醫(yī)生在病人的強烈有效需求(有資金支撐的需求,非空想的無資金支撐的需求)的驅(qū)動下,也有積極性去攻克一個又一個的疑難病癥,甚至是一個又一個的絕癥。編輯老師在此也特別為朋友們編輯整理了中國公共管理案例研究。

公共管理研究論文:碩士研究生專業(yè)素養(yǎng)公共管理論文

一、為適應(yīng)社會現(xiàn)代化以、滿足各領(lǐng)域?qū)Σ煌瑣徫蝗瞬诺男枰瑧?yīng)適時調(diào)整碩士研究生培養(yǎng)模式

在調(diào)整碩士研究生培養(yǎng)模式下，同時，也對公共管理碩士研究生專業(yè)素養(yǎng)提出了新的要求，即優(yōu)良的道德品質(zhì)、深厚的理論知識儲備、研析問題的能力以及社會能力。

1.“德才兼?zhèn)洹笔菍Ξ敶袊补芾泶T士研究生的總體性要求。

公共管理碩士生未來將會就職于在各個公共領(lǐng)域，唯有具備道德責(zé)任意識，才能成為中國現(xiàn)代化建設(shè)的中流砥柱。費席勒曾說：“誰在道德方面只想關(guān)心自己，誰就連自己也關(guān)心不了，因為他的終極目的應(yīng)該是關(guān)心整個人類。他的德行絕不是什么德行，而是一種甘為奴隸、貪圖報酬的利己主義。……每一個熟悉我們的人，則會單純由于熟悉我們所關(guān)心的事情，也與我們共同受到委托，去尋找和創(chuàng)造社會生活。”費席勒指出了關(guān)心自己與關(guān)心他人的辯證關(guān)系，明確了道德的基本內(nèi)容。這恰與公共管理者的服務(wù)精神有異曲同工之處。然而，公共管理中“德制”的建設(shè)，正是公共服務(wù)精神物化的過程。公共管理治理模式要求未來的公共管理者在面對新時期各種誘惑時不僅能夠履行自己的崗位職責(zé)、完成任務(wù)，更要有道德責(zé)任意識，將公共管理這一職業(yè)內(nèi)化為自己的一部分，從“實”出發(fā)，真正做到為人民服務(wù)。

2.縱觀國內(nèi)外公共管理碩士生教育，不管何種教育模式，其基礎(chǔ)都是深厚的理論知識。

好似科學(xué)與技術(shù)的關(guān)系，“科學(xué)研究是成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)開發(fā)的基礎(chǔ)，沒有前者，后者就是無源之水”。實際操作能力固然重要，然而深厚的知識儲備卻是其薄發(fā)之基礎(chǔ)。因之，公共管理碩士生在具備其他素質(zhì)、能力的同時，要擁有廣泛、扎實的理論基本功。“只有那些既有精湛的專業(yè)知識，又有廣博的基礎(chǔ)知識和相鄰學(xué)科知識的人才，即T型（基礎(chǔ)理論寬厚、博大精湛）人才，π型（既有深厚的理論基礎(chǔ)，又在兩個以上學(xué)科中具有精深造詣）人才，才能適應(yīng)科技的迅猛發(fā)展，才能取得一定的成就”。公共管理碩士生的教育目標即是未來公共領(lǐng)域的精英，然而，21世紀的公共管理錯綜復(fù)雜、瞬息萬變，只有熟悉、掌握公共管理、政策分析、公共經(jīng)濟等關(guān)聯(lián)知識背景的管理者，才能化腐朽以神奇，自如應(yīng)對。

3.問題的研析能力是對公共管理碩士生的根本性要求。

公共管理面對的是一系列的決策，尤其是公共行政選擇、政策有效性判斷等，這不僅需要各種分析技能作為基礎(chǔ)，還需要復(fù)雜的分析工具輔助。同時，擁有分析問題、研習(xí)問題的能力能夠使他們在面臨激烈的競爭、復(fù)雜環(huán)境時仍能夠保持清醒、審時度勢、選擇最為恰當?shù)慕鉀Q問題路徑。哈佛大學(xué)的肯尼迪政府學(xué)院旨在培養(yǎng)公共領(lǐng)域高級應(yīng)用人才，對學(xué)生分析能力亦有要求，即培養(yǎng)他們具有熟練的分析技能?！八麄儽仨毷怯?xùn)練有素的分析家。公共政策代表了一系列的選擇，它一定要建立在有效的實證、經(jīng)濟、和制度分析的基礎(chǔ)之上。同樣現(xiàn)存的政策也必須經(jīng)過評估來決定它們的有效性。這些都要通過對成熟分析工具的熟練運用才能實現(xiàn)。政策分析對于良好的政府治理至關(guān)重要。”公共管理碩士即將面對的是一系列錯綜交叉的事務(wù)處理，沒有分析、研究問題的能力，他們何以承擔治理、服務(wù)任務(wù)，提高管理水平？

4.社會能力，它要求公共管理碩士生能將所學(xué)的理論知識有效轉(zhuǎn)化，運用到社會實踐、現(xiàn)實工作中去。

這不僅包括嫻熟運用組織、控制、管理等方面的技巧，還包括有效的人際溝通、人力資源開發(fā)，以及探索與創(chuàng)新能力。美國心理學(xué)家斯滕伯格將社會能力分為兩種智力：社會智力（socialintelligence）和實踐智力（practicalintelligence）。在他看來，社會智力是處理（人際）的一種能力，實踐智力則是（處事）的能力?！皩嵺`智力是一種將理論轉(zhuǎn)化為實踐，將抽象思想轉(zhuǎn)化為實際成果的能力。然而，公共部門管理人事繁雜、環(huán)境瞬息萬變，未來的從業(yè)者恰恰需要這種社會能力，合理配備資源，讓有限的資源利用較大化。任何組織都是有多元化的人群所構(gòu)成的，而人力資源又是最彌足珍貴的。唯有合理的開發(fā)、使用人力資源，才能較大限度發(fā)揮其優(yōu)勢，讓整個組織成為一體。公共管理碩士生不同于其他專業(yè)研究生，它旨在培育能適應(yīng)新形勢下公共部門現(xiàn)代化與專業(yè)化要求的應(yīng)用型公共管理人才。因此要求公共管理碩士在具備廣泛理論知識背景的情況下，能實際勝任公共部門事務(wù)處理，真正成為訓(xùn)練有素的公共事務(wù)實踐者。

二、在中國，公共管理學(xué)教育雖然已發(fā)展幾十年，但與國外相比仍有很大不足

公共管理碩士生，雖有一定的理論基礎(chǔ)、實踐能力，但其專業(yè)素養(yǎng)仍是不夠的。為此，應(yīng)借鑒西方尤其美國公共管理教學(xué)經(jīng)驗，探索適合中國的公共管理教育模式，培育適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化的高級、專業(yè)人才。“實踐能力是保障個體順利運用已有知識、技能去解決實際問題所必需具備的那些生理和心理特征。它是對個體解決問題的進程及方式上直接起穩(wěn)定的調(diào)節(jié)控制作用的個體生理和心理特征的總和，是一個復(fù)雜而統(tǒng)一的身心能量系統(tǒng)。”然而公共管理碩士研究生（MPA）在學(xué)習(xí)理論知識的同時更應(yīng)偏重于實踐經(jīng)驗的積累。筆者認為可從研究生知識的習(xí)得與測評兩方面加以改進，以期提高公共管理碩士生的專業(yè)素養(yǎng)。借鑒美國公共管理教學(xué)經(jīng)驗，從教學(xué)內(nèi)容入手，重視案例教學(xué)，強調(diào)學(xué)員研討。專職教師除了進行日常的教學(xué)之外，還要進行理論研究，承擔有關(guān)政府管理方面的課題和研究項目；兼職教師則主要是結(jié)合理論向?qū)W生傳授政府管理中的實踐經(jīng)驗。通過案例分析，讓學(xué)生自主分析、討論，找到解決問題的途徑。然而對于測評，不單是檢驗學(xué)生理論知識掌握如何，也要注重社會實踐的參與。認清中國目前公共管理碩士教育方面的不足，在借鑒國外先進教學(xué)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提升當代中國公共管理碩士研究生專業(yè)素養(yǎng)，對于我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重大意義。

作者：徐玉佩 單位：南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院

公共管理研究論文:研究生公共管理論文

一、我國醫(yī)院護理績效考評機制的現(xiàn)狀分析

1.1當前我國護理績效考評機制的基本內(nèi)容

在我國，醫(yī)院護士的工作任務(wù)與方式是多樣化的，所涉及的人員與部門也是多元化的，因此護理工作的績效考評應(yīng)該注意考評的多元化與多樣化。當前，我國護理績效考評主要包括對護士長的考評以及對護士的考評兩個層面，對護士長的考評包括德、能、勤、績幾個方面?！暗隆敝饕侵妇礃I(yè)態(tài)度與敬業(yè)精神；“能”主要是指組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能力，帶動組織提升績效的能力；“勤”是指發(fā)揮主觀能動性的程度，是指對工作勤奮的程度；“績”就是指最終的績效，即考評最主要的內(nèi)容；對于護理人員的考評主要包括工作質(zhì)量、知識與技能、工作責(zé)任心與主動性、集體合作能力與態(tài)度、工作的服務(wù)意識等。質(zhì)量是指工作在數(shù)量與效果；知識技能是指崗位專業(yè)工作的水平與能力；責(zé)任心是指敬業(yè)精神與工作態(tài)度；合作能力是指與同事間合作相處的能力；服務(wù)意識是指對于病人的服務(wù)態(tài)度。雖然不同部門的護理工作有所差異，其績效評價指標制定的分值與重點也有所差別，但是以上幾個方面是不可或缺的。例如：有的部門考核內(nèi)容包括病人的直接護理、護理文件書寫質(zhì)量、個人專業(yè)成長以及職業(yè)道德4個方面；有的考核內(nèi)容包括醫(yī)德醫(yī)風(fēng)、業(yè)務(wù)能力、工作量、夜班數(shù)、出勤率、繼續(xù)教育學(xué)習(xí)、護理教育、護理科研、病人滿意度等。對護士長考核內(nèi)容包括分析與判斷能力、領(lǐng)導(dǎo)能力、觀察能力、溝通與協(xié)調(diào)能力、人才應(yīng)用與人才培養(yǎng)能力、考核能力、主持會議能力、工作態(tài)度與表現(xiàn)、品德與健康共1O個方面。等等。績效評價的內(nèi)容分類方法與采取的具體績效評價工具與方法是相關(guān)的。平衡計分卡（出現(xiàn)太突然，應(yīng)該說，在所有的考評方法中，平衡計分卡…）的評價方法就包括：財務(wù)、顧客、內(nèi)部經(jīng)營過程和學(xué)習(xí)與成長四個方面。具體的指標就是按照這樣四個方面來分解的。

1.2當前我國醫(yī)院護理績效評價存在問題

在國外，無論在企業(yè)還是在醫(yī)療機構(gòu)中已經(jīng)普遍采用績效考核的方法進行護理人員的管理工作。國內(nèi)只有少數(shù)醫(yī)院對績效考核進行了一些嘗試與實踐，并且與國外相比存在著很大的差距。下面綜合闡釋它們的進展情況。目前國內(nèi)醫(yī)院還沒有出現(xiàn)比較通用、的護理績效考核評估體系。傳統(tǒng)考評的方法主觀性強，彈性較大，考評重點在于規(guī)范化培訓(xùn)考核，考評結(jié)果往往與實際存在差異。目前我國護理績效考評的主要方法還停留在傳統(tǒng)階段，它們主要有：量化考核法，三維量化考核，秩和比法綜合評價，質(zhì)量、效益、效率評價法等。這些方法存在的問題主要有：(1)考評標準趨同，不同職別與級別的護士考評標準相同，崗位關(guān)系模糊，責(zé)任不清；(2)考核指標單一，當前績效考核已經(jīng)逐漸從單一量化向綜合化發(fā)展，但考核指標仍局限于任務(wù)績效的內(nèi)容，忽略相關(guān)聯(lián)績效內(nèi)容，如社會、心理等，未能體現(xiàn)綜合素質(zhì)；(3)考核主體不，大部分為直接領(lǐng)導(dǎo)評價或院科兩級評價，缺乏患者對護士的評價、醫(yī)生對護士的評價及相關(guān)科室的多維度評價?？傮w來講，績效考核的信度與效度不高。對于績效考核工作，我們護理行業(yè)目前還處于初級階段，尤其是一些基層的醫(yī)院對于績效考核工作了解較少，都是按照傳統(tǒng)的簡單評比與檢查維持對人員的管理。對于新的績效評價理論基本上沒有了解，醫(yī)院管理者與護理人員的素質(zhì)本身也限制了績效考核的科學(xué)化與規(guī)范化執(zhí)行。醫(yī)院的管理者缺乏進行考核體系構(gòu)建的能力，同時不重視績效考核的積極作用。醫(yī)院沒有建立起的考核指標體系，不重視考核指標的修訂以及總結(jié)工作，考核結(jié)論與工資等聯(lián)系不夠緊密；考核的主體不明確，大部分都是由科室自主進行考核，考核執(zhí)行不到位，經(jīng)常很長時間不去進行考核，這一點尤其體現(xiàn)在基層的醫(yī)院中；考核的度極差，很難從數(shù)據(jù)上反映實際問題，導(dǎo)致總結(jié)時人為因素參與，進而否定數(shù)據(jù)考核結(jié)論等。這些導(dǎo)致考核的體系性受到挑戰(zhàn)。

1.3當前影響護理人員績效的幾個因素

在績效管理中，績效的影響因素是制定績效評價指標的參考依據(jù)，也是績效的主要元素。在不同的發(fā)展階段與不同的工作崗位上，績效評價的影響因素是不同的，而且是變化的。當前，在護理行業(yè)不同的醫(yī)院，其影響因素也就有所差別。通過對護士的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)：護士們普遍認為缺乏公平公正的考核制度，分配沒有充分體現(xiàn)工作態(tài)度與貢獻等，會對護士積極性產(chǎn)生不良的影響。由于缺乏科學(xué)合理的績效考核體系，護理管理者對工作量考核不規(guī)范，不能產(chǎn)生內(nèi)聚力與影響力，常會使護士感到不公平而產(chǎn)生消極情緒。同時，護理管理者以完成任務(wù)為目的，忽視護理的過程管理與總結(jié)性評價，使得績效評價難以發(fā)揮促進激勵作用。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)：不同護理崗位所面對的風(fēng)險和難度均有不同，同一崗位的不同工作內(nèi)容其風(fēng)險和難度也不盡相同，中、夜班工作難度和風(fēng)險為較高。不同班次的護理人員工作績效不一樣，全日制白班護理人員績效好，其次是全日制晚班，而參加輪班的護理人員的績效最差。而原有的評價體系沒有體現(xiàn)這些工作差別，全部采用單一的標準進行評價，使得護理人員感到不公正。通過對各醫(yī)院護理部門績效評價結(jié)果的分析發(fā)現(xiàn)，不同的職稱與年齡的護理人員，其工作績效差別較大，工作年限與工作績效呈正相關(guān)，即工作時間長的護理人員工作績效高于工作時間短的護理人員。同時，護理人員職稱對護理人員工作績效的預(yù)測力最強，為工作績效總分的20．3％，進一步支持上述觀點。？另外，護理人員對于工作的成就感及滿意度，對于績效影響非常大。對工作的倦怠感嚴重導(dǎo)致績效偏低。而這種滿意度不僅來自與護理管理人員的激勵，來自于醫(yī)患家屬的認可以及同事的認可，而且來自于自身的職業(yè)認識與心理素質(zhì)等。從以上的分析可以看出：績效評價體系要真正起到激發(fā)護理人員的積極性的目的，就要不失時機地結(jié)合這些影響的因素，使得評價指標更加客觀公正，評價的指標要精細化、差別化，評價主體要多元化，要重視過程評價與總結(jié)性評價的結(jié)合。只有通過綜合評價體系，才能提高護理人員對于工作的成就感與滿意度，有力地激發(fā)人們的工作熱情。

二、我國醫(yī)院護理績效考評工作的優(yōu)化

2.1充分認識優(yōu)化護理績效考評的必要性

從必要性來講，對當前的醫(yī)院護理工作進行科學(xué)的績效考評，構(gòu)建考評的指標體系，對于處于改革發(fā)展中的我國基層醫(yī)院來講，是比較重要和迫切的。首先，我國的醫(yī)院尤其是基層醫(yī)院的管理水平不高，缺少科學(xué)有效的績效考評方案，直接影響了醫(yī)院的發(fā)展，成為醫(yī)院發(fā)展的瓶頸。其次，醫(yī)院的護理人員占據(jù)醫(yī)院人員的大部分，當前我國的很多基層醫(yī)院的護理人員素質(zhì)不高，工作的質(zhì)量與責(zé)任心都需要提升，缺乏科學(xué)的績效管理制度，不利于醫(yī)院的形象與服務(wù)的質(zhì)量。再次，未來醫(yī)院的競爭日趨激烈化，醫(yī)院的服務(wù)質(zhì)量更為重要，關(guān)系到醫(yī)院的形象以及病人的權(quán)利。加強績效管理，通過護理人員的工作質(zhì)量是當務(wù)之急。從錦繡護理績效考評的價值來講，開展績效考評對于社會與醫(yī)院的內(nèi)部管理工作具有較大的意義。

1)促進組織與個體績效的提升。

績效評價體系通過制定合理的目標，為護理人員提高績效指明了方向，幫助護士了解和實現(xiàn)醫(yī)院期望行為并通過考評尋找差距及其原因，使護理人員工作明確目標，改善工作表現(xiàn)，促使人才自我成長與工作表現(xiàn)的認知。通過績效考核體系，管理者能及時對下屬的階段性工作給出公正客觀的評價，發(fā)現(xiàn)每一個護理人員工作中存在的長處與不足，以便通過各種方式對員工進行激勵與糾正，促進員工之間形成競爭態(tài)勢。

2)具有甄別作用。

管理者通過績效評價結(jié)果可以對員工進行區(qū)分，為醫(yī)院護理人員的使用、培訓(xùn)、晉升等人事決策提供依據(jù)。發(fā)現(xiàn)其中的人才，淘汰一些不合格的員工，促使部門工作的發(fā)展?？冃гu價體系也可以促進員工自身發(fā)現(xiàn)自己的不足，尋找差距改進自己的工作。

3）更促進管理流程的優(yōu)化。

績效評價指標如果用到人的管理上，就是激勵與約束問題，如果用于事情的管理上就會使得流程得以優(yōu)化。通過績效管理，可以明確每個人負責(zé)的每件事情，以及每個人在流程中所擔負的責(zé)任。由于管理者會從整體利益出發(fā)，盡力提高業(yè)務(wù)處理的效率，使得流程在績效管理過程中被優(yōu)化。

4）通過績效管理，還能保障組織目標的實現(xiàn)。

由于績效管理把護理部門的整體目標與長遠目標進行了分解，幫助各級護理人員明確自己的崗位職責(zé)、基本要求、工作內(nèi)容、工作目標，提高護理人員的組織意識和主人翁意識。落實到每一個人員的身上就成為每一個人的工作具體目標。這個目標的制定是管理人員與員工共同制定的目標，如此就有了一個較為深厚的群眾基礎(chǔ)，環(huán)環(huán)相扣，形成合力，保障了整體目標的完成。

2.2堅持績效考評工作的基本原則

護理績效管理工作要堅持一定的原則，執(zhí)行一定的標準。這個標準就是績效考評的指標體系，無論在績效管理過程中還是績效考評指標體系的構(gòu)建過程中，這些原則都是需要的：首先，績效考評要堅持民主與集中的統(tǒng)一?？冃гu價體系的指標與其落實等，需要以管理人員與護理工作人員的共同認可與認同，這樣的評價體系才能起到積極的促進作用。如果這個體系有部分人員是不認同的，那么績效的執(zhí)行在她們看來就是不公正不公平的，這樣的績效評價起不到應(yīng)有的效果。那么如何保障認同率呢？就是要把民主與集中集合起來，在制定績效評價方案之前，征求集體的意見，形成一定的共識，績效草案出臺以后，需要進行征求意見程序，讓大家討論并不斷完善修改。這樣的方案才能夠讓大家在民主討論中縮小理解的差距，形成的評價方案。其次，要堅持定性與定量相結(jié)合。定性評價能夠使得評價體系有一個基本的方向，而且有很多的工作無法進行定量評價，所以定性是不可少的一部。但是定性評價有著主觀判斷成分較大，彈性較大的可能，一旦濫用會造成不公正，偏離合理的軌道。所以，在可以量化的部分要盡量形成量化指標，較少人為因素的影響。這也是未來績效評價的發(fā)展方向。再次，堅持評價與獎懲的結(jié)合?？冃гu價的過程與結(jié)果只有通過落實到工資、獎金、福利、表彰等具體的利益上，才具有實際的意義。所以，績效評價的結(jié)果必須與實際的獎懲制度、獎懲執(zhí)行結(jié)合起來，讓評價與職工的實際利益掛鉤，才能充分調(diào)動大家的積極性。，要堅持評價的信度與效度。績效評價的主體要多元化，不僅注重自評、領(lǐng)導(dǎo)評、同行評，也要主意病人評價，這樣才能平衡評價主體的主觀因素的影響，提高信度；同時，績效考核是一個動態(tài)的過程，必須根據(jù)護理工作的需要及發(fā)展進行及時調(diào)整修訂考核標準，保障考核的有效性。所以，要注重評價指標的客觀性和可操作性，把分級與直接考評結(jié)合、過程公開與公平結(jié)合、定性和定量結(jié)合，抓住關(guān)鍵指標，堅持科學(xué)性、客觀性、獨立性、實用性、公平性、可操作性、可測性、可比性及重要性的結(jié)合，保障績效考評的科學(xué)合理。

2.3積極提高護理績效考評工作的質(zhì)量

績效考評質(zhì)量的提高除了與績效考評指標體系的好壞有關(guān)，與績效考評的程序等有關(guān)以外，還與與績效考評有關(guān)的其它很多外圍工作有關(guān)。所以，要提高績效評價的效果，不僅要建立一個科學(xué)合理的、適合部門需要的指標體系，還要做好這樣幾個方面的工作。

1）要建立一個完善的績效管理評價機構(gòu)。

在醫(yī)院要成立院級與部門的兩級績效評價管理機構(gòu)，成立醫(yī)院績效評價管理委員會，在各部門設(shè)立委員小組，進行垂直領(lǐng)導(dǎo)。有了醫(yī)院級委員會組織制定醫(yī)院績效管理總體的框架以后，才能確定每個部門的評價要求與范圍，確立評價采取的管理工具與方法，建立網(wǎng)絡(luò)評價的及時收集與反饋的平臺。才能確定質(zhì)量標準與評價目標、制度、流程、落實獎懲的要求等。有了各個護理部門的委員小組按照院方的文件，認真學(xué)習(xí)，集中員工的意見，才能建立部門具體的考核目標、流程與落實獎懲的方式。這樣就形成了一個整體上自運行的組織機構(gòu)。

2）開展學(xué)習(xí)與培訓(xùn)工作。

績效評價指標體系的建立如果走馬觀花地看是看不出什么方向與思路的，要真正讓評價體系成為激勵員工的工具，就需要員工對評價體系了然于心，并轉(zhuǎn)化為自己工作的基本準則，落實到自己的行為方式與成長方式之中。所以，加強對制度指標等的學(xué)習(xí)培訓(xùn)是績效評價體系落實的關(guān)鍵一步。要讓員工參與制定文件，在制定過程中深刻理解指標的用意，要向員工宣傳如何提高自己考核指標結(jié)果的方法，讓員工知道自己應(yīng)該怎樣去做。這樣才能讓績效考評取得預(yù)期的效果。

3）要強化落實工作。

要注意及時的反饋，要建立相應(yīng)的績效質(zhì)量評價例會制度，院方與部門的績效考評委員要經(jīng)常性地組織例會，在不影響工作情況下，頻率越高越好。在例會中，要定期逐條檢查各種指標記錄情況，及時反饋給相關(guān)的部門與個人，并及時落實經(jīng)濟等獎懲條例。要想真正提高護理質(zhì)量，就要構(gòu)建績效管理的地位。質(zhì)量檢查決不能走形式，要把病人利益放在及時位。抓住這個關(guān)鍵指標，在獎懲執(zhí)行上及時、到位，確保評價體系的性。

4）要做好考核結(jié)果的反饋與糾正。

在績效考評過程中，要及時對考評中發(fā)現(xiàn)的先進予以激勵，對發(fā)現(xiàn)的問題予以解決。所以及時公開的反饋機制是非常重要的?？冃Э荚u結(jié)論的反饋分為過程反饋與總結(jié)性反饋。過程反饋可以有護士長在每周或者每天的質(zhì)量例會上公布考核結(jié)果，針對存在的問題尋找原因并提出整改措施，同時依據(jù)考核結(jié)果公布獎懲結(jié)果，反饋要注意時效性與公正性，才能啟動真實的效果。在績效考評的結(jié)果中，可能會有人提出對結(jié)果的懷疑，在實際實施中績效考評也很可能存在著結(jié)論的誤差與偏差。事實上這就是所謂考評工具的信度與效度問題。在實行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)的現(xiàn)象主要有：（1）中心化趨勢，即由于定性考評中的主觀因素的影響，導(dǎo)致結(jié)果趨中，無法拉開差距，難以達到激勵效果的現(xiàn)象，針對這種情況要加強評價主體對評價體系的認識，加強對被考核人員的了解，加強評價主體的素質(zhì)培訓(xùn)等方法進行糾正；（2）以偏概全現(xiàn)象，由于對某一個方面的印象，導(dǎo)致整體評價的偏差，這要求我們評價者要對指標進行詳細的研究，不能馬虎了事，如一些人緣好的人往往評價結(jié)果好等；（3）任人唯親現(xiàn)象，在評價中受到個人關(guān)系與主觀感受影響，導(dǎo)致評價不公正，這就需要建立多元化的評價主體，從不同的角度淡薄主觀片面性的影響；（4）暗示效應(yīng)，領(lǐng)導(dǎo)與或者熟人的暗示，往往在可有可無中形成對評價的影響，引起考核的偏差，所以，在評價過程中，領(lǐng)導(dǎo)等應(yīng)該保持沉默。當然這些效應(yīng)在績效考評中一定會遇到的，我們只有正確認識它們，才能逐步使得績效評價指標更加科學(xué)，執(zhí)行更加到位。

三、相關(guān)護理績效考評方法及理論的實踐運用

3.1醫(yī)院績效考評相關(guān)方法簡介

醫(yī)院的績效考評理論主要是針對考評方法的研究，當前在護理績效考評上常用的考核方法主要有：等級法、因素法、評分法，都有各自的適用范圍，也有各自的優(yōu)點和局限性。近年來，評分法使用的比較多。當前醫(yī)院的績效考評主要注重以下兩個方面：首先，對崗位的分析是績效考核的基礎(chǔ)工作。在績效指標制定前，要做好崗位分析工作，通過觀察法、訪談法、工作寫實法或問卷調(diào)查等方法，對崗位工作的性質(zhì)、任務(wù)、責(zé)任、相互關(guān)系及任職者的知識、技能、條件進行系統(tǒng)的研究分析。其次，科學(xué)合適的績效考評工具。當前，績效考評使用的主要方法有：360度反饋考核：即從所有可能的渠道搜集信息，從多個視角對員工進行綜合考評并提供反饋的方法，目前360度績效反饋已經(jīng)被越來越廣泛使用；“六西格瑪”管理：是一項以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，關(guān)注服務(wù)對象的滿意度，實施效益較大化，通過消除錯誤，減少浪費簡化流程而追求持續(xù)成功的方法；關(guān)鍵業(yè)績指標法：是通過對組織內(nèi)部流程的關(guān)鍵參數(shù)進行設(shè)置、取樣、計算、分析，衡量流程績效的一種目標式量化管理指標；目標管理法：指組織的較高層領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)組織面臨的社會形勢和需求，制定出一定時期內(nèi)組織經(jīng)營活動所達到的總目標，然后層層落實。此法要求下屬各部門主管人員以至每個員工根據(jù)上級指定的目標和保障措施，形成了一個目標體系，并把目標完成情況作為考核的依據(jù)；平衡計分卡：將企業(yè)戰(zhàn)略目標逐層分解為各種相互平衡的績效考核指標體系，并對這些指標的實現(xiàn)狀況進行不同時段的考核，從而為戰(zhàn)略目標的完成建立起的執(zhí)行基礎(chǔ)的管理體系，平衡計分卡反映了財務(wù)與非財務(wù)之間的平衡，長期目標與臨時目標之間的平衡，外部與內(nèi)部之間的平衡，結(jié)果和過程中的管理業(yè)績和經(jīng)營業(yè)績的平衡。此法能反映組織綜合經(jīng)營狀況，使業(yè)績評價趨于平衡和完善，利于組織的長期發(fā)展。

本文以當前在企業(yè)與醫(yī)院管理中經(jīng)常使用的平衡計分卡評價方法，對護理績效考評工作進行研究與實踐。下面對這一方法的理論內(nèi)涵詳細介紹之。

3.2平衡計分卡績效考評理論的特點與內(nèi)容

1、該理論的主要特點

平衡計分卡是一個對企業(yè)長期戰(zhàn)略目標進行綜合評價的方法。它同時也是一個從價值和戰(zhàn)略的角度，對企業(yè)各個部門和員工的績效進行評價和引導(dǎo)，以便形成正確的決策，共同為實現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略價值而努力的管理體系。目前在歐美東南亞等地區(qū)的醫(yī)院中已經(jīng)普遍采用了平衡計分卡作為績效管理的工具，取得了很好的管理效果。平衡計分卡這一工具比較適宜醫(yī)院這種非營利性機構(gòu)，因為它不以單純的財務(wù)指標為重點，而是強調(diào)財務(wù)指標和非財務(wù)指標的結(jié)合，同時將醫(yī)院的短期發(fā)展和長期發(fā)展結(jié)合在一起，對醫(yī)院戰(zhàn)略的制定者非常具有吸引力。

2、護理績效平衡計分卡指標體系的內(nèi)容

平衡計分卡指標體系的主要內(nèi)容包括：(1)顧客滿意指標：外部顧客滿意度，內(nèi)部顧客滿意度；(2)業(yè)務(wù)流程：崗位量化指標完成率；護理操作規(guī)程執(zhí)行率；護理常規(guī)執(zhí)行率；病人風(fēng)險措施、安全措施執(zhí)行率；年護理糾紛發(fā)生率；護理差錯事故發(fā)生率；(3)員工成長：全勤率；從醫(yī)德醫(yī)風(fēng)、工作能力、績效結(jié)構(gòu)(專業(yè)知識水平、知識更新水平、組織協(xié)調(diào)能力、教學(xué)科研、創(chuàng)新意識、創(chuàng)新能力、工作效率、工作質(zhì)量)方面進行評價；(4)成本效率：服務(wù)項目的增收節(jié)支；護理項目合理收費率；(5)激勵指標：獲獎，文章被錄用，杜絕差錯事故等項目給予加分。按照平衡計分卡的指導(dǎo)思想，可以將平衡計分卡的4個維度（財務(wù)維度指標、顧客維度指標、內(nèi)部流程維度指標、學(xué)習(xí)與成長維度指標）進行細化，結(jié)合醫(yī)院與部門自身的發(fā)展情況確定4個維度的具體二級與三級指標。例如：在顧客維度，患者信任度和零缺陷管理成為其二級指標，同樣，該二級指標也被細分為患者回頭率、患者滿意率、門診患者增長率、住院患者增長率、患者投訴率和醫(yī)療賠償率6個指標，由此能夠提高患者的信任度，降低患者的投訴。再如：學(xué)習(xí)與成長維度，將其分解成科研技術(shù)和員工成長這兩個二級指標，在此基礎(chǔ)上又建立5個三級指標，如新項目開展評分、科技產(chǎn)出評分、職工年培訓(xùn)小時、職工滿意度、學(xué)歷及支撐結(jié)構(gòu)。護理部門在堅持醫(yī)院的一二級指標基礎(chǔ)上，可以建立自己的三級與四級指標。例如：我們基層醫(yī)院以三級指標護理零缺陷管理為例，該項管理工作主要由護理工作和病區(qū)管理兩塊內(nèi)容組成，具體到護理工作則包括基礎(chǔ)護理、特殊護理和一級護理合格率超過90%，護理技術(shù)操作合格率超過95%，5種表格書寫合格率超過95%這三項內(nèi)容（把意思說明白一些）。

3.3基層醫(yī)院護理績效平衡計分卡指標體系案例分析

仁懷市人民醫(yī)院是一家位于貴州省遵義市的一所綜合性醫(yī)院，國家二級乙等醫(yī)院，該醫(yī)院有護理人員203人。為了提高醫(yī)院管理的水平質(zhì)量，醫(yī)院在推進績效管理制度的基礎(chǔ)上，在護理部門開展的績效管理方面實行平衡計分卡指標管理方法。具體內(nèi)容如下：

1、評價指標的內(nèi)容

A顧客滿意度。從醫(yī)院內(nèi)部顧客(醫(yī)生、醫(yī)院管理者和其他工作人員)、醫(yī)院外部顧客(住院病人、門診病人)和其他方面(與醫(yī)院客戶緊密相關(guān)者，比如家屬)對護士進行滿意度綜合測評。設(shè)計了平衡記分卡該卡內(nèi)容包括內(nèi)部顧客對護理人員滿意度調(diào)查表、病人滿意度調(diào)查表等方面的內(nèi)容，該法實際上是一種采取問卷調(diào)查法與現(xiàn)場訪談法相結(jié)合的方法，問卷調(diào)查內(nèi)容包括儀表、業(yè)務(wù)水平、服務(wù)意識與態(tài)度、職業(yè)道德、健康教育、溝通能力、團隊合作精神7個方面，請科內(nèi)醫(yī)生和病人對護理人員進行評價，護理人員之間進行互評。評價由病區(qū)護士長主持，每月一次，評價要體現(xiàn)公平、公開、公正原則。

B工作流程。科室成立考核評價組，由護士長任組長，護士長或考核組成員通過跟班抽查每個護士的工作質(zhì)量，每月綜合評價一次。C員工成長。使用平衡記分卡護士規(guī)范化培訓(xùn)手冊和護理人員繼續(xù)教育手冊，由護士長對護理人員的成長進行綜合衡量。培訓(xùn)手冊內(nèi)容包括：個人工作簡歷、個人職業(yè)生涯規(guī)劃、不同階段及不同層次人員培訓(xùn)考核內(nèi)容、考核辦法和評分標準、個人成長培訓(xùn)情況(崗前、病區(qū)培訓(xùn)、科內(nèi)培訓(xùn)、院內(nèi)培訓(xùn)、自學(xué)、外出進修、學(xué)習(xí)、護理科研、、護理“三基”理論、操作培訓(xùn)考核、急救技能、?？萍夹g(shù)、新技術(shù)掌握、學(xué)分情況)等。

D成本效率。每月由護士長對每人分管物品的保養(yǎng)質(zhì)量、護理項目收費的合理性(有無因收費不合理而引起的投訴)、一次性物品耗材管理等項目作出考評。

2、激勵項目

每月評選一次病人最滿意護士，病區(qū)設(shè)立評選意見箱，護士長每月到病人床邊收集病人評選意見。護士每年評選一次，病區(qū)根據(jù)護士評選條件評選。病人最滿意護士可得到當月績效加分，護士可得到年度績效加分，并給予物質(zhì)獎勵。

3、考評標準及要求

A綜合分及4個維度分值分配：綜合素質(zhì)考評滿分為100分，各個維度所占分值根據(jù)所占權(quán)重定出分值。顧客滿意占25%，工作流程占35%，學(xué)習(xí)成長占30%，成本效率占10%。B各維度中的細項內(nèi)容須根據(jù)本項的權(quán)重定出分值和扣分標準。C每月由護士長通過綜合考評評出月綜合分，綜合分與當月的獎金掛鉤；年底評出年度綜合分，綜合分與晉升、評優(yōu)掛鉤。護理人員每年的綜合素質(zhì)考核分要求≥85分，低于此分值按照醫(yī)院的相關(guān)規(guī)定處理(如高職低聘)。

4、實施的效果分析

A平衡記分卡綜合評價的思路，用于護理人員績效考核，充分調(diào)動了護理人員工作積極性，增強了護理人員主動服務(wù)的意識，提高了護理人員團隊合作精神。2010年該院病人滿意度達到98．5％。2010年臨床護士的流失率比2009年下降了80％，使護理人員安心在醫(yī)院工作。B實施平衡記分卡以后，護理人員更注重業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化和各環(huán)節(jié)護理質(zhì)量的提高，2010年護理流程改造達30多項。流程的優(yōu)化，提高了護理工作效率和護理水平。2010年該院護理差錯次數(shù)下降30％，護理糾紛次數(shù)下降50％，確保了病人安全。C學(xué)習(xí)成長的評價為護理人員提供了一個公平競爭、相互促進的工作及學(xué)習(xí)氛圍。護理人員自身價值得到體現(xiàn)，醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)更加重視護理人員的培養(yǎng)，為護士提供許多學(xué)習(xí)、進修的機會。2010年全院選送護理人員外出進修、培訓(xùn)150多人次，比2009年增加了50％。護理人員專業(yè)技術(shù)水平大幅度提高，創(chuàng)新意識、科研意識增強，高質(zhì)量的護理達30％，發(fā)表在核心期刊的護理論文數(shù)比2009年提高20％?？傊?，通過使用平衡記分卡對護理人員進行綜合績效考評，使護理工作逐步進入一個良性循環(huán)階段，實現(xiàn)了醫(yī)院的“品質(zhì)、安全、高效、低耗”的綜合管理目標。

3.4護理績效指標構(gòu)建過程中需注意的問題

1）要注意幾個結(jié)合。

績效評價是一個系統(tǒng)工程，要注意對于各個因素的綜合考核問題。例如在平衡計分卡的運行中，要注意將平衡計分卡的4個維度的指標與護理質(zhì)量指標緊密結(jié)合起來，同時把其中的顧客滿意度、工作流程、員工成長、成本效率等有機結(jié)合起來。平衡計分卡的優(yōu)勢在于跳出了僅僅重視財務(wù)指標的局限，將各種指標體系及醫(yī)院發(fā)展的各個方面地結(jié)合起來，形成一個平衡的整體，促進護理人員與部門以及醫(yī)院的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，它還要注意將平衡計分卡的一般性指標與護理專業(yè)的特點、部門的實際情況結(jié)合起來，如果將企業(yè)的平衡計分卡指標直接套用到醫(yī)院或者將醫(yī)院的指標直接套用到護理部來，根本就不能形成真正的效果。在實踐中，我們應(yīng)該依據(jù)工作的難度與風(fēng)險對護理工作從數(shù)量與質(zhì)量上進行科學(xué)合理分析，對中班夜班、難度大風(fēng)險大責(zé)任重的崗位以及長期從事疑難病癥與重病癥護理的人員都要進行傾斜，對一些沒有正式編制的護士不能在評價指標上進行歧視，這樣才能充分激發(fā)職工的積極性與主動性。

2）要把好學(xué)習(xí)培訓(xùn)關(guān)。

對于醫(yī)院以及護理部門的人員來講，運用平衡計分卡等進行管理是一個新鮮事物，而平衡計分卡建立的目的就是為了促進護理人員的工作積極性，激發(fā)工作的潛能。所以，要在績效評價方案實施之前對員工與管理人員進行認真的培訓(xùn)，讓職工充分了解這個評估體系的細則、執(zhí)行方法步驟、細則制定目的以及在這樣的評估系統(tǒng)下獲得較高個人績效的方法。由于績效評價涉及到護理人員的工作報酬與工作獎勵等，所以大家對于進行績效評價體系的培訓(xùn)學(xué)習(xí)應(yīng)該是非常踴躍的，如此可以激發(fā)大學(xué)對績效評價體系的具體討論與分析，這樣既有利于大家理解績效評價體系，在評價指標的引導(dǎo)下做好本職工作，也能夠使得績效評價體系在大家的評價中修改完善，更好地為本醫(yī)院本部門的工作服務(wù)。

3）要注意過程的總結(jié)評估。

在各項指標的執(zhí)行過程中，要建立一個過程性的總結(jié)反饋機制。可以通過每周的績效評價例會，對各項指標進行逐一公布，也可以利用每個月的大例會進行階段性總結(jié)，同時及時把總結(jié)的結(jié)果與利益分配以及醫(yī)院的其他各種獎懲結(jié)合起來。只有長期地進行總結(jié)與落實，績效評價指標的效果才能真正起到激勵員工的目標。另外，還要積極吸取銀行在日常管理評價中的經(jīng)驗，注意客戶對于護理人員評價的重要性：銀行對于每一項業(yè)務(wù)，都會通過電子系統(tǒng)讓客戶對滿意度進行評價，這樣讓評價融入其具體的業(yè)務(wù)當中。醫(yī)院護理部門的評價也應(yīng)在護理的環(huán)節(jié)中加入評價環(huán)節(jié)，讓病人對護理工作進行評價，并由電子平臺匯總的評價結(jié)果，納入到職工的階段評價當中。同時，要維護績效評價體系的性?？冃гu價應(yīng)該成為醫(yī)院的核心評價系統(tǒng)，既然建立起來了，就要盡量讓其他的評價體系納入到這一評價體系中來。在績效評價體系運行的同時要盡量減少其他形式的評價體系對本績效評價體系的干擾與沖突，盡量圍繞績效評價進行獎懲落實，樹立評價體系的性。也使得護理人員的工作目標與奮斗方向更加明確，真正形成部門的績效管理文化。

4）要做好績效評價體系的修正工作。

一方面，績效評價體系的運行對于我國醫(yī)院來講，尤其對于醫(yī)院的一個部門來講，其評價需要很長一段時間的完善與修正才能夠逐步成熟。護理部門工作繁忙，績效評價體系的建立需要不斷磨合。同時，績效評價系統(tǒng)的建立在當前來講不僅僅是為了讓醫(yī)院護理部門的人員得到激勵與發(fā)展，而且還有一個探索研究的意義，即逐步積累經(jīng)驗，為其他單位的績效評價提供一些普遍性的指導(dǎo)。另一方面，績效評價體系需要與具體的醫(yī)院整合，在不同的醫(yī)院護理部門中要根據(jù)具體的實際進行微調(diào)與完善。鑒于以上兩個方面的原因，護理績效評價指標體系需要從實踐中逐步發(fā)現(xiàn)問題、修正問題、進行指標體系的優(yōu)化工作。那么，到底如何優(yōu)化這些指標體系呢？首先，要與績效評價的總結(jié)工作結(jié)合起來，因為在具體的績效評價總結(jié)過程中，尤其是落實的初期一定會發(fā)現(xiàn)各種各樣的問題，員工們也會有各種各樣的看法與建議，此時要激發(fā)員工進行討論，慎重地對指標體系進行論證，并提請民主大會進行修改，上報院方進行審批工作。其次，要經(jīng)常邀請一些有關(guān)績效評價體系的專家對評價工作進行指導(dǎo)與分析，及時發(fā)現(xiàn)指標體系存在的問題，對指標體系的科學(xué)性進行論證，并隨時予以修改完善。因為如果僅僅依靠職工進行民主修正，往往會顧及不到一些比較隱蔽的問題，使得績效評價最終會背離績效評估的初衷。

四、結(jié)論

護理是醫(yī)院績效評價的重頭戲，在醫(yī)院的管理中占據(jù)重要地位。本論文從護理工作的實踐出發(fā)，學(xué)習(xí)國外先進的績效評價理論與方法，分析了在實踐管理中存在的問題，批判地繼承傳統(tǒng)的護理績效評價方法與思路，把在企業(yè)質(zhì)量管理中的平衡計分卡工具在醫(yī)院以及護理領(lǐng)域管理中的運用推向深入。并就績效評價指標體系的建立提出來一些建議與嘗試，對護理績效管理工作具有一定的指導(dǎo)意義。當然，不同醫(yī)院以及不同的護理部門，其特點各有不同，采取的具體評價也是有差別的，只有結(jié)合自身實際，獲得職工認同的績效評價方案與指標才能收到比較理想的評價激勵效果。所以，本研究提出來的一些評價方法、形式以及一些案例性質(zhì)的評價指標設(shè)定，僅僅是對于績效評價提出一個案例說明，代表一種共性中的個案，試圖以此說明建立在平衡計分卡基礎(chǔ)上的績效評價體系的特點與規(guī)律。至于具體如何去進一步深入落實評價指標，如何計算評價指標等，尚沒有提出更加詳盡的數(shù)字。這也有待于在以后的學(xué)習(xí)與工作中不斷去完善發(fā)展，在實踐中進一步思考與提高。

公共管理研究論文:公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程研究論文

面向21世紀的中國政策科學(xué)必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學(xué)發(fā)展的未來取向，拓寬政策科學(xué)的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學(xué)的知識創(chuàng)新。

一、公共政策學(xué)的緣起

政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策（學(xué)）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國）的思想庫和大學(xué)興起的一個全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。它的出現(xiàn)被視為“當代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”、當代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當代西方社會科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科?，F(xiàn)在政策科學(xué)已構(gòu)成當代公共管理學(xué)乃至整個社會科學(xué)中的一個極為重要而富有活力的部分。

一般認為，“政策科學(xué)”概念是美國政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個備忘錄中，他就提到了“政策科學(xué)”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對社會科學(xué)中的政策研究方向，即政策科學(xué)的對象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，成了政策科學(xué)誕生的標志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學(xué)的奠基人”；政策科學(xué)作為一個獨立學(xué)科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971）和《政策科學(xué)進展》（1971）的出版為代表，這些著作構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展的第二里程碑。“政策分析”一詞則是美國經(jīng)濟學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進比較分析類型。在西方文獻中，“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個概念的關(guān)系頗為復(fù)雜，有的學(xué)者將兩者當作同義詞使用；有的學(xué)者將它們加以區(qū)別，用“政治科學(xué)”作為一個總的學(xué)科領(lǐng)域名稱，強調(diào)它的跨學(xué)科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個分支，強調(diào)政策分析作為社會科學(xué)領(lǐng)域中的一個應(yīng)用性學(xué)科的特征。

二、公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對政策學(xué)的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問，是一種“統(tǒng)一的社會科學(xué)”（元社會科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對象，那么它主要是關(guān)于公共部門管理尤其是政府管理的學(xué)問。70年代以來，政策科學(xué)與經(jīng)濟學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導(dǎo)致公共部門管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認識和把握政策科學(xué)，就不能離開公共部門管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢。

政府及公共部門管理研究領(lǐng)域成為相對獨立的學(xué)科分支是從19世紀末20世紀初開始的。在百余年的發(fā)展、演變過程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

形成于本世紀20、30年代，其理論基礎(chǔ)是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強調(diào)層級制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對文官的控制（外部規(guī)制）；（6）要求結(jié)果的公平。

早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機構(gòu)）的分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標準則被不恰當?shù)剡^分推崇（價值因素以及公平與效率的關(guān)系問題被忽視）。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與時代的變遷必然引起批評，并促使其轉(zhuǎn)變。

2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)

在60年代末、70年代初的興起，標志著公共行政學(xué)范式主導(dǎo)地位的終結(jié)以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。但是沒有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為公共管理研究的主導(dǎo)范式。新公共行政學(xué)學(xué)派的代表作是《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、項目管理、組織發(fā)展、責(zé)任擴大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學(xué)強調(diào)以“公平”為核心，實際上是一種民主的行政理論，與美國政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國民主》中所表達的民主行政理論具有明顯的師承關(guān)系。

與此同時，西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個影響更深刻、更廣泛的趨勢，這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對象，并以端正社會發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標的新學(xué)科，從而形成了政策科學(xué)研究的新范式。

拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)范式因自身的局限性而在70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題：一是將政策科學(xué)當作一種統(tǒng)一的社會科學(xué)（即它既整合多種學(xué)科的知識和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學(xué)共同體中建立共識的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學(xué)為自己確立的目標過于宏偉，難以在短時間內(nèi)突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會的發(fā)展方向，回避各國的政治制度和意識形態(tài)的差別和對立，因此被斥為“披著科學(xué)外衣的意識形態(tài)”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學(xué)范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對政策過程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學(xué)后來的發(fā)展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學(xué)的近二、三十年的發(fā)展，提出政策科學(xué)需要在14個方面加以突破，包括提供關(guān)于政策制定和政策科學(xué)的哲學(xué)和智力的理解；增加歷史和比較的觀點，真實地處理政策實際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究元政策制定和統(tǒng)治設(shè)計；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學(xué)科基礎(chǔ)；開發(fā)各方面的方法論、方法和技術(shù)等。

3.70年代后政策科學(xué)的發(fā)展及其特征

政策科學(xué)朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學(xué)領(lǐng)域理解為一門應(yīng)用性的社會科學(xué)學(xué)科）迅速成長壯大。其實，在50年代到60年代中期，政策研究領(lǐng)域成長的較大推動力并非來自于社會科學(xué)家，而是來自于運籌學(xué)家、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家。運籌學(xué)、管理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的發(fā)展實際上構(gòu)成政策科學(xué)以及政策分析方法論的基礎(chǔ)。70年代以后政策分析途徑的成長引人注目，它的倡導(dǎo)者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會的基本方向問題或一般的政策系統(tǒng)及過程作為自己的主要研究對象，而主要關(guān)注現(xiàn)實具體的政策問題，因而政策分析方法及技術(shù)在其中占有核心地位。與政策科學(xué)相比，政策分析的應(yīng)用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當事人或委托者；其研究對象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學(xué)科共同體中較容易形成有關(guān)方法論和學(xué)科理論體系方向的共識，再加上各種分析方法和技術(shù)的成熟，使得政策分析比起政策科學(xué)來更容易取得突破，較快地建立起相對成熟的學(xué)科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

其次，70、80年代，政策科學(xué)加強了對政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移，構(gòu)成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個契機（公共管理在某種意義上可以說是政策執(zhí)行的管理）。哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報告》，指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學(xué)者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個忽略或錯失了的環(huán)節(jié)－政策執(zhí)行，必須加以補充，才能使政策生效；加州大學(xué)的普雷斯曼和韋達夫斯基等則對奧克蘭實驗案例進行詳細的跟蹤研究，寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執(zhí)行，仍將導(dǎo)致失敗。這一時期出現(xiàn)了種種的政策執(zhí)行理論，如行動理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學(xué)與公共行政學(xué)日益相互融合，并最終導(dǎo)致新公共管理范式的出現(xiàn)。公共政策與行政管理如同一個硬幣的兩面，密切相關(guān)，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國政策研究領(lǐng)域的最的組織——政策分析與管理學(xué)會的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進組織政治與公共政策的相互融合。超級秘書網(wǎng)

再次，政策研究的理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化。如果說，70年代以前政策科學(xué)的理論基礎(chǔ)主要是政治學(xué)的話，那么70年代以后的理論基礎(chǔ)主要是經(jīng)濟學(xué)了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統(tǒng)途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學(xué)理論；70年代以后，經(jīng)濟學(xué)途徑在政策研究上逐漸居于主導(dǎo)地位，其中公共選擇理論的興起是一個典型代表，該學(xué)派用經(jīng)濟學(xué)的假設(shè)、理論和方法研究非市場決策，即公共決策問題，在政策科學(xué)上產(chǎn)生了相當大影響。這種理論基礎(chǔ)由政治學(xué)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟學(xué)也正是后來的新公共管理范式的一個基本特征。

，政策科學(xué)的視野及主題進一步拓寬，如加強了政策價值觀或公共政策與倫理關(guān)系問題的研究；比較公共政策研究的發(fā)展；社會、政治理性取代經(jīng)濟和技術(shù)的理性；政策管理以及政策網(wǎng)絡(luò)管理和戰(zhàn)略研究的加強等等。

4.新公共管理學(xué)

到了80年代中后期，在當代社會科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下，在英美等國出現(xiàn)了一種“新公共管理”運動，這種運動的目標是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的知識和方法，創(chuàng)立一個新的公共管理尤其是政府管理的知識框架，以適應(yīng)當代公共管理實踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當代經(jīng)濟學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟學(xué)的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場導(dǎo)向的公共行政學(xué)”；它提供了一種當代公共管理的新模式，在處理公共管理實踐尤其是政府與市場、企業(yè)和社會的關(guān)系時提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路?！靶鹿补芾怼边\動對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實踐模式，是公共部門管理學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)的范式而成為當代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學(xué)到政策科學(xué)再到公共管理學(xué)是西方公共部門管理研究發(fā)展的三個階段，但更地說，在目前西方公共管理學(xué)界中，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策科學(xué)和新公共管理學(xué)三種范式共存，它們是公共管理研究領(lǐng)域的三種學(xué)派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學(xué)術(shù)團體、雜志、研究綱領(lǐng)和學(xué)術(shù)活動（甚至在美國公共部門管理研究的學(xué)院的名稱也體現(xiàn)這一點，有的仍然稱“公共行政學(xué)院”，有的叫“公共政策學(xué)院”，有的則命名為“公共管理學(xué)院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領(lǐng)域碩士的統(tǒng)稱）。

公共管理研究論文:職能研究的公共管理論文

一、對國內(nèi)政府公共管理職能的研究

1．政府公共管理基本職能政府的公共管理基本職能主要是針對任務(wù)性職能，具體可以包括政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面，這些職能要體現(xiàn)出政府在公共管理領(lǐng)域的活動范圍和內(nèi)容，要發(fā)揮出政府對國家的整體作用。

2．政府公共管理運行職能政府的公共管理基本職能必須在各個管理環(huán)節(jié)的合理運作的情況下才能夠?qū)崿F(xiàn)，因此在進行公共管理的過程中，政府公共管理又包括了很大一部分的運行職能。運行職能主要包括如下一些內(nèi)容，如：協(xié)調(diào)、控制、人事、組織、報告、程序、決策、指揮、運作等。不論是我國政府的基本職能還是其運行職能，都與公用管理的服務(wù)水平和制度環(huán)境息息相關(guān)，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展全球化，社會進步的今天，政府公共管理的職能會對國家競爭力產(chǎn)生重要的影響，能夠發(fā)揮舉足輕重的作用，我國要想促進市場競爭力的發(fā)展，還要在公共管理職能能力提升方面多做努力。

二、政府公共管理職能研究的總結(jié)與展望

國家職能和政府職能存在相互統(tǒng)一，互相支持的效果。當前業(yè)內(nèi)對政府公共管理的研究盡管已經(jīng)取得了不曉得成效，但是還是存在很多不足的。學(xué)者面對研究普遍表現(xiàn)出對實證性內(nèi)容和微觀層面關(guān)注不夠的問題。為此筆者建議可以從以下幾個方面進行進一步的探索：

（一）從法律和產(chǎn)權(quán)界定方面研究政府的公共管理職能法律作為政府發(fā)揮職能的基礎(chǔ)之一，研究其與政府公共管理的相關(guān)性必將為政府管理工作提供更好的市場機制和秩序，確保政府公共管理職能的有效發(fā)揮。

（二）從政府提供具體的基礎(chǔ)設(shè)施和維護政策環(huán)境方面去研究應(yīng)當在重視政府提供良好基礎(chǔ)設(shè)施的同時，對政府提供良好資源配資、生產(chǎn)力發(fā)展及創(chuàng)新環(huán)境的能力和政策環(huán)境問題進行研究，促進政府職能的優(yōu)化發(fā)揮。

（三）研究政府建立和維護社會保障體系的職能通過社會保障體系的建立和完善，有利于從政府的角度發(fā)揮作用，提升社會勞動生產(chǎn)力，減少民眾對政府的負面心理，維護社會未定，并且也可以促進和改善民眾的價值取向，維持社會公正，讓政府致力于人民生活水平的提高工作。

（四）注意研究政府公共管理職能在發(fā)展中國家的特殊作用我國作為一個有代表性的發(fā)展中國家，社會公共管理職能尚處在一種未定型的狀態(tài)，還沒有成熟，因此在注意到發(fā)達國家政府公共管理職能的普遍問題時還要結(jié)合我國的具體國情，針對很多特殊性問題進行研究，通過實證方法和理論依據(jù)區(qū)分其普遍性和特殊性。

（五）重建公共管理職能的研究框架對政府公共管理職能的研究中，有一個很重要的研究方向就是當市場作用不顯著是，政府如何通過迅速有效的手段發(fā)揮來挽救市場狀態(tài)，通過價值觀和利益觀的角度來保障政府對廣大人民利益的維護作用。

（六）從公共關(guān)系的視角探討政府公共管理職能政府的公關(guān)形象，特別是其美譽度和可信度直接影響著公眾對政府公共管理職能的支持與接受程度，研究如何在行使公共管理職能的過程中，確立表里如一的可信政府形象也應(yīng)該研究的重點方向。

三、結(jié)語

總之，社會主義市場經(jīng)濟體制建立和不斷完善的背景下，很多形勢向作為上層建筑的政府公共管理職能提出了挑戰(zhàn)和要求。作為政府公共管理職能的研究者應(yīng)敢于創(chuàng)新、大膽探索，為完善政府的公共管理職能提供具有參考價值的建議。

作者：李佩珊陸瀅潘玉梅單位：廣西大學(xué)

公共管理研究論文:美國政府公共管理特性研究論文

關(guān)鍵詞：美國政府公共管理特點啟示

摘要：美國的公共管理制度有其顯著特點，分析并揭示美國公共管理的基本理念、主要方式和特點，結(jié)合我國國情。借鑒美國經(jīng)驗，是促進我國政府公共管理健康發(fā)展的有效途徑。

一、美國政府公共管理的特點

公共管理，是政府和其他公共組織整合社會資源，對社會公共事務(wù)進行有效治理的一套制度、體制和機制的安排。從基本要素看，包括管理的主體、管理的客體和管理的方式三個方面；從內(nèi)在關(guān)系上看，是主體與客體、主體與主體、客體與客體三個利益關(guān)系的管理與協(xié)調(diào)。具體把握美國公共管理的特點，應(yīng)該從美國政府與政府、政府與企業(yè)、政府與公民、政府與非贏利組織等四個方面的關(guān)系進行分析。

(一)政府與政府的關(guān)系：分權(quán)管理、自主管理

根據(jù)美國憲法，美國實行三級政府架構(gòu)：聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。其中地方政府包括縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)及各種特區(qū)共5種類型。美國政府與政府的關(guān)系具有三個特點：

1.聯(lián)邦政府的分權(quán)管理。美國政府權(quán)力一分為三，即立法、司法和執(zhí)法，并用憲法這一國家大法將各自的權(quán)力定義下來。立法權(quán)力被賦予國會。國會有鑄造錢幣，維護軍隊，對外國宣戰(zhàn)，規(guī)制洲際和國際商貿(mào)，聯(lián)邦稅收和支出政策等權(quán)力。行政權(quán)力被賦予總統(tǒng)。總統(tǒng)是武裝部隊的三軍總司令，有權(quán)否決國會的有關(guān)提案，在獲得參議院批準的條件下任命大使、較高法院的法官、聯(lián)邦法官或任何國會設(shè)立的政府官員，每年對國會作年度工作報告，給國會提交議案，監(jiān)督法律的忠實執(zhí)行等等。司法權(quán)力被賦予聯(lián)邦較高法院和它的下屬法院。較高法院最重要的責(zé)任就是在對憲法精神有爭議時提供對憲法的解釋，裁決政府的法律或行為是否違反憲法的精神。它是美國政府各個分支，包括州與地方等之間爭端的裁判員，是許多重大問題的終審決定機構(gòu)。在這樣一個三權(quán)分立的體系內(nèi)，每一個權(quán)力分支都按照給定的功能獨立運行，但同時，又在權(quán)力的使用方面受制于其它兩個體系，形成互相制衡的格局。

2.聯(lián)邦政府與州政府的分權(quán)管理。聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系是聯(lián)邦關(guān)系，這種聯(lián)邦關(guān)系有這么兒個特點：一是聯(lián)邦政府的權(quán)力是州政府不得已而讓渡出來的，其權(quán)限分配由憲法明確界定，采取列舉制，把聯(lián)邦擁有的權(quán)限一一列舉出來，凡沒有列舉的權(quán)力都不是聯(lián)邦的。聯(lián)邦政府主要負責(zé)以州政府無法單獨行使的職能，如國防、外交、貨幣銀行、出人境管理、對外貿(mào)易、郵政及有關(guān)國家經(jīng)濟社會管理有關(guān)事務(wù)。二是州政府的權(quán)力憲法也有明確界定。憲法中沒有明確賦予聯(lián)邦政府但也沒有被明文禁止的政府權(quán)力，歸于州政府或者人民。三是聯(lián)邦政府和州政府各自在其管理的領(lǐng)域擁有較高權(quán)力，都擁有自己的立法權(quán)和司法權(quán)，聯(lián)邦政府與州政府、地方政府沒有直接的隸屬關(guān)系。聯(lián)邦政府對州政府、地方政府的管理和控制是通過聯(lián)邦法律和公共財政撥款的附加條件來實現(xiàn)的。四是州政府大致按照聯(lián)邦政府的構(gòu)架實行三權(quán)分立、相互制約。州政府基本上都設(shè)立了議會，由參、眾兩院組成。州長有權(quán)任命州政府各部的首長等高級官員，但州的一些重要官員如檢察長、州務(wù)卿、州司庫、審計長等，卻不是由州長任命，而是分別由選民選舉產(chǎn)生。因此，他們不對州長負責(zé)，而是與州長分享行政權(quán)，從而限制了州長的任命權(quán)和免職權(quán)，大大削弱了州長對行政的控制力。

3.地方政府的自主管理。美國地方政府數(shù)量龐大，有3千多個縣、2萬多個市、1.7萬個鎮(zhèn)(在行政上不屬于某一市或縣管轄而作為綜合管理的地方政府)，1.5萬個校區(qū)(校區(qū)的職能就是提供公共教育主要是小學(xué)和中學(xué)教育)，3萬個特別區(qū)(如灌溉區(qū)、公園區(qū)、消防區(qū)、水管理區(qū)、土壤保護區(qū)、公墓管理區(qū)、衛(wèi)生區(qū)等等)。地方政府它們都是相互獨立的自治機構(gòu)，都有一個共同的特點，就是自主管理。一是經(jīng)州憲法授權(quán)享有更大的決策權(quán)和靈活性。有的州還把地方白治的原則寫進了州憲法，限制州議會和州官員干預(yù)地方的權(quán)力，形成所謂立憲地方自治。二是在組織運行方面普遍采用公司制管理。美國政府的治理結(jié)構(gòu)幾乎是復(fù)制了公司的法人治理結(jié)構(gòu)。美國的市大多實行市議會經(jīng)理制，縣也模仿市經(jīng)理制實行縣議會—行政經(jīng)理體制，特區(qū)、學(xué)區(qū)更是實行董事會制或委員會制。在美國地方政府中，選民、市長或市政經(jīng)理(行政長官)、市政理事會(立法機構(gòu))也是相互協(xié)調(diào)相互制約的關(guān)系，由此形成了合理的政府治理結(jié)構(gòu)。三是居民廣泛參與地方政府管理。在地方政府，有一套決策參謀班子，他們是不拿報酬(或只有少量補貼)的市民志愿者組成的各種理事會和委員會，他們對政府決策起參謀和咨詢作用。如得克薩斯州庫帕斯克里斯蒂市實行的“市政議會十市政經(jīng)理”的地方政府管理模式，由選民直接選舉產(chǎn)生的市政議會和市長一起制定政策和決定什么事情要做，由市政經(jīng)理及其行政機構(gòu)來執(zhí)行。在市政議會下面，設(shè)有51個專門的理事會和委員會，共有500多名市民作為志愿者為立法機構(gòu)的決策提供咨詢服務(wù)。

(二)政府與企業(yè)的關(guān)系：創(chuàng)造環(huán)境，引導(dǎo)發(fā)展

1、扶持中小企業(yè)培育市場主體。美國擁有大量的小企業(yè)，其產(chǎn)出占美國除農(nóng)業(yè)以外全部產(chǎn)出的一半，雇用了政府以外約一半的勞動力，創(chuàng)造了每年新增就業(yè)崗位(不包括政府部門)的60-80%。為扶持小企業(yè)發(fā)展，解決資金、技術(shù)等諸多的制約，政府于1953年專門成立了小企業(yè)管理局(SmallBusinessAdministration)，對小企業(yè)的利益給予保護、援助、指導(dǎo)和扶持，政府撥出?？钣枰灾С?。1953年以來，通過發(fā)放貸款、研發(fā)資助、政府采購等措施，有2000萬家小企業(yè)得到過小企業(yè)管理局的幫助。

2.反壟斷維護自由競爭。1890年，在平民主義者的強烈呼吁下，美國國會以壓倒多數(shù)票通過了《謝爾曼法》，并作為母法，與1914年國會通過的《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》一起，構(gòu)成了美國反壟斷法的基礎(chǔ)，對維護經(jīng)濟自由和自由經(jīng)濟體制具有極其重要的作用。

1911年，美較高法院宣布，美國煙草公司和標準石油公司因“欺行霸市”，違反了反壟斷法，命令兩公司立即解散，各自拆分為若干獨立的公司。1984年因AT&T幾乎壟斷了美國的州內(nèi)、州際和國際電話業(yè)務(wù)，為打破壟斷，美國政府將其一分為八。1994聯(lián)邦政府指控微軟公司以其技術(shù)優(yōu)勝與PC機廠家簽定了特殊合同條款，傷害了計算機市場上的競爭機制、消費者的利益以及技術(shù)創(chuàng)新活動，把微軟告上了法庭。這種反壟斷，很好地保護了競爭，保護了消費者的利益。

3.提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。企業(yè)發(fā)展需要良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這些領(lǐng)域如水電煤氣和交通運輸?shù)却蠖己馁Y巨大且私人資本不愿涉足，于是，美國政府對這些領(lǐng)域進行了巨額投資。比如：在電力方面，美國政府投資建設(shè)了大量的核電站；在交通方面，美國政府通過直接投資或投資補貼加快了高速公路的建設(shè)；在跨區(qū)域大型基礎(chǔ)設(shè)施方面，聯(lián)邦政府則采取統(tǒng)一規(guī)劃、直接管理的方式，組織興建了田納西流域綜合治理的跨區(qū)工程；在區(qū)域開發(fā)方面，聯(lián)邦政府組織了阿巴拉契亞山區(qū)的開發(fā)，打破了行政區(qū)劃，實現(xiàn)區(qū)域綜合治理；在科研方面，有資料顯示，在與生產(chǎn)密切相關(guān)的研發(fā)投資中，1997年以前聯(lián)邦政府占50%以上，美國政府對于研發(fā)這種投資量大、風(fēng)險高、私人顧慮多的領(lǐng)域，給予了積極的支持。

(三)政府與公民的關(guān)系：保障權(quán)利、激發(fā)活力

1.保障基本權(quán)利。美國人認為，政府的權(quán)力是公民讓渡出來的。1891年通過的((公民權(quán)利法案》規(guī)定人身自由、言論自由、信仰自由、擁有財產(chǎn)的自由等與個人自由相關(guān)的基本權(quán)利是不可讓渡的，政府不能剝奪。

從宗教看。美國人信仰自由。根據(jù)2002年的估計，美國90%的人信仰宗教，其中新教徒占人口總數(shù)的52%(包括各種教派)、羅馬天主教教眾占24%摩門教占2%、猶太教占1%}穆斯林教占1%、其他宗教10%、非教徒10%，遠高于意大利人的74%、瑞士人的73%、英國人的38%、法國人的34%，堪稱世界及時。政府對所有的教會和宗教團體經(jīng)商行為都實行免稅制度，社會對教會的捐贈也可以減稅。

從言論和新聞出版看。美國大約有1750家報紙和18000家期刊，還有數(shù)以千計的廣播電視臺。這些新聞機構(gòu)的新聞不需要預(yù)審，美國沒有預(yù)審制度，所以他們對國內(nèi)外發(fā)生的事件反映迅速。國會的演講和投票過程都是電視現(xiàn)場直播的。在美國，媒體對社會和個人有著巨大而廣泛的影響，特別是一些主流媒體的影響就更大。美國新聞媒體有它特有的功效，一是通過媒體給公民表達思想和愿望的平臺。二是通過媒體反映出的公眾輿論，有利于正確地制定公共政策。三是通過媒體監(jiān)督政府，各級政府官員都處在機靈而警惕的新聞記者監(jiān)視下，許多涉及貪污受賄、讀職、失職、腐敗、判斷失誤、不勝任、間諜活動等案件都由媒體向全國公眾披露。

2.保障社會權(quán)利。(1)通過提供社會保障與公眾福利，讓公民過上比較體面的生活，同時也為美國提供了巨大的消費市場。美國自20世紀30年代起，針對當時的經(jīng)濟大危機帶來的劇烈社會動蕩，以羅斯福總統(tǒng)提出社會保障法為標志，實施政府主導(dǎo)的社會保障制度。經(jīng)過70年的調(diào)整補充，逐步發(fā)展成為一個比較廣泛、完整的體系。主要有以下特點：一是范圍不斷擴大。美國采取比較現(xiàn)實的辦法，從社會函待解決的問題人手，逐步擴大領(lǐng)域、充實完善a1935年推行政府的社會保障計劃，解決當時最急迫的失業(yè)與養(yǎng)老兩大問題；1939年開始將有關(guān)配偶和子女同時享受保障福利的條款納人該計劃；1950年又將傷殘保險納人該計劃；1965年開始實施政府的老年醫(yī)療保險和窮人醫(yī)療補助；1970年開始實施對收人極低的老人、殘疾人給予特殊補助的增補保險收人計劃。現(xiàn)在美國政府的社保制度涵蓋四大方面16個具體項目。二是管理分級分權(quán)。美國采用了聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三級共同負責(zé)、分級管理的模式，以保障實施的效率和靈活性。如退休保險、老年醫(yī)療保險直接由聯(lián)邦管理；失業(yè)保險、窮人醫(yī)療補助主要在州一級管理；有的項目由聯(lián)邦、州和地方政府共同管理。各州及地方政府在具體實施和管理上擁有一定的自主權(quán)。三是引導(dǎo)民間共擔。通過政策積極的引導(dǎo)，私營部門普遍實行了退休、失業(yè)、醫(yī)療保健等方面的福利，有實力的大企業(yè)都為員工提供良好的養(yǎng)老和醫(yī)療保險待遇。政府鼓勵個人在政府、雇主提出的保障項目外，參加各種私人保險，如購買私人退休養(yǎng)老保險可享受免稅優(yōu)惠。這樣使民間和政府共同承擔了社會保障的責(zé)任，分散了經(jīng)濟負擔和風(fēng)險。

(2)通過發(fā)展教育保障公民受教育的權(quán)利，美國政府采取了三種做法：一是確實保障公民受教育的權(quán)利。美國實行了從小學(xué)到高中12年全免費公立教育體制，20-24歲的人口接受高等教育的比率為80%多。美國政府財政收人的相當一部分用于教育投人，如弗吉尼亞州教育支出占該州整個財政支出的三分之一多。二是調(diào)動全民辦教育。聯(lián)邦政府、各州政府、地方政府及社會團體都把教育當成大事，形成了教育多軌制，調(diào)動起多方面辦教育的積極性，運用市場規(guī)律辦“三全”(全民，，全程)教育，這是美國教育體制的較大特色。美國眾多的社會團體(宗教，工會，企業(yè))和教育團體(教育基金會，協(xié)會，研究會)對推動美國的教育發(fā)展起了巨大的作用。三是注重愛國教育。美國政府很注重采取各種形式來培養(yǎng)美國公民的民族認同感、國家認同感和文化認同感。在美國有各種各樣的博物館，紀念館，所有的博物館、紀念館全天候向游人免費開放。

3.保障政治權(quán)利。政治權(quán)利，也即政治參與權(quán)，反映到美國社會的方方面面，從市長選舉到總統(tǒng)選舉，從參與決策到監(jiān)督政府，都體現(xiàn)了這種政治參與權(quán)。

(四)政府與非贏利組織的關(guān)系：當作伙伴、引導(dǎo)發(fā)展

非贏利組織是美國社會中的非政府亦非企業(yè)的機構(gòu)和組織的總稱，又稱第三部門、非政府組織、社會中間組織，主要包括獨立部門、公益機構(gòu)和學(xué)術(shù)機構(gòu)等。最主要的特點是正規(guī)性、非政府、非盈利、公益性、自愿者參與。美國政府通過大力發(fā)展非贏利組織來管理公共事務(wù)，從而形成了政府組織和非贏利組織相互協(xié)作、共同管理公共事務(wù)的良好格局。

1.非贏利組織在公共管理中發(fā)揮了重要的作用。美國是世界上非盈利組織最為發(fā)達的國家，全美約有160萬個非贏利組織是在政府正式登記注冊的享有免稅資格的組織，其中101萬個從事教育、健康、退休保護等服務(wù)性公益組織，6.5萬個私人基金會，35萬個免稅宗教組織。很多在歐洲和其他國家由政府管理的行業(yè)，在美國都是由非贏利組織管理的，51%以上的醫(yī)院、46%以上的高校、86%以上的藝術(shù)組織以及近60%的社會服務(wù)都是由非贏利組織負責(zé)的。非贏利組織作為政府在公共治理中的好伙伴確實發(fā)揮了重要作用，主要表現(xiàn)在以下四個方面。一是有效地促進了經(jīng)濟發(fā)展。一方面，為企業(yè)提供大量的咨詢服務(wù)、信息服務(wù)、高科技孵化園等等。另一方面，極力推動可持速發(fā)展。最為引人注目的是非盈利組織在環(huán)境保護方面取得的成績，它們或采取宣傳動員等方式提高民眾的環(huán)保意識，或通過示威、抗議等途徑對決策者施加影響。二是有效地促進了社會和諧。美國非盈利組織是一個重要的就業(yè)渠道，雇員達1500多萬人，占全美勞動力總數(shù)的11%a。它也是一個重要的社會福利渠道。如全美較大的一家籌款組織—聯(lián)合之路，在全國就有2100個分部，專門為社會福利、社區(qū)服務(wù)事業(yè)募捐，每年募捐的總款項高達30多億美元。它更是一個重要的解決其它社會問題的渠道。在美國的非盈利組織中，直接面向人道主義、家庭服務(wù)的占30%。這些組織專門提供青少年教育、家庭咨詢、婦女保護、身心保健、救災(zāi)等服務(wù)。三是有效地促進了政府決策。一方面促進民主決策。非贏利組織所提供的是公共物品，它促進了公共物品提供主體的多元化，推動了社會自治的形成。另一方面促進了科學(xué)決策。美國有2000多個從事政策分析的非贏利組織，是美國政府決策者政策理念的主要來源，在政治、經(jīng)濟、文化、軍事、外交等國家事務(wù)決策中發(fā)揮著參謀與咨詢的作用，甚至影響決策。

2.美國政府堅持市場取向引導(dǎo)非贏利組織發(fā)展。主要有以下三個特點：一是較低門檻進人。任何人只要向州政府有關(guān)部門提交注冊文件，組織有一定的宗旨，利潤不在所有者和董事之間分配，組織機構(gòu)達到成立公司的低標準，一般都可以注冊。如果要成為免稅的非贏利組織才向聯(lián)邦稅務(wù)機關(guān)申請，聯(lián)邦稅務(wù)機關(guān)會對申請者進行嚴格的審查。二是只促進不干預(yù)。美國十分重視非贏利組織的相對獨立性，政府不能干涉非贏利組織的內(nèi)部事務(wù)與業(yè)務(wù)活動，而是采取多種方式促進非贏利組織發(fā)展：通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵人們捐款，有效地引導(dǎo)了人們捐款的積極性；通過直接撥款或簽合同購買民間組織服務(wù)的方式給予直接援助；同時以允許其發(fā)行債券和返還稅收及各種名義資助等間接方式支持。三是強調(diào)自主管理和司法管理。美國主要通過非贏利組織的內(nèi)部自律和司法來管理。一方面，按照規(guī)定，非贏利組織與其它法人組織一樣，有一套責(zé)任體系，保障其能夠承擔因為其組織行為所產(chǎn)生的法律后果，這一責(zé)任體系以董事會為核心。如果非贏利公司的慈善資產(chǎn)被不當使用或慈善信托沒有遵守，州司法部長有權(quán)免除公司董事和官員的職務(wù)并對其進行追加罰款。另一方面，根據(jù)美國有關(guān)法律，各州司法部部長負責(zé)監(jiān)督非贏利組織是否有欺詐行為，負責(zé)對其進行審計；聯(lián)邦稅務(wù)機關(guān)負責(zé)監(jiān)督免稅非贏利組織是否信守非贏利的宗旨，是否履行了稅法有關(guān)免稅組織的義務(wù)。他們都有義務(wù)就任何人對任何非贏利組織提出的舉報進行審查。州司法部長的權(quán)力是對有違法行為的非贏利組織提起訴訟，聯(lián)邦稅務(wù)機關(guān)有權(quán)依法取消非贏利組織的免稅資格。

二、給我們的啟示

我國改革開放30年，在公共管理上積累了一定的經(jīng)驗，取得了很大的突破。但是整體上我國公共管理制度仍然不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和社會發(fā)展的要求，也面臨著經(jīng)濟全球化、新技術(shù)革命以及應(yīng)對各種危機的挑戰(zhàn)等。美國公共管理的做法和經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)的東西很多，對我們的啟示也是深遠的，尤其是以下幾個方面：

(一)科學(xué)處理政府自身問題是政府公共管理的重要前提

政府是公共管理的核心主體和主要實施者，搞好公共管理必須首先處理好政府自身的關(guān)系。

1.要堅持依法行政?！叭魏螒椃ǘ际菍φ惺箼?quán)力加以一系列的限制”，“政府行政最重要的是對憲法的履行”。美國聯(lián)邦政府的職權(quán)是有憲法明確界定的，而且采取列舉制一條一條列了出來。我國正處于從全能型政府向有限型政府的過渡階段，政府的職責(zé)還不是很明確，政府越位、錯位和不到位的現(xiàn)象依然嚴重。因此，要按照“法未允許，即為禁止”的原則，把政府行為嚴格限制在法律許可的范圍內(nèi)，加快制定規(guī)范政府行為的法律法規(guī)，建立政府問責(zé)制度。

2.要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)決定組織效率，明確職責(zé)是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的核心。美國實行三級政府構(gòu)架，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的職責(zé)十分清楚，也很少交叉。我國實行五級行政構(gòu)架，各級之間、同級各部門之間職能交叉重疊的問題以及職能缺位的間題還沒有很好解決。首先要優(yōu)化同級政府組織結(jié)構(gòu)。加強和完善從事經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會管理的機構(gòu)，撤消直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟活動和社會事務(wù)的機構(gòu)；要整合分散在不同部門的相同行政職能，消除交叉重復(fù)。其次要理順上下級政府機構(gòu)設(shè)置。按照各級政府的性質(zhì)和中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方積極性的原則，合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理職權(quán)，原則上，屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的公共事務(wù)和重大事項，例如外交、國防、貨幣制造與發(fā)行、宏觀經(jīng)濟調(diào)控、國家經(jīng)濟安全等應(yīng)由中央負責(zé)；與地區(qū)和社會發(fā)展相關(guān)的公共事務(wù)和事項，例如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、市政建設(shè)等由相關(guān)地方政府負責(zé)；與國家整體利益相關(guān)需中央統(tǒng)一管理、但其任務(wù)需要在地方執(zhí)行的事務(wù)與事項，例如民政、人事、社會保障、計劃生育等，可由中央制定統(tǒng)一規(guī)范而由地方負責(zé)實施。在此基礎(chǔ)上，理順中央和地方在相應(yīng)領(lǐng)域的分工和職責(zé)，合理調(diào)整一些領(lǐng)域中央對地方的垂直管理體制。再次要著手減少行政層級。積極進行省直管縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革等探索，逐步形成科學(xué)的行政層級構(gòu)架。

3.要強化制度監(jiān)督。美國通過三權(quán)分立制度來加強對行政、立法和司法相互制衡、相互監(jiān)督，同時通過公民參與政府管理和自治管理等一系列制度，來加強對政府行使公共權(quán)力的監(jiān)督。我國的政體不同于美國，三權(quán)分立不適合我國國情，但我們?nèi)匀恍枰辉O(shè)計出一種制度，有效地監(jiān)督政府，有效地調(diào)動廣大人民群眾參與公共管理、實行民主監(jiān)督的積極性。

(二)努力創(chuàng)造良好環(huán)境是政府公共管理的重要任務(wù)

1.為培育市場主體提供良好的體制環(huán)境。首先，要毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，但國有企業(yè)必須收縮戰(zhàn)線，有所為有所不為，只能在關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用，給非公經(jīng)濟騰出更大的發(fā)展空間。同時，要真正落實國有企業(yè)的自主權(quán)，真正實行政企分開，真正讓國企成為市場競爭的主體。其次，要毫不動搖地鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制企業(yè)的發(fā)展，使各種所有制企業(yè)在投融資、信貸、稅收、土地管理、市場準人等各個方面都享有同等待遇，形成一個公平競爭的關(guān)系。要讓非公有制企業(yè)有機會參與國有企業(yè)改革，進入公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)以及社會事業(yè)等領(lǐng)域。特別是對一些中小企業(yè)，要通過財政資助、稅收減免、政府采購、擴寬融資渠道、加強就業(yè)培訓(xùn)等一系列政策予以支持，以促進中小企業(yè)加快成長。

2.為企業(yè)發(fā)展提供良好的市場環(huán)境。首先要規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。要加快壟斷行業(yè)改革，對電力、郵政、電信、鐵路等行業(yè)及供水、供氣、供熱等市政公用事業(yè)，大膽引入競爭機制，實行投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。要依法嚴厲打擊各種制假售假、侵權(quán)、商業(yè)欺詐等違法行為，形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會信用體系。其次，要加快要素市場的市場化改革。我國的商品和服務(wù)價格仍有5%由政府管制，資本市場、土地市場、技術(shù)市場、勞動力市場等要素市場的產(chǎn)品價格的定價機制不完善，生產(chǎn)要素的價格很多不是由市場來決定，而是由行政權(quán)力在配置。近年來，在城市改造拆遷和土地轉(zhuǎn)讓、資金信貸以及資本市場“圈錢”等領(lǐng)域，權(quán)力配置生產(chǎn)要素的現(xiàn)象還比較普遍，因此必須加快要素市場改革。再次，要正確引導(dǎo)市場行為。政府要通過制定公開、透明的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、市場信息、規(guī)范市場準人，引導(dǎo)市場主體的經(jīng)濟行為。

3.為企業(yè)發(fā)展提供良好的宏觀環(huán)境。大型基礎(chǔ)設(shè)施如高速公路、機場、能源、通訊、重大工程技術(shù)研究中心建設(shè)等，企業(yè)不愿進入或難以進人，政府應(yīng)當加大投入力度。當然，在這些領(lǐng)域，政府也不應(yīng)當獨包獨攬，要善于引人市場機制。政府還要利用財政政策、貨幣政策等調(diào)控手段，保持經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。

(三)切實保障公民權(quán)利是政府公共管理的重要內(nèi)容

1.要通過切實保障公民權(quán)利來促進發(fā)展。只著眼于保護精英群體的利益，而忽視保護廣大公民群體的基本權(quán)利、普通公民無法有效而平等地參與政治權(quán)力運用的國家，既不是公正的，也不能實現(xiàn)長治久安。因此，我們要進一步完善有關(guān)制度，切實保護憲法規(guī)定的公民的各種權(quán)利。一個保障公民各種基本權(quán)利和政治參與權(quán)的過程，就是一個了解公民意愿的過程，就是一個發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造性的過程，也就是一個極大地促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的過程。

2.要通過切實解決民生問題來促進發(fā)展。當前，我國一方面經(jīng)濟高速增長，另一方面社保、教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會問題還比較突出，政府要切實負起這個責(zé)任。當然，政府不可能把所有人的這些問題都包起來，美國的社保制度也主要是首先針對老人、到殘疾人、再到低收人人群這樣逐步擴大社保面的。所以我們要針對這些民生問題進行具體分析，要找出那些真正需要政府保障的人群，采取一切措施，保障他們能上得起學(xué)、看得起病、住得起房。要不斷加大政府投人，減少財產(chǎn)、收人不平等所帶來的消費不平等。

(四)大力發(fā)展非贏利組織是公共管理的重要舉措

美國政府一直把非贏利組織當作自己的伙伴，非贏利組織做了大量政府干不了、干不好的事情，在社會公共治理中發(fā)揮了重要作用。美國的經(jīng)驗值得借鑒。我國的非贏利組織總體來說發(fā)展比較滯后，我國每萬人擁有的非威利組織只有2.1個，不及發(fā)展中國家平均水平的1/5，只相當于美國的L40和法國的L90。要緩解龐大的公共服務(wù)需求和各種矛盾，要完善市場經(jīng)濟體制、加強公共管理、促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，就必須積極發(fā)展各種非贏利組織。

1.思想觀念要轉(zhuǎn)變。無論是政府還是民間，都要從落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的高度來認識、重視非贏利組織的發(fā)展。公務(wù)員之家

2.扶持力度要加大。對經(jīng)濟領(lǐng)域的各種行業(yè)協(xié)會、商會、咨詢機構(gòu)等，教育、公共醫(yī)療、慈善、扶貧和公共安全等社會領(lǐng)域的各種基金會、扶貧協(xié)會等非贏利組織，要在制度上、法律上明確非贏利組織在公共服務(wù)體系中的地位和作用，目前除《社團登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》外，非贏利組織還沒有專門的法律法規(guī)。要通過資金支持、稅收優(yōu)惠、政府采購等政策支持非贏利組織發(fā)展。

3.要借助事業(yè)單位改革的契機促進其發(fā)展。全國130多萬個和湖南省8萬個事業(yè)單位中，相當一部分可以轉(zhuǎn)為非盈利組織。在進行事業(yè)單位改革時，要把事業(yè)單位改革和發(fā)展非贏利組織有機結(jié)合起來，搞好公共服務(wù)的宏觀布局，將教育、衛(wèi)生、文化、科技等領(lǐng)域的相當一部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非贏利組織，使非盈利組織既能承接部分轉(zhuǎn)移出來的政府公共服務(wù)職能，又能為事業(yè)單位找到好出路。

公共管理研究論文:北美政府公共管理對我國引導(dǎo)作用研究論文

論文關(guān)鍵詞：美國政府；公共管理；特點；啟示

論文摘要：美國的公共管理制度有其顯著特點，分析并揭示美國公共管理的基本理念、主要方式和特點，結(jié)合我國國情。借鑒美國經(jīng)驗，是促進我國政府公共管理健康發(fā)展的有效途徑。

一、美國政府公共管理的特點

公共管理，是政府和其他公共組織整合社會資源，對社會公共事務(wù)進行有效治理的一套制度、體制和機制的安排。從基本要素看，包括管理的主體、管理的客體和管理的方式三個方面;從內(nèi)在關(guān)系上看，是主體與客體、主體與主體、客體與客體三個利益關(guān)系的管理與協(xié)調(diào)。具體把握美國公共管理的特點，應(yīng)該從美國政府與政府、政府與企業(yè)、政府與公民、政府與非贏利組織等四個方面的關(guān)系進行分析。

(一)政府與政府的關(guān)系:分權(quán)管理、自主管理

根據(jù)美國憲法，美國實行三級政府架構(gòu):聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。其中地方政府包括縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)及各種特區(qū)共5種類型。美國政府與政府的關(guān)系具有三個特點:

1.聯(lián)邦政府的分權(quán)管理。美國政府權(quán)力一分為三，即立法、司法和執(zhí)法，并用憲法這一國家大法將各自的權(quán)力定義下來。立法權(quán)力被賦予國會。國會有鑄造錢幣，維護軍隊，對外國宣戰(zhàn)，規(guī)制洲際和國際商貿(mào)，聯(lián)邦稅收和支出政策等權(quán)力。行政權(quán)力被賦予總統(tǒng)。總統(tǒng)是武裝部隊的三軍總司令，有權(quán)否決國會的有關(guān)提案，在獲得參議院批準的條件下任命大使、較高法院的法官、聯(lián)邦法官或任何國會設(shè)立的政府官員，每年對國會作年度工作報告，給國會提交議案，監(jiān)督法律的忠實執(zhí)行等等。司法權(quán)力被賦予聯(lián)邦較高法院和它的下屬法院。較高法院最重要的責(zé)任就是在對憲法精神有爭議時提供對憲法的解釋，裁決政府的法律或行為是否違反憲法的精神。它是美國政府各個分支，包括州與地方等之間爭端的裁判員，是許多重大問題的終審決定機構(gòu)。在這樣一個三權(quán)分立的體系內(nèi)，每一個權(quán)力分支都按照給定的功能獨立運行，但同時，又在權(quán)力的使用方面受制于其它兩個體系，形成互相制衡的格局。

2.聯(lián)邦政府與州政府的分權(quán)管理。聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系是聯(lián)邦關(guān)系，這種聯(lián)邦關(guān)系有這么兒個特點:一是聯(lián)邦政府的權(quán)力是州政府不得已而讓渡出來的，其權(quán)限分配由憲法明確界定，采取列舉制，把聯(lián)邦擁有的權(quán)限一一列舉出來，凡沒有列舉的權(quán)力都不是聯(lián)邦的。聯(lián)邦政府主要負責(zé)以州政府無法單獨行使的職能，如國防、外交、貨幣銀行、出人境管理、對外貿(mào)易、郵政及有關(guān)國家經(jīng)濟社會管理有關(guān)事務(wù)。二是州政府的權(quán)力憲法也有明確界定。憲法中沒有明確賦予聯(lián)邦政府但也沒有被明文禁止的政府權(quán)力，歸于州政府或者人民。三是聯(lián)邦政府和州政府各自在其管理的領(lǐng)域擁有較高權(quán)力，都擁有自己的立法權(quán)和司法權(quán)，聯(lián)邦政府與州政府、地方政府沒有直接的隸屬關(guān)系。聯(lián)邦政府對州政府、地方政府的管理和控制是通過聯(lián)邦法律和公共財政撥款的附加條件來實現(xiàn)的。四是州政府大致按照聯(lián)邦政府的構(gòu)架實行三權(quán)分立、相互制約。州政府基本上都設(shè)立了議會，由參、眾兩院組成。州長有權(quán)任命州政府各部的首長等高級官員，但州的一些重要官員如檢察長、州務(wù)卿、州司庫、審計長等，卻不是由州長任命，而是分別由選民選舉產(chǎn)生。因此，他們不對州長負責(zé)，而是與州長分享行政權(quán)，從而限制了州長的任命權(quán)和免職權(quán)，大大削弱了州長對行政的控制力。

3.地方政府的自主管理。美國地方政府數(shù)量龐大，有3千多個縣、2萬多個市、1.7萬個鎮(zhèn)(在行政上不屬于某一市或縣管轄而作為綜合管理的地方政府),1.5萬個校區(qū)(校區(qū)的職能就是提供公共教育主要是小學(xué)和中學(xué)教育),3萬個特別區(qū)(如灌溉區(qū)、公園區(qū)、消防區(qū)、水管理區(qū)、土壤保護區(qū)、公墓管理區(qū)、衛(wèi)生區(qū)等等)。地方政府它們都是相互獨立的自治機構(gòu)，都有一個共同的特點，就是自主管理。一是經(jīng)州憲法授權(quán)享有更大的決策權(quán)和靈活性。有的州還把地方白治的原則寫進了州憲法，限制州議會和州官員干預(yù)地方的權(quán)力，形成所謂立憲地方自治。二是在組織運行方面普遍采用公司制管理。美國政府的治理結(jié)構(gòu)幾乎是復(fù)制了公司的法人治理結(jié)構(gòu)。美國的市大多實行市議會經(jīng)理制，縣也模仿市經(jīng)理制實行縣議會—行政經(jīng)理體制，特區(qū)、學(xué)區(qū)更是實行董事會制或委員會制。在美國地方政府中，選民、市長或市政經(jīng)理(行政長官)、市政理事會(立法機構(gòu))也是相互協(xié)調(diào)相互制約的關(guān)系，由此形成了合理的政府治理結(jié)構(gòu)。三是居民廣泛參與地方政府管理。在地方政府，有一套決策參謀班子，他們是不拿報酬(或只有少量補貼)的市民志愿者組成的各種理事會和委員會，他們對政府決策起參謀和咨詢作用。如得克薩斯州庫帕斯克里斯蒂市實行的“市政議會十市政經(jīng)理”的地方政府管理模式，由選民直接選舉產(chǎn)生的市政議會和市長一起制定政策和決定什么事情要做，由市政經(jīng)理及其行政機構(gòu)來執(zhí)行。在市政議會下面，設(shè)有51個專門的理事會和委員會，共有500多名市民作為志愿者為立法機構(gòu)的決策提供咨詢服務(wù)。

(二)政府與企業(yè)的關(guān)系:創(chuàng)造環(huán)境，引導(dǎo)發(fā)展

1、扶持中小企業(yè)培育市場主體。美國擁有大量的小企業(yè)，其產(chǎn)出占美國除農(nóng)業(yè)以外全部產(chǎn)出的一半，雇用了政府以外約一半的勞動力，創(chuàng)造了每年新增就業(yè)崗位(不包括政府部門)的60-80%。為扶持小企業(yè)發(fā)展，解決資金、技術(shù)等諸多的制約，政府于1953年專門成立了小企業(yè)管理局(SmallBusinessAdministration)，對小企業(yè)的利益給予保護、援助、指導(dǎo)和扶持，政府撥出?？钣枰灾С?。1953年以來，通過發(fā)放貸款、研發(fā)資助、政府采購等措施，有2000萬家小企業(yè)得到過小企業(yè)管理局的幫助。

2.反壟斷維護自由競爭。1890年，在平民主義者的強烈呼吁下，美國國會以壓倒多數(shù)票通過了《謝爾曼法》，并作為母法，與1914年國會通過的《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》一起，構(gòu)成了美國反壟斷法的基礎(chǔ)，對維護經(jīng)濟自由和自由經(jīng)濟體制具有極其重要的作用。

1911年，美較高法院宣布，美國煙草公司和標準石油公司因“欺行霸市”，違反了反壟斷法，命令兩公司立即解散，各自拆分為若干獨立的公司。1984年因AT&T幾乎壟斷了美國的州內(nèi)、州際和國際電話業(yè)務(wù)，為打破壟斷，美國政府將其一分為八。1994聯(lián)邦政府指控微軟公司以其技術(shù)優(yōu)勝與PC機廠家簽定了特殊合同條款，傷害了計算機市場上的競爭機制、消費者的利益以及技術(shù)創(chuàng)新活動，把微軟告上了法庭。這種反壟斷，很好地保護了競爭，保護了消費者的利益。

3.提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。企業(yè)發(fā)展需要良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這些領(lǐng)域如水電煤氣和交通運輸?shù)却蠖己馁Y巨大且私人資本不愿涉足，于是，美國政府對這些領(lǐng)域進行了巨額投資。比如:在電力方面，美國政府投資建設(shè)了大量的核電站;在交通方面，美國政府通過直接投資或投資補貼加快了高速公路的建設(shè);在跨區(qū)域大型基礎(chǔ)設(shè)施方面，聯(lián)邦政府則采取統(tǒng)一規(guī)劃、直接管理的方式，組織興建了田納西流域綜合治理的跨區(qū)工程;在區(qū)域開發(fā)方面，聯(lián)邦政府組織了阿巴拉契亞山區(qū)的開發(fā)，打破了行政區(qū)劃，實現(xiàn)區(qū)域綜合治理;在科研方面，有資料顯示，在與生產(chǎn)密切相關(guān)的研發(fā)投資中，1997年以前聯(lián)邦政府占50%以上，美國政府對于研發(fā)這種投資量大、風(fēng)險高、私人顧慮多的領(lǐng)域，給予了積極的支持。

(三)政府與公民的關(guān)系:保障權(quán)利、激發(fā)活力

1.保障基本權(quán)利。美國人認為，政府的權(quán)力是公民讓渡出來的。1891年通過的((公民權(quán)利法案》規(guī)定人身自由、言論自由、信仰自由、擁有財產(chǎn)的自由等與個人自由相關(guān)的基本權(quán)利是不可讓渡的，政府不能剝奪。

從宗教看。美國人信仰自由。根據(jù)2002年的估計，美國90%的人信仰宗教，其中新教徒占人口總數(shù)的52%(包括各種教派)、羅馬天主教教眾占24%摩門教占2%、猶太教占1%}穆斯林教占1%、其他宗教10%、非教徒10%，遠高于意大利人的74%、瑞士人的73%、英國人的38%、法國人的34%,}’}堪稱世界及時。政府對所有的教會和宗教團體經(jīng)商行為都實行免稅制度，社會對教會的捐贈也可以減稅。

從言論和新聞出版看。美國大約有1750家報紙和18000家期刊，還有數(shù)以千計的廣播電視臺。這些新聞機構(gòu)的新聞不需要預(yù)審，美國沒有預(yù)審制度，所以他們對國內(nèi)外發(fā)生的事件反映迅速。國會的演講和投票過程都是電視現(xiàn)場直播的。在美國，媒體對社會和個人有著巨大而廣泛的影響，特別是一些主流媒體的影響就更大。美國新聞媒體有它特有的功效，一是通過媒體給公民表達思想和愿望的平臺。二是通過媒體反映出的公眾輿論，有利于正確地制定公共政策。三是通過媒體監(jiān)督政府，各級政府官員都處在機靈而警惕的新聞記者監(jiān)視下，許多涉及貪污受賄、讀職、失職、腐敗、判斷失誤、不勝任、間諜活動等案件都由媒體向全國公眾披露。

2.保障社會權(quán)利。(1)通過提供社會保障與公眾福利，讓公民過上比較體面的生活，同時也為美國提供了巨大的消費市場。美國自20世紀30年代起，針對當時的經(jīng)濟大危機帶來的劇烈社會動蕩，以羅斯?？偨y(tǒng)提出社會保障法為標志，實施政府主導(dǎo)的社會保障制度。經(jīng)過70年的調(diào)整補充，逐步發(fā)展成為一個比較廣泛、完整的體系。主要有以下特點:一是范圍不斷擴大。美國采取比較現(xiàn)實的辦法，從社會函待解決的問題人手，逐步擴大領(lǐng)域、充實完善a1935年推行政府的社會保障計劃，解決當時最急迫的失業(yè)與養(yǎng)老兩大問題;1939年開始將有關(guān)配偶和子女同時享受保障福利的條款納人該計劃;1950年又將傷殘保險納人該計劃;1965年開始實施政府的老年醫(yī)療保險和窮人醫(yī)療補助;1970年開始實施對收人極低的老人、殘疾人給予特殊補助的增補保險收人計劃?，F(xiàn)在美國政府的社保制度涵蓋四大方面16個具體項目。二是管理分級分權(quán)。美國采用了聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三級共同負責(zé)、分級管理的模式，以保障實施的效率和靈活性。如退休保險、老年醫(yī)療保險直接由聯(lián)邦管理;失業(yè)保險、窮人醫(yī)療補助主要在州一級管理;有的項目由聯(lián)邦、州和地方政府共同管理。各州及地方政府在具體實施和管理上擁有一定的自主權(quán)。三是引導(dǎo)民間共擔。通過政策積極的引導(dǎo)，私營部門普遍實行了退休、失業(yè)、醫(yī)療保健等方面的福利，有實力的大企業(yè)都為員工提供良好的養(yǎng)老和醫(yī)療保險待遇。政府鼓勵個人在政府、雇主提出的保障項目外，參加各種私人保險，如購買私人退休養(yǎng)老保險可享受免稅優(yōu)惠。這樣使民間和政府共同承擔了社會保障的責(zé)任，分散了經(jīng)濟負擔和風(fēng)險。

(2)通過發(fā)展教育保障公民受教育的權(quán)利，美國政府采取了三種做法:一是確實保障公民受教育的權(quán)利。美國實行了從小學(xué)到高中12年全免費公立教育體制，20-24歲的人口接受高等教育的比率為80%多。美國政府財政收人的相當一部分用于教育投人，如弗吉尼亞州教育支出占該州整個財政支出的三分之一多。二是調(diào)動全民辦教育。聯(lián)邦政府、各州政府、地方政府及社會團體都把教育當成大事，形成了教育多軌制，調(diào)動起多方面辦教育的積極性，運用市場規(guī)律辦“三全”(全民，，全程)教育，這是美國教育體制的較大特色。美國眾多的社會團體(宗教，工會，企業(yè))和教育團體(教育基金會，協(xié)會，研究會)對推動美國的教育發(fā)展起了巨大的作用。三是注重愛國教育。美國政府很注重采取各種形式來培養(yǎng)美國公民的民族認同感、國家認同感和文化認同感。在美國有各種各樣的博物館，紀念館，所有的博物館、紀念館全天候向游人免費開放。

3.保障政治權(quán)利。政治權(quán)利，也即政治參與權(quán)，反映到美國社會的方方面面，從市長選舉到總統(tǒng)選舉，從參與決策到監(jiān)督政府，都體現(xiàn)了這種政治參與權(quán)。

(四)政府與非贏利組織的關(guān)系:當作伙伴、引導(dǎo)發(fā)展

非贏利組織是美國社會中的非政府亦非企業(yè)的機構(gòu)和組織的總稱，又稱第三部門、非政府組織、社會中間組織，主要包括獨立部門、公益機構(gòu)和學(xué)術(shù)機構(gòu)等。最主要的特點是正規(guī)性、非政府、非盈利、公益性、自愿者參與。美國政府通過大力發(fā)展非贏利組織來管理公共事務(wù)，從而形成了政府組織和非贏利組織相互協(xié)作、共同管理公共事務(wù)的良好格局。

1.非贏利組織在公共管理中發(fā)揮了重要的作用。美國是世界上非盈利組織最為發(fā)達的國家，全美約有160萬個非贏利組織是在政府正式登記注冊的享有免稅資格的組織，其中101萬個從事教育、健康、退休保護等服務(wù)性公益組織，6.5萬個私人基金會，35萬個免稅宗教組織。很多在歐洲和其他國家由政府管理的行業(yè)，在美國都是由非贏利組織管理的，51%以上的醫(yī)院、46%以上的高校、86%以上的藝術(shù)組織以及近60%的社會服務(wù)都是由非贏利組織負責(zé)的。非贏利組織作為政府在公共治理中的好伙伴確實發(fā)揮了重要作用，主要表現(xiàn)在以下四個方面。一是有效地促進了經(jīng)濟發(fā)展。一方面，為企業(yè)提供大量的咨詢服務(wù)、信息服務(wù)、高科技孵化園等等。另一方面，極力推動可持速發(fā)展。最為引人注目的是非盈利組織在環(huán)境保護方面取得的成績，它們或采取宣傳動員等方式提高民眾的環(huán)保意識，或通過示威、抗議等途徑對決策者施加影響。二是有效地促進了社會和諧。美國非盈利組織是一個重要的就業(yè)渠道，雇員達1500多萬人，占全美勞動力總數(shù)的11%a。它也是一個重要的社會福利渠道。如全美較大的一家籌款組織—聯(lián)合之路，在全國就有2100個分部，專門為社會福利、社區(qū)服務(wù)事業(yè)募捐，每年募捐的總款項高達30多億美元。它更是一個重要的解決其它社會問題的渠道。在美國的非盈利組織中，直接面向人道主義、家庭服務(wù)的占30%。這些組織專門提供青少年教育、家庭咨詢、婦女保護、身心保健、救災(zāi)等服務(wù)。三是有效地促進了政府決策。一方面促進民主決策。非贏利組織所提供的是公共物品，它促進了公共物品提供主體的多元化，推動了社會自治的形成。另一方面促進了科學(xué)決策。美國有2000多個從事政策分析的非贏利組織，是美國政府決策者政策理念的主要來源，在政治、經(jīng)濟、文化、軍事、外交等國家事務(wù)決策中發(fā)揮著參謀與咨詢的作用，甚至影響決策。

2.美國政府堅持市場取向引導(dǎo)非贏利組織發(fā)展。主要有以下三個特點:一是較低門檻進人。任何人只要向州政府有關(guān)部門提交注冊文件，組織有一定的宗旨，利潤不在所有者和董事之間分配，組織機構(gòu)達到成立公司的低標準，一般都可以注冊。如果要成為免稅的非贏利組織才向聯(lián)邦稅務(wù)機關(guān)申請，聯(lián)邦稅務(wù)機關(guān)會對申請者進行嚴格的審查。二是只促進不干預(yù)。美國十分重視非贏利組織的相對獨立性，政府不能干涉非贏利組織的內(nèi)部事務(wù)與業(yè)務(wù)活動，而是采取多種方式促進非贏利組織發(fā)展:通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵人們捐款，有效地引導(dǎo)了人們捐款的積極性;通過直接撥款或簽合同購買民間組織服務(wù)的方式給予直接援助;同時以允許其發(fā)行債券和返還稅收及各種名義資助等間接方式支持。三是強調(diào)自主管理和司法管理。美國主要通過非贏利組織的內(nèi)部自律和司法來管理。一方面，按照規(guī)定，非贏利組織與其它法人組織一樣，有一套責(zé)任體系，保障其能夠承擔因為其組織行為所產(chǎn)生的法律后果，這一責(zé)任體系以董事會為核心。如果非贏利公司的慈善資產(chǎn)被不當使用或慈善信托沒有遵守，州司法部長有權(quán)免除公司董事和官員的職務(wù)并對其進行追加罰款。另一方面，根據(jù)美國有關(guān)法律，各州司法部部長負責(zé)監(jiān)督非贏利組織是否有欺詐行為，負責(zé)對其進行審計;聯(lián)邦稅務(wù)機關(guān)負責(zé)監(jiān)督免稅非贏利組織是否信守非贏利的宗旨，是否履行了稅法有關(guān)免稅組織的義務(wù)。他們都有義務(wù)就任何人對任何非贏利組織提出的舉報進行審查。州司法部長的權(quán)力是對有違法行為的非贏利組織提起訴訟，聯(lián)邦稅務(wù)機關(guān)有權(quán)依法取消非贏利組織的免稅資格。

二、給我們的啟示

我國改革開放30年，在公共管理上積累了一定的經(jīng)驗，取得了很大的突破。但是整體上我國公共管理制度仍然不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和社會發(fā)展的要求，也面臨著經(jīng)濟全球化、新技術(shù)革命以及應(yīng)對各種危機的挑戰(zhàn)等。美國公共管理的做法和經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)的東西很多，對我們的啟示也是深遠的，尤其是以下幾個方面:

(一)科學(xué)處理政府自身問題是政府公共管理的重要前提

政府是公共管理的核心主體和主要實施者，搞好公共管理必須首先處理好政府自身的關(guān)系。

1.要堅持依法行政?！叭魏螒椃ǘ际菍φ惺箼?quán)力加以一系列的限制”，“政府行政最重要的是對憲法的履行”。美國聯(lián)邦政府的職權(quán)是有憲法明確界定的，而且采取列舉制一條一條列了出來。我國正處于從全能型政府向有限型政府的過渡階段，政府的職責(zé)還不是很明確，政府越位、錯位和不到位的現(xiàn)象依然嚴重。因此，要按照“法未允許，即為禁止”的原則，把政府行為嚴格限制在法律許可的范圍內(nèi)，加快制定規(guī)范政府行為的法律法規(guī)，建立政府問責(zé)制度。

2.要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)決定組織效率，明確職責(zé)是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的核心。美國實行三級政府構(gòu)架，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的職責(zé)十分清楚，也很少交叉。我國實行五級行政構(gòu)架，各級之間、同級各部門之間職能交叉重疊的問題以及職能缺位的間題還沒有很好解決。首先要優(yōu)化同級政府組織結(jié)構(gòu)。加強和完善從事經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會管理的機構(gòu)，撤消直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟活動和社會事務(wù)的機構(gòu);要整合分散在不同部門的相同行政職能，消除交叉重復(fù)。其次要理順上下級政府機構(gòu)設(shè)置。按照各級政府的性質(zhì)和中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方積極性的原則，合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理職權(quán)，原則上，屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的公共事務(wù)和重大事項，例如外交、國防、貨幣制造與發(fā)行、宏觀經(jīng)濟調(diào)控、國家經(jīng)濟安全等應(yīng)由中央負責(zé);與地區(qū)和社會發(fā)展相關(guān)的公共事務(wù)和事項，例如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、市政建設(shè)等由相關(guān)地方政府負責(zé);與國家整體利益相關(guān)需中央統(tǒng)一管理、但其任務(wù)需要在地方執(zhí)行的事務(wù)與事項，例如民政、人事、社會保障、計劃生育等，可由中央制定統(tǒng)一規(guī)范而由地方負責(zé)實施。在此基礎(chǔ)上，理順中央和地方在相應(yīng)領(lǐng)域的分工和職責(zé)，合理調(diào)整一些領(lǐng)域中央對地方的垂直管理體制。再次要著手減少行政層級。積極進行省直管縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革等探索，逐步形成科學(xué)的行政層級構(gòu)架。

3.要強化制度監(jiān)督。美國通過三權(quán)分立制度來加強對行政、立法和司法相互制衡、相互監(jiān)督，同時通過公民參與政府管理和自治管理等一系列制度，來加強對政府行使公共權(quán)力的監(jiān)督。我國的政體不同于美國，三權(quán)分立不適合我國國情，但我們?nèi)匀恍枰辉O(shè)計出一種制度，有效地監(jiān)督政府，有效地調(diào)動廣大人民群眾參與公共管理、實行民主監(jiān)督的積極性。公務(wù)員之家

(二)努力創(chuàng)造良好環(huán)境是政府公共管理的重要任務(wù)

1.為培育市場主體提供良好的體制環(huán)境。首先，要毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，但國有企業(yè)必須收縮戰(zhàn)線，有所為有所不為，只能在關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用，給非公經(jīng)濟騰出更大的發(fā)展空間。同時，要真正落實國有企業(yè)的自主權(quán)，真正實行政企分開，真正讓國企成為市場競爭的主體。其次，要毫不動搖地鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制企業(yè)的發(fā)展，使各種所有制企業(yè)在投融資、信貸、稅收、土地管理、市場準人等各個方面都享有同等待遇，形成一個公平競爭的關(guān)系。要讓非公有制企業(yè)有機會參與國有企業(yè)改革，進入公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)以及社會事業(yè)等領(lǐng)域。特別是對一些中小企業(yè)，要通過財政資助、稅收減免、政府采購、擴寬融資渠道、加強就業(yè)培訓(xùn)等一系列政策予以支持，以促進中小企業(yè)加快成長。

2.為企業(yè)發(fā)展提供良好的市場環(huán)境。首先要規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。要加快壟斷行業(yè)改革，對電力、郵政、電信、鐵路等行業(yè)及供水、供氣、供熱等市政公用事業(yè)，大膽引入競爭機制，實行投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。要依法嚴厲打擊各種制假售假、侵權(quán)、商業(yè)欺詐等違法行為，形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會信用體系。其次，要加快要素市場的市場化改革。我國的商品和服務(wù)價格仍有5%由政府管制，資本市場、土地市場、技術(shù)市場、勞動力市場等要素市場的產(chǎn)品價格的定價機制不完善，生產(chǎn)要素的價格很多不是由市場來決定，而是由行政權(quán)力在配置。近年來，在城市改造拆遷和土地轉(zhuǎn)讓、資金信貸以及資本市場“圈錢”等領(lǐng)域，權(quán)力配置生產(chǎn)要素的現(xiàn)象還比較普遍，因此必須加快要素市場改革。再次，要正確引導(dǎo)市場行為。政府要通過制定公開、透明的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、市場信息、規(guī)范市場準人，引導(dǎo)市場主體的經(jīng)濟行為。

3.為企業(yè)發(fā)展提供良好的宏觀環(huán)境。大型基礎(chǔ)設(shè)施如高速公路、機場、能源、通訊、重大工程技術(shù)研究中心建設(shè)等，企業(yè)不愿進入或難以進人，政府應(yīng)當加大投入力度。當然，在這些領(lǐng)域，政府也不應(yīng)當獨包獨攬，要善于引人市場機制。政府還要利用財政政策、貨幣政策等調(diào)控手段，保持經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。

(三)切實保障公民權(quán)利是政府公共管理的重要內(nèi)容

1.要通過切實保障公民權(quán)利來促進發(fā)展。只著眼于保護精英群體的利益，而忽視保護廣大公民群體的基本權(quán)利、普通公民無法有效而平等地參與政治權(quán)力運用的國家，既不是公正的，也不能實現(xiàn)長治久安。因此，我們要進一步完善有關(guān)制度，切實保護憲法規(guī)定的公民的各種權(quán)利。一個保障公民各種基本權(quán)利和政治參與權(quán)的過程，就是一個了解公民意愿的過程，就是一個發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造性的過程，也就是一個極大地促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的過程。

2.要通過切實解決民生問題來促進發(fā)展。當前，我國一方面經(jīng)濟高速增長，另一方面社保、教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會問題還比較突出，政府要切實負起這個責(zé)任。當然，政府不可能把所有人的這些問題都包起來，美國的社保制度也主要是首先針對老人、到殘疾人、再到低收人人群這樣逐步擴大社保面的。所以我們要針對這些民生問題進行具體分析，要找出那些真正需要政府保障的人群，采取一切措施，保障他們能上得起學(xué)、看得起病、住得起房。要不斷加大政府投人，減少財產(chǎn)、收人不平等所帶來的消費不平等。

(四)大力發(fā)展非贏利組織是公共管理的重要舉措

美國政府一直把非贏利組織當作自己的伙伴，非贏利組織做了大量政府干不了、干不好的事情，在社會公共治理中發(fā)揮了重要作用。美國的經(jīng)驗值得借鑒。我國的非贏利組織總體來說發(fā)展比較滯后，我國每萬人擁有的非威利組織只有2.1個，不及發(fā)展中國家平均水平的1/5，只相當于美國的L40和法國的L90。要緩解龐大的公共服務(wù)需求和各種矛盾，要完善市場經(jīng)濟體制、加強公共管理、促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，就必須積極發(fā)展各種非贏利組織。

1.思想觀念要轉(zhuǎn)變。無論是政府還是民間，都要從落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的高度來認識、重視非贏利組織的發(fā)展。

2.扶持力度要加大。對經(jīng)濟領(lǐng)域的各種行業(yè)協(xié)會、商會、咨詢機構(gòu)等，教育、公共醫(yī)療、慈善、扶貧和公共安全等社會領(lǐng)域的各種基金會、扶貧協(xié)會等非贏利組織，要在制度上、法律上明確非贏利組織在公共服務(wù)體系中的地位和作用，目前除《社團登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》外，非贏利組織還沒有專門的法律法規(guī)。要通過資金支持、稅收優(yōu)惠、政府采購等政策支持非贏利組織發(fā)展。

3.要借助事業(yè)單位改革的契機促進其發(fā)展。全國130多萬個和湖南省8萬個事業(yè)單位中，相當一部分可以轉(zhuǎn)為非盈利組織。在進行事業(yè)單位改革時，要把事業(yè)單位改革和發(fā)展非贏利組織有機結(jié)合起來，搞好公共服務(wù)的宏觀布局，將教育、衛(wèi)生、文化、科技等領(lǐng)域的相當一部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非贏利組織，使非盈利組織既能承接部分轉(zhuǎn)移出來的政府公共服務(wù)職能，又能為事業(yè)單位找到好出路。

公共管理研究論文:公共管理政策主導(dǎo)企業(yè)競爭研究論文

論文關(guān)鍵詞:政府公共管理;企業(yè)競爭力

論文摘要:有為的政府與有效的政府公共管理是形成企業(yè)競爭力的一個重要因素，要正確處理好政府與市場的關(guān)系，要充分發(fā)揮政府、企業(yè)家與理論界三個方面在企業(yè)競爭力培育方面的積極作用。

一、政府公共管理是企業(yè)競爭力培育系統(tǒng)工程中的一個重要方面

企業(yè)競爭力，是指在競爭性市場中，一個企業(yè)所具有的能夠持續(xù)地比其他企業(yè)更有效地向市場(消費者，包括生產(chǎn)性消費者)提供產(chǎn)品或服務(wù)，并獲得贏利和自身發(fā)展的綜合素質(zhì)(金暗,2001)。企業(yè)競爭力是企業(yè)生存和發(fā)展的長期決定因素。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，國家之間的經(jīng)濟競爭主要體現(xiàn)為在全球化市場上各國或各地區(qū)企業(yè)之間的競爭。而企業(yè)的競爭是企業(yè)競爭力(主要是企業(yè)核心競爭力)的展現(xiàn)。因而，如何組織和提升企業(yè)競爭力就成為經(jīng)濟全球化下各國政府、企業(yè)及理論界的關(guān)注焦點。

企業(yè)之間競爭力的差異，既源于企業(yè)掌握的競爭所需的資源和能力的不同，也受著市場、體制、社會、文化、環(huán)境等多因素的影響。國內(nèi)外理論界在研究企業(yè)競爭力與國家競爭力決定因素時從未忽略過政府的作用。世界經(jīng)濟論壇(WEF)和瑞士洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院(IMD)的國際競爭力評價體系中，無論是在其2001年前使用的8大要素評價體系中還是2001年起使用的4大要素評價體系中，政府管理與效率這一要素始終占有顯著的位置。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(DECD)的有關(guān)報告也明確強調(diào)了政府為企業(yè)提供商業(yè)環(huán)境并影響其競爭力的作用。即便是在主要從產(chǎn)業(yè)關(guān)系上分析產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的競爭力的邁克爾。波特教授的分析框架中，政府行為也與要素條件、需求條件、相關(guān)與輔助產(chǎn)業(yè)的狀況、企業(yè)策略、結(jié)構(gòu)及競爭者、機遇并列為6個主要因素。

政府在現(xiàn)代經(jīng)濟增長中發(fā)揮著不可替代的作用，在培育國家經(jīng)濟競爭力方面表現(xiàn)得更為明顯。近30年來，政府的作用總體上呈加強趨勢。從實際經(jīng)驗觀察，政府對經(jīng)濟活動的影響可以說無所不在。例如，政府的宏觀經(jīng)濟政策影響到國家的經(jīng)濟運行，政府的科技政策影響到技術(shù)投入與創(chuàng)造能力，政府的貿(mào)易與投資政策直接決定一國經(jīng)濟的國際化程度，等等。從深層次上看，政府對市場的基本態(tài)度，制約著一國的經(jīng)濟體制類型和總體效率狀況。在理論和政策層面，政府發(fā)揮何種作用、在多大程度上發(fā)揮作用以及發(fā)揮作用的方式，都是經(jīng)久不衰、廣為談?wù)摰囊粋€重要議題。

中國己經(jīng)是世界貿(mào)易組織(WTO)的成員國。加入WTO，標志著中國經(jīng)濟參與了以現(xiàn)代世界市場經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟全球化為特征，以國際多邊經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)定為載體的世界經(jīng)濟體系;標志著中國經(jīng)濟體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)進入一個新的歷史發(fā)展階段，即建立逐步按世界市場經(jīng)濟運行規(guī)則運作并充分考慮中國國情的社會主義市場經(jīng)濟體制階段:標志著中國對外開放正面臨著從轉(zhuǎn)型經(jīng)濟下單邊的主動的、試點式的開放方式向著市場經(jīng)濟下多邊的、有規(guī)則的、多方位多層次開放方式轉(zhuǎn)變的過程。體制環(huán)境和外部環(huán)境的變化無疑將對中國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。這種變化要求我們發(fā)展開放型經(jīng)濟，在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟全球化進程與國際經(jīng)濟競爭。顯然，這種環(huán)境的變化要求我們加快對我國企業(yè)競爭力的培育，進一步研究我國政府在企業(yè)競爭力培育中作用的發(fā)揮。換言之，在我國進一步參與經(jīng)濟全球化背景下，如何進一步組織和提升當前總體水平尚低的我國企業(yè)競爭力，成為我國的一個重大現(xiàn)實課題。事實上，近年來企業(yè)界和理論界已對此展開了廣泛的研究，特別是在微觀企業(yè)組織制度與經(jīng)營戰(zhàn)略方面提出了一些頗有見地的對策建議。本文要著重討論的是新形勢下在宏觀層面上政府公共管理在企業(yè)競爭力培育中的作用問題，筆者的基本觀點是:有為的政府與有效的政府公共管理是形成企業(yè)競爭力的一個重要因素，要正確處理好政府與企業(yè)的關(guān)系，或者從更本質(zhì)上說，處理好政府與市場的關(guān)系，要充分發(fā)揮政府、企業(yè)家與理論界三方面在企業(yè)競爭力培育方面的積極作用。

二、從“新政府—市場觀”看政府公共管理在企業(yè)競爭力培育中的作用

當今的市場經(jīng)濟是現(xiàn)代世界市場經(jīng)濟，筆者曾經(jīng)將其定義為三個相互聯(lián)系、相互促進的層面:一是指20世紀90年代以來世界上絕大多數(shù)國家無論大小，不分經(jīng)濟發(fā)展階段，市場機制都已成為資源配置的首要方式，經(jīng)濟運行機制市場化成為各國經(jīng)濟改革的主流方向;二是指與此同時，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是有政府宏觀調(diào)控而非自由放任的市場經(jīng)濟;三是指世界市場經(jīng)濟強調(diào)目前各國建設(shè)的是在開放經(jīng)濟及經(jīng)濟全球化條件下而非封閉經(jīng)濟條件下的市場經(jīng)濟。

正是在當前現(xiàn)代世界市場經(jīng)濟與經(jīng)濟全球化的深化發(fā)展中，“新政府—市場觀”成為全球各國定位其資源運行機制的主流。所謂“新政府—市場觀”，是指既承認市場機制在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用，又尋求經(jīng)濟全球化下政府調(diào)節(jié)干預(yù)經(jīng)濟解決市場失靈政策的新形式，在順應(yīng)并主動參與經(jīng)濟全球化進程中趨利避害。它內(nèi)含一個基本的認識與判斷:在現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟發(fā)展水平條件下，市場失靈與政府失靈都可能存在，總體而言，市場機制較之于計劃機制在資源配置方面能夠發(fā)揮較好的基礎(chǔ)性作用，但市場失靈的存在為政府作用留下了空間。這一認識與判斷的政策含義在于，凡是市場機制能夠解決好的問題，都應(yīng)交由市場去完成;政府在處理市場失靈問題時應(yīng)以不扭曲市場機制為前提，并應(yīng)能發(fā)揮積極主動的作用。這一觀點可用兩句簡單的英語加以概括:"Marketisgoodbutnotenough;Governmentisnoteverythingbutakeysomething"(市場是重要的，但非萬能;政府并不能包辦一切，但應(yīng)起重要作用)。

需要指出的是，現(xiàn)代世界市場經(jīng)濟中的“新政府—市場觀”是相對于過去封閉經(jīng)濟條件下的政府與市場的關(guān)系而言的。在過去相對封閉的世界經(jīng)濟中，由于對要素跨國流動的限制，國家間經(jīng)濟政策的相互影響程度較小，一國的經(jīng)濟政策給其他國家經(jīng)濟福利帶來的外部性影響可能被忽略。因此，封閉經(jīng)濟條件下政府和市場的關(guān)系，主要體現(xiàn)為在別國的政策和經(jīng)濟變量是外生的前提下，政府如何彌補市場的缺陷，以改進本國居民的福利水平。但是，經(jīng)濟全球化改變了政府與市場的這種關(guān)系。現(xiàn)代世界市場經(jīng)濟與經(jīng)濟全球化的發(fā)展，提高了國家間經(jīng)濟政策的相互影響和依賴程度，使得一國的經(jīng)濟政策會給其他國家的經(jīng)濟福利帶來不可忽略的外部性影響。一國政府在決策中，必須考慮別國政策和經(jīng)濟變量的影響，必須考慮政府與世界性市場的關(guān)系，必須研究政府如何通過政策提高本國(主要是企業(yè))的競爭力問題。因而，現(xiàn)代世界市場經(jīng)濟中的政府—市場關(guān)系實質(zhì)上是“經(jīng)濟全球化、市場和政府”三者的關(guān)系。

20世紀80年代以來，在經(jīng)濟全球化和科技革命的影響下，主權(quán)國家的政府職能發(fā)生了不少變化:一是政府支持本國經(jīng)濟的方式發(fā)生變化。經(jīng)濟全球化的國際規(guī)則(如WTO原則)對各國產(chǎn)業(yè)政策的實行提出了種種限制;同時，冷戰(zhàn)結(jié)束后的國際經(jīng)濟環(huán)境也發(fā)生了根本變化，各國參與國際經(jīng)濟競爭的基本策略從以往的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放競爭的策略;由于社會政策越來越成為構(gòu)成國家競爭力的重要因素(例如，教育、運輸、安全等均構(gòu)成一國投資環(huán)境的熏摹聲面)，不少發(fā)達國家將政策重點更多地轉(zhuǎn)向社會領(lǐng)域，間接提高本國經(jīng)濟的競爭力。二是政府政策的針對范圍發(fā)生變化。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，布場范圍由一國市場擴展到區(qū)域市場乃至世界市場，政策范圍也相應(yīng)擴大。三是政府在政策制定過程中的地位與作用發(fā)生變化。政府從以往的規(guī)則制定者變?yōu)檎咧贫ǖ暮献髡?，行業(yè)組織、市場主體以及相關(guān)的別國政府政策在政策制定中的作用日益增強。四是在政策執(zhí)行方面國際合作日益重要。在經(jīng)濟全球化過程中，各種職能復(fù)雜的區(qū)域組織與國際組織大量涌現(xiàn)，其功能日益強大，不僅對一國政策的制定而且對其執(zhí)行構(gòu)成制約。此外，隨著經(jīng)濟全球化的深化，各種要素、商品和服務(wù)的跨國流動更加容易，從而也為各國政府利用國際資源解決國內(nèi)問題提供了更多的選擇。因此，在新的條件下，為解決老問題、迎接新挑戰(zhàn)，西方各主要國家實行了不少行政改革方案，雖然內(nèi)容各有不同，但其著力點都是力圖通過政府改革以促進國家競爭力的提高。

立足于政府職能的變化，政府公共管理(特別是有助于企業(yè)競爭力提高的公共管理)應(yīng)能體現(xiàn)以下變化(毛壽龍等，1998;唐琦玉，2003):(1)重視成本效益關(guān)系。政府應(yīng)改變過去只關(guān)心投入而不關(guān)心產(chǎn)出的做法，強調(diào)政策與項目的成本效益關(guān)系，要求以最小的投入，獲得較大的效益。(2)強調(diào)顧客導(dǎo)向。政府的公共服務(wù)的提供應(yīng)有強烈的當事人取向，應(yīng)以公民的需求為考慮，強調(diào)對顧客負責(zé)，并以顧客滿意為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的標準。(3)強調(diào)市場機制，重視選擇和競爭。主張通過市場機制的發(fā)揮，提供公共服務(wù);使民間機構(gòu)與政府共同生產(chǎn)，提供多種選擇機會。(4)授予權(quán)能。政府應(yīng)給予公共管理者以一定的權(quán)限來完成任務(wù)，必須使公共管理者充分了解其工作目標，同時也包含著對錯誤的容忍。(5)創(chuàng)新與改革。創(chuàng)新乃是新型政府的主要特征，政府應(yīng)打破傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)慣性，活化官員思維，允許公共管理者運用各種創(chuàng)新策略達到管理目標。

三、加入WTO對我國政府公共管理與企業(yè)競爭力的影響

經(jīng)濟全球化的浪潮，使國際競爭力成為世人關(guān)注的焦點。盡管改革開放以來我國在經(jīng)濟建設(shè)上取得了舉世矚目的成績，但從IMD和世界經(jīng)濟論壇(WEF)提供的報告看，我國的國際競爭力不容樂觀。企業(yè)的國際競爭力是國際競爭力的核心。在IMD評價體系中，與企業(yè)競爭力直接相關(guān)的指標有68項。我國企業(yè)無論是在企業(yè)規(guī)模、品種結(jié)構(gòu)、價格質(zhì)量比、勞動生產(chǎn)率，還是在技術(shù)創(chuàng)新、新產(chǎn)品研究開發(fā)支出、工藝水平、管理水平、國際化程度、管理人員對國際商務(wù)的熟悉程度等方面均處于排名較后甚至的位置，這說明我國企業(yè)的竟爭力水平總體而言還相當?shù)?。與此同時，我國己經(jīng)加入了WTO，我國的企業(yè)須直接面對全球市場參與競爭。加入WTO對廣大企業(yè)的生存發(fā)展來說，既面臨著新的發(fā)展機遇，也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。但機遇的把握有賴于企業(yè)國際競爭力的提高，而挑戰(zhàn)則是直接而現(xiàn)實的。就挑戰(zhàn)而言(勾學(xué)輝，2001)，一是國內(nèi)市場的進一步開放，市場準入條件和領(lǐng)域的放寬，外國企業(yè)進入中國市場的門坎的降低。發(fā)達國家的企業(yè)特別是跨國集團，在資金、技術(shù)、人才、機制、品牌、信息、營銷等方面都占有優(yōu)勢，特別是在資本和技術(shù)密集型行業(yè)優(yōu)勢就更大，并且大多具有豐富的在國際市場進行競爭的經(jīng)驗。二是我國目前的工業(yè)發(fā)展水平與發(fā)達國家相比，差距還是相當大的，特別是在高技術(shù)、高附加值工業(yè)方面差距更大。三是某些支柱產(chǎn)業(yè)將面臨嚴重沖擊，技術(shù)裝備工業(yè)、運輸機械工業(yè)、電子工業(yè)、化學(xué)工業(yè)等作為中國的支柱產(chǎn)業(yè)，90年代以來雖然基本上完成了進口替代，但基礎(chǔ)元器件及工作母機、電子通訊、重化工業(yè)等尚未完成進口替代，最易受到進口的沖擊。四是我國的市場經(jīng)濟體制與WTO的基本原則存在一定差距，企業(yè)缺乏活力和競爭力，機制轉(zhuǎn)換不徹底，企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)遠遠不適應(yīng)新的挑戰(zhàn)。

新的形勢不僅對我國企業(yè)生存與發(fā)展的競爭力提出了嚴峻挑戰(zhàn)，而且對我國政府及其公共管理提出種種要求(課題組，2001)。一是對加快推進市場化改革提出新要求。加入WTO，實質(zhì)上是按照統(tǒng)一的市場經(jīng)濟規(guī)則參與國際經(jīng)濟競爭，能否通過進一步開放市場和引入競爭來促進本國經(jīng)濟的發(fā)展，關(guān)鍵在于國內(nèi)市場機制能否充分發(fā)揮作用。中國經(jīng)過20多年的市場化改革，初步確立了市場經(jīng)濟的框架，但國企改革、建立國內(nèi)統(tǒng)一開放的市場體系等方面還相對滯后。如果這些領(lǐng)域的改革不能加快并取得顯著成效，擴大開放市場就可能未得其利，先受其害。二是對合理把握市場開放進程，趨利避害，實現(xiàn)以開放促發(fā)展提出了較高要求。加入WTO后，中國政府要履行所保障的開放市場時間表，所涉及的問題包括降低關(guān)稅、取消非關(guān)稅壁壘、放開貿(mào)易經(jīng)營權(quán)、開放服務(wù)貿(mào)易市場、對外資實行國民待遇、加強知識產(chǎn)權(quán)保護等。這些變化大部分將在2005年以前實現(xiàn)，時間緊迫。市場開放將會引入競爭壓力，有利于提高國內(nèi)的資源配置效率，但開放過快，也可能使國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到過大沖擊，引發(fā)一些經(jīng)濟和社會問題，對開放與改革進程產(chǎn)生不利影響。這就要求政府在擴大開放前加快國內(nèi)改革，提高國內(nèi)企業(yè)和市場對外部沖擊的適應(yīng)能力，同時合理把握市場開放進程，采用得力措施化解開放市場可能引起的矛盾，使負面效應(yīng)盡可能降低。三是對政府在開放條件下保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定提出了更高要求。加入WTO后，中國經(jīng)濟更深地參與全球經(jīng)濟之中，一方面可以更多地分享全球分工之利，另一方面，也更容易受到來自國外的沖擊，政府只有具備較強的在開放條件下穩(wěn)定本國宏觀經(jīng)濟的能力，才可能為本國企業(yè)創(chuàng)造一個較平穩(wěn)的市場環(huán)境。同時，面對種種具有很大不確定性的金融危機和經(jīng)濟危機，要求政府在危機治理、維護國家經(jīng)濟安全上表現(xiàn)出更強的能力。四是政府管理機制提出了新要求。加入WTO后，要求政府機構(gòu)更加精簡和人員更加精干，決策更加科學(xué)，政策更具透明度，廉潔程度提高，效率進一步改進。只有如此，才能創(chuàng)造出有利于增強中國經(jīng)濟競爭力的“軟環(huán)境”，使中國在國際經(jīng)濟競爭與合作中居于有利地位。

四、深化政府公共管理改革，促進我國企業(yè)競爭力的提升

如前所述，在當前現(xiàn)代世界市場經(jīng)濟與經(jīng)濟全球化深化發(fā)展中，新政府—市場觀正在成為全球各國定位其資源運行機制的指導(dǎo)思想主流。特別是西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家，在新政府—市場觀指導(dǎo)下，不僅完成了市場型企業(yè)的改革，而且正在進行政府的再造。改革開放以來，中國各級政府的職能轉(zhuǎn)變雖然取得了不同程度的進展，但同時仍然存在諸多問題。從總體上看，政府自身改革仍然落后于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的進程，政府職能轉(zhuǎn)變力度也小于機構(gòu)改革的力度:在政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會自主治理的關(guān)系上，一系列深層次的矛盾尚待解決。筆者認為，在新的歷史時期，我國的政府公共管理改革，應(yīng)在深刻總結(jié)過去經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探索新政府—市場觀在我國條件下的表現(xiàn)形式，以確立與社會主義市場經(jīng)濟和對外開放相適應(yīng)的有中國特色的政府治理模式，促進我國企業(yè)競爭力的提升。

具體說來，在處理政府與市場、企業(yè)、社會關(guān)系上至少應(yīng)注意以下幾個方面。一是在資源配置方面，市場機制在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用應(yīng)得到充分的尊重。政府不應(yīng)再作為對企業(yè)進行資源配置的主體，資源配置的主體應(yīng)是市場，即便有一些資源需要政府配置，政府也不應(yīng)采取行政的方式，而要采取市場化的方式。如土地資源的配置宜用拍賣方式，而不應(yīng)批給:公共建設(shè)項目宜用招標方式，而不應(yīng)審批;政府消費應(yīng)走向政府采購。二是在政府與企業(yè)的關(guān)系方面，政府服務(wù)于企業(yè)的觀念和職責(zé)應(yīng)得到明確和強化。政府是公共部門，是服務(wù)性組織，是為企業(yè)服務(wù)的，如果這個關(guān)系界定不清楚，企業(yè)就難以快速發(fā)展。受各種因素影響，許多政府部門至今仍然缺乏服務(wù)意識，總以管理者自居，喜歡管企業(yè)，甚至不正當?shù)馗深A(yù)企業(yè)。我們要接受政府是服務(wù)性組織的觀念，要努力為企業(yè)發(fā)展與競爭力的形成提供良好服務(wù)，搞好企業(yè)外部環(huán)境建設(shè)。相應(yīng)地，政府對企業(yè)的必要管理也必須堅持服務(wù)和公平的原則。如應(yīng)盡量盡快取消審批制度，推廣備案制度。三是在項目投資方面，政府須約束對企業(yè)可能產(chǎn)生的擠出效應(yīng)。政府不應(yīng)與企業(yè)競爭投資項目。政府投資應(yīng)起到對企業(yè)投資的導(dǎo)向與彌補作用。一般來說，政府應(yīng)提供公共產(chǎn)品(如公共衛(wèi)生體制建設(shè))，商務(wù)投資應(yīng)交給企業(yè)去做。四是政府要通過深化改革完成從控制型政府到服務(wù)型政府、從全能政府到有限政府、從神秘政府到透明政府、從統(tǒng)治型政府到善治型政府、從人治型政府到法治型政府、從僵化型政府到學(xué)習(xí)型政府的轉(zhuǎn)型(唐琦玉，2003)。

需要指出的是，在政府公共管理與企業(yè)競爭力培育關(guān)系問題上，有兩種意見或傾向筆者不敢茍同。一種是“政府無為論”，認為市場經(jīng)濟中企業(yè)競爭力是企業(yè)在市場機制優(yōu)勝劣汰的洗禮中獲得的，與政府的公共管理與服務(wù)作用不相干。另一種傾向則是將政府職能的不恰當擴大，如近年來地方政府間的稅收競爭的存在和對“經(jīng)營城市”的片面理解與應(yīng)用等等。筆者認為，良好的外部環(huán)境是企業(yè)賴以生存和提高競爭力的關(guān)鍵，其中政府的運作效率和公共政策是一個重要因素。政府既必須在支持企業(yè)競爭力提升中發(fā)揮積極作用，又必須恰當定位，在資源配置中不應(yīng)擠占企業(yè)過多的空間。歸根結(jié)底，筆者還是堅持這一觀點:有為的政府與有效的政府公共管理是形成企業(yè)競爭力的一個重要因素，關(guān)鍵是要正確定位政府與企業(yè)、政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮與整合政府、企業(yè)家與理論界三方在企業(yè)競爭力培育方面的積極作用。

公共管理研究論文:政府公共管理資源及開發(fā)研究論文

摘要：政府公共管理政策是對公共利益的一種性分配，是一種重要資源。政府公共管理政策資源開發(fā)，是對政府公共管理政策性財富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過程，是政府公共管理政策優(yōu)化的重要途徑。政府公共管理政策資源開發(fā)和利用要做到有效性與責(zé)任性有機的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：政府；公共管理政策；有效性；責(zé)任性

“資源”是指生產(chǎn)資料與生活資料的天然來源，它是一種自然財富?！百Y源”的本質(zhì)表現(xiàn)為它是一種本來就有的、已經(jīng)存在的財富，而且這種財富可以成為另一種財富的來源。推而言之，只要它本身是一種財富而且能給別人帶來財富，或能賦予別人財富的都是資源，這些財富可以是新增殖的，也可以是原財富的重新整合。因此“資源”有三個特點，一是既有性，即它原來就已經(jīng)存在;二是整合性，即它對原有的財富進行重新調(diào)整，形成新的結(jié)構(gòu)和使用價值;三是增殖性，即它對原有的財富進行重新整合后形成新的財富。

政府公共管理政策是指代表公共利益的公共組織(主要指國家、政府)在一定時間和空間里，為了有效增加和分配公共利益，對公共事務(wù)進行管理與服務(wù)，依法確定的路線和方針、制定的規(guī)則和措施。政府公共管理政策，實質(zhì)上既體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的執(zhí)政意志，也表現(xiàn)了一個國家的國家意志，但從根本上反映了廣大人民群眾的意志。這些意志的本身是需要對公共利益的有性的、公正公平的分配。政府公共管理政策表現(xiàn)形式，既表現(xiàn)為原則性指導(dǎo)思想、理念、價值取向，也表現(xiàn)為法律、法規(guī)、規(guī)范，還表現(xiàn)為方案、措施、規(guī)則等。政策與法律法規(guī)、措施規(guī)則等是相對而言的。政府公共管理政策具有很高的性，它擁有強權(quán)和組織體系作保障。

既然政府公共管理政策是對公共利益的一種性分配，誰得到了政府公共管理政策，誰就獲得了一定的公共利益，因此政府公共管理政策是一種非常重要的資源。政府公共管理政策資源的開發(fā)，是府公共管理政策優(yōu)化的重要途徑。

一、政府公共管理政策資源及其開發(fā)的理解

(一)政府套共管理政策資源的理解

政府公共管理政策資源是行政資源的重要組成部分?！靶姓Y源”是指在行政系統(tǒng)中已經(jīng)存在的已有的、既有的行政性的財富，它是一種社會財富。它包括三個部分，物質(zhì)性實體，即政府行政機構(gòu)、行政人員、設(shè)備設(shè)施等人財物;非物質(zhì)性實體，即行政體制、政策、法規(guī);物質(zhì)性與非物質(zhì)性實體的功能，即政府行政能力、力、影響力、號召力?？梢哉f，行政資源就是行政財富本身及其外在影響。一切與政府行政有關(guān)的已有的“財富”及其已產(chǎn)生的和能產(chǎn)生的作用都是行政資源。行政資源開發(fā)與利用，是對行政財富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過程，包括對行政資源本身物質(zhì)性資源的重新優(yōu)化組合、整合利用，對過時的舊時的行政文化、職能的清理，對合適的、有用的行政文化、職能的升華，更重要的是對行政資源非物質(zhì)性的實體如體制、政策、法規(guī)等進行創(chuàng)新，對過時的非物質(zhì)性的實體與功能的抑制，形成并彰揚新生非物質(zhì)性行政資源的外在作用與功能。因此，政府公共管理政策資源是行政資源中非物質(zhì)性資源，是政府公共管理政策及其本身既有的和由此可以再生的政府公共管理政策性財富。

(二)政府公共管理政策資源開發(fā)的理解

政府公共管理政策資源開發(fā)，是對政府公共管理政策性財富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過程，包括對政府公共管理政策資源本身的重新優(yōu)化組合、整合利用，對過時政府公共管理政策的清理，對合適的、有用的政府公共管理政策的再生。政府公共管理政策資源開發(fā)的關(guān)鍵是政府公共管理政策要創(chuàng)新，政府公共管理政策要用足、用活。

我國政府與政府之間的關(guān)系，是一種單一制的等級結(jié)構(gòu)和由上級層層集權(quán)的關(guān)系。政府在中央政府和上級政府的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和控制下，執(zhí)行和制定政府公共管理政策，這就是政府公共管理政策資源的開發(fā)與利用。由于執(zhí)行者利益的驅(qū)動，政府公共管理政策資源的開發(fā)與利用會產(chǎn)生明顯的效果差異。通常情況下，政府公共管理政策資源與執(zhí)行者利益一致時，其開發(fā)和利用與產(chǎn)生效果是成正比的，反之成反比。

二、政府公共管理政策資源開發(fā)的有效性

政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的有效性，應(yīng)該是政府公共管理政策的忠實執(zhí)行與執(zhí)行者利益的較大獲取的有機結(jié)合。當然這里存在著一個前提，即政府公共管理政策的科學(xué)性和民主性，執(zhí)行者利益的合法性和合理性。因為政府公共管理政策的科學(xué)性和民主性決定著執(zhí)行者利益的合法性和合理性，同時執(zhí)行者利益的合法性和合理性影響著政府公共管理政策開發(fā)和利用的有效性。從政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的程序上看，執(zhí)行者只有在服從和執(zhí)行政府公共管理政策的前提下，才有自主權(quán)，這種自主權(quán)，就是對政府公共管理政策資源的有效的開發(fā)和利用權(quán)。開發(fā)和利用政府公共管理政策資源的有效性，應(yīng)處理好以下幾個關(guān)系:

(一)處理好忠實貫徹政府公共管理政策精神和追求執(zhí)行者較大利益效應(yīng)的關(guān)系

開發(fā)和利用政府公共管理政策資源，首先必須肯定政府公共管理政策的科學(xué)性，堅持其性，在這一前提下，才能忠實地執(zhí)行中央和上級政府的公共管理政策。忠實貫徹政府公共管理政策的精神實質(zhì)，并非生搬硬套政府公共管理政策資源的內(nèi)容，這是執(zhí)行者追求自身較大利益效應(yīng)的原則。執(zhí)行者在處理這樣的關(guān)系時，有兩種方式:當政府公共管理政策規(guī)定的是不可作為時，執(zhí)行者就可以追求除此政府公共管理政策之外的較大的作為;當政府公共管理政策規(guī)定的是可作為時，執(zhí)行者就可在此政府公共管理政策范圍內(nèi)追求較大的作為。中央和上級政府的公共管理政策好比一個圓圈，其政府公共管理政策實質(zhì)好比圓心，據(jù)此，如果圓圈以內(nèi)是不可作為的，那么執(zhí)行者就可以在圓圈外，大膽開發(fā)和發(fā)展;如果圓圈以外是不可作為的，那么執(zhí)行者就可以以圓心為核心，追求較大的圓邊效應(yīng)。

(二)處理好把握時展規(guī)律與解決現(xiàn)實問題的關(guān)系

科學(xué)和民主的政府公共管理政策，是能夠反映一個時代的發(fā)展規(guī)律的，為此，及時，政府公共管理政策反映的時代規(guī)律并需要執(zhí)行者切實地執(zhí)行，但它與執(zhí)行者的認識、理解，以及地方區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不一致時，要正確處理好這一關(guān)系。執(zhí)行者應(yīng)該按照政府公共管理政策精神實質(zhì)，結(jié)合本地方本區(qū)域的實際情況，制定和執(zhí)行可行的、有效的政府公共管理政策，既不能以執(zhí)行政府公共管理政策為借口而推行脫離實際的“拔苗助長”的政府公共管理政策，也不能以根據(jù)本地實際情況為理由而拒絕按照政府公共管理政策的實質(zhì)和方向來制定和執(zhí)行政府公共管理政策。第二，政府公共管理政策反映的時代規(guī)律，就全局來看是合適的，但針對某一個地方區(qū)域可能略顯保守，為此也要正確處理這一關(guān)系。執(zhí)行者應(yīng)該按照政府公共管理政策精神實質(zhì)，更進一步超前地制定和執(zhí)行與本地實際相符的政府公共管理政策。如果執(zhí)行者的政府公共管理政策與本地發(fā)展實際相符但與上級政府公共管理政策及精神不相符時，執(zhí)行者要向上級報告并在得到允許的前提下，進行試驗和探索。

(三)處理好著眼全局利益和長遠利益與追求局部利益和近期利益的關(guān)系

政府公共管理政策，通常是以解決全局利益和長遠利益為宗旨的，執(zhí)行者在開發(fā)和利用這些政府公共管理政策時，首先要維護這一宗旨。要維護這一宗旨，執(zhí)行者要從兩個方面著手，及時，執(zhí)行者的全局利益和長遠利益要與上級的全局利益和長遠利益相一致。相對中央和上級來說，地方的利益是局部利益和近期利益，而相對地方來說，卻是有全局利益和長遠利益的，但這種利益一定要符合中央和上級的全局利益和長遠利益。如果違背中央和上級的全局利益和長遠利益，即使執(zhí)行者認為符合本地的全局利益和長遠利益，且能得到好處，也不能執(zhí)行。第二，在追求中央、上級和地方全局利益和長遠利益的前提下，注意解決好執(zhí)行者近期利益和局部利益的問題，一方面對地方現(xiàn)已存在的利益格局，從長遠來看雖不符合現(xiàn)行中央和上級利益調(diào)整的要求而近期影響不太大，仍然為地方帶來利益，并且不可能很快被符合要求的利益所代替，為此地方可以保留一定的時間，但要給予抑制，不能讓其擴大。另一方面，對有利于地方利益但從現(xiàn)在和將來來看對全社會發(fā)展不利的利益，要堅決禁止，為此地方所受損失可由中央和上級給予一定的補償。

(四)處理好遵循體制規(guī)則與推進政府公共管理政策創(chuàng)新的關(guān)系

社會是在不斷變化和發(fā)展的，政府的體制規(guī)則和政府公共管理政策都要隨之相應(yīng)變化和發(fā)展。但體制和規(guī)則具有結(jié)構(gòu)性意義，有一定的相對穩(wěn)定性，在未進行改革之前各項活動都必須遵守體制規(guī)則。體制和規(guī)則的指導(dǎo)性和穩(wěn)定性并不與政府公共管理政策的創(chuàng)新性相矛盾，相反只有政府公共管理政策不斷地創(chuàng)新，才使體制和規(guī)則充滿活力，并不斷豐富發(fā)展。為此要處理好兩點:及時，體制規(guī)則內(nèi)的政府公共管理政策創(chuàng)新。體制和規(guī)則的實施是由政府公共管理政策的制定和執(zhí)行來實現(xiàn)，因此體制規(guī)則內(nèi)的政府公共管理政策創(chuàng)新是政府公共管理政策開發(fā)和利用的必然要求。第二，體制規(guī)則外的政府公共管理政策創(chuàng)新。這是問題的關(guān)鍵所在。由于體制和規(guī)則的相對穩(wěn)定性，也可能造成體制和規(guī)則的相對滯后，這時的政府公共管理政策創(chuàng)新是非常必要的。但是這種必要的政府公共管理政策創(chuàng)新，也可能付出巨大的代價。當中央和上級或有關(guān)方面如社會文化和社會輿論不予認同和支持時，政府公共管理政策的創(chuàng)新者就要付出沉重的代價。但隨著社會的發(fā)展，社會的進步終究推動歷史的發(fā)展。當然超越體制和規(guī)則的、倒退的和違背長遠利益、全局利益的政府公共管理政策創(chuàng)新，必然受到制裁。

三、政府公共管理政策資源開發(fā)的責(zé)任性

政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的有效性，與責(zé)任性同時并存，也就是執(zhí)行者在擁有對政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的權(quán)力時，同時承擔相應(yīng)的責(zé)任。因此在大力支持執(zhí)行者對政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的同時，要強化執(zhí)行者政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的責(zé)任性。強化責(zé)任性是解決執(zhí)行者政府公共管理政策資源開發(fā)和利用中趨利避損的重要手段。政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的責(zé)任性，表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)對全社會負責(zé)

政府公共管理政策資源開發(fā)和利用對公眾、對所有者、對法律負責(zé)并不等同于對全社會(包括人類創(chuàng)造的社會和自然界自然形成的“社會”)負責(zé)，原因在于社會的一般規(guī)律與公眾、所有者對它的認識并不總是一致的，盡管公眾、所有者總是在不斷地追求所制定和執(zhí)行的政府公共管理政策與全社會的發(fā)展相一致。社會規(guī)律是客觀的，公眾和所有者對其認識、了解和把握有一個過程，這就說明由公眾、所有者和由其制定的法律并不總能代表和反映全社會的規(guī)律和利益。因此要處理好這個關(guān)系:對全社會負責(zé)是客觀規(guī)律的要求，政府公共管理政策資源開發(fā)和利用要切實努力反映全社會的要求。

(二)對大眾負責(zé)

政府是公共權(quán)力機構(gòu)，政府公共管理政策是公眾意志的反映，它的制定與執(zhí)行應(yīng)對公眾負責(zé)。政府公共管理政策的制定與執(zhí)行，要體現(xiàn)公眾的根本利益，保護公眾利益，解決公眾無法解決或利益集團不愿解決的問題，這是政府的性質(zhì)決定的。當然，由于政府也是由每一個人組成的，它自身也有一套嚴密的內(nèi)部體系，也就形成了自身的團體利益。政府在開發(fā)利用政府公共管理政策資源時，要正確處理好保護公眾利益與政府自身利益的關(guān)系:一切為了公眾利益;政府自身利益只能界定在合法的范圍內(nèi)。公務(wù)員之家

(三)對所有者負責(zé)

政府公共管理政策的開發(fā)利用要對所有者負責(zé)，對此要從兩個方面理解:及時，一切權(quán)力來源于人民，人民是權(quán)力的所有者。政府是公共權(quán)力機構(gòu)，其權(quán)力來源于人民，因此它要對人民這個所有者負責(zé)。第二，當今的政治是政黨政治，也就是說，無論什么民主形式的國家，人民的權(quán)力，是通過一定的形式由政黨組織來代替行使的，因此政黨是權(quán)力的第二所有者。政府的公共管理政策是由以政黨為首的組織，代表人民制定的，因此政府公共管理政策資源開發(fā)利用也要對政黨負責(zé)。但是政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的執(zhí)行者，是具體的具有職務(wù)的“經(jīng)營者”，從權(quán)力責(zé)任體系規(guī)則來看，每一個執(zhí)行者要對授權(quán)者負責(zé)，下級要對上級負責(zé)。因此，政府要處理好對“所有者”與對“經(jīng)營者”負責(zé)的關(guān)系:最終結(jié)果對所有者負責(zé)，過程環(huán)節(jié)對“經(jīng)營者”負責(zé);決策對所有者負責(zé)，執(zhí)行對“經(jīng)營者”負責(zé)。

(四)對法律負責(zé)

所有者即人民的權(quán)力和政黨的權(quán)力，通常是通過法律形式確定并由政府行使的。法律一旦確定，就具有性、強制性和相對的穩(wěn)定性，盡管它可以修改、變化，但是這種修改必須在一定的法定形式下進行才予以認可。確定的和修改后認可的法律規(guī)則，是一切行為的準則，任何人和任何事都要對法律負責(zé)，否則要承擔法律責(zé)任。因此在法治國家，政府公共管理政策的開發(fā)和利用也要對法律負責(zé)，實際上是對所有者負責(zé)的具體法律表現(xiàn)形式。在法律規(guī)則范圍內(nèi)，法律的執(zhí)行者對法律的執(zhí)行效果產(chǎn)生很大影響，這是因為在法律體系內(nèi)具有職務(wù)的個人與個人之間的權(quán)力關(guān)系形成的。為此要處理好政府公共管理政策資源開發(fā)和利用對法律負責(zé)與對職務(wù)個人負責(zé)的關(guān)系:對法律負責(zé)是根本，對職務(wù)個人負責(zé)是法律負責(zé)的具體體現(xiàn)。

(五)對后果負責(zé)

對政府公共管理政策開發(fā)和利用的后果負責(zé)，主要包括對所造成的社會落后、社會損失和發(fā)展的“不效率”負責(zé)。由于政府公共管理政策資源的開發(fā)和利用對社會發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，其積極的影響，是各級政府所不斷追求的目標，它使社會不斷發(fā)展而社會所需成本很低。但是政府公共管理政策也會產(chǎn)生消極的影響，即政府公共管理政策給社會造成的落后和損失，以及對社會發(fā)展和政府管理的“不效率”。政府公共管理政策的“不效率”也是社會的損失和浪費，因為政府公共管理政策的制定和執(zhí)行本身需要成本，即使其沒有任何社會作用，但它已經(jīng)消耗了成本。由于政府公共管理政策的開發(fā)和利用是一個過程，這個過程有長也有短，在這個過程中由于社會環(huán)境等各方面因素的變化，對政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的后果產(chǎn)生影響，因此要處理好政府公共管理政策資源開發(fā)和利用后果責(zé)任與政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的過程和環(huán)節(jié)影響因素的關(guān)系:政府公共管理政策資源開發(fā)利用的后果是負責(zé)評估的最終依據(jù)，過程和環(huán)節(jié)的變化應(yīng)高度重視，但不影響對后果評定。

對政府公共管理政策資源開發(fā)不力(沒有較大限度地開發(fā)資源的效益)和不利(與社會發(fā)展規(guī)律、與中央和上級政府公共管理政策背道而馳)所承擔的責(zé)任，必須予以追究。沒有責(zé)任的追究，責(zé)任制沒有意義。實踐表明，政府公共管理政策的制定與執(zhí)行，只注重了自身的目標和利益而忽視執(zhí)行者的利益，是不利于政府公共管理政策資源的開發(fā)和利用的。同樣執(zhí)行者只有在政府公共管理政策的指導(dǎo)下，充分開發(fā)和利用其政府公共管理政策資源，才能達到政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的有效性，否則應(yīng)承擔政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的責(zé)任，并應(yīng)受到相應(yīng)的追究。當前中國的現(xiàn)實要求，執(zhí)行者政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的有效性與責(zé)任性一定要有機的統(tǒng)一。

公共管理研究論文:公共管理政策資源及開發(fā)研究論文

摘要：政府公共管理政策是對公共利益的一種性分配，是一種重要資源。政府公共管理政策資源開發(fā)，是對政府公共管理政策性財富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過程，是政府公共管理政策優(yōu)化的重要途徑。政府公共管理政策資源開發(fā)和利用要做到有效性與責(zé)任性有機的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：政府；公共管理政策；有效性；責(zé)任性

“資源”是指生產(chǎn)資料與生活資料的天然來源，它是一種自然財富?！百Y源”的本質(zhì)表現(xiàn)為它是一種本來就有的、已經(jīng)存在的財富，而且這種財富可以成為另一種財富的來源。推而言之，只要它本身是一種財富而且能給別人帶來財富，或能賦予別人財富的都是資源，這些財富可以是新增殖的，也可以是原財富的重新整合。因此“資源”有三個特點，一是既有性，即它原來就已經(jīng)存在;二是整合性，即它對原有的財富進行重新調(diào)整，形成新的結(jié)構(gòu)和使用價值;三是增殖性，即它對原有的財富進行重新整合后形成新的財富。

政府公共管理政策是指代表公共利益的公共組織(主要指國家、政府)在一定時間和空間里，為了有效增加和分配公共利益，對公共事務(wù)進行管理與服務(wù)，依法確定的路線和方針、制定的規(guī)則和措施。政府公共管理政策，實質(zhì)上既體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的執(zhí)政意志，也表現(xiàn)了一個國家的國家意志，但從根本上反映了廣大人民群眾的意志。這些意志的本身是需要對公共利益的有性的、公正公平的分配。政府公共管理政策表現(xiàn)形式，既表現(xiàn)為原則性指導(dǎo)思想、理念、價值取向，也表現(xiàn)為法律、法規(guī)、規(guī)范，還表現(xiàn)為方案、措施、規(guī)則等。政策與法律法規(guī)、措施規(guī)則等是相對而言的。政府公共管理政策具有很高的性，它擁有強權(quán)和組織體系作保障。

既然政府公共管理政策是對公共利益的一種性分配，誰得到了政府公共管理政策，誰就獲得了一定的公共利益，因此政府公共管理政策是一種非常重要的資源。政府公共管理政策資源的開發(fā)，是府公共管理政策優(yōu)化的重要途徑。

一、政府公共管理政策資源及其開發(fā)的理解

(一)政府套共管理政策資源的理解

政府公共管理政策資源是行政資源的重要組成部分?！靶姓Y源”是指在行政系統(tǒng)中已經(jīng)存在的已有的、既有的行政性的財富，它是一種社會財富。它包括三個部分，物質(zhì)性實體，即政府行政機構(gòu)、行政人員、設(shè)備設(shè)施等人財物;非物質(zhì)性實體，即行政體制、政策、法規(guī);物質(zhì)性與非物質(zhì)性實體的功能，即政府行政能力、力、影響力、號召力。可以說，行政資源就是行政財富本身及其外在影響。一切與政府行政有關(guān)的已有的“財富”及其已產(chǎn)生的和能產(chǎn)生的作用都是行政資源。行政資源開發(fā)與利用，是對行政財富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過程，包括對行政資源本身物質(zhì)性資源的重新優(yōu)化組合、整合利用，對過時的舊時的行政文化、職能的清理，對合適的、有用的行政文化、職能的升華，更重要的是對行政資源非物質(zhì)性的實體如體制、政策、法規(guī)等進行創(chuàng)新，對過時的非物質(zhì)性的實體與功能的抑制，形成并彰揚新生非物質(zhì)性行政資源的外在作用與功能。因此，政府公共管理政策資源是行政資源中非物質(zhì)性資源，是政府公共管理政策及其本身既有的和由此可以再生的政府公共管理政策性財富。

(二)政府公共管理政策資源開發(fā)的理解

政府公共管理政策資源開發(fā)，是對政府公共管理政策性財富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過程，包括對政府公共管理政策資源本身的重新優(yōu)化組合、整合利用，對過時政府公共管理政策的清理，對合適的、有用的政府公共管理政策的再生。政府公共管理政策資源開發(fā)的關(guān)鍵是政府公共管理政策要創(chuàng)新，政府公共管理政策要用足、用活。

我國政府與政府之間的關(guān)系，是一種單一制的等級結(jié)構(gòu)和由上級層層集權(quán)的關(guān)系。政府在中央政府和上級政府的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和控制下，執(zhí)行和制定政府公共管理政策，這就是政府公共管理政策資源的開發(fā)與利用。由于執(zhí)行者利益的驅(qū)動，政府公共管理政策資源的開發(fā)與利用會產(chǎn)生明顯的效果差異。通常情況下，政府公共管理政策資源與執(zhí)行者利益一致時，其開發(fā)和利用與產(chǎn)生效果是成正比的，反之成反比。

二、政府公共管理政策資源開發(fā)的有效性

政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的有效性，應(yīng)該是政府公共管理政策的忠實執(zhí)行與執(zhí)行者利益的較大獲取的有機結(jié)合。當然這里存在著一個前提，即政府公共管理政策的科學(xué)性和民主性，執(zhí)行者利益的合法性和合理性。因為政府公共管理政策的科學(xué)性和民主性決定著執(zhí)行者利益的合法性和合理性，同時執(zhí)行者利益的合法性和合理性影響著政府公共管理政策開發(fā)和利用的有效性。從政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的程序上看，執(zhí)行者只有在服從和執(zhí)行政府公共管理政策的前提下，才有自主權(quán)，這種自主權(quán)，就是對政府公共管理政策資源的有效的開發(fā)和利用權(quán)。開發(fā)和利用政府公共管理政策資源的有效性，應(yīng)處理好以下幾個關(guān)系:

(一)處理好忠實貫徹政府公共管理政策精神和追求執(zhí)行者較大利益效應(yīng)的關(guān)系

開發(fā)和利用政府公共管理政策資源，首先必須肯定政府公共管理政策的科學(xué)性，堅持其性，在這一前提下，才能忠實地執(zhí)行中央和上級政府的公共管理政策。忠實貫徹政府公共管理政策的精神實質(zhì)，并非生搬硬套政府公共管理政策資源的內(nèi)容，這是執(zhí)行者追求自身較大利益效應(yīng)的原則。執(zhí)行者在處理這樣的關(guān)系時，有兩種方式:當政府公共管理政策規(guī)定的是不可作為時，執(zhí)行者就可以追求除此政府公共管理政策之外的較大的作為;當政府公共管理政策規(guī)定的是可作為時，執(zhí)行者就可在此政府公共管理政策范圍內(nèi)追求較大的作為。中央和上級政府的公共管理政策好比一個圓圈，其政府公共管理政策實質(zhì)好比圓心，據(jù)此，如果圓圈以內(nèi)是不可作為的，那么執(zhí)行者就可以在圓圈外，大膽開發(fā)和發(fā)展;如果圓圈以外是不可作為的，那么執(zhí)行者就可以以圓心為核心，追求較大的圓邊效應(yīng)。

(二)處理好把握時展規(guī)律與解決現(xiàn)實問題的關(guān)系

科學(xué)和民主的政府公共管理政策，是能夠反映一個時代的發(fā)展規(guī)律的，為此，及時，政府公共管理政策反映的時代規(guī)律并需要執(zhí)行者切實地執(zhí)行，但它與執(zhí)行者的認識、理解，以及地方區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不一致時，要正確處理好這一關(guān)系。執(zhí)行者應(yīng)該按照政府公共管理政策精神實質(zhì)，結(jié)合本地方本區(qū)域的實際情況，制定和執(zhí)行可行的、有效的政府公共管理政策，既不能以執(zhí)行政府公共管理政策為借口而推行脫離實際的“拔苗助長”的政府公共管理政策，也不能以根據(jù)本地實際情況為理由而拒絕按照政府公共管理政策的實質(zhì)和方向來制定和執(zhí)行政府公共管理政策。第二，政府公共管理政策反映的時代規(guī)律，就全局來看是合適的，但針對某一個地方區(qū)域可能略顯保守，為此也要正確處理這一關(guān)系。執(zhí)行者應(yīng)該按照政府公共管理政策精神實質(zhì)，更進一步超前地制定和執(zhí)行與本地實際相符的政府公共管理政策。如果執(zhí)行者的政府公共管理政策與本地發(fā)展實際相符但與上級政府公共管理政策及精神不相符時，執(zhí)行者要向上級報告并在得到允許的前提下，進行試驗和探索。

(三)處理好著眼全局利益和長遠利益與追求局部利益和近期利益的關(guān)系

政府公共管理政策，通常是以解決全局利益和長遠利益為宗旨的，執(zhí)行者在開發(fā)和利用這些政府公共管理政策時，首先要維護這一宗旨。要維護這一宗旨，執(zhí)行者要從兩個方面著手，及時，執(zhí)行者的全局利益和長遠利益要與上級的全局利益和長遠利益相一致。相對中央和上級來說，地方的利益是局部利益和近期利益，而相對地方來說，卻是有全局利益和長遠利益的，但這種利益一定要符合中央和上級的全局利益和長遠利益。如果違背中央和上級的全局利益和長遠利益，即使執(zhí)行者認為符合本地的全局利益和長遠利益，且能得到好處，也不能執(zhí)行。第二，在追求中央、上級和地方全局利益和長遠利益的前提下，注意解決好執(zhí)行者近期利益和局部利益的問題，一方面對地方現(xiàn)已存在的利益格局，從長遠來看雖不符合現(xiàn)行中央和上級利益調(diào)整的要求而近期影響不太大，仍然為地方帶來利益，并且不可能很快被符合要求的利益所代替，為此地方可以保留一定的時間，但要給予抑制，不能讓其擴大。另一方面，對有利于地方利益但從現(xiàn)在和將來來看對全社會發(fā)展不利的利益，要堅決禁止，為此地方所受損失可由中央和上級給予一定的補償。

(四)處理好遵循體制規(guī)則與推進政府公共管理政策創(chuàng)新的關(guān)系

社會是在不斷變化和發(fā)展的，政府的體制規(guī)則和政府公共管理政策都要隨之相應(yīng)變化和發(fā)展。但體制和規(guī)則具有結(jié)構(gòu)性意義，有一定的相對穩(wěn)定性，在未進行改革之前各項活動都必須遵守體制規(guī)則。體制和規(guī)則的指導(dǎo)性和穩(wěn)定性并不與政府公共管理政策的創(chuàng)新性相矛盾，相反只有政府公共管理政策不斷地創(chuàng)新，才使體制和規(guī)則充滿活力，并不斷豐富發(fā)展。為此要處理好兩點:及時，體制規(guī)則內(nèi)的政府公共管理政策創(chuàng)新。體制和規(guī)則的實施是由政府公共管理政策的制定和執(zhí)行來實現(xiàn)，因此體制規(guī)則內(nèi)的政府公共管理政策創(chuàng)新是政府公共管理政策開發(fā)和利用的必然要求。第二，體制規(guī)則外的政府公共管理政策創(chuàng)新。這是問題的關(guān)鍵所在。由于體制和規(guī)則的相對穩(wěn)定性，也可能造成體制和規(guī)則的相對滯后，這時的政府公共管理政策創(chuàng)新是非常必要的。但是這種必要的政府公共管理政策創(chuàng)新，也可能付出巨大的代價。當中央和上級或有關(guān)方面如社會文化和社會輿論不予認同和支持時，政府公共管理政策的創(chuàng)新者就要付出沉重的代價。但隨著社會的發(fā)展，社會的進步終究推動歷史的發(fā)展。當然超越體制和規(guī)則的、倒退的和違背長遠利益、全局利益的政府公共管理政策創(chuàng)新，必然受到制裁。

三、政府公共管理政策資源開發(fā)的責(zé)任性

政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的有效性，與責(zé)任性同時并存，也就是執(zhí)行者在擁有對政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的權(quán)力時，同時承擔相應(yīng)的責(zé)任。因此在大力支持執(zhí)行者對政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的同時，要強化執(zhí)行者政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的責(zé)任性。強化責(zé)任性是解決執(zhí)行者政府公共管理政策資源開發(fā)和利用中趨利避損的重要手段。政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的責(zé)任性，表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)對全社會負責(zé)

政府公共管理政策資源開發(fā)和利用對公眾、對所有者、對法律負責(zé)并不等同于對全社會(包括人類創(chuàng)造的社會和自然界自然形成的“社會”)負責(zé)，原因在于社會的一般規(guī)律與公眾、所有者對它的認識并不總是一致的，盡管公眾、所有者總是在不斷地追求所制定和執(zhí)行的政府公共管理政策與全社會的發(fā)展相一致。社會規(guī)律是客觀的，公眾和所有者對其認識、了解和把握有一個過程，這就說明由公眾、所有者和由其制定的法律并不總能代表和反映全社會的規(guī)律和利益。因此要處理好這個關(guān)系:對全社會負責(zé)是客觀規(guī)律的要求，政府公共管理政策資源開發(fā)和利用要切實努力反映全社會的要求。

(二)對大眾負責(zé)

政府是公共權(quán)力機構(gòu)，政府公共管理政策是公眾意志的反映，它的制定與執(zhí)行應(yīng)對公眾負責(zé)。政府公共管理政策的制定與執(zhí)行，要體現(xiàn)公眾的根本利益，保護公眾利益，解決公眾無法解決或利益集團不愿解決的問題，這是政府的性質(zhì)決定的。當然，由于政府也是由每一個人組成的，它自身也有一套嚴密的內(nèi)部體系，也就形成了自身的團體利益。政府在開發(fā)利用政府公共管理政策資源時，要正確處理好保護公眾利益與政府自身利益的關(guān)系:一切為了公眾利益;政府自身利益只能界定在合法的范圍內(nèi)。公務(wù)員之家

(三)對所有者負責(zé)

政府公共管理政策的開發(fā)利用要對所有者負責(zé)，對此要從兩個方面理解:及時，一切權(quán)力來源于人民，人民是權(quán)力的所有者。政府是公共權(quán)力機構(gòu)，其權(quán)力來源于人民，因此它要對人民這個所有者負責(zé)。第二，當今的政治是政黨政治，也就是說，無論什么民主形式的國家，人民的權(quán)力，是通過一定的形式由政黨組織來代替行使的，因此政黨是權(quán)力的第二所有者。政府的公共管理政策是由以政黨為首的組織，代表人民制定的，因此政府公共管理政策資源開發(fā)利用也要對政黨負責(zé)。但是政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的執(zhí)行者，是具體的具有職務(wù)的“經(jīng)營者”，從權(quán)力責(zé)任體系規(guī)則來看，每一個執(zhí)行者要對授權(quán)者負責(zé)，下級要對上級負責(zé)。因此，政府要處理好對“所有者”與對“經(jīng)營者”負責(zé)的關(guān)系:最終結(jié)果對所有者負責(zé)，過程環(huán)節(jié)對“經(jīng)營者”負責(zé);決策對所有者負責(zé)，執(zhí)行對“經(jīng)營者”負責(zé)。

(四)對法律負責(zé)

所有者即人民的權(quán)力和政黨的權(quán)力，通常是通過法律形式確定并由政府行使的。法律一旦確定，就具有性、強制性和相對的穩(wěn)定性，盡管它可以修改、變化，但是這種修改必須在一定的法定形式下進行才予以認可。確定的和修改后認可的法律規(guī)則，是一切行為的準則，任何人和任何事都要對法律負責(zé)，否則要承擔法律責(zé)任。因此在法治國家，政府公共管理政策的開發(fā)和利用也要對法律負責(zé)，實際上是對所有者負責(zé)的具體法律表現(xiàn)形式。在法律規(guī)則范圍內(nèi)，法律的執(zhí)行者對法律的執(zhí)行效果產(chǎn)生很大影響，這是因為在法律體系內(nèi)具有職務(wù)的個人與個人之間的權(quán)力關(guān)系形成的。為此要處理好政府公共管理政策資源開發(fā)和利用對法律負責(zé)與對職務(wù)個人負責(zé)的關(guān)系:對法律負責(zé)是根本，對職務(wù)個人負責(zé)是法律負責(zé)的具體體現(xiàn)。

(五)對后果負責(zé)

對政府公共管理政策開發(fā)和利用的后果負責(zé)，主要包括對所造成的社會落后、社會損失和發(fā)展的“不效率”負責(zé)。由于政府公共管理政策資源的開發(fā)和利用對社會發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，其積極的影響，是各級政府所不斷追求的目標，它使社會不斷發(fā)展而社會所需成本很低。但是政府公共管理政策也會產(chǎn)生消極的影響，即政府公共管理政策給社會造成的落后和損失，以及對社會發(fā)展和政府管理的“不效率”。政府公共管理政策的“不效率”也是社會的損失和浪費，因為政府公共管理政策的制定和執(zhí)行本身需要成本，即使其沒有任何社會作用，但它已經(jīng)消耗了成本。由于政府公共管理政策的開發(fā)和利用是一個過程，這個過程有長也有短，在這個過程中由于社會環(huán)境等各方面因素的變化，對政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的后果產(chǎn)生影響，因此要處理好政府公共管理政策資源開發(fā)和利用后果責(zé)任與政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的過程和環(huán)節(jié)影響因素的關(guān)系:政府公共管理政策資源開發(fā)利用的后果是負責(zé)評估的最終依據(jù)，過程和環(huán)節(jié)的變化應(yīng)高度重視，但不影響對后果評定。

對政府公共管理政策資源開發(fā)不力(沒有較大限度地開發(fā)資源的效益)和不利(與社會發(fā)展規(guī)律、與中央和上級政府公共管理政策背道而馳)所承擔的責(zé)任，必須予以追究。沒有責(zé)任的追究，責(zé)任制沒有意義。實踐表明，政府公共管理政策的制定與執(zhí)行，只注重了自身的目標和利益而忽視執(zhí)行者的利益，是不利于政府公共管理政策資源的開發(fā)和利用的。同樣執(zhí)行者只有在政府公共管理政策的指導(dǎo)下，充分開發(fā)和利用其政府公共管理政策資源，才能達到政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的有效性，否則應(yīng)承擔政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的責(zé)任，并應(yīng)受到相應(yīng)的追究。當前中國的現(xiàn)實要求，執(zhí)行者政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的有效性與責(zé)任性一定要有機的統(tǒng)一。

公共管理研究論文:剖析公共管理運用科斯定律的研究論文

摘要：現(xiàn)代經(jīng)濟日趨壯大，生產(chǎn)能力帶來產(chǎn)品數(shù)量激增，同時，由此產(chǎn)生的外部性也成為現(xiàn)代社會關(guān)注的焦點，如何治理外部性帶來的不利影響，促進整個社會福利的增長。通過對外部性內(nèi)部化手段的分析，介紹了公共政策手段的類型，著重比較了公共政策手段，即庇古稅和科斯定理之間的特點，找出了其在解決污染問題方面的優(yōu)劣。

關(guān)鍵詞：外部性；公共政策；科斯定理

1外部性內(nèi)部化方法簡介

1.1矯正稅

矯正稅又稱庇古稅，基本思路是負外部性的發(fā)出方必須對每單位的外部性行為支付稅收。其計算公式為T=MSC-MPC=MEC=E(X)T為矯正稅MSC，MPC分別為邊際社會成本與邊際私人成本。

從矯正稅來講，它能夠促使產(chǎn)生負外部性的經(jīng)濟主體將社會成本考慮到其私人產(chǎn)生成本去，并產(chǎn)出與社會成本相符的數(shù)量，提供政府收入增加，并有效地減少污染。然而，矯正稅也必然有其局限性，由于外部性成本計量上的困難，以及公共政策管理成本增高和尋租行為出現(xiàn)，使得矯正稅的治理效果大大削弱。

1.2矯正性補貼

這類補貼主要針對正負兩類外部性提供補助，對正外部性提供補助相當于擴大其外部影響以達到增進社會福利的效果，而對負外部性提供補貼表明向污染者行賄。

（1）向正外部性提供補助。政府對產(chǎn)生外部正效應(yīng)的廠商進行補貼，使產(chǎn)量達到市場效率量。

（2）向負外部性者提供補助。負外部性帶來的市場失效是具負外部性的生產(chǎn)或消費的產(chǎn)品數(shù)量過多，為矯正負外部性，鼓勵廠商和企業(yè)減少產(chǎn)量的行為給與補助。

1.3公共管制

指由行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或其特殊行為。這個治理外部性的方法運用的范圍較廣，也是普遍的政府手段，但是它要求與負外部效應(yīng)的生產(chǎn)函數(shù)一致，并且信息。

1.4第三種力量

依靠道德力量和輿論監(jiān)督來抑制外部性，但是具有非強制性，非確定性和不穩(wěn)定性。

1.5科斯定理與產(chǎn)權(quán)理論

科斯定理利用市場機制，從界定產(chǎn)權(quán)的角度解決外部性，使外部效應(yīng)內(nèi)部化的手段又往前邁進一步。

2公共政策手段與科斯定理的比較

對外部效應(yīng)的內(nèi)部化兩大手段的介紹，即以庇古稅為代表的公共政策手段和以科斯定理為代表的產(chǎn)權(quán)理論資源協(xié)商解決外部性問題。稅收和協(xié)商都是為了使外部效應(yīng)內(nèi)部化，都允許經(jīng)濟當事人為了實現(xiàn)目標通過成本收益比較選擇方案。而在一定的經(jīng)濟條件約束和特定的外部性情形下，兩大解決手段各有特點。因此，要充分地發(fā)揮兩種手段的作用，必須清楚其特點及適用范圍。

2.1庇古稅的特點

政府通過征稅使污染企業(yè)的產(chǎn)品定價考慮到造成的社會成本損失，達到產(chǎn)量。其特點有：

（1）征收矯正稅能使廠商的生產(chǎn)函數(shù)在其私人的生產(chǎn)函數(shù)的基礎(chǔ)上增加社會成本即對社會的外部性。從而在供求局部均衡體系中，這個新的供給曲線與消費者需求曲線的均衡點到達新的位置，使社會生產(chǎn)達到，減少污染產(chǎn)品的產(chǎn)量，使外部負效應(yīng)內(nèi)部化。

（2）庇古稅的征收增加了企業(yè)的成本，使其負擔社會成本損失，并且，排放的污染物越多，其繳納的稅越多，這勢必增加企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本。在廠商追求利益較大化的趨使下，廠商會提高產(chǎn)品的技術(shù)含量，減少污染的排放量，從而使整個行業(yè)的污染情況得到改善。

（3）根據(jù)庇古稅的征稅原理，其遵循向污染的產(chǎn)出方征稅的準則。根據(jù)庇古稅，政府在治理限制排污企業(yè)排放污染物方面有很強的控制力，一方面使廠商為其負外部性付出成本，減少污染物的排放；另一方面，通過籌得資金，補償受其負外部性的受害者，同時向正外部性企業(yè)提供補貼，提高其生產(chǎn)能力。再從稅收的角度考慮，庇古稅的增收能調(diào)節(jié)供給關(guān)系并且取代種種其他負外部性的收入來源，比如各種亂收費。

2.2基于科斯定理下的外部性治理特點

（1）科斯定理認為，外部性效應(yīng)往往不是一方侵害另一方的單項問題，而是相互性。只通過征收庇古稅來解決是不公平的。其實外部性問題的實質(zhì)是避免將損害擴大。

（2）科斯定理的核心在于產(chǎn)權(quán)明確，只要產(chǎn)權(quán)清晰，在交易成本為零的情況下，不論誰擁有產(chǎn)權(quán)，資源配置是有效率的，可以基于自愿交易的私人合約行為對市場運轉(zhuǎn)自我修正。因此，科斯定理的實質(zhì)就是經(jīng)濟制度安排下產(chǎn)生的社會資源的不同配置結(jié)果。

（3）科斯定理在產(chǎn)權(quán)理論的闡述，揭示了外部性問題的根源在于稀缺性導(dǎo)致的對資源使用的競爭性需求。

從以上分析可以看出，公共政策下的稅收政策和科斯定理的產(chǎn)權(quán)原理都是針對有限的資源下調(diào)整社會間經(jīng)濟主體的資源配置，但側(cè)重點不同。兩種手段都對負外部性，特別是污染等社會環(huán)境問題提出治理的可能，但是就當前的經(jīng)濟狀況來看，征收庇古稅相對來講是比產(chǎn)權(quán)理論下的自愿協(xié)商解決要產(chǎn)生的社會效應(yīng)大，下面具體分析在這個方面庇古稅的優(yōu)勢和產(chǎn)權(quán)理論下的不足。

3庇古稅和科斯定理對污染治理社會效應(yīng)比較

（1）科斯定理要求，產(chǎn)權(quán)要明確，然而在實踐中，不可能做到明確產(chǎn)權(quán)或界定產(chǎn)權(quán)的成本極高。

由于公共財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)具有模糊性，其使用權(quán)名義上屬于公眾，實際上任何人都可以自由使用公共財產(chǎn)而無須征得他人的同意或繳納相應(yīng)費用。明確產(chǎn)權(quán)所必需的監(jiān)督和強制執(zhí)行成本，不僅大大高于污染造成的損失，而且可能高達人類社會無法承受的地步，這樣，自愿協(xié)商也就失去了意義。在這種情況下，政府就可以介入市場機制，使損害者將其活動的社會成本考慮進來，納入到其私人成本中去，即內(nèi)部化。政府可以采取的措施就是征稅（庇古稅），因為政府可對外部不經(jīng)濟行為征稅，例如對生產(chǎn)中出現(xiàn)的污染行為征稅、對消費產(chǎn)生的污染征稅等，使損害者自行負擔損害成本，從而使外部性成本內(nèi)在化，即通過使邊際私人成本等于邊際社會成本，使資源得到有效配置。公務(wù)員之家

（2）科斯定理指向的主體數(shù)量較少的時候，才能有效的進行交易。針對負外部性的一項制度設(shè)計，但是僅僅將少數(shù)的社會經(jīng)濟主體考慮在內(nèi)，那么其對負外部性的治理的效果是值得懷疑的。由于實際經(jīng)濟生產(chǎn)是一項長期而且極端復(fù)雜的過程，其外部性產(chǎn)生也將會呈現(xiàn)多重性和復(fù)雜性交織的局面。因此，在有多方進行經(jīng)濟博弈的過程中，必然提高討價還價的成本，很難使意見達成一致，從而阻礙了對負外部性的治理。

（3）信息的不和不對稱性導(dǎo)致科斯的市場手段難以實現(xiàn)。由于人們對信息的不，以及雙方擁有信息的不對稱可能會出現(xiàn)道德風(fēng)險甚至逆向選擇。相反，受污染者由于所擁有的相關(guān)信息少，想爭取權(quán)利需要付出很大的成本。這正是在一定的限度內(nèi)人們寧愿忍受負外部性的損害原因之一。

通過上述分析，可以看出：由于在一般情況下，通過“自愿協(xié)商”即科斯定理解決環(huán)境問題所需要的交易成本太高，同時在某些條件下，如涉及多方介入的產(chǎn)權(quán)爭端和交易下，自愿協(xié)商很難發(fā)揮作用，所以在解決環(huán)境污染問題時，征收庇古稅是一種更為可行和簡單公平的方法，其難點在于，如何獲取廠商的生產(chǎn)函數(shù)和相關(guān)的污染信息，使得征稅更為有效合理，實現(xiàn)社會福利較大。

公共管理研究論文:非政府組織協(xié)調(diào)政府公共管理研究論文

【摘要】在公共危機管理中，政府扮演著主導(dǎo)角色，但政府又不能也不必要代替一切，非政府組織有參與應(yīng)對公共危機、發(fā)揮重要作用的必要性和可能性。非政府組織在公共危機管理中發(fā)揮著重要作用。同時需要從政府、社會和主體等方面進行建設(shè)，以保障非政府組織在公共危機管理中充分發(fā)揮作用，最終使得非政府組織能與政府組織以及其他社會力量通力合作，確保危機的順利解決。

【關(guān)鍵詞】:公共危機;公共危機管理;非政府組織;作用

當今社會是一個飛速發(fā)展的時代，社會狀態(tài)變化快速，社會生活呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的多面性，全球化、多元化的發(fā)展帶來了眾多沖突，在此背景下，危機隨時可能爆發(fā)。這些危機包括政治危機、社會危機、公共安全危機、經(jīng)濟危機等，會給各國的經(jīng)濟政治帶來嚴重危害。

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，在快速發(fā)展過程中隱藏著各種各樣的危機，不論何種危機都有可能隨時爆發(fā)，從實際事例可以證明，自20世紀90年代以來，我國已進入公共危機事件高發(fā)期，而且危機事件呈現(xiàn)高頻次、大規(guī)模，組織性、危害性、暴力性加強等特征。我們必須防患于未然，建立良好高效的公共危機管理機制。

應(yīng)對公共危機事件就要建立以政府為主導(dǎo)的危機管理機制，政府的性質(zhì)與職能使其在危機管理機制中扮演著至關(guān)重要的主導(dǎo)角色，但政府不是萬能的，它不能也不必要代替一切，作為危機管理機制中重要一員的非政府組織在參與應(yīng)對公共危機事件時也發(fā)揮著重要作用。

一發(fā)揮非政府組織作用的必要性和可能性

公共危機事件具有極大的社會危害性、難控性、緊迫性，這從需求上要求非政府組織在應(yīng)對危機時發(fā)揮作用。非政府組織具有公共性、自治性、民間性和志愿性，在專業(yè)技術(shù)、靈活性、組織機制上等具有優(yōu)勢，從供給角度講非政府組織在應(yīng)對公共危機時發(fā)揮重要作用具有了可能性。

1、必要性分析

公共危機事件具有極大的社會危害性、難控性、緊迫性，它的破壞性極大，影響很廣，不確定性很大，從而使應(yīng)對的成本很高，對專業(yè)技術(shù)、組織體系等要求很高，其社會危害性決定了應(yīng)對公共危機具有公共性和慈善意義，具有很強的社會意義。作為公共服務(wù)的當然提供者政府自然在其中起主導(dǎo)作用，政府在應(yīng)對危機時具有某些獨特的優(yōu)勢，如大量的財、物資源，嚴密的管理體系，強制性的管理機制等。但同時，它也有一些局限性，比如特定的公共危機要求特定的專業(yè)技術(shù)去應(yīng)對，政府嚴格的層級體系可能阻滯公共信息的傳播等。單靠政府很難達到及時、有效地應(yīng)對公共危機的要求。所以，應(yīng)對公共危機是一個龐雜的系統(tǒng)的社會公共工程，其需求的不僅是財物資源和強制性機制，也需求專業(yè)性技術(shù)和社會自治機制，非政府組織在提供專業(yè)技術(shù)和自治機制方面有著對政府的“助理”作用。

在具體的某一項災(zāi)害應(yīng)急管理過程中，政府和非政府組織由于各自擁有不同的資源、組織和社會優(yōu)勢，參與危機事件應(yīng)急管理的目標、地點、時間、方式、內(nèi)容以及具體效果等都存在各自不同的特點。因此，作為兩類各具特色的社會組織，政府與非政府組織兩者之間應(yīng)當互相配合，加強溝通，協(xié)同運作。[1]公共危機的特性決定了在應(yīng)對危機中僅僅發(fā)揮政府的作用是遠遠不夠的，還必須利用非政府組織的專業(yè)性、靈活性等優(yōu)勢特性，以彌補政府的不足之處?？梢娫谖C管理中發(fā)揮非政府組織的作用是非常必要的。

2、可能性分析

非政府組織的內(nèi)容復(fù)雜多樣，但普遍具有公共性、自治性、民間性和志愿性等特征。非政府組織的特性使其在應(yīng)對公共危機時有了發(fā)揮重要作用的可能性：

(1)非政府組織的公共性是它能夠應(yīng)對公共危機事件是發(fā)揮重要作用的基礎(chǔ)。公共性是非政府組織愿意進入營利組織一般不愿涉足的領(lǐng)域，應(yīng)對公共危機具有很強的慈善意義、無利可圖，并且介入其中還帶有相當?shù)奈ｋU性。另外，公共性也使得人們對非政府組織的信任大于對營利組織的信任，它們更容易獲得認同。

(2)非政府組織往往具有很強的專業(yè)性。絕大多數(shù)非政府組織在成立之初就將自己的目標定得很明確即：關(guān)注某一類社會問題或救助某一弱勢群體，并將根據(jù)自己的目標設(shè)定標準來吸納組織成員。他的專業(yè)性有利于其在危機處理中發(fā)揮更大作用。

(3)非政府組織具有很大的靈活性。在公共危機中會出現(xiàn)許多新的問題，新的矛盾，而政府組織往往由于嚴格的層級體系或某些政治原因，價值因素使得他們反應(yīng)緩慢或者沒反應(yīng)，而非政府組織則可以在公共利益的旗幟下迅速地做出反應(yīng)，靈活的調(diào)整自己具體的工作方向和工作內(nèi)容，解決公共危機帶來的社會問題，提供多樣化而不是政府般整齊劃一的服務(wù)。

(4)非政府組織的機制合理性。非政府組織在應(yīng)對公共危機時的運作成本低于政府組織，因為非政府組織有志愿者參與，他們可提供免費服務(wù)；非政府組織沒有龐雜的行政體系和組織機構(gòu)。非政府組織一般具有較強的使命感、責(zé)任心，其成員一般熱衷于其所開展的事業(yè)，這也可以提高它在應(yīng)對公共危機使得服務(wù)效率和質(zhì)量。[2]

二公共危機管理中非政府組織作用的表現(xiàn)

在公共危機管理體系建設(shè)中，需要建立一個由政府部門、非政府組織、社會公眾、國際資源等元素構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在強調(diào)政府部門危機管理的同時，還應(yīng)實現(xiàn)危機管理系統(tǒng)中參與主體多元化，較大可能地吸納各種社會力量，調(diào)動各種社會資源共同應(yīng)對危機，使危機處理具有更大的靈活性、創(chuàng)新精神及更高的效率。非政府組織是整個社會組織中最重要的元素之一，是社會系統(tǒng)實現(xiàn)協(xié)調(diào)、溝通目標的重要環(huán)節(jié)，是危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)中的不可或缺的環(huán)節(jié)，發(fā)揮著重要的作用。

1、非政府組織在危機預(yù)警系統(tǒng)中發(fā)揮重要作用。應(yīng)對危機事件好的結(jié)果實將其扼殺在萌芽狀態(tài)，在危機爆發(fā)之前及時消除產(chǎn)生危機的根源，既可節(jié)省社會資源又避免其破壞性，更重要的意義是危機給人類帶來的生命、生理和心理等創(chuàng)傷不是一句簡單的“已經(jīng)控制住了危機”可以彌補得了的，所以公共危機的預(yù)防以及危機升級的防控極其重要。而非政府組織在這方面發(fā)揮著重要的作用，它上接政府下聯(lián)基層群眾的“橋梁”角色使其能夠更加便捷、迅速的發(fā)現(xiàn)危機的根源和苗頭，從而呼吁并引起整個社會的注意和重視；另外，非政府組織的專業(yè)性使得它們對于特定公共危機的產(chǎn)生有著更加敏銳、前瞻的洞察力，這是他們的技術(shù)優(yōu)勢；并且他們的使命感也使得他們對公共危機特別的關(guān)注，對危機給予別的組織一般不能做到的重視。

2、在危機發(fā)生過程中非政府組織的作用。(1)危機事件一旦發(fā)生，政府動用行政力量解決危機，有時會出現(xiàn)調(diào)度不靈，協(xié)調(diào)失衡，行動不及時的情況，這時就需要有大量的非政府民間力量的支持，危機發(fā)生地就近的非政府組織此時就可以快速的發(fā)動和組織大量民間專業(yè)人員、應(yīng)急物資應(yīng)對危機，為聚集龐大的社會閑置力量提供支持。非政府組織更具有專業(yè)性，可利用自己的專業(yè)優(yōu)勢積極開展救助工作。(2)非政府組織還時刻關(guān)注危機中政府部門無法或不及關(guān)注的社會成員的利益，并予以必要的物質(zhì)和精神的支持幫助。例如在非典時期，社會中大量的民工、無業(yè)人員、城市游民等弱勢群體，沒有被納入政府行政管理的范疇，因此，這部分人群的危機防范往往是政府部門最難以顧及的軟肋，相應(yīng)的管理和約束皆出于缺失狀態(tài)。因而，作為非政府組織的社區(qū)或各種民間志愿組織就可以發(fā)揮他們的作用，彌補政府行為的不足，使社會的任何一個角落任何一個成員都不被忽視。(3)在危機處理中，非政府組織有利于社會凝聚起來發(fā)揮自己的主動性，形成獨立的自組織能力，以實現(xiàn)危機時刻社會自我管理與政府組織的良性互動。危機時刻公民應(yīng)培育出一種健康理性的、自主的獨立意識，而不應(yīng)對政府全盤依賴。從我國處理危機的現(xiàn)狀看，目前只有政府的積極性，卻缺乏社會自身的主動性。(4)臨時的非政府組織在危機中也發(fā)揮重要作用。在危機中，往往會形成一類由危機所涉及人群自發(fā)組成的非政府組織，它們可能沒有正式的法律地位，可能沒有固定的組織架構(gòu)和成員，但他們在固定的地域范圍內(nèi)發(fā)揮重要作用，有很強的自生性。此類自組織有著相當?shù)撵`活性和針對性，也較容易組織，對外界忽視了的危機可以自發(fā)地具體的應(yīng)對，它對于正式的大型的非政府組織又是一種作用。推而廣之，在危機爆發(fā)之后社會基層可以發(fā)動這樣的組織開展應(yīng)對措施。(5)非政府組織在危機后的處理善后作用。非政府組織主要是輔助政府部門進行危機后的恢復(fù)重建工作。包括：給與必要的經(jīng)濟援助、彌補其在危機中的損失，啟動生產(chǎn)；組織、調(diào)節(jié)供銷渠道及時提供民眾生活日常和急需物品，保障公眾的日常生活；陳述發(fā)展生產(chǎn)對解決危機問題和社會矛盾的重要性；強化相關(guān)的社會福利政策實施力度等；募捐及組織志愿服務(wù)等。主要是為了發(fā)展經(jīng)濟，穩(wěn)定政治，重新恢復(fù)和建立各種秩序。公務(wù)員之家

三非政府組織發(fā)揮作用的保障

當今世界各國非政府組織參與危機管理的作用日益突出。例如：日本阪神大地震中到現(xiàn)場并發(fā)揮作用的就是民間組織；美國“9?11”事件中，非政府組織體同樣發(fā)揮了巨大作用。在我國，一些非政府組織在應(yīng)對公共危機時也發(fā)揮了重要的作用，但與國際非政府組織相比較，國內(nèi)非政府組織無論在數(shù)量規(guī)模上還是在發(fā)揮作用的效能上都存在很大程度的不足，這些都在很大程度上阻礙了非政府組織在應(yīng)對危機時的作用的發(fā)揮。要保障非政府組織在應(yīng)對危機時發(fā)揮更大作用，需要從多方面加強建設(shè)與改進。

1、政府應(yīng)建立與非政府組織的平等合作關(guān)系，促進非政府組織的良性發(fā)展。政府應(yīng)該以立法形式確立非政府組織的社會地位，進一步實現(xiàn)由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，界定政府部門與非政府組織的明確關(guān)系。在法律上兩者應(yīng)該是平等的，是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、扶持與被扶持的關(guān)系。積極合理發(fā)揮非政府組織在應(yīng)對危機使得作用，大膽委托非政府組織開展工作，并加強對非政府組織的引導(dǎo)、管理和監(jiān)督，防止“志愿失靈”現(xiàn)象的發(fā)生。在政策上要降低非政府組織的準入標準，在稅收政策上，應(yīng)對非政府組織給予扶持和幫助，應(yīng)盡快完善資金募集和管理辦法，在資金募集途徑和方式等方面給非政府組織提供安全的后勤保障。政府在推進我國社區(qū)建設(shè)的進程中，要大力倡導(dǎo)社區(qū)非政府組織建設(shè)，要投入大量的人力、物力、財力，從而促進社區(qū)非政府組織的成長與壯大。

2、非政府組織本身應(yīng)加強能力建設(shè)，與政府有效合作。當前中國的非政府組織與國際相比仍處于初級階段，突出表現(xiàn)在整體意識、專業(yè)化管理和自律規(guī)范等方面。專業(yè)化的非政府組織，應(yīng)該具有明確的服務(wù)宗旨、清晰的工作計劃、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、專業(yè)志愿者和學(xué)者、理性的決策系統(tǒng)、規(guī)范的籌資方式和資金管理模式、有力的監(jiān)督機構(gòu)等要素。在加強非政府組織的專業(yè)化建設(shè)進程中，一方面要借鑒國外的經(jīng)驗，開展科學(xué)化、規(guī)范化的組織操作，建立“決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)”三位一體的管理體制；另一方面，要形成“一整套人力資源的開發(fā)、配置、使用和管理的工作機制”，形成一支充滿朝氣和活力的工作團隊。大力發(fā)掘、培養(yǎng)組織領(lǐng)導(dǎo)人才；引進專家和學(xué)者；對志愿者進行專業(yè)培訓(xùn)，設(shè)立上崗服務(wù)證制度，建立志愿工作者專業(yè)評估體系.[3]同時，非政府組織應(yīng)該主動邀請政府監(jiān)督其工作；在處理社會事務(wù)時，應(yīng)該充分聽取政府的意見和建議，積極參與政府的工作計劃；積極爭取政府支持和撥款資助。使組織走向內(nèi)部控制良好，外部關(guān)系融洽的良性循環(huán)的軌道上來。另外，為更好的發(fā)揮非政府組織的作用，應(yīng)該注意建設(shè)非政府組織管理制度的評估機制，即從每次危機中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，對非政府組織危機管理制度自身做出評價，使制度本身具有自學(xué)習(xí)和自適應(yīng)性，以得到不斷的完善和發(fā)展，確保其具有較強的適應(yīng)能力和更新能力。[3]

3、提高公眾參與非政府組織活動的積極性，使公眾愿意并從事公益的事業(yè)。參與性是非政府組織區(qū)別于政府和市場的又一特性，幾乎所有的非政府組織都或多或少的依賴于人們的志愿參與。一般說來，自主型而不是依附型社會文化更容易促進非政府組織的建立與發(fā)展，自主型而不是專制型社會文化更有利于非政府組織的建立與發(fā)展。在我國社會主義民主進程和政治文明建設(shè)過程中，社會精神的培育和獨立性現(xiàn)代人格的形成對于非政府組織的發(fā)展至關(guān)重要。非政府組織的“志愿性為公”的性質(zhì)，決定了人們參與其中激勵依靠的是人們對社會的責(zé)任感與使命感，依靠的是人們古道熱腸般的仁慈心與同情心。所以，培養(yǎng)社會的獨立性、自主性的同時培養(yǎng)社會公德心、使命感就顯得格外必要。

建立完善高效的公共危機管理機制是應(yīng)對危機事件的基礎(chǔ)核心，作為危機管理主體的政府要承擔主要責(zé)任，但危機事件已不是單靠政府的力量就能處理好的。要高效及時的應(yīng)對公共危機不但要發(fā)揮政府處理危機的能力，還必須發(fā)揮以非政府組織為主體的社會力量。而現(xiàn)階段政府不僅要認識到非政府組織所具有的重要的社會作用，還應(yīng)在組織機制建設(shè)中為非政府組織的發(fā)展提供大力支持和指導(dǎo)，以使我國的非政府組織不斷的壯大發(fā)展。非政府組織也存在著諸如“志愿失靈”的缺陷需要克服，還需要不斷加強非政府組織的自身建設(shè)與內(nèi)外監(jiān)督，為其發(fā)揮較大作用提供保障。

公共管理研究論文:房產(chǎn)物業(yè)公共管理策略體系形成研究論文

摘要：建設(shè)系統(tǒng)物業(yè)的一個主要特征是：城建資金的投入為城市建設(shè)服務(wù)。每個城市建設(shè)必須經(jīng)歷這樣的一個循環(huán)，即拆遷－安置－建設(shè)，這個循環(huán)涉及城市的千家萬戶，涉及城市改造的順利與否，為做到這一點，廣州市建委在規(guī)劃建設(shè)前，曾拿出大量資金興建了相當一批房產(chǎn)物業(yè)，作為城市建設(shè)中拆遷戶的安置房和周轉(zhuǎn)房，這樣就形成了城建系統(tǒng)中的一批物業(yè)。由于政策的變化，這些物業(yè)現(xiàn)在沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，并占用了相當一部分的城建資金，為此，如何盤活這部分城建物業(yè)的問題，就擺在我們的面前。

城建系統(tǒng)物業(yè)及其管理現(xiàn)況

城建系統(tǒng)擔負著全市城市建設(shè)與管理，在長期的城市建設(shè)和開發(fā)中積累了不少的房產(chǎn)與物業(yè)，并且總量還在呈不斷增長趨勢。在計劃管理、政企合一時期，很多房產(chǎn)建設(shè)與開發(fā)由政府直接完成，政府是當然所有者，建委直接控制大量房屋與物業(yè)。

政府與企業(yè)分離后，建委不直接進行項目建設(shè)與房產(chǎn)的開發(fā)，很多建設(shè)項目由下屬企業(yè)或事業(yè)單位完成，由此增加了不少的城建物業(yè)，特別是近年來，舊城改造與建設(shè)項目不斷增大，為妥善安置城區(qū)拆遷戶，廣州市在海珠區(qū)、白云區(qū)、天河區(qū)等地修建了大量拆遷房并有不少剩余，使城建系統(tǒng)的物業(yè)達到一個可觀的規(guī)模。

隨著廣州城市的發(fā)展及市場經(jīng)濟意識的不斷增強，人們對土地房產(chǎn)價值的認識度不斷提高，為利用不斷增長的物業(yè)，發(fā)揮物業(yè)的商業(yè)價值與經(jīng)濟效益，各物業(yè)使用單位抓住商機，利用物業(yè)的地段優(yōu)勢，根據(jù)不同情況與特點，以不同方式提高物業(yè)的使用率，挖掘物業(yè)的經(jīng)濟價值。如對一些建成的房屋，經(jīng)裝修后以出租的方式加以利用，或經(jīng)整理后經(jīng)營實業(yè)，有的單位甚至還成立專門的物業(yè)管理公司管理自己物業(yè)，既以所有者身份收取租金，又以服務(wù)者身份收取管理費，用此辦法對名下的物業(yè)進行管理，不僅發(fā)揮了物業(yè)本身的商業(yè)價值，還賺取了物業(yè)所帶來的附屬利潤。以房養(yǎng)房，用賺取的利潤對房屋進行有效的管理和維護，提高了物業(yè)的效用和管理水平，增強了物業(yè)管理企業(yè)的競爭力及市場生存能力。

雖然城建所屬物業(yè)有一定程度的經(jīng)營，商業(yè)價值得到一定的開發(fā)。但不容忽視的是，由于產(chǎn)權(quán)不明確、國有單位機制不靈活等歷史或現(xiàn)實原因，城建系統(tǒng)物業(yè)資源未充分利用，其商業(yè)價值未得到發(fā)揮，存在著資源閑置、效率低下、服務(wù)水平不高等諸多問題，具體的問題主要有：

及時，物業(yè)的利用率不高。廣州城市建設(shè)發(fā)展與經(jīng)濟的高速增長，極大提高了廣州房產(chǎn)物業(yè)的市場價值，業(yè)主可以享受到土地升值所帶來的成果。私人業(yè)主出于逐利目的，會通過出租、自用等方式把物業(yè)的商業(yè)價值利用到較大化。但對于公有物業(yè)，情況則可能不同，物業(yè)的使用未達到其潛在水平。例如，拆遷安置房的空置率一直以來是很高的，由于其產(chǎn)權(quán)屬于市政府，沒有明確的業(yè)主單位，也沒有明確的單位對其管理負責(zé)，無法出售或招租；對于那些有明確權(quán)屬的，由于業(yè)主都是國有企事單位，經(jīng)營機制不靈活，對物業(yè)的經(jīng)營管理也只停留在臨時性出租收取租金上，而未進一步深開發(fā)其商用價值。大量閑置物業(yè)造成了資源浪費，不僅不能獲取價值增值，就連投資折舊都無法通過市場渠道快速回收，地產(chǎn)物業(yè)的增值無從體現(xiàn)，當?shù)卣磕赀€要投入相當?shù)馁Y金為這些物業(yè)進行維護和修繕。

第二，物業(yè)服務(wù)水平不高。城建系統(tǒng)物業(yè)管理公司是在自有物業(yè)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，管理上都套用國有企事業(yè)單位的模式，管理體制難脫國有企業(yè)的弊病，與市內(nèi)有影響力的物業(yè)管理公司相比，并不具有很強的市場競爭力。首先，這些物業(yè)公司管理的是自有物業(yè)，沒有自尋市場的危機感，采用的是國有企業(yè)管理的舊體制，企業(yè)機制不夠靈活，缺乏創(chuàng)新能力。其次，企業(yè)隊伍素質(zhì)不高，專業(yè)化水平低下。一些物業(yè)企業(yè)雖有資質(zhì)，但并沒有自己的專業(yè)隊伍，只簡單雇用幾個人打掃清潔而已；有些物業(yè)公司雖有專門人員，但經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的較少，人員整體文化素質(zhì)，服務(wù)意識不到位，管理服務(wù)水平較低。再就是，受各因素的制約，這些物業(yè)公司規(guī)模較小、市場競爭力不強，不具備“走出去”的能力，其業(yè)務(wù)幾乎全局限于自有物業(yè)，未能在他人物業(yè)市場上競爭，如果沒有自有物業(yè)的先天保護條件，這些物業(yè)公司很難有立足之地。

第三，分散化持有。雖然城建物業(yè)都屬國家這一最終所有者，但由于行政劃撥及投資主體不同，物業(yè)實際上由各單位分散持有，并以不同方式經(jīng)營管理。由于物業(yè)所有者之間各自為政，管理水平與人員素質(zhì)不一，造成了城建物業(yè)管理成本過高，無法通過不同物業(yè)間的合理配置與有效組合實現(xiàn)整體的規(guī)模效益，以樹立起品牌與知名度。分散管理的總收益遠遠小于統(tǒng)一管理帶來的潛在收益。

物業(yè)管理發(fā)展對策

及時，規(guī)模化經(jīng)營，以規(guī)模擴市場。

物業(yè)管理企業(yè)的規(guī)?；砥髽I(yè)的綜合實力，它包括企業(yè)的運行體系、管理機構(gòu)、企業(yè)的品牌等。同其它行業(yè)的經(jīng)營性質(zhì)不同，物業(yè)管理的經(jīng)營活動主要是以綜合性服務(wù)來取得收入，而收入的主要和直接來源就是企業(yè)的物業(yè)管理面積，管理面積越大，則收入越多、效益越好，這就決定了擴大經(jīng)營規(guī)模是提高企業(yè)效益的根本出路。因此城建系統(tǒng)的物業(yè)公司必須走規(guī)?；?、集約化經(jīng)營這條路子，以提高管理水平、服務(wù)質(zhì)量，加強技術(shù)創(chuàng)新擴大市場，求得生存。為此，可以對小物業(yè)管理企業(yè)兼并重組，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，共享企業(yè)資源，如資金、技術(shù)、材料和勞動力等。此外，現(xiàn)有物業(yè)管理企業(yè)橫向聯(lián)合、縱向發(fā)展，通過并購改組進行有效擴張，降低成本，達到規(guī)模經(jīng)營。公務(wù)員之家

第二，改革用人機制，提高隊伍管理水平。

新世紀物業(yè)管理市場競爭的焦點主要集中在對高水平、高素質(zhì)專業(yè)人才的競爭上。市場競爭中，誰擁有了高水平的物業(yè)管理人才，誰就掌握了市場的主動權(quán)，物業(yè)管理企業(yè)要加強人才的培養(yǎng)和引進，并采取多種形式、多種渠道加快培養(yǎng)物業(yè)管理人才。今后，“投資于人”應(yīng)成為城建系統(tǒng)物業(yè)管理企業(yè)一個重要的戰(zhàn)略取向。在知識經(jīng)濟時代，人是知識經(jīng)濟的直接制造者，物管企業(yè)必須加大人才資源開發(fā)，加大知識型、創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)與使用。加以借鑒國外實行多時的物業(yè)管理師的考核辦法以及其他服務(wù)行業(yè)對于其從業(yè)人員的評定方法，改革用人制度。通過素質(zhì)教育、崗位培訓(xùn)和技術(shù)考核等形式來提高從業(yè)人員的專業(yè)水平和服務(wù)意識。通過機制轉(zhuǎn)換和專業(yè)部門利益調(diào)整，做到優(yōu)勝劣汰，造就物業(yè)管理隊伍，以增加企業(yè)的競爭力。

第三，加大盤活與經(jīng)營力度。

首先，對政府直接控制與管理的物業(yè)，一方面可以由相關(guān)部門出臺專門的政策，通過公開拍賣或其它方式加以出售，并為買主辦理產(chǎn)權(quán)登記；另一種辦法就是成立專門的物業(yè)經(jīng)營公司經(jīng)營，或委托某一社會企業(yè)經(jīng)營，由其向市場招租并進行相應(yīng)的管理，政府從租金收入中提取一定比例作為管理企業(yè)的管理費。這樣，可以讓沉淀下來的這部分物業(yè)發(fā)揮它的作用，既造福于民，政府也可以減輕負擔。

其次，對于各單位占有使用的城建物業(yè)，政府可以將物業(yè)產(chǎn)權(quán)劃撥給下屬單位，提高其經(jīng)營管理的積極性，以使各單位增加物業(yè)的投入，改善物業(yè)的硬件設(shè)施與軟環(huán)境，提高物業(yè)的吸引力與商業(yè)價值，使物業(yè)的價值得到真正開發(fā)與實現(xiàn)。或者，政府也可將所有物業(yè)的經(jīng)營使用權(quán)收回，重新組合各單位的物業(yè)管理機構(gòu)，組建專門的物業(yè)經(jīng)營公司，對物業(yè)進行經(jīng)營與管理，管理費收入歸物業(yè)公司，租金收入由政府與物業(yè)公司分成，扣除物業(yè)公司的管理及維修成本后上繳地方財政，以增加政府的城建資金，擴大城建資金的來源。

公共管理研究論文:公共管理素質(zhì)要求腐敗防范研究論文

［內(nèi)容摘要］公共管理中的道德風(fēng)險嚴重威脅著社會的政治穩(wěn)定、法制建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展和倫理秩序。公共管理中道德風(fēng)險的產(chǎn)生與公共管理者的素質(zhì)密不可分，深刻分析這些導(dǎo)致公共管理中道德風(fēng)險的主觀因素才有可能有效避免公共管理中道德風(fēng)險的產(chǎn)生。

［關(guān)鍵詞］公共管理；公共管理者素質(zhì)；道德風(fēng)險。

“道德風(fēng)險”是存在于委托關(guān)系中的一種道德現(xiàn)象，用以描述受托人不盡職責(zé)追求自身利益較大化，使委托人利益面臨重大損失的危險境況。公共管理中的道德風(fēng)險是和公共權(quán)力的“委托———”性質(zhì)分不開的，公共管理者是由社會論文公眾委托執(zhí)行民眾擁有的公共權(quán)力的人，民眾將自己的權(quán)力授予公共管理者執(zhí)行以實現(xiàn)社會公眾的利益，而公共管理者接受社會公眾的委托，承擔著他們委托的義務(wù)，按照社會公眾的意愿行使他們所賦予的權(quán)力并取得相應(yīng)的報酬。

在現(xiàn)實的公共管理活動中，由于公共管理者的權(quán)力價值觀不同、公共管理者的身份沖突以及公共管理者的道德意志狀態(tài)，使其經(jīng)常有充分的機會背離社會公眾的意愿采取不道德的方式來行使公共權(quán)力，給社會公眾利益造成潛在和現(xiàn)實的損害與威脅，從而導(dǎo)致道德風(fēng)險。

一、公共管理者權(quán)力價值觀的迷失與公共管理中的道德風(fēng)險

權(quán)力價值觀是關(guān)于權(quán)力的目的、意義等問題的追求及其評價的根本觀點，它指導(dǎo)公共管理者的權(quán)力運作方向、決定其道德行為。公共管理者一旦形成特定的權(quán)力價值觀，就會表現(xiàn)相應(yīng)的行為選擇，如果權(quán)力價值觀一旦陷入誤區(qū)，則會產(chǎn)生越軌的權(quán)力行為，引發(fā)道德風(fēng)險。在我們當前存在的多種形態(tài)的價值觀中，具有代表性的就是兩種相互對立的權(quán)力價值觀，即集體主義的權(quán)力價值觀和個人主義的權(quán)力價值觀。集體主義的權(quán)力價值觀以為人民服務(wù)為宗旨，個人主義的權(quán)力價值觀以牟取個人利益為目標。公共管理者應(yīng)當堅持集體主義的權(quán)力價值觀，以國家、集體的利益為重，把人民群眾的利益和幸福作為其價值取向的標準。在個人主義權(quán)力價值觀的影響下，本應(yīng)為公共利益服務(wù)的公共權(quán)力往往出現(xiàn)錯位表現(xiàn)。有的公共管理者把公共權(quán)力私有化，把社會公眾給予的權(quán)力當作個人謀私的工具，執(zhí)行多大的權(quán)力便用多大的權(quán)力為自社會科學(xué)論壇2008?10（下）己謀取利益；有的權(quán)力運用者把公共權(quán)力商品化，將權(quán)力異化為商品，把權(quán)力當作交換中的籌碼，搞權(quán)錢交易、權(quán)物交易甚至權(quán)色交易；有的權(quán)力運用者把公共權(quán)力庸俗化，把權(quán)力變成拉幫結(jié)派、排斥異己互相利用的工具，使神圣的公共權(quán)力走向庸俗；有的權(quán)力運用者把公共權(quán)力特殊化，認為人性的尊嚴取決于權(quán)位的高低，人生價值的大小取決于支配權(quán)力的大小，一旦擁有權(quán)力便把自己視為特殊人物，蔭庇親朋、高高在上，卻對社會公眾的利益置若罔聞，凡此種種，不一而別。個人主義權(quán)力價值觀影響下的公共權(quán)力錯位異化嚴重損害了社會公眾的利益，作為公共權(quán)力運行中的道德風(fēng)險，往往對人民群眾的公共利益造成極大的威脅。

二、公共管理者的身份沖突與公共管理中的道德風(fēng)險

現(xiàn)實的人在社會生活中往往會扮演多種角色身份，公共管理者也不例外，他們既是“個體”的人又是“公共”的人，這樣在他們的道德選擇中會經(jīng)常性的面對“個人利益和公共利益的沖突”“個人義務(wù)與公共管理者義務(wù)的沖突”“本位職責(zé)與社會職責(zé)的沖突”，這種由于身份不同而形成的沖突如果處理不好就會引發(fā)道德風(fēng)險。及時，公共管理者個人利益與公共利益的沖突引發(fā)的道德風(fēng)險。人類社會政治發(fā)展的歷史表明，政府公共性是政府得以產(chǎn)生、運行的內(nèi)在依據(jù)和合法性來源。“公共性是政府的及時屬性”①，公共管理者的道德價值取向是以公共利益為依歸的,這種意義上的公共管理者就成了“公共”人?！八^公共人，是指在公共領(lǐng)域中代表人民的公共利益，并以追求社會公共利益較大化為目標的社會人”②。公共管理者成為“公共人”正是現(xiàn)代社會的要求，也是公共管理者應(yīng)當具有的特性。公共領(lǐng)域中的公共管理者應(yīng)該擁有共同的價值觀念和道德信念,即“公共利益至上”。如果一個人不能夠建立和擁有這種信仰，他就不應(yīng)當進入公共管理者隊伍中來。一個人能否成為一個合格的公共管理者取決于他能否建立和是否擁有這種信仰。而在私人領(lǐng)域中，個人利益追求的是一種現(xiàn)實的活動，個人可以提出自己的權(quán)利要求，可以通過正當途徑維護自己的權(quán)利，但個人沒有理由運用公共權(quán)力來擴展自己的權(quán)利?，F(xiàn)代社會公共權(quán)力的合法性是建立在公共意志基礎(chǔ)之上的，公共權(quán)力是代表公共利益、執(zhí)行公共意志的。在公共領(lǐng)域中，公共利益是及時位的，如果公共權(quán)力被用來優(yōu)先維護公共管理者個人權(quán)利的話，那么公共權(quán)力就會變質(zhì)，發(fā)生異化。現(xiàn)實生活中的公共管理者經(jīng)常會面對這樣的沖突和選擇：一方面，他們有自己的利益需求，一方面他們又是公共利益的代表者和維護者。如果他們不能正確對待自己所執(zhí)掌的權(quán)力，把個人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域混為一談，用可以支配他人以及公共資源的公共權(quán)力牟取私人利益而非公共利益，就會導(dǎo)致道德風(fēng)險的存在。第二，公共管理者個人義務(wù)與公共義務(wù)的沖突引發(fā)的道德風(fēng)險。作為公共管理者的個人義務(wù)是指他們在個人領(lǐng)域里維護自己正當權(quán)益的職責(zé)和義務(wù)，公共義務(wù)是指公共管理者在公共領(lǐng)域里為維護公共利益所應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。公共管理者既是公共管理的主體，同時也是一個一般的社會成員。在現(xiàn)代民主社會中,每一個人都擁有平等的基本自由權(quán)利。任何一個人都有自己正當、獨特的個人權(quán)益，在這一點上公共管理者也不例外。然而,作為公共管理的主體，公共管理者更有責(zé)任與義務(wù)為公共利益服務(wù)，很顯然，一個公共管理者作為公共管理的主體與作為普通社會成員，這兩種角色如何和諧共處是個很難兩全的問題?；谶@兩種角色期待所發(fā)生的角色職責(zé)，會發(fā)生沖突和碰撞。這種沖突和碰撞，究其實質(zhì)就是為自己的利益還是為他人的利益來履行角色職責(zé)。如果公共管理者不能恰當?shù)亟缍ê途S護個人的自我利益，就很難保障公共管理者個人自我利益的倫理合理性。此時，作為公共管理者個人必須要對自己的職責(zé)義務(wù)有一個清醒的認識和把握，必須有足夠的道德勇氣區(qū)分開個人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域中的職責(zé)義務(wù)。當公共管理者在這兩種職責(zé)義務(wù)沖突中，分不清二者的界限，甚至有意模糊二者的界限，放棄公共義務(wù)而注重個人義務(wù)的履行，就會導(dǎo)致道德風(fēng)險。第三，公共管理者本位職責(zé)與社會職責(zé)的沖突引發(fā)的道德風(fēng)險。作為公共管理者的本位職責(zé)是指他們在公共管理組織體系中，由于職責(zé)位置所決定了應(yīng)當擔負的責(zé)任與義務(wù)。作為公共管理者的社會職責(zé)是指公共管理者作為一般社會成員所應(yīng)當承負的社會責(zé)任與義務(wù)。通常情況下，公共管理者的本位職責(zé)與社會職責(zé)不會發(fā)生沖突。因為，公共管理者的利益和社會民眾的利益在根本上是一致的。但是，社會的現(xiàn)實情況是復(fù)雜的，在社會生活中經(jīng)常會存在局部利益與整體利益、長遠利益與當前利益的矛盾沖突。而不同的人有不同的道德認知能力和道德意志能力，在許多情境下對問題的認識有差異，不能用正確的道德理性調(diào)控自己判斷和選擇，往往會對現(xiàn)實中的邪惡妥協(xié)，而發(fā)生公共管理者本位職責(zé)與社會職責(zé)之間的沖突。在現(xiàn)實生活中經(jīng)常會有這樣的事例發(fā)生，本來按照政府和公共組織的活動原則來說，下級服從上級，地方服從中央是作為公共管理者的職業(yè)要求來貫徹執(zhí)行的。但是，上級并不是萬能的，上級也有犯錯誤的時候。當上級領(lǐng)導(dǎo)的決定是錯誤的時候，或者上級領(lǐng)導(dǎo)以代表組織的名義出現(xiàn)，但卻是為了維護其個人的私利，這時，作為下級的公共管理者會如何面對呢？是選擇服從上級的錯誤決定，還是選擇服從維護社會公眾利益的社會職責(zé)的要求？如果處理不好就會引發(fā)道德風(fēng)險。在當前社會公共管理中，許多公共管理組織在授權(quán)方面會存在這樣那樣的問題，上級對下級有時有著的決定權(quán)，上級部門和管理者掌握著下屬部門和人員的職位升遷、薪酬發(fā)放、福利待遇等關(guān)系個人生活和事業(yè)發(fā)展的大事。所以，除非公共管理者有著非常強烈的社會責(zé)任感，否則在本位職責(zé)與社會職責(zé)發(fā)生沖突時，他往往不會舍棄自己的前途和未來，而更傾向于選擇服從本位職責(zé)要求。這種原因引起的道德風(fēng)險應(yīng)該引起人們足夠的重視。公務(wù)員之家

三、公共管理者道德意志狀態(tài)與公共管理中的道德風(fēng)險

人的社會化需要一個過程,道德不是個體生而知之的，它存在著一個認知和接受的過程?！暗赖碌幕A(chǔ)是人類精神的自律”，道德的自律精神在很大程度上受控于一個人的道德意志力，不同的人，其道德意社會科學(xué)論壇2008?10（下）志力的差異是相當大的，況且道德意志力的養(yǎng)成是個長期的過程。在這個過程中，公共管理者如果不能把自己的愿望和行為控制在合理的限度內(nèi)，也容易引發(fā)道德風(fēng)險。一般而言，人在行為中是行善還是作惡往往和一個人的道德意志狀態(tài)相關(guān)。一個人為善還是作惡往往就在道德意志能否克制不道德動機的一瞬間。有道德意志的人往往在許多情況下都更有抗拒誘惑的能力。但是，道德自身的特點決定了人們在履行道德義務(wù)的過程中絕不是一帆風(fēng)順的。從主觀上看，道德行為本身就意味著行為主體的自身利益在某種程度上的讓渡甚至利益犧牲，這就要求人們首先要有足夠的勇氣來正確看待自身利益的得失。沒有堅強的道德意志力，人們很難做到這一點。從客觀上看，道德行為的過程還要受到許多因素的影響，諸如一個人在為善之后卻沒有得到社會公正的評價，甚至被人們誤會和責(zé)難，這都會給行為主體帶來思想上的斗爭和情緒上的波動。人們能不能按照自己的道德信念將道德行為持之以恒地堅持下來關(guān)鍵也在于有沒有堅強的道德意志力。在特定的條件下，道德意志力的強弱，往往會影響人的行為的道德性質(zhì)。道德意志對道德行為的影響通常被歸納為這樣幾個方面：及時，對個人直接愿望的調(diào)節(jié)和控制，即當個人需要、興趣等引起個人的直接愿望與道德要求發(fā)生矛盾時，能按社會道德要求控制自己的欲求。第二，用道德的動機戰(zhàn)勝不道德的動機。道德行為前和道德行為過程中，往往會產(chǎn)生各種動機斗爭，能否用道德的動機戰(zhàn)勝不道德的動機，就表現(xiàn)出個體的道德意志。第三，對自己情感的控制調(diào)節(jié)。即當理智與情感發(fā)生沖突時，用道德意志的力量使人的情緒服從于人的道德理智。第四，與困難做斗爭的精神。第五，抗拒誘惑的能力。有道德意志的人能抵制外界的腐蝕、引誘和壓迫，保持道德高尚③。在道德意志的約束下，公共管理者的行為就會成為一種習(xí)慣，就會將一定的社會道德職責(zé)要求轉(zhuǎn)化為自己的自覺行為，將一定的社會道德規(guī)范要求內(nèi)化為個體的道德品質(zhì)，轉(zhuǎn)化為個體客觀的行為活動。反之，如果沒有堅強的道德意志，就會經(jīng)不起外界的誘惑，不能戰(zhàn)勝自己不道德動機，而在一瞬間選擇不道德行為。所以，公共管理者道德意志的堅強與否直接決定著其道德行為的性質(zhì)。如果行為不道德，就會形成道德風(fēng)險，直接危及到社會公眾的利益。公共管理活動作為一種客觀的社會實踐活動，它不是抽象的，而是具體的。它總是由現(xiàn)實中一個個活生生的公共管理者來承擔，公共職責(zé)也是通過具體的公共管理者來履行。這些承擔相關(guān)職責(zé)的具體公共管理者個體的道德狀況對于公共管理活動的實施及其實施的結(jié)果會有重大的影響。也正因為這方面原因的考慮，人們在選擇公共職位的實施個體時，總把他的道德素質(zhì)作為一個重要品質(zhì)因素加以考慮，對管理者做德才兼?zhèn)涞乃刭|(zhì)要求。因為只有公共管理者的道德行為很、很確定時，道德風(fēng)險才可能有效避免。

公共管理研究論文:剖析政府公共管理集體利益的體現(xiàn)研究論文

論文關(guān)鍵詞：公共管理;公共利益;政府職能;實現(xiàn)途徑

論文摘要：政府作為一種為公民和社會共同利益服務(wù)的組織，在公共管理中發(fā)揮重要作用。如何通過合理制定公共政策、有效開展公共管理。為國民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，較大限度地實現(xiàn)公共利益，是政府改革和職能轉(zhuǎn)變面臨的重大課題。要在正確認識“公共利益”這個概念的基礎(chǔ)上，有效探索實現(xiàn)公共利益的正確途徑。

政府在本質(zhì)上，是一種為公民和社會共同利益服務(wù)的組織，是一國公共利益或公共意志的集中體現(xiàn)。正是這種“公共利益”代表的性質(zhì)，決定了其職能首先應(yīng)當是公共職能，亦即通過制定公共政策、有效開展公共管理為國民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)公共利益?？偫碓?007年政府工作報告中指出，今年要集中抓好三項工作，其中之一就是“要加強社會管理和公共服務(wù)，增強基本公共服務(wù)的能力，著力解決好人民群眾反映強烈的問題?！笨梢姡訌娬补芾?、增強公共服務(wù)能力是政府轉(zhuǎn)變職能，加強自身改革和建設(shè)的重要目標。

一、“公共利益”內(nèi)涵的厘定

公共利益和大眾福社一直是社會進步和文明發(fā)展的關(guān)注焦點和產(chǎn)物，也是一般法律所追求的基本目標，在我國努力推行依法治國、依法管理的新的歷史時期，公共利益當然成為公共管理及其政策的核心價值。那么，如何界定公共利益?“公共利益”究竟是指誰的利益?《牛津高級英漢雙解詞典》解釋，公共利益是指“公眾的、與公眾有關(guān)的或為公眾的、公用的利益”。英美法系和大陸法系國家對公共利益的理解有所不同。在英美法系中，公共利益也稱之為公共政策，主要指“被立法機關(guān)或法院視為與整個國家和社會根本有關(guān)的原則和標準，該原則要求將一般公共利益與社會福社納人考慮的范圍，從而可以使法院有理由拒絕承認當事人某些交易或其他行為的法律效力”。在大陸法系國家，與“公共政策”相關(guān)的概念是公共秩序，也稱公序良俗。

我國憲法所涉及的公共利益大體上有以下含義:1)公共利益是社會共同體的基礎(chǔ)和各種利益的整合，反映憲法價值體系的基本要求。因此，公共利益作為社會分工的產(chǎn)物，實際上承擔著為社會提供規(guī)則的任務(wù);2)我國憲法的公共利益，凸現(xiàn)國家作為公共利益維護者的功能，所有規(guī)定公共利益的規(guī)范中，以國家為實施公共利益的主體，從而確立了國家的地位;3)內(nèi)容上，突出以公共秩序或社會秩序為基本價值趨向，強化了公共利益的工具性價值;4)公共利益、社會利益與國家利益既緊密相連又各自區(qū)別。性質(zhì)上，國家利益主要是以國家為主體而享有的利益，而公共利益主要是由社會成員享有的實際利益，享有利益的主體是不同的。公共利益與社會利益之間的界限主要在于社會利益具有功利性與排他性，社會利益不一定代表公共利益的要求;5)公共利益與民法、合同法等法律中的社會公共利益是不同層面的概念，普通法律上的“社會公共利益”應(yīng)以憲法的規(guī)定為基礎(chǔ)，受其價值的制約，不能任意擴大公共利益的范圍。公共利益既是解決公益與私益之間沖突的依據(jù)，同時也是社會基本價值的指導(dǎo)原則，發(fā)揮價值示范作用仁’〕。

應(yīng)該說，“公共利益”是一個高度抽象、范圍寬泛和含義復(fù)雜的概念，如何明定、判斷一直見仁見智，眾說紛紜，概括國內(nèi)外學(xué)界的主要意見，大多認為，理解和運用公共利益應(yīng)堅持如下六條判斷標準:1)合法合理性必須具有法律依據(jù)，才可能對基本權(quán)利加以克減和限制，故必須法律保留和法律優(yōu)先;2)公共利益的受益范圍一般是不特定多數(shù)的受益人，而且該項利益需求往往無法通過市場選擇機制得到滿足，需要通過統(tǒng)一行動而有組織地提供。政府就是較大的、有組織的公共利益提供者;3)公平補償性運用公共權(quán)力追求公共利益必然會有代價，這就造成公民權(quán)利的普遍犧牲或特別犧牲。有損害必有救濟，特別損害應(yīng)予特別救濟，才符合公平正義的社會價值觀。

二、公共利益的實現(xiàn)途徑

社會轉(zhuǎn)型向政府的公共管理提出了挑戰(zhàn)。政府公共管理在回應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)和壓力時所做出的調(diào)整和創(chuàng)新，是漸進地進行的。其表現(xiàn)形式是政策替代，逐漸替代原先舊公共政策。正是這些政策替代，逐漸引發(fā)了政府公共管理的轉(zhuǎn)變，其變革軌跡是:從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，從管理政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，從權(quán)力和責(zé)任相脫離的政府向民主參與的責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。目前，一些基層政府本著有利于轉(zhuǎn)變政府職能，強化公共服務(wù);推進基層民主政治建設(shè)，有利于培育發(fā)展民間組織進行著改革和探索。這些探索不是簡單地對現(xiàn)有管理體制進行修補增減，而是將政府的組織重建、職能轉(zhuǎn)變、流程再造、管理更新進行有機結(jié)合。應(yīng)該說，這一探索符合社會發(fā)展的基本規(guī)律和趨勢，為實現(xiàn)政府改革與構(gòu)建和諧社會找到了一條新的道路?，F(xiàn)在，公民對政府的期望已經(jīng)變得越來越明確:公共管理必須走向民主化和公開化;重視社會公民的參與;強調(diào)與他人共享權(quán)力，使公民真正得到所需要的公共服務(wù)。公共管理的精髓和追求目標，就在于“公眾”的利益。

黨的十六大和十六屆三中全會提出，要建設(shè)一個與發(fā)展市場經(jīng)濟相適應(yīng)、人民群眾滿意的行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的服務(wù)型政府。這為我們?nèi)绾握J識、解決這個問題提供了一個清晰的思路。現(xiàn)代政府的實質(zhì)是服務(wù)型政府。政府只有通過提供充足品質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，才能證明其存在的價值與合法性。沒有服務(wù)就沒有現(xiàn)代政府?？梢?，建設(shè)公共服務(wù)型政府與政府轉(zhuǎn)型目標模式存在著內(nèi)在一致性和契合性。作為政府轉(zhuǎn)型的目標，建設(shè)公共服務(wù)型政府對我國政府的施政理念、政府職能、管理方式、績效標準方面均提出了新的要求。這種轉(zhuǎn)變的動力不僅來自于政府自身變革的需要，而且也來自社會、企業(yè)和公民的意愿訴求和互動。首先，施政理念要轉(zhuǎn)變。在社會主義市場經(jīng)濟條件下的中國，施政改革不僅是政府行為方面的改進，更是行政理念方面的變革;實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，不僅意味著公共服務(wù)型政府目標模式的確立，更意味著政府施政理念的更新。因為只有具備了全新的施政理念，建設(shè)一個高效廉潔、法治透明的服務(wù)型政府才會擁有必要的前提和基礎(chǔ)。只有首先改變過去長期形成的“管制”理念，才能有效促進政府職能轉(zhuǎn)變，才能真正推進政府組織結(jié)構(gòu)及其權(quán)力配置的改進，才能真正促進公務(wù)員的行為方式和觀念的轉(zhuǎn)變，才能真正建立以公眾為導(dǎo)向的“公共服務(wù)型政府”。這就意味著政府公務(wù)員首先要在思想觀念層面進行深刻的變革，要徹底改變過去強調(diào)行政審批、行政干預(yù)和行政收費等“管”的習(xí)慣，而轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)協(xié)調(diào)”、“責(zé)任民主”、“依法行政”、“科學(xué)決策”。

眾所周知，公共管理和政策不僅要合乎法律程序，還要合乎社會價值取向。因為合乎法律程序的政策，其實質(zhì)意義上并不一定就具有合法性。從公共政策的來源看，公共政策源于解決政策問題，政策問題來源于社會問題，社會問題是涉及到大多數(shù)人的利益、引起社會普遍關(guān)注的問題。因此，公共政策所要解決的是大多數(shù)人所面臨的問題，必須以公共利益為其價值取向。顯然，大眾所關(guān)注的也并非只是管理和政策的合法性，而是其價值取向。社會的發(fā)展和道德取向總是要為大多數(shù)人謀利益，促進大多數(shù)人的發(fā)展，因為每個政府為維護其合法性，都不得不考慮大多數(shù)民眾的利益。從公共管理的本質(zhì)來看，公共管理作為服務(wù)和增進公共利益的手段，是對社會利益的性分配，本質(zhì)上是社會利益的集中反映，這就決定了公共管理必須反映大多數(shù)人的利益，才能使其具有內(nèi)容的合法性。為了實現(xiàn)公共利益，必須從如下方面加強公共管理，制定公共政策:

(一)進一步轉(zhuǎn)變政府職能

公共管理的方向是從“政府主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣鲗?dǎo)型”，為此，政府公共政策化和公共管理社會化兩大趨勢不可避免。要精簡機構(gòu)和人員、改革行政審批體制、推行電子政務(wù)、建立行政聽證制度、實現(xiàn)行政程序公開等等。政府自身著重要“為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)”變?yōu)闉楣怖娣?wù)。也就是說，政府要履行好公共管理職能，必須搞“瘦身運動”，進行公共服務(wù)供給的市場化改革。當然，我國公共服務(wù)供給機制改革不能脫離特定的國情和具體的生態(tài)環(huán)境。由于我國的市場還不成熟、市場運行的機制和規(guī)則不完善等因素影響，我國公共服務(wù)市場化改革不能象西方市場經(jīng)濟成熟國家那樣鋪開，而應(yīng)該是一個循序漸進的過程。當前現(xiàn)實而可行的做法是，應(yīng)該逐步建立起以政府供給為主，其他供給主體共同參與的一主多元的公共服務(wù)供給體制〔’。這樣，我國政府一方面繼續(xù)成為公共服務(wù)的供給主體，另一方面又不再壟斷，而是適當?shù)貙で笏綘I部門和第三部門的參與。一旦解決了政府壟斷導(dǎo)致效率及質(zhì)量低下的問題，我們也就尋找到了解決一直以來我國政府公共服務(wù)中存在的供給重經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)、輕社會服務(wù)的問題的途徑，即政府作為公共服務(wù)供給的主體將以提供關(guān)乎社會穩(wěn)定的社會服務(wù)為主，而其他主體以提供經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)為主。公務(wù)員之家

(二)堅持政府行為法定化

要強化政府的服務(wù)意識和功能，必須實施政府行為法定化、改進行政執(zhí)法作風(fēng)、規(guī)范行政執(zhí)法行為，努力實現(xiàn)依法行政。把權(quán)力、利益、責(zé)任、監(jiān)督等各方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，明確權(quán)力與利益的邊界，有效制止行政的隨意性，克服政府權(quán)力部門化、政府權(quán)力地方化、部門利益法制化等不良現(xiàn)象，從而建構(gòu)“法治型政府”?，F(xiàn)代文明社會是法制社會，現(xiàn)代政府也應(yīng)該是法制政府，依法行政是公共行政的基本原則。美國法學(xué)家福勒曾經(jīng)說過，“法治的實質(zhì)必定是:在對公民發(fā)生作用時，政府應(yīng)忠實地運用預(yù)先宣布的應(yīng)由公民遵守并決定其權(quán)力義務(wù)的規(guī)則，如果法治不是這個意思，它就毫無意義?！币虼耍^行政法治，作為公共行政的一個普遍原則和管理方式，要求政府行政權(quán)的獲取、組織和行使，必須以法律為依據(jù)，政府之行政行為必須受法律的約束，不得逾越法律授權(quán)的范圍，否則，即為違法，應(yīng)承擔法律責(zé)任。政府行為法定化有三個要義:一是依法平等。法律在政府和公民間無所偏袒，政府不能享有不必要之特權(quán);二是依法限制。政府之一切行為必須遵守法律，不得違法逾越;三是依法負責(zé)。政府機關(guān)或公務(wù)員如有違法不當行為，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，應(yīng)承擔違法的法律責(zé)任川。應(yīng)當看到，我國處在社會主義初級階段，社會主義法治化進程有很長的路要走。一方面，依法行政的理念尚未確立;另一方面，健全的法律法規(guī)體系尚未建立，影響了公共服務(wù)市場化建設(shè)。沒有健全的法律法規(guī)體系，就很難避免行政的人為性和隨意性。民主監(jiān)督制度不健全，不建立公開、公平、公正的招標、投標制度以及嚴格的審計制度，就很難避免“暗箱操作”、“黑箱操作”。政府公共管理和服務(wù)的效率和質(zhì)量就會大打折扣，政府公共管理行為會成為借“公共利益”之名行一己私利的借口，公共行政會成為權(quán)力尋租、滋生腐敗的溫床。

(三)培養(yǎng)和借鑒民間的創(chuàng)新力量

對于提升政府管理創(chuàng)新來說，公民參與的意義在于可提供創(chuàng)新所需要的智慧、知識以及信息。公民參與可以集中民眾智慧，吸收不同領(lǐng)域知識，并為政府管理者提供及時有效的信息，從而提升政府管理服務(wù)大眾的能力〔5了。同時，要建立健全群眾監(jiān)督和參與機制，尤其是公開服務(wù)項目必須在群眾參與和監(jiān)督下實施。對政府組織實施的公共項目，首先要傾聽公眾聲音，即要按照公眾的要求提供服務(wù)、增強對公眾的回應(yīng)力，增強公眾對公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控。政府公共管理中要切實維護好“公共利益”，如果沒有群眾參與，沒有公眾評價，所謂“公共利益”的實現(xiàn)就會落空。政府轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建服務(wù)型政府的目標也不可能很好實現(xiàn)。