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一、市場失靈與政府失靈
市場失靈是通過市場力量無法實現資源的配置。而政府失靈就是政府對市場的干預反而造成資源配置低效。新古典經濟學家認為，由于經濟的外部性、經濟人的有限理性、信息不對稱及壟斷等多種因素的存在，使得通過市場機制難以實現資源的配置，從而出現了市場失靈。為了解決市場失靈，需要借助政府的有形之手來降低信息不對稱、經濟外部性以及壟斷等阻礙市場機制配置資源的因素，解決市場失靈問題。但是，政府有形之手在干預市場失靈時，可能產生新的問題，即政府失靈。如政府不該管的管了，該管的又沒有管、沒有及時管等，即政府越位、缺位和錯位，從而影響資源配置效率。
理論上來說，教育通過培養和提高勞動者的知識和技能，從而給個人和社會帶來的種種有益效果。所有教育產品的收益都具有外溢性，帶有一定公共產品屬性。教育層次越低，教育的社會收益越大，教育層次越高，教育的社會收益越小。繼續教育也屬于教育，也具有外溢性。由于繼續教育的層次相對不高，因此，繼續教育所帶來的社會收益比受教育者個人收益更大。因此，繼續教育既有公共產品屬性，也有私人產品屬性。繼續教育產品需要由政府和市場共同提供。繁榮我國繼續教育事業，首先要梳理我國繼續教育各類產品的或公共或市場的屬性；其次，要梳理政府和市場在繼續教育領域中各自的邊界，發揮各自的作用，共同向繼續教育領域提供品質繼續教育產品。但是，長期以來我國繼續教育領域存在的最突出的問題卻是政府與市場在繼續教育領域各自的邊界不清。該由政府提供的繼續教育產品卻推向了市場，該由市場來提供的繼續教育產品卻由政府包攬了下來。造成了我國繼續教育領域存在的市場失靈和政府失靈問題。
三、繼續教育領域政府失靈的主要表現
（一）政府管得太多造成社會參與度不高
政府失靈的一重表現是政府管得太多造成社會參與度不高，即政府的越位和錯位。傳統的觀念就是繼續教育就是由政府來承擔的。因此，對于社會大眾來說，對于繼續教育的方式、內容、監督管理等參與不多，也沒有相應的知情權。大眾對繼續教育缺乏應有的反饋機制，致使繼續教育的發展越來越低效。就學歷教育來說，隨著大學擴招，繼續教育在學歷教育中的市場越來小；就技能教育來說，繼續教育的定位造成了技能教育不能適應市場需要；就市場培訓來說，繼續教育因師資、教育內容等無法滿足企業的需要；就老年教育來說，因內容脫節，使得繼續教育也滿足不了老年人的需要。
（二）繼續教育管理機制不健全
政府失靈的二重表現是繼續教育管理機制不健全，即該管的沒有管好。現在繼續教育發展的主體是各高校。大多數高校都設有繼續教育學院，作為全日制學歷教育的補充。但事實上，高校的繼續教育學院招生生源在不斷萎縮，發展難以為繼。許多高校事實上都已經在外包繼續教育學院。承包該學校的繼續教育學院開展市場培訓。承包者能力強的，會走出一條發展之路；能力弱的同樣被市場淘汰出局。大多數大學的繼續教育學院如果承載著傳統繼續教育發展思路，必然市場萎縮；如果放棄原有的發展目標和思路，走市場化道路，其實已經脫離了繼續教育原有路徑。繼續教育發展的這種亂象，說明了我國繼續教育管理機制還跟不上時代的需要。管理部門沒有找到繼續教育的定位，繼續教育者本身也還沒有找到自己的定位。管理機制不完善，定位不明確，繼續教育發展出現了發展瓶頸。在管理中，法制也比較缺乏。繼續教育現在的發展仍處于無序狀態。如何建立繼續教育良好的法治秩序和追責機制，保障教育的公平，推動繼續教育與社會發展的和諧，是亟待解決的問題。
（三）定位不
政府失靈的三重表現是定位不，即不該管的管了，該管的又沒有管好。繼續教育最早的定位是為了解決正規學歷教育不足而發展起來的，社會對人才需要量大，但高等院校有限，還有大量的人才無法通過高考進入高等學院讀書，繼續教育就承擔了不能進入大學全日制教育的這些人學歷教育任務。繼續教育對社會起到了人才培養的作用。但是，隨著高校的擴招，絕大多數人才都能順利進入高等院校接受全日制學歷教育，導致了學歷繼續教育市場的萎縮。但是一些非學歷教育，一些市場化培訓，一些與終身教育有關的教育培訓卻有巨大的市場前景。我國繼續教育卻沒有適應這種市場需要而得到發展。大量的非學歷教育要直接與市場對接，這需要我國繼續教育的重心由學歷繼續教育轉向學歷繼續教育與非學歷繼續并重，甚至非學歷繼續教育超過學歷繼續教育的新的發展階段。因此，我國繼續教育的定位就需要調整，以適應新時代繼續教育發展的需要。當前，我國繼續教育的承擔者眾多，如電視大學、業余大學、普通高等學校等。其中，普通高等學院已經成了事實上的辦學主體。但總體上來說，承擔我國繼續教育的主要是事業單位。也就是說，政府是我國繼續教育的主要供給者。無論是從理論，還是從實踐經驗看，政府都是繼續教育的重要提供者，在我國市場發展不全的時代，由政府來主辦也未嘗不可。但是，只有政府來承擔繼續教育的任務，肯定會使得在繼續教育領域中，政府和市場的邊界出現模糊。該由政府來做的，政府來做了；不該由政府來做的，政府也做了。出現繼續教育領域效率的低下，需要重新界定政府和市場在繼續教育領域中各自的邊界問題。
正是因為如此，在我國高校學校繼續教育管理模式上出現了二種模式：一種是行政化管理模式；二是市場化管理模式。按行政管理模式看，它可以更好地滿足公共利益的需要，但卻因激勵與約束機制不足，培訓內容與培訓方式適應不了市場的需要，效率低下。另外，按市場化管理模式來看，等于只對繼續教育作基本的管理，具體培訓內容與培訓方式由繼續教育管理者具體執行。激勵機制強，但約束機制不足。在適應市場需要方面更有效率，但是在履行公共利益方面卻顯不足。也只有定位政府和市場的邊界，才能更好地使繼續教育無論是其內容，還是其形式都能滿足社會的需要。
四、繼續教育領域中市場失靈與政府失靈解決路徑
（一）做好頂層設計
既然我們認識到了繼續教育未來改革的方向是市場的交給市場，是政府的交給政府。那么，繼續教育的較高層管理者，要做好頂層設計，加快繼續教育國家制度建設，從上到下統一認識，從上到下厘清職責。由市場管理的，繼續教育的質量由市場去選擇和淘汰。我們只要將這一塊繼續教育領域厘清交給市場就可以了。但是，由政府負責提供的繼續教育這一塊如何保障質量，提高聲譽，需要不斷摸索。對于交由市場選擇的繼續教育，頂層設計的重點是制度供給。讓市場在法律規制下運作，不要過多地干預，政府做好裁判就可以了。因此，這一塊的頂層設計就是建立更加完善的繼續教育法律法規以及具有長效機制的配套的管理制度等，同時聘請第三方為監督者。不需要政府提供額外資源，管理也方便。少插手，多放手，這一塊就管好了。對于交給政府的繼續教育這一塊，政府要嚴控質量，尤其是學歷教育。現在繼續教育詬病最多，一些高校學歷繼續教育無序發展，質量低下，文憑含金量低，社會負面影響大。學歷教育變成花錢買文憑。這就需要國家加強監管。突出質量及時可以寬進嚴出，不能寬進寬出。將全日學歷教育與學歷繼續教育納入同一標準進行監管，統一免試入學、統一畢業生能力測評體系、統一全國繼續教育師資評價培訓體系、統一全國繼續教育財政撥款體系、統一全國繼續教育質量標準體系和評估制度、統一全國繼續教育資質認證體系、統一全國繼續教育證書體系、統一全國繼續教育信息化管理平臺。
（二）重新定位繼續教育
繼續教育的定位有兩方面：一是繼續教育與全日制教育的各自的邊界；二是繼續教育中政府與市場的邊界。只有找準了這兩個邊界，就能找準繼續教育的定位。對于這兩個定位，《中華人民共和國教育法》已有明確的結論：繼續教育是與全日制教育并行的一種教育方式，國家鼓勵多種形式的繼續教育。但是，《中華人民共和國教育法》對于繼續教育的定位非常原則，這給我國繼續教育的發展帶來了困惑。傳統的全日制教育主要針對的是適齡人口。但事實上，全日制教育除中小學外，大學全日制教育已經放棄了年齡限制，尤其是碩士和博士。因此，繼續教育中政府與市場的定位問題才是最直接影響到繼續教育的發展問題。如何對繼續教育領域政府與市場的邊界進行定位？主要依據教育的目的來定：1.是否具有公益性。公益性與盈利性繼續教育：如果受教育者接受教育以后從事的是公益事業，或是政府工作人員或事業單位工作人員，那么他們的繼續教育應由政府承擔；如果受教育者接受教育以后從事的是盈利性行業，那么他們的繼續教育應由市場來承擔。公務員、教師、醫生、事業單位的研究人員、解放軍等的繼續教育者都屬于公益性目的范疇。2.是否為學歷教育。由于學歷證書由政府簽發，因此，學歷型繼續教育主要由政府提供，以確保學歷的高質量和真實有效。而非學歷教育就要根據繼續教育的目的來確定。屬公益性的由政府來提供；屬盈利性的則由市場來提供。3.是否以脫貧或增加就業為目的。凡屬脫貧或增加就業為目的的繼續教育，則主要由政府來提供。如全民素質提高或職業技能培訓等就屬此類。4.是否為老年教育。針對老年人的繼續教育的社會收益大。因此，老年的繼續教育應由政府來承擔。對于政府提供的繼續教育，重在人的發展，對于市場提供的繼續教育，重在技能提升。因此，邊界不一樣，定位不一樣，繼續教育產品的內容也會不一樣。根據定位確定分類管理方式。凡屬政府提供的繼續教育產品，納入統一管理范疇；凡屬市場性繼續教育產品，政府只對培訓資質展開管理。
（三）帶有公益性的繼續教育改革要以內涵建設為重
40年來，我國繼續教育發展走的是一條外延式擴張之路。這也符合當時的國情：國家對人才需要旺盛，而全日制大學招生規模有限，催生了我國繼續教育的快速發展。現在，我國大學教育擴招使得全日制大學教育吸納了大多數社會青年，致使我國繼續教育生源不斷萎縮。在我國走向人力資源強國、教育強國的過程中，繼續教育走內涵式發展是必然要求。提高繼續教育質量，以高質量作為繼續教育發展理念，通過提升質量為突破口找到繼續教育發展的正確路徑。
（四）提升政府對繼續教育的服務功能
無論是公益性的繼續教育，還是帶有市場屬性的繼續教育，政府都要增加服務能力。增加服務好的方式就是將社會大眾納入到繼續教育管理中來，與社會大眾平等對話，讓社會大眾參與繼續教育管理，凝聚繼續教育共識，這是推進繼續教育發展的重要途徑。如推進繼續教育決策的民主化，提升繼續教育決策的透明度等。只有這樣，才能建立高效的繼續教育需求反饋機制，確保繼續教育更適合社會發展需要。同時，提升政府在繼續教育領域的服務范圍和服務水平。整合繼續教育資源，搭建統一的繼續教育平臺，提供繼續教育評價機制等都是推進我國繼續教育發展的有力舉措。
（五）提高繼續教育的投入規模
由于繼續教育帶有較強的公益屬性，因此，在公共預算中，中央和地方要增加對繼續教育經費的投入，形成繼續教育良好的有保障的投入機制和投入規模。完善的繼續教育的規劃和預算，科學的繼續教育考評機制和問責機制，確保高投入有高回報。
（六）強化繼續教育師資隊伍專業化程度
繼續教育，尤其是公益特征明顯的學歷教育，需要有一支非常的繼續教育教師隊伍。因此，對繼續教育師資形成良好的選拔機制，制定國家繼續教育師資隊伍考評機制，淘汰機制，培訓機制，確保繼續教育師資隊伍的優良。對于全日制教育，已建立了督導制度。對于繼續教育，也要相同的建立教育督導制度，確保繼續教育高質量。同時，在教師內部也要建立起學科帶頭人制度，便于帶來繼續教育整個學科的發展。
（七）強化對學生管理繼續教育能夠持續發展，重點是產品要過硬。如果畢業的學生素質低下，繼續教育就會越來越萎縮。提高教師素質，改進教育內容，加強學生管理，需要同步進行。
