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城鄉(xiāng)建設(shè)用地改革淺析:菏澤市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐進(jìn)程與改革設(shè)想

摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，就是將擬復(fù)墾的村莊建設(shè)用地區(qū)、擬安置的新村建設(shè)用地區(qū)與城鎮(zhèn)擬新增建設(shè)用地區(qū)，整合為一個(gè)封閉運(yùn)行、統(tǒng)一管理的用地構(gòu)成系統(tǒng)，利用舊村址復(fù)墾出的新增耕地來彌補(bǔ)城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的減少，達(dá)到城鄉(xiāng)耕地占補(bǔ)平衡的目的。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，是保障發(fā)展、保護(hù)糧食安全的重要途徑，是改善農(nóng)村居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量，建設(shè)美麗、富裕、生態(tài)、文明新農(nóng)村的必然選擇。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)；建筑用地；增減掛鉤；實(shí)踐進(jìn)程；改革設(shè)想

一、對(duì)菏澤市而言，這項(xiàng)政策非常符合菏澤市的市情

（一）大多數(shù)農(nóng)村住房建設(shè)于六、七十年代，一般為磚瓦結(jié)構(gòu)，質(zhì)量不高，條件簡陋，農(nóng)民有強(qiáng)烈改善住房條件的愿望和要求。特別是一些邊、遠(yuǎn)、窮的村莊，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、老化，公益設(shè)施缺乏，一些老弱病殘、鰥寡孤獨(dú)的老人還住在危房中，還有一部分人生活水平處在貧困線以下。這些問題靠他們自己的能力一時(shí)難以解決，必須靠政策的扶持和資助，增減掛鉤政策就是解決這些問題的橋梁和紐帶。只要政策落實(shí)到位，困難群體、貧困人口是享受掛鉤政策的較大受益者。

（二）由于歷史原因和綜合因素，菏澤市村莊的住宅面積一般偏大，空心村、閑散地的現(xiàn)象突出，寶貴的土地資源白白浪費(fèi)，群眾又無法自我解決，增減掛鉤政策是解決這一問題的“鑰匙”和“良藥”。

（三）菏澤市四個(gè)縣區(qū)的部分村莊處在黃河灘區(qū)，人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)面臨著黃河泛濫的威脅；菏澤市又是煤炭區(qū)，巨野、鄆城、單縣、曹縣等一部分壓煤村莊也需要搬遷。增減掛鉤，是解決村莊搬遷的政策“載體”。

（四）菏澤市的城鎮(zhèn)化率剛剛達(dá)到42.6%，低于全省平均水平；17個(gè)省級(jí)示范鎮(zhèn)、30個(gè)市級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)的膨脹壯大，都需要解決地從哪里來、人往哪里去的問題，增減掛鉤是解決兩難困境的主要抓手。

截止到2013年底，省政府批準(zhǔn)菏澤市增減掛鉤項(xiàng)目94個(gè)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模6.2萬畝，已復(fù)墾耕地3.3萬畝，已使用節(jié)余指標(biāo)2.4萬畝，已安排各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目142個(gè)，拉動(dòng)投資160億元。保障了諸如華潤電廠、步長制藥、石油石化等一批大工業(yè)項(xiàng)目及教育、文化、科技、衛(wèi)生等民生項(xiàng)目落地。增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)累計(jì)投入資金108.5億元，建設(shè)新型社區(qū)123個(gè)，新建農(nóng)民住宅626萬m2，安置農(nóng)村居民3.7萬戶。

二、政策主要成效

（一）助推新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

在這方面，菏澤市出現(xiàn)了一批好的典型。曹縣磚廟鎮(zhèn)“十三村社區(qū)”由原13個(gè)自然村合并而成，以建二層樓房為主，人口達(dá)到5000余人，節(jié)地率50%以上。該縣從規(guī)劃整合入手，實(shí)現(xiàn)新型社區(qū)建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃“二規(guī)合一”，并及時(shí)將新型社區(qū)建設(shè)逐級(jí)納入增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)。在評(píng)估丈量和建設(shè)階段，每一百人選出一名群眾代表，對(duì)群眾原有房屋現(xiàn)場(chǎng)丈量、現(xiàn)場(chǎng)公布。

對(duì)于村里的貧困戶，在鎮(zhèn)黨委政府和居委會(huì)協(xié)調(diào)下，信用社共為120多戶群眾發(fā)放了360萬元的低息貸款，對(duì)個(gè)別特困戶還申請(qǐng)了危房改造專項(xiàng)扶助資金，對(duì)村里老年人統(tǒng)一建設(shè)了周轉(zhuǎn)房。該社區(qū)新增耕地2000畝統(tǒng)一規(guī)范流轉(zhuǎn)。規(guī)劃發(fā)展了500畝綠色無公害蔬菜、500畝綠化苗木、500畝高效果園、500畝油用牡丹。居委會(huì)以100畝為一個(gè)招標(biāo)單位，統(tǒng)一招標(biāo)流轉(zhuǎn)，每年增加集體收入120萬余元，全部用于社區(qū)醫(yī)療、衛(wèi)生、綠化、亮化、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)支出。2013年10月郭樹清省長到菏澤調(diào)研時(shí)，專門到“十三村社區(qū)”考察并給予了較高評(píng)價(jià)。

（二）助推小城鎮(zhèn)建設(shè)

菏澤市有17個(gè)小城鎮(zhèn)已被列為省級(jí)示范鎮(zhèn)，30個(gè)小城鎮(zhèn)列為市級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)，省、市政府分別出臺(tái)了扶持重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的政策，其中規(guī)定重點(diǎn)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)全部留給本鎮(zhèn)使用，指標(biāo)收益全部用于本鎮(zhèn)建設(shè)。市委、市政府提出，到2015年，鎮(zhèn)駐地人口達(dá)到3萬人以上，公共財(cái)政預(yù)算收入過億元的重點(diǎn)鎮(zhèn)達(dá)到15個(gè)以上。菏澤市各級(jí)黨委、政府努力踐行市委、市政府要求，有聲有色地開展了小城鎮(zhèn)建設(shè)，取得了一定的成效。

巨野縣龍鎮(zhèn)緊緊抓住增減掛鉤和壓煤村村莊搬遷工作雙資金注入的有利時(shí)機(jī)，按照“整村搬遷、統(tǒng)一規(guī)劃、集中向鎮(zhèn)駐地靠攏”的原則，依據(jù)城鄉(xiāng)一體化的要求，高起點(diǎn)規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，精心打造新型城鎮(zhèn)化社區(qū)，目前已規(guī)劃建設(shè)了一個(gè)兩層樓房社區(qū)、兩個(gè)多層樓房社區(qū)，鎮(zhèn)周邊16個(gè)村莊19022人入住，節(jié)地率在65%以上。政府為每戶農(nóng)民配有太陽能熱水器，建有高標(biāo)準(zhǔn)幼兒園和敬老院、生活超市、文化大院、健身廣場(chǎng)和3200 m2的便民服務(wù)中心。利用本鎮(zhèn)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，引進(jìn)各類工業(yè)企業(yè)23家，不僅創(chuàng)造了7000個(gè)就業(yè)崗位，而且?guī)?dòng)了各類三產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)鎮(zhèn)居民安居樂業(yè)。龍鎮(zhèn)煤炭企業(yè)租用村莊復(fù)墾新增耕地，建設(shè)了生態(tài)、科技蔬菜園，獲得了較好的經(jīng)濟(jì)效益。

（三）助推礦產(chǎn)資源開發(fā)

借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策平臺(tái)，全市已有巨野、鄆城、單縣35個(gè)壓煤村莊順利實(shí)施了搬遷，安置總?cè)丝?.6萬人。安置社區(qū)以建設(shè)多層樓房為主，節(jié)地率在65%以上，較以往加快了搬遷進(jìn)度，支持了礦產(chǎn)企業(yè)發(fā)展，并利用騰出的用地指標(biāo)安排了29個(gè)工業(yè)項(xiàng)目和城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目

三、存在主要問題

（一）認(rèn)識(shí)有待深化

一是對(duì)掛鉤項(xiàng)目的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，把握不準(zhǔn)。認(rèn)為申報(bào)的規(guī)模越大越好，既不考慮原有項(xiàng)目的積壓量，又不顧及客觀條件的限制，超越客觀實(shí)際地盲目申報(bào)，致使申報(bào)項(xiàng)目越多，積壓越嚴(yán)重，包袱越沉重，舊帳未清，又欠新帳，形成不良循環(huán)，直接影響下一年度急需項(xiàng)目的申報(bào)。二是偏面追求速度。個(gè)別縣拆遷攤子鋪得過大，超出了實(shí)際承受能力和客觀條件的許可，形成了一些半拉子工程，部分群眾有所反映。三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。省廳規(guī)定，掛鉤項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償不得低于15萬元/畝，菏澤市多數(shù)縣區(qū)未能達(dá)到要求，少補(bǔ)、遲補(bǔ)的現(xiàn)象程度不同的存在。

（二）籌資渠道單一

一是掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用未能發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，過多用于工業(yè)項(xiàng)目，多投少收問題突出，投資密度和指標(biāo)收益率較低。二是縣區(qū)政府統(tǒng)籌力度不夠，涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合力度不大。三是吸納民間資金投資不夠，未充分發(fā)揮用地企業(yè)等社會(huì)各方面投資的積極性。

四、改革設(shè)想

隨著增減掛鉤試點(diǎn)工作的推廣和深入，有些制度設(shè)計(jì)缺陷逐步暴露出來，需要在下步工作中加以規(guī)范和創(chuàng)新。

（一）調(diào)整土地收益分配機(jī)制。

（二）掛鉤項(xiàng)目節(jié)余的城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)產(chǎn)生的土地收益，不能靠行政手段“定價(jià)”分配，而應(yīng)該有市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，改變目前的收益分配“倒掛”狀況，兼顧國家、集體、個(gè)人利益，特別要充分維護(hù)農(nóng)民利益。

（二）宅基地使用權(quán)價(jià)值應(yīng)有所體現(xiàn)?，F(xiàn)行的掛鉤補(bǔ)償政策不包含宅基地使用權(quán)價(jià)值，沒有完整體現(xiàn)土地權(quán)能，歷史形成的問題，要用正確對(duì)待歷史的辦法解決，不能變相地剝奪農(nóng)民的權(quán)益。

（三）納入耕地保護(hù)法律框架內(nèi)調(diào)節(jié)。實(shí)行地、村分離管理的辦法，由各職能部門分別管理。舊村址復(fù)墾新增的耕地，享受耕地保護(hù)、占補(bǔ)平衡的優(yōu)惠政策。

（四）改項(xiàng)目審批為區(qū)域?qū)徟Ｓ煽h區(qū)政府根據(jù)土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，合理確定一年內(nèi)的實(shí)施規(guī)模，分別報(bào)建設(shè)、財(cái)政、國土、農(nóng)業(yè)等部門審查，整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施完成后，由上級(jí)職能部門分別驗(yàn)收。注重規(guī)劃管理，注重區(qū)域管理和可持續(xù)發(fā)展，不預(yù)下達(dá)指標(biāo)，成熟一批，驗(yàn)收一批，變更一批，入庫一批。

（五）資金實(shí)行單獨(dú)核算，投入、收益分離。增減掛鉤項(xiàng)目備案后，政府投入建設(shè)資金。土地復(fù)墾達(dá)到耕地標(biāo)準(zhǔn)后，撥付土地整理資金，并兌現(xiàn)有關(guān)的耕地保護(hù)優(yōu)惠政策。所騰出建設(shè)用地指標(biāo)變現(xiàn)后，政府、集體、個(gè)人合理分成。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地改革淺析:國土局優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地改革意見

一、指導(dǎo)思想

貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、農(nóng)村工作會(huì)議精神，認(rèn)真落實(shí)省委十屆三次、四次、五中全會(huì)各項(xiàng)決策部署，以支撐我省新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展為目標(biāo)，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過深化改革破解兩難困境、強(qiáng)化耕地資源保護(hù)、促進(jìn)節(jié)約集約用地、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，牢牢把握“問題導(dǎo)向”，提高針對(duì)性和有效性，著力解決突出問題，為實(shí)施“三大發(fā)展戰(zhàn)略”、奮力推進(jìn)“兩個(gè)跨越”作出積極貢獻(xiàn)。

二、主要任務(wù)

（一）優(yōu)化項(xiàng)目區(qū)設(shè)置。

開展跨區(qū)設(shè)置項(xiàng)目區(qū)試點(diǎn)。選擇條件成熟的市開展市轄區(qū)跨區(qū)設(shè)置增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)試點(diǎn)，結(jié)合城市總體規(guī)劃，著眼于新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)和用地布局調(diào)整優(yōu)化，統(tǒng)籌設(shè)置拆舊建新項(xiàng)目區(qū)。積極爭取國土資源部支持，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。允許符合條件的地方在省域范圍內(nèi)設(shè)置掛鉤項(xiàng)目區(qū)。為扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，對(duì)納入《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》連片特困地區(qū)納入國家相關(guān)規(guī)劃的生態(tài)移民搬遷地區(qū)，以及其他經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)的地區(qū)，在保障本縣域范圍內(nèi)農(nóng)民安置和生產(chǎn)發(fā)展用地的前提下，部分結(jié)余指標(biāo)可優(yōu)先在市域范圍內(nèi)掛鉤使用，也可在省域范圍內(nèi)掛鉤使用。

優(yōu)化鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）掛鉤項(xiàng)目區(qū)設(shè)置。在擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣重點(diǎn)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）探索開展縣域范圍內(nèi)固定建新區(qū)、不固定拆舊區(qū)掛鉤試點(diǎn)。在同一鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）范圍內(nèi)調(diào)整村莊建設(shè)用地布局的，由國土資源廳統(tǒng)籌安排，納入增減掛鉤管理。

強(qiáng)化規(guī)劃管控和指標(biāo)流向管理。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃，并與城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃相銜接，充分考慮城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局，科學(xué)確定拆舊建新規(guī)模和布局，合理安排城鎮(zhèn)和農(nóng)村建新用地比例。加強(qiáng)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理，嚴(yán)格控制規(guī)模，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，確保拆舊與建新規(guī)范有序?qū)嵤?。?yán)格限制掛鉤指標(biāo)和結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)流向特大城市中心城區(qū)。

（二）切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。

尊重農(nóng)民意愿。維護(hù)農(nóng)民主體地位，保障農(nóng)民個(gè)人、集體經(jīng)濟(jì)組織和相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)益，做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民受益、農(nóng)民滿意。增減掛鉤選點(diǎn)布局必須充分聽取農(nóng)民意見，農(nóng)民不愿參與或參與后意愿發(fā)生變化的，不得強(qiáng)迫其參加；新村選址、住房建設(shè)、土地互換、安置補(bǔ)償、收益分配等，應(yīng)依法舉行聽證論證，并經(jīng)參加人員確認(rèn)結(jié)果；要及時(shí)公開資金安排使用和收益分配等，接受監(jiān)督。

強(qiáng)化權(quán)屬管理。增減掛鉤項(xiàng)目啟動(dòng)前，要做好權(quán)屬調(diào)查核實(shí)、土地互換協(xié)商和爭議調(diào)處工作；項(xiàng)目實(shí)施完成后，要依法辦理土地確權(quán)和變更登記手續(xù)，發(fā)放土地權(quán)利證書。拆舊復(fù)墾形成的農(nóng)用地的經(jīng)營使用，由集體經(jīng)濟(jì)組織自主確定，不得違背農(nóng)民意愿隨意調(diào)整復(fù)墾地塊所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。

尊重歷史文化。增減掛鉤試點(diǎn)改革應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào)，因地制宜、循序漸進(jìn)，方便生產(chǎn)生活。要充分保護(hù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村風(fēng)貌、歷史文化和生態(tài)環(huán)境，防止大拆大建，不得拆建具有歷史價(jià)值、人文價(jià)值、景觀價(jià)值的村落。

合理安排建新用地。結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)優(yōu)先用于農(nóng)民新居、農(nóng)村基礎(chǔ)和公益設(shè)施，并留足農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地空間，防止片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。

（三）規(guī)范收益分配管理。

各地要依據(jù)財(cái)政部相關(guān)規(guī)定，建立健全增減掛鉤項(xiàng)目收益管理制度，加強(qiáng)收益管理，確保專款專用。加強(qiáng)增減掛鉤收入征管，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”政策；規(guī)范支出管理，加大對(duì)增減掛鉤項(xiàng)目的支持力度。各地掛鉤項(xiàng)目產(chǎn)生的土地增值收益及時(shí)全部返還農(nóng)村，用于拆舊復(fù)墾、補(bǔ)償安置、基礎(chǔ)和公益設(shè)施建設(shè)等。要以縣（市、區(qū)）為單位統(tǒng)籌平衡資金，合理確定增減掛鉤收益返還標(biāo)準(zhǔn)，低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)確保拆舊復(fù)墾、農(nóng)民新居和新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需，不額外增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

（四）強(qiáng)化耕地保護(hù)。

強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量管控。增減掛鉤拆舊騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，同時(shí)要改善耕作條件，提高復(fù)墾耕地質(zhì)量。要加強(qiáng)掛鉤建新區(qū)選址論證，避讓基本農(nóng)田和品質(zhì)耕地，盡量不占或少占耕地；確實(shí)無法避開耕地的，建新區(qū)占用的耕地質(zhì)量不得高于復(fù)墾耕地質(zhì)量，數(shù)量不得超過復(fù)墾耕地?cái)?shù)量。

加強(qiáng)復(fù)墾耕地管理。已驗(yàn)收合格的復(fù)墾開發(fā)耕地，要及時(shí)納入年度土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)；符合基本農(nóng)田劃定條件的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃為基本農(nóng)田予以保護(hù)。其余復(fù)墾耕地，要保持農(nóng)用地性質(zhì)，合理利用。禁止擅自將復(fù)墾耕地用于非農(nóng)建設(shè)。

（五）發(fā)揮市場(chǎng)化配置資源作用。

建立市場(chǎng)化配置指標(biāo)機(jī)制。結(jié)合優(yōu)化掛鉤項(xiàng)目區(qū)設(shè)置試點(diǎn)工作，規(guī)范跨縣使用結(jié)余掛鉤指標(biāo)制度，加大增減掛鉤對(duì)扶貧開發(fā)和生態(tài)搬遷的支持力度。根據(jù)國土資源部的部署安排，探索試行結(jié)余掛鉤指標(biāo)交易制度。

規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)資本依法、有序參與改革。按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)范有序”的原則，積極探索社會(huì)資本參與增減掛鉤試點(diǎn)的途徑、方式和項(xiàng)目管理、資金管理、利益分配機(jī)制。規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)資本參與項(xiàng)目工程建設(shè)。

三、保障措施

（一）加強(qiáng)組織保障，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。全省各級(jí)人民政府是增減掛鉤試點(diǎn)改革的主體，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，及時(shí)研究解決試點(diǎn)工作中的重大政策問題。各地要建立由國土資源部門牽頭，發(fā)展改革、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)等部門參與的推進(jìn)機(jī)制，各司其職、密切配合，細(xì)化支持試點(diǎn)改革政策，落實(shí)工作舉措，確保各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處、按期完成。

（二）突出實(shí)施重點(diǎn)，精心制定方案。各地要結(jié)合本地實(shí)際，制定改革具體方案和具體措施。改革具體方案應(yīng)及時(shí)報(bào)國土資源廳審查備案后組織實(shí)施。國土資源廳要會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)一步提出深化改革重點(diǎn)工作安排，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)配套政策。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，積極配合抓好改革政策落實(shí)，跟蹤評(píng)估優(yōu)化改革相關(guān)政策實(shí)施效果。

（三）積極創(chuàng)新，穩(wěn)妥推進(jìn)。各地要進(jìn)一步加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，不斷提高制度運(yùn)行質(zhì)量和效率，使試點(diǎn)工作穩(wěn)妥有序推進(jìn)并釋放出較大改革紅利。堅(jiān)持“于法有據(jù)、明確方向、守住底線、積極穩(wěn)妥”的基本原則，引導(dǎo)改革試點(diǎn)堅(jiān)守耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)等基本底線，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，保護(hù)群眾合法權(quán)益。對(duì)需國土資源部、省人民政府、國土資源廳批準(zhǔn)后方能開展的試點(diǎn)工作，積極加強(qiáng)溝通銜接，并做好前期準(zhǔn)備工作。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地改革淺析:縣深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地改革存在問題與對(duì)策

近年來，我縣在實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地改革工作中，堅(jiān)持走內(nèi)涵挖潛、節(jié)約集約利用之路，取得了明顯成效，但也存在一些不容忽視的問題。下面，筆者根據(jù)對(duì)近三年來我縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)查結(jié)果，就如何深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地改革談幾點(diǎn)粗淺看法。

（一）節(jié)約集約用地方面。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，自2013年以來，全縣已獲自治區(qū)批復(fù)的建設(shè)項(xiàng)目共18個(gè)，批準(zhǔn)用地面積28.4142公頃，其中，批準(zhǔn)征收集體土地12.4846公頃，完成征地11.8144公頃，批而未征0.6702公頃。已供地總面積16.2847公頃，其中，城市分批次建設(shè)用地 14.1051公頃，單獨(dú)選址項(xiàng)目用地2.1796公頃，批而未供12.1295公頃。

（二）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤情況。2013年以來，自治區(qū)批準(zhǔn)我縣實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目2個(gè)，實(shí)施規(guī)模為：拆舊區(qū)總規(guī)模16.49公頃，復(fù)墾為農(nóng)用地16.49公頃（其中，復(fù)墾為耕地11.74公頃）；建新區(qū)總規(guī)模16.49公頃，新增建設(shè)用地16.49公頃。2014年，自治區(qū)國土資源廳對(duì)我縣拆舊區(qū)土地復(fù)墾進(jìn)度及建新區(qū)土地使用情況進(jìn)行檢查，確認(rèn)項(xiàng)目拆舊區(qū)實(shí)際實(shí)施規(guī)模為16.49公頃，復(fù)墾為農(nóng)用地13.11公頃，新增耕地10.02公頃（均為旱地）；確認(rèn)項(xiàng)目建新區(qū)總規(guī)模13.11公頃，我縣已先行使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)7.1268公頃，剩余掛鉤指標(biāo)5.9832公頃。

（三）土地利用年度計(jì)劃差別化管理情況。近三年來，__縣沒有另安排工業(yè)用地和城鄉(xiāng)化用地指標(biāo)；在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施方面，嚴(yán)格按規(guī)劃用地，對(duì)不符合規(guī)劃的項(xiàng)目原則上不能通過建設(shè)用地預(yù)審，對(duì)符合調(diào)整、修改規(guī)劃的項(xiàng)目，嚴(yán)格依照有關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整和修改，沒有出現(xiàn)違反規(guī)劃用地的行為。

（四）建設(shè)用地區(qū)位調(diào)整。近三年來。我縣實(shí)施的各類建設(shè)項(xiàng)目，均按項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)用地，未出現(xiàn)項(xiàng)目用地區(qū)位調(diào)整情況。

（五）批后征地情況。各項(xiàng)目批準(zhǔn)用地后，嚴(yán)格實(shí)施征地批后“兩公告一登記”，采取在被征地單位內(nèi)部張貼公告以及政府信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公開征地相關(guān)信息，做到征地工作公開透明，接受社會(huì)監(jiān)督。

（一）批而未征。造成項(xiàng)目用地批而未征的主要原因：一是在征地過程中，部分被征地群眾認(rèn)為征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)停煌庹鞯兀欢窃陧?xiàng)目實(shí)施過程中，發(fā)現(xiàn)一些具體項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，投資成本高，而變更規(guī)劃、設(shè)計(jì)程序復(fù)雜、時(shí)間長，導(dǎo)致不能按期開展征地工作。

（二）批而未供。造成批而未供的主要原因：一是一些項(xiàng)目征地涉及房屋等搬遷安置，被征地群眾提出要求過高。比如，有的要求高額補(bǔ)償，有的要求在黃金地段安置建房，有的要求安排多宗宅基地，如果不能滿足其要求，被拆遷戶拒不搬遷，導(dǎo)致沒法按期供地；二是一些項(xiàng)目建設(shè)涉及城市規(guī)劃調(diào)整或規(guī)劃未確定，也是沒法按期供地的重要原因。

（三）未批先用。由于項(xiàng)目建設(shè)用地前期審批涉及國土、住建、環(huán)保等多個(gè)部門，從前期審批到用地報(bào)批所花時(shí)間較長，程序繁雜，一些項(xiàng)目為了趕進(jìn)度，先開工后報(bào)批，造成未批先用違法行為。

（四）監(jiān)管不到位。項(xiàng)目供地后，有關(guān)部門對(duì)一些項(xiàng)目用地供后監(jiān)管不到位，項(xiàng)目業(yè)主失去監(jiān)督，不按批準(zhǔn)的用地紅線圖使用土地，導(dǎo)致少批多用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（五）驗(yàn)收不嚴(yán)格。在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收過程中，有關(guān)部門只注重驗(yàn)收工程數(shù)量、質(zhì)量和造價(jià)等方面指標(biāo)，忽視了工程用地指標(biāo)驗(yàn)收。

（一）加快征地改革。土地是人民群眾賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，土地增值日益凸顯，人們對(duì)土地的重要性認(rèn)識(shí)不斷提高，而當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，在一定程度上損害了群眾的切身利益，被征地群眾普遍難于接受，導(dǎo)致不支持配合征地情況時(shí)有發(fā)生。建議上級(jí)有關(guān)立法部門加強(qiáng)調(diào)研，加快推進(jìn)征地改革工作，合理制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；地方人民政府也要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，按時(shí)調(diào)整制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，以保障好被征地群眾的合法權(quán)益，推進(jìn)征地改革順利進(jìn)行。

（二）加強(qiáng)政策宣傳。在開展征地拆遷過程中，要加強(qiáng)對(duì)被征地群眾宣傳教育，講清國家征地法律和政策法規(guī)以及項(xiàng)目建設(shè)的重大意義，做好群眾的思想動(dòng)員工作。還應(yīng)通過黨報(bào)黨刊、廣播宣傳、網(wǎng)絡(luò)信息、電子查詢等多種渠道，多方位開展政策法規(guī)宣傳工作，不斷提高民眾思想認(rèn)識(shí)，努力破解征地拆遷難題。

（三）加強(qiáng)聯(lián)合審批。項(xiàng)目建設(shè)用地，雖然各級(jí)各部門進(jìn)一步簡化建設(shè)用地程序，但報(bào)批時(shí)要求材料齊全，辦理立項(xiàng)-選址-環(huán)評(píng)-勘測(cè)-預(yù)審-報(bào)批等手續(xù)，涉及部門多，程序復(fù)雜，投資者意見大。建議上級(jí)政府加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門加強(qiáng)聯(lián)合審批，建立健全建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合審批的長效機(jī)制，不斷提高行政審批效率。

（四）加強(qiáng)供地監(jiān)管。相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目供地后的跟蹤監(jiān)管工作，實(shí)行土地利用與項(xiàng)目竣工驗(yàn)收相掛鉤，對(duì)不按批準(zhǔn)用途和范圍用地以及少批多占違法用地行為，不予通過竣工驗(yàn)收，并將土地利用與項(xiàng)目竣工驗(yàn)收掛鉤工作形成常態(tài)化。

（五）節(jié)約集約用地。項(xiàng)目建設(shè)用地，要嚴(yán)格控制增量，鼓勵(lì)用地單位盡可能使用國有存量土地和工礦廢棄地以及其他未利用土地，能占劣地的不占好地，能占荒地的不占耕地（禁止占用基本農(nóng)田），以盤活土地存量，降低用地成本，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。