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城鄉建設工作探討:以科學發展觀創新城鄉建設工作長效機制

科學發展觀的內容十分豐富。簡要地說就是“、協調、可持續發展”?？茖W發展觀要求做到“五個統籌”，即“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”。科學發展觀的核心是以人為本，其實質是統籌人與自然的和諧發展，堅持經濟社會發展與環境保護相統一，從而實現更快更好的發展。

科學發展觀對城市建設工作有著直接的、具體的、極其重要的指導作用。我們以科學發展觀為指導，按照市委、市政府確定的以建設沿黃城市帶上具特色、最有魅力、最富活力的濱河生態水韻城市為目標，加快實施“西移東擴”和“項目帶動”兩大戰略，推進“三城聯創”，做[！]活“路、水、綠、特”四篇文章，加快城鄉建設，著力打造黃河金岸，推進城鄉一體化進程，城市的吸引力和承載力得到進一步提升，全市城鄉布局更加合理，城鎮功能更加完善，城鄉環境更加優美，城鄉經濟更加繁榮，推動全市經濟社會跨越式發展。但是，對照科學發展觀的要求來審視，我市城鄉建設規劃層次還不夠高，基礎設施建設滯后；城市化整體水平低，管理難度大；融資渠道窄，資金籌措難等問題。

今年，在市委三屆六次全體會議、市人大三屆二次會議上已經提出了全市跨越式發展戰略目標。隨著科學發展觀的深入貫徹落實和建設小康社會的深入推進，打造和諧城鄉規劃必將成為城鄉規劃工作的目標和重點。具體來說，這就要求我們必須堅持把務求實效和促進科學發展作為開展學習實踐活動的出發點和落腳點，認真學習、深刻理解和把握其理論內涵、精神實質和根本要求，把科學發展觀的要求轉化為推進科學發展的堅強意志、謀劃科學發展的正確思路、領導科學發展的實際能力，嚴格按照科學發展觀為指導，堅決以建設濱河生態水韻城市的目標，以招商引資和爭取項目為抓手，以“城鄉建設年”活動為主線，以改革創新為動力，緊緊抓住國務院《關于進一步促進__經濟社會發展的若干意見》和擴大內需的機遇，進一步強化責任意識，解放思想、順應趨勢、乘勢而上，重點做好“三篇文章”：

一、做好規劃文章，有序調控空間布局，促進區域協調發展。 發展和協調發展從來都是城市規劃的根本原則，可持續發展是城市規劃的目的所在，以人為本更是城市規劃的基本要求，可以說，科學發展觀早已融合、滲透到城市規劃理念之中。因此，城市各項開發建設工作應堅持規劃先行原則，運用科學發展觀，創新思路，與時俱進，以特色為靈魂，努力提高規劃質量，充分凸現規劃對城鎮和村莊建設指導的科學性、前瞻性、適用性和效益性。一是城鎮總體規劃要以綜合競爭力、產業發展和居住環境為重點，處理好城鎮與區域、局部和整體、近期和遠期、經濟社會發展和環境保護、城市發展和耕地保護的關系。二是要高標準搞好城市設計和詳細規劃設計，增強規劃決策的科學性?？茖W發展觀要求城市設計和規劃設計要根據城市的自然特征、歷史特點、文化特質，堅持建筑美與自然美相結合，使建筑物和城市廣場、道路、園林、雕塑及其他自然景觀有機結合起來。三是要確保規劃設計的先進性和科學性，我們應采取“走出去，請進來”的方式，一方面組織有關人員參觀國內外先進城市，了解現代城市建設發展趨勢，借鑒先進經驗；另一方面邀請國內規劃設計界的知名專家、教授，為我市城鎮建設出謀劃策，切實提高我市城鎮設計水平。

二、做好建設文章，多方完善綜合功能，切實加快城鎮化進程。一是要以新修編的市城總體規劃為指導，大力推進市城“東擴西移”戰略，加快新區西區開發進程，拓展城市框架，為城市發展提供廣闊的自然空間。 推進“西移東擴”步伐。市區、青銅峽以黃河兩岸30平方公里區域為重點，集中資金、集中項目、集中精力，通過道路拉動、項目帶動、綠化推動、政策配套聯動，盡快形成規模。新建續建文化街南北段、友誼路、黃河路等10條城市道路，加快構筑城市交通網絡；抓緊實施濱河大道南北段拓寬改造工程，構筑沿黃城市快速通道；加快建設__黃河大橋、“兩館一中心一廣場”、教育園區、s101線南北段等項目，進一步拉大新區框架，形成景觀。青銅峽加快建設濱河大道和羅家河生態景觀工程，新建續建中央大道、古峽東街延伸段、黃河大橋連接線等城市道路，開工建設體育館、東區醫院等項目。更新市城主要街路垃圾箱，及時維修更換街路排洪渠、路燈、人行道等市政設施，加快城市“東擴”步伐。二是要優化城市用地布局。詳細劃分城市總體規劃中的建設用地和不可建設用地的范圍、界線（紅線、綠線、紫線、藍線）及改造、開發強度，擴大宣傳推介，加快土地經營步伐，為城市開發建設籌集更多的資金。三是要優先發展交通和城鄉基礎設施建設，做好“路、水、綠、特”四篇文章。在“路”上，要建立以公共交通為主導、其它交通方式為補充的城市交通模式，建設銀川河東機場至太陽山高速公路、古窯子至青銅峽新材料基地高速公路、石中高速公路__出口遷建工程，構建大進大出的交通網絡。在“水”上，加快清寧河補水泵站和黃河標準堤防建設，

加快大清渠、漢延渠、羅家河等水系改造步伐，力求將各干渠及河道兩側建成觀光風景帶。在“綠”上，抓好主要街路苗木補植，加強管理維護，鞏固省級園林市城創建成果，深化完善綠化軟硬件設施，做好創建國家園林市城的各項前期工作；開工建設興隆寺休閑公園、秦渠南岸休閑公園和小北寺廣場公園，加快街頭、舊城改造、商住小區綠地和小型廣場建設，大幅提升城市品位。在“特”上，通過各種生產要素的自由流動、互為依托、功能融合和空間連接，大力促進經濟與文化相互融合，發展經濟與生態環保并重雙贏，深化改革與擴大開放統籌推進，力爭在優勢領域超前謀劃、突出特色、走在前面，繼續打好回族品牌，對城市街區進行回族建筑風格的改造，充分體現地域特色、回族特點和時代特征。市區新區以回族特色為主旋律，青銅峽東區以現代建筑風格為基調，使黃河兩岸形成特色鮮明的城市建筑群。 三、做好管理文章，努力構建長效機制，積極改善市城人居環境?？茖W發展觀是以民為本的發展觀，強調把實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的根本利:請記住我站域名益作為黨和政府一切工作的出發點和落腳點，設身處地為群眾著想，換位思考為群眾做事，努力解決市城環境臟亂差的問題，讓群眾得到看得見、摸得著的實惠。一是要著眼改善市容環境，切實加強城市管理，以精品樣板街（路）創建為載體，把開元大道、迎賓街、利通街、裕民路、勝利街建成精品街。把文衛路、利寧街、金星街、友誼路建成嚴管街。重點對店外經營、流動攤點、亂停亂放、亂寫亂畫和占道洗車、修車、亂懸亂掛通訊電線、亂掛空調、廣告招牌、美化亮化等進行徹底整治，努力提高城市管理水平。二是要妥善處理好堵與疏、點與面的關系，把治標與治本、整治與鞏固、管理與發展有機結合起來，治理一處鞏固一處，日常突擊整治與長效管理相結合，常抓不懈，做到標本兼治，精心優化市容環境秩序，不斷探索實現城市長效管理的新途徑、新方法、新舉措，努力使市容環境整治與長效管理工作逐步走上規范化、制度化、科學化的軌道。三是要以開展“三城聯創”等活動為載體，調動廣大市民積極參與，象愛護自己的家一樣愛護城市，從一點一滴做起，共同打造一個“暢通、整潔、有序、文明”的城市環境，使__市永葆美麗的容顏。

城鄉建設工作探討:城鄉建設用地增減掛鉤試點工作中的有關問題探討

摘要：指出了增減掛鉤政策的意義和作用,從科學統籌、權益維護兩方面探討了城鄉建設用地增減掛鉤工作規劃,分析了增減掛鉤試點工作存在的問題,并提出了相應的對策與建設。

關鍵詞：城鄉建設；增減掛鉤；問題

1 引言

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃,將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區,通過建新拆舊和土地整理復墾等措施,在保障項目區內各類土地面積平衡的基礎上,最終實現增加耕地有效面積,提高耕地質量,節約集約利用建設用地,城鄉用地布局更合理的目標?！秶鴦赵宏P于深化改革嚴格土地管理的決定》是針對我國經濟社會發展和土地利用的一項制度創新,它提高了集體建設用地利用率,拓展了發展空間,通過科學實施“掛鉤”試點項目,不僅緩解了用地壓力,促進了經濟發展,而且有力地支持了新農村建設,走出了一條依法管地、科學用地、和諧發展的新路子,加速了新農村建設,促進了城鄉一體化發展。

2 增減掛鉤政策的意義和作用

當前我們面臨新增建設用地規模指標和計劃指標不足的雙重壓力。通過增減掛鉤項目,既可以有效緩解土地利用規劃、計劃雙重指標不足帶來的新增建設用地制約問題,又能適當聚集城鎮人口,有力支持扎實推進城鎮化建設。隨著工業化、城鎮化和新農村建設的推進,城鄉建設用地供需矛盾日益突出,耕地保護壓力不斷加大。從20世紀90年代后期開始,一些地方相繼采取建設用地置換、周轉和土地整理折抵等辦法,盤活存量建設用地,解決城鎮和工業園區建設用地不足。

城鄉建設用地增減掛鉤是一項一舉多得的重大土地政策措施,是解決當前保障發展與保護耕地矛盾的有效途徑,也是推進新農村建設,統籌城鄉發展的重要手段。增減掛鉤是推動新農村建設,改善城鄉二元結構,促進城鄉一體化發展的重要手段;是促進土地節約利用,實行建設性的保護,提高保障發展和保護資源能力的有效途徑;是推動土地管理制度改革,實現土地從資源管理向資源、資產、資本三位一體管理轉變的重要推手;是緩解當前及今后工業化、城鎮化加快發展的土地用地供需矛盾,促進城鄉一體化建設和經濟社會協調可持續發展的有效手段。

3 城鄉建設用地增減掛鉤工作規劃

3.1 規劃統籌

為了科學規劃、統籌安排、整體推進,試點市、縣應當依據土地利用總體規劃,編制土地綜合整治規劃,明確城鄉建設用地增減掛鉤布局安排,統籌安排掛鉤試點工作。同時依據土地綜合整治規劃,編制掛鉤項目區實施規劃,合理確定城鎮建設用地增加和農村建設用地復墾規模、范圍和布局。要整體考慮土地開發利用、農村基礎設施建設、產業布局、生態環境保護、農民就業和社會保障等問題,以掛鉤為平臺和抓手,綜合推進各方面工作,實現土地利用節約集約,耕地資源有效保護、農民生活切實提高,城鄉建設協調共榮。

（1）與耕地保護、基本農田建設和節約集約用地相結合。通過規劃,合理確定拆除、保留和擴大的村莊規模和范圍,提高土地集約利用水平;提出農村土地綜合整治、通過開展掛鉤工作,有效推進耕地保護和基本農田建設。

（2）與相關產業發展相結合。通過規劃,統籌安排農村特色產業,鄉村旅游業等相關產業,將引導農民適當集中居住、開展農村土地綜合整治與發展農村相關產業充分結合起來,促進當地經濟發展,提供有效地就業崗位,提高農民收入水平,為農民集中居住提供支持。

（3）與社會主義新農村建設相結合。要將掛鉤工作與當地新農村建設結合起來,通過規劃,做好公共交通、供水供電、垃圾處理等城鄉基礎設施的銜接;做好教育、醫療、文化、衛生等公共服務配套設施的銜接,推動城市基礎設施向農村延伸、城市社會事業向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射,促進城鄉一體發展。

選擇掛鉤試點項目區時,要注意先宜后難,量力而行。各地農村經濟社會發展、城鎮化進程、風俗習慣、自然環境等都存在著極大的差別。因此,開展增減掛鉤,引導農民集中居住,應充分考慮農村工業化、城鎮化水平,城鎮合理布局,鄉土特色等,因地制宜地推進。要綜合考慮農村建設用地整理潛力、經濟社會發展水平、資金投入能力、鎮村規劃實施進度,特別是老百姓的生產生活基礎及思想認識程度等實際情況量力而行,一是要選擇切合實際的安置模式。根據當地實際情況,按照方便生產生活的要求,選擇農民安置方式。二是要保持當地固有的鄉土風貌。村莊規劃建設應該體現多樣性,充分保持當地農村的自然形態和人文風情,形成當地村莊布局特色和建筑特色。三是要注意對古村落和人文傳統的保護。

3.2 維護權益

（1）掛鉤工作必須充分尊重農民意愿,保護農民的合法權益,保障農民的知情權。增減掛鉤涉及到千家萬戶農民的切身利益,必須讓廣大農民了解相關政策,保障農民事情全過程的知情權和參與權。掛鉤項目區選點布局應當舉行聽證、論證,充分聽取當地農民的意見;掛鉤工作實施過程中,設計農用地或建設用地調整、互換,也要征得農民的同意。

（2）保護農民的合法利益。在拆遷補償上,要合理評估農民宅基地及房屋價值,并給予合理補償,優惠供應安置房;在土地權益保護上,舊村莊整理復墾的耕地,應有原農村集體經營,節約的建設用地調劑使用獲得級差收益,應主要用于支持集體發展生產和農民改善生活條件;要防止以掛鉤為名,隨意收回或調整農民土地承包經營權。

（3）在就業安置上,要做好搬遷農民的職業技能培訓,增強搬遷農民的持續就業能力。

4 增減掛鉤試點工作存在的問題

4.1 農民被“城鎮化”

為了發展中心城鎮,吸引農民進城,借增減掛鉤之際,將被拆遷農民集中安置在中心城鎮,實行城鎮居民化管理,但在就業、這會保障、醫療等方面無法提供與城鎮居民同等的公共服務,結果安家不能安身,出現新的社會矛盾和問題。

4.2 生活方式改變帶來生產方式的問題

幾十平方公里建一個中心村（鎮）,大量農民在中心村（鎮）過度安置,遠離了生產地。在以家庭承包經營為主、農業生產社會化分工尚不發達的情況下,沒有統籌協調組織,加之農村輕壯勞力大量外出打工,更是增加了農民生產的成本和勞動強度,會遭到群眾的反對。

4.3 增減掛鉤變形

擅自擴大試點規模,擴大試點內容,如果不注意加強試點工作的引導,不注意加強規范和監督,一些地區就可能借增減掛鉤之際,借新農村建設之名,擴大增減掛鉤的內容,多建拆遷安置房,按商品房對外銷售,或進行些其他建設,破壞了增減掛鉤的初衷。

5 加強增減掛鉤工作的對策與建議

（1）針對增減掛鉤已經暴露出的和可能出現的問題,要進一步完善制度,深化改革,創新措施。目前除了安置拆遷農民用房和一些公共服務需要一部分用地外,其余整理出的用地指標幾乎全部用作工業和城市發展用地。從現在開展增減掛鉤的地區來看,算經濟賬不僅可行而且有余,如果將其整理出的用地指標不是全部用作建設發展用地,規定將其中的10%或20%變成耕地,那么就不是吃光用光,反而增加了耕地,提高門檻就是讓有條件的地方來開展增減掛鉤。

（2）加強增減掛鉤土地收益的管理。增減掛鉤關鍵是地方政府要讓利,眼光要放在謀取發展空間上,不能既要發展空間,又要與民爭利。要建立專項資金管理制度,封閉運行,確保資金實實在在用在項目上,用在農民身上,防止因管理不當流向他用。

增減掛鉤是一項新事物,看似簡單,卻是一個復雜的系統工程,涉及的問題深,牽扯面廣,要注意潛在的問題,引導好、指導好、總結好,要加強正面宣傳,對存在的問題要高度重視并及時修正糾正。為推動集約節約用地和農村土地制度改革發揮作用。

城鄉建設工作探討:城鄉建設用地增減掛鉤工作實施探究

[摘 要]隨著我國城鎮化進程加快和經濟社會發展，城鄉建設用地不斷增多，而耕地紅線又不可觸及，在現實狀況下，城鄉建設用地增減掛鉤政策較好地解決了建設用地的供需矛盾，本文就是對城鄉建設用地增減掛鉤項目實施進行的探究。

[關鍵詞]建設用地；增減掛鉤；對策措施

當前，我國城鄉建設用地需求不斷增加、土地供給不斷減少，土地供給矛盾日益突出，與此同時，伴隨著城鎮化進程加快，越來越多的農村居民進城居住，農村“空心村”等不斷增加，通過遷村并點或整村搬遷的方式騰出土地進行復墾，結余土地指標用于建設用地供應的方法應運而生，城鄉建設用地增減掛鉤就是其中之一。為確保項目實施順利推進，需要對其可行性及對策措施等進行探究。

1 實施城鄉建設用地增減掛鉤的背景

我國人多地少特別是東部沿海地區建設用地與經濟發展需求矛盾突出，人口眾多與耕地相對較少矛盾突出，堅守18億畝耕地紅線是我國的一項基本國策。但在當前經濟社會發展和城鎮化推進中，建設用地需求較多，通過實施城鄉建設用地增減掛鉤，既可以提供耕地保護的動力、增加農民增收渠道，又可以為經濟發展提供必要的土地資源。從其發展背景看，既有城鎮化加快推進、建設用地需求增加的因素，更重要的因素則來自農村：農村居住點布局散亂，人均居住占用土地面積較大，特別是農村宅基地分配使用缺乏統一標準，空余宅基地較多，在外出務工人員增多的情況下，“空心村”較多，村民居住條件較差。

2 推進城鄉建設用地增減掛鉤政策實施

2.1 城鄉建設用地增減掛鉤項目實施的對策措施

城鄉建設用地增減掛的實施利國利民，但項目具體實施中涉及眾多工作，需要采取相應的措施予以推進。一是加強組織領導，加快協調推進。項目實施必須堅持黨委領導、政府主導，國土及有關部門聯合推動，基層鄉鎮負責實施的方式進行，要整合部門資源形成工作推進機構，在鄉鎮成立專門的項目指揮部，在具體實施村莊形成工作小組，對資金、規劃等情況進行監督評價，加強政策制定和宣傳、面積測量及認定、拆遷補償協議簽訂等關鍵環節的組織領導，形成高效運轉協調的工作機制。

二是堅持科學規劃，突出項目實效。項目實施成效如何，關鍵是規劃制定是否科學合理、符合實際。為此，要在正式實施前，組織有關基層鎮街對轄區土地狀況、新增土地潛力等進行摸底，對轄區內農民分布狀況進行把握，在科學測算的基礎上編制完善規劃。安置區建設要統籌考慮居民需求和經濟能力，在堅持集中居住、節約用地的基礎上，設計不同檔次和層次的戶型，特別是在安置區選址、安置房建設標準、拆遷補償辦法等工作環節，要征求群眾意愿，并按照民主化流程，在經過村民大會等討論程序后再予以公布實施。

三是強化考核監管，維護群眾利益。城鄉建設用地增減掛鉤項目實施中，各項工作都關系到群眾切身利益，且涉及到眾多資金等問題，必須制定出臺切實可行的考核激勵和監督管理辦法，堅決杜絕項目實施中的各類“跑冒滴漏”問題。考核監督和管理辦法要及時予以公布，讓群眾有了解，確保通過正確引導，使項目實施全程都依法依規實施，保障群眾權益不受損害。要加強源頭控制，在項目審批中就要對項目區基本情況、土地和資金平衡測算情況、投融資操作方式、實施步驟以及群眾意愿情況進行把握，在群眾意愿達到一定比例后才予以審批。項目審批后，國土部門要與基層鄉鎮等單位聯合有資質的規劃設計公司制定完善土地整治實施方案和規劃，并逐級向上級部門報備審批。

四是搭建操作平臺，規范運行流程。要堅持政府主導、市場化運作的方式進行項目操作，由政府部門成立投融資建設公司負責項目資金和建設等工作。投融資公司作為特許經營主體，要通過貸款抵押等方式融資，并通過項目招標等方式確定安置房建設主體單位，后期可通過項目結余指標獲取政府資金用于貸款利息償還或項目建設。在項目實施全過程，都要按照規范流程操作，村民與村委會、村委會與鎮街以及村委會與投融資公司、鎮街與投融資公司等都要簽訂協議，規范各項目實施主體的責任和義務。在安置房建設中，要堅持從施工設計單位、施工材料等全部內容都要公開招標，嚴格按照與村民協議標準建設，確保工程質量、按時交房。

五是上下互動協調，統籌各方實施。要加強相關部門以及鎮街、村居與有關部門之間的溝通聯系，確保項目全過程都相互配合、協調推進。特別是在實施中要注意把握好政策實施與村民利益的結合點，嚴格土地復墾驗收、安置房建設驗收等標準，確保實現項目實施效益較大化。

2.2 城鄉建設用地增減掛鉤項目實施中存在的問題及建議

城鄉建設用地增減掛鉤項目具有諸多社會效益，但現階段實施中依然存在一些問題：農民集中居住后生活方式發生改變，無法延續傳統生活方式，對居民生活造成一定影響；生活方式改變又會影響傳統的民俗保留等，容易造成民俗文化消亡；居民集中居住后脫離了土地，如果不能及時開拓增收渠道，容易降低村民收入。

針對上述問題，在項目實施中要堅持慎重原則，提出如下建議：一要切實維護群眾利益。項目實施利國利民，但具體到項目區居民，就是要尊重居民意愿、維護群眾利益，在居民全部通過或達到一定比例后，才對項目予以審批、組織實施。在項目實施前要統籌考慮好居民增收渠道、鄉土民俗文化保留、生態環保等問題，切忌不顧實際的盲目開展項目，目實施后獲取的土地增值收益也要按照“取之于民、用之于民”原則，讓農民收益。二要及時保質保量完成項目。項目規劃審批通過后，要嚴格按照實施方案和規劃，按有關實施辦法予以推進，確保按時保質保量完成。對復墾土地要嚴格標準，統籌規劃好道路、灌溉水源等配套設施，確保建設為高標準農田，為農業規模化經營創造條件。三要堅持因地制宜推進項目。項目實施中要堅持個性化原則，在安置區建設、集中居住后居民增收等都要立足項目區優勢和長處，積極引進鄉村旅游企業、農產品加工流通企業和種養大戶等，實現土地復墾后的集中規?；咝嵱?，堅決避免千村一面、土地粗放濫用等問題，真正做到讓居民事前同意、事中順心、事后滿意。

3 結論

綜上所述，隨著當前城鄉建設用地供需矛盾日益突出，針對當前農村土地使用現狀，在適宜地區實施增減掛鉤、土地整治復墾具有相當的比較效益，對項目實施流程進行研究，有利于提升項目實施水平，進一步提升項目實施效益。

城鄉建設工作探討:對規范城鄉建設用地增減掛鉤工作的幾點思考

[摘 要]城鄉建設用地增減掛鉤是一項有利于保護耕地、改善農民生產生活條件、保持經濟可持續發展的基礎性工作，是統籌城鄉一體化發展的重要抓手和建設社會主義新農村的重要突破口。由于還處在探索階段，在實施過程當中問題層出不窮。本文就增減掛鉤實施過程當中比較普遍和亟需解決的問題做些分析和提出有效的對策建議。

[關鍵詞]增減掛鉤；問題；對策。

為貫徹中央統籌城鄉發展、促進新農村建設的部署要求，國土資源部在深入調查研究的基礎上，按照保障科學發展的總體要求，提出了以城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，促進城鄉統籌發展的基本思路。從本質上講，增減掛鉤是建設用地的整理，是土地利用結構布局的調整和優化，也是城鄉土地資源的優化配置。城鄉建設用地增減掛鉤是一項有利于保護耕地、改善農民生產生活條件、保持經濟可持續發展的基礎性工作，是統籌城鄉一體化發展的重要抓手和建設社會主義新農村的重要突破口。

一、當前城鄉建設用地增減掛鉤工作中存在的問題

（一）對掛鉤政策的認識存在偏差。一方面，一些地區把增減掛鉤工作當成是增加城鎮建設用地計劃指標的方式方法，一些地區過分關注周轉指標，簡單地把增減掛鉤理解為解決用地矛盾的手段，存在著片面爭取周轉指標規模的傾向。另一方面，部分地區村鎮建設規劃滯后，造成增減掛鉤與土地利用總體規劃及村鎮建設規劃銜接不夠，精力主要用在拆舊復耕和新村建設等，沒有綜合考慮田、水、路、林的整治。

（二）城鎮化過程不合理。在目前我國城鄉二元結構的條件下，把城鎮和農村兩個行政級別和性質不同的區域放在一個項目區，似乎是消除了行政上的影響，但是我國長期形成了城市和農村的區別，國家政策長期偏向城市，已經成為一個思維導向，當城市和農村發生利益沖突時，利益總是偏向城市。在一個項目區內，本來需要兩個行政區協商的事情變成為在項目區內解決，農村的利益容易受到侵犯。

（三）對農民和集體的利益考慮不充分。一方面，很多以前建造的房屋都超過國家規定標準，而超過的部分事實上是新增耕地的潛力部分。超過的部分怎么處理，是否應給予補償以及如何制定補償的標準，沒有具體規定。另一方面，政府對如何在掛鉤政策的實施過程中還利于民、造福百姓，考慮得不夠，也缺乏有效的保障措施，絕大多數試點地區沒有制定土地收益管理辦法，大部分收益被地方政府拿走。

（四）制度不夠完善，管理有待規范。一是在操作過程中，相對集中地建設這些農民新村住宅時通常需要占用一些農用地，從而產生了農用地被轉用于住宅建設用地是否需要審批的問題。二是將拆舊地塊農民遷出后留下的農民住宅拆除，并進行復耕，使之轉變為農用地，用于與建新地塊占用的農用地進行等量置換。這就產生了農民遷出后的建設用地（宅基地）被復耕為農用地及土地用途變更登記的問題。三是“宅基地換房”模式中仍然存在土地征收問題。這是因為在增減掛鉤中，通過置換仍保持不變的只是農用地與建設用地的量，而不是集體所有的土地與國有土地的量。

二、規范當前城鄉建設用地增減掛鉤工作的對策

（一）加強宣傳，提高認識。城鄉建設用地增減掛鉤是在耕地面積不減少情況下保持經濟持續穩定發展，加快新農村建設進程的一種土地創新利用模式。這項工作應以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點。相關部門和單位應充分利用現有媒體宣傳增減掛鉤工作的法規政策；有關職能部門應開展形式多樣的宣傳培訓工作，重點培訓增減掛鉤工作應遵循的原則、掛鉤內容、要求和工作程序等，提高干部群眾的認知度和認同度。

（二）統籌規劃，整體推進。城鄉建設用地增減掛鉤一項綜合性工作，關系到社會、經濟、文化等領域。因此，必須科學規劃、統籌安排、整體推進。要建立“政府主導、國土搭臺、部門聯動、統籌規劃、聚合資金、整體推進”的工作機制，在完善城市規劃、村鎮規劃、產業布局規劃基礎上，綜合設計掛鉤專項規劃，統籌銜接居民點歸并、農村社區建設、基礎設施配套、農田綜合整治和產業布局優化調整；以縣（市、區）為單位搞好縣城、村鎮體系規劃編制工作。

（三）以農為本，協調發展。農村整理出來的土地，首先要復墾為耕地；其次滿足農民建房、村莊基礎設施和公共服務配套設施建設；再次留足發展非農產業用地；運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，將農村節余的建設用地指標調劑到城鎮使用，促進小城鎮發展，同時要把獲得土地級差收益返回農村用于新農村建設，形成良性循環。通過農村土地整治，使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，使農民居住向中心村鎮集中，耕地向適度規模經營集中，產業向園區集中，實現耕地增加、用地節約、布局優化、要素集聚的目標。

（四）完善制度，強化監管。深入分析“城鄉建設用地增減掛鉤”模式與常規的土地利用和管理模式存在矛盾和沖突，在涉及進一步明確有關政策，如項目區的農用地轉用審批、建設用地轉為農用地的土地用途變更登記、建新區中土地征收、審批權限等問題，為掛鉤工作營造良好的制度環境。積極引導并嚴格規范增減掛鉤試點，加強周轉指標和節余指標的管理，保障城鄉建設用地總規模不突破、耕地面e不減少、耕地質量不下降。開展掛鉤工作必須要經過批準，未經批準不得擅自開展；掛鉤周轉指標必須納入土地利用計劃管理，實行規模控制，不得隨意突破。建立掛鉤周轉指標臺帳、加強項目區實施監管，建立掛鉤項目區數據庫，推進信息化管理。加強對拆舊地塊的整理復墾監管，保障舊村莊、舊宅基地及時復耕，對周轉指標下達、使用、歸還等進行登記和管理，確保周轉指標有效使用、按時歸還。

城鄉建設工作探討:城鄉建設用地增減掛鉤工作探討

摘 要：隨著經濟的高速發展，我國城鎮化進程大大加快，而小城鎮成為我國城鎮化發展的主要形式。隨著小城鎮土地使用制度改革在全國各地的推行，大量的土地，特別是耕地被占用，而占用耕地多年來就是一條紅線、高壓線，所以小城鎮的擴展與耕地保護之間短期內出現了頗為尖銳的矛盾。為破解這個難題，金鄉縣政府銳意探索，搶抓機遇，經過多方協調，于2009年6月，我縣開始實施及時批增減掛鉤項目，從此我縣的國土資源管理工作進入一個嶄新階段。

關鍵詞：城鄉建設用地；掛鉤試點；城鄉統籌發展

1 積極爭取、科學規劃

近年來，一大批重點項目陸續落戶我縣，城市基礎設施建設力度的不斷加大，在促進經濟發展的同時，建設用地需求量增長迅猛，用地指標遠遠不能滿足需求，可以說是杯水車薪，土地供需矛盾日益突出。上級每年分配給我縣的用地指標數量有限，僅僅300余畝，企業雖然資金雄厚，但苦于沒有用地指標，發展空間受限制。如何破解保障發展與保護耕地的兩難命題，促進全縣經濟社會科學發展，成為迫切解決的一個重要課題。困難往往孕育著希望，挑戰常常轉化為機遇。國家出臺掛鉤試點政策后，金鄉縣在及時時間意識到了這一重大機遇對我縣發展的意義，因為我縣農村基礎設施相對落后，“空心村”現象較為突出，村內閑置土地較多，農村居民點用地已占全縣整個建設用地的64.8%以上，挖潛改造潛力非常巨大，而群眾想實施舊村改造，建設社會主義新農村又缺少資金，無法辦到，這一政策的出臺正是解決目前我縣發展“兩難”的良方。時不我待，縣國土資源局主動協調，積極爭取政策支持，申請開展增減掛鉤試點工作。拿到了統籌城鄉發展和破解用地難題的“金鑰匙”，縣國土資源局大膽探索，勇于創新，扎實推進，以新一輪土地利用總體規劃修編為契機，結合我縣產業布局按照“農田向適度規模集中，居住向中心村鎮集中，用地向產業園區集中”統籌協調土地利用總體規劃、鎮村體系規劃、土地整治規劃和產業發展規劃，合理安排增減掛鉤項目區群眾的生產、生活等要求。經過入戶，走訪座談，認真開展全縣掛鉤潛力調查摸底工作，多次召開部分鎮分管領導、村負責人和群眾參加的座談會，廣泛征求意見和建議，摸清了全縣農村居民點現狀，了解廣大的基層干部和群眾對舊村改造的愿望和要求，掌握了全縣農村建設用地整理潛力，為科學規劃、合理布局奠定了基礎。二是科學確定整理時序。在開展增減掛鉤這項工作時我縣本著“先易后難、穩步推進”的原則，優先選擇基層領導班子堅強有力、經濟基礎較好，舊村改造迫切、群眾接受程度高，容易拆除、易于復墾，并通過改造盡快改善群眾生活環境，促進經濟發展的村作為項目區，經過反復組織論證，先后確定了22個項目區。隨后，整理相關材料，迅速組織上報，堅持盯緊靠牢，使司馬鎮韓楊村、卜集鎮張瓦房村等16個項目區實施后順利通過上級驗收。

2 制度保障、強力推進

城鄉建設用地增減掛鉤工作涉及農民安置、土地經營方式、資金籌集等多方面問題，情況復雜、政策性強，事關群眾切身利益和農村發展穩定大局。為切實加強對掛鉤試點工作的組織領導，加快工程進度，縣委、縣政府多次聽取縣國土資源局工作匯報，納入重要議事日程，在體制上堅持“政府主導、國土搭臺、部門聯動、聚合各方資金整體推進”，在機制上采用“統籌規劃，田林路村綜合整治”，真正將部門行為上升為政府行為。一是健全領導機構。成立由縣委副書記、縣長任組長，國土資源、財政、農業、林業、交通、水利等有關部門主要負責同志任成員的掛鉤工作領導小組，并在縣國土資源局設立辦公室，為開展掛鉤試點工作提供了有力的組織保障。二是成立專門班子。由縣國土局內部、國土所抽調等形式選拔業務精通、政治素質高、基層工作經驗豐富的同志，組建掛鉤工作辦公室，專項負責掛鉤項目的篩選、申報、督導、組織有關專家驗收等任務。從而形成了互相配合、分工明確、上下聯動、高效運轉的工作機制。三是強化制度建設。嚴格執行項目法人、公告、招投標、工程監理和資金使用等各項管理制度，嚴把工程質量關，做到操作規范、責權利明確。四是加強督導檢查。在項目實施過程中，縣委、縣政府領導多次到施工現場進行檢查督導，明確要求作為一項“惠農富民”工程來抓，切實抓緊抓好，抓出成效，真正實現“農民得實惠，發展拓空間，政府贏民心”的良好社會效果。國土局多次召開專題會議研究部署，主要領導時刻關注項目的施工進展，每周開一次項目進展調度會，還經常到工地調度指揮，指出要把做好

掛鉤試點工作放在支持新農村建設的高度上，把項目實施好，讓農民真正享受到經濟發展帶來的實惠。

3 尊重民意、正確引導

要想真正把掛鉤試點這一好事辦好，如何做好群眾的思想工作，破解群眾認識上的“疙瘩”尤為重要。我縣堅持“統籌規劃、政策引導、政府推動、群眾自愿”的原則，始終把尊重農民意愿，維護農民利益放在首位，把群眾是否滿意和擁護，作為衡量工作的標準和尺度，確保程序嚴格、操作規范細致，做到實施前農民樂意，實施后農民滿意。

4 掛鉤聯動、互利共贏

我縣通過實施掛鉤試點，在城鄉之間“一拆一建”，形成拆舊整理與新建項目落地的良性互動，打破了城鄉二元土地限制，政府和老百姓都嘗到了甜頭。政府高興，因為掛鉤試點解決了用地空間不足，促進了新農村建設、城鄉統籌發展。老百姓高興，因為他們居住條件改善了，耕地增加了，收入提高了。一是拓展了城鎮建設用地空間。掛鉤試點工作實施后，在不減少耕地數量、不降低耕地質量的前提下，已提供掛鉤節余指標2552.3畝，這相當于上級正常年度分配我縣計劃指標的8倍。利用這2552.3畝的掛鉤指標，解決了我縣重點項目的落地難題，有效地緩解了用地壓力，既保障了發展，又保護了耕地，為縣域經濟社會科學發展增添了后勁。二是改善了農民生活居住條件。以霄云鎮霄云社區為例，2010年項目經省政府批復后安置區按照規劃啟動建設，截止到2013年6月社區58棟安置樓已建成并全部達到入住條件。張大樓、張洼等5村1100余戶村民全部住進了寬敞明亮，清潔衛生，配有廚房、自來水和水沖式衛生間的新建樓房。社區建有服務中心、幼兒園、醫務室、超市、休閑文化廣場等公共基礎設施，水、電、通訊、有線網絡等配套設施齊全，使群眾的居住環境更加優越、生活條件更加便利。三是增強了農業綜合生產能力。舊村整體搬遷后，通過對項目區田、水、林、路進行綜合治理，實現了田土平整化、灌溉設施化，農業綜合生產能力大幅度提高。項目區共整理復墾旱能澆、澇能排的高產穩產田3852.5畝。其中，司馬鎮韓楊村將復墾新增的220.2畝耕地承包給農戶種植大蒜、棉花等農作物，僅此一項，群眾每年可增加收入80余萬元，經濟效益非常明顯。

在初嘗掛鉤試點工作勝利戰果的喜悅時，我們前進的腳步一刻也沒有停止，它正在為挖掘更多的項目和潛力不懈努力，在這一政策的引領下，相信我縣的經濟社會發展會進入一個更為廣闊的空間。下一步我們將以實施美麗鄉村建設為出發點，以城鄉建設用地增減掛鉤工作為平臺，結合推進新農村社區建設為重點，把增減掛鉤工作列入我縣的重點工作之一。從生活方式到觀念的變化，增減掛鉤給我縣廣大農村帶來的是一次革命，它為開啟農村土地的潛力空間，實現保障發展、保護耕地、改善農村面貌三方共贏帶來了難得的機遇，也給金鄉縣城鄉統籌發展注入新的生機與活力。

5 結束語

新型農村社區建設，是統籌城鄉發展、構筑一體化新格局的迫切需要，是徹底改善農民居住生活條件、顯著提升農村公共服務水平的有效途徑。在實施建設工作中，應以農民利益實現為本，以農業的發展為基礎，以農村社會的利益和諧為最終目標，建立規范的社區建設制度，從而使該項工作健康、和諧運行。