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篇1
其次，完善有關銀行監管體制的法律問題。我國已經頒布了《中國人民銀行法》及2003年修正案和《商業銀行法》及2003年修正案、《銀行監督管理法》、《金融資產管理公司條例》、《商業銀行資本充足率管理辦法》、《外資銀行監管條例》及《實施細則》等法律法規。這法律法規對商業銀行的監管提供了法律依據，對維護金融業的穩定與促進銀行業的健康發展造就了一個比較系統的法律平臺，但不能斷言我國銀行監管法律體系己無完善必要。實際上我國銀行業監管法律體系的構建還是一個任重而道遠的問題。根據我國銀行業的現實情況與發展的需要，有必要從法律上對下列制度進行完善：(1)分業經營雖然有利于金融業的穩定，但越來越難以適應金融業發展的需要，全能銀行(混業經營)己經成為世界銀行業發展的必然趨勢。針對這種情況，建議商業銀行法適當取消或弱化對分業經營的限制。(2)在取消分業經營限制的基礎上，必須從法律上建立中央銀行、銀監會、證監會、保監會的監管協調機制與綜合監管機制。例如，證監會是否有權對銀行的行為進行調查等問題，法律應當明確規定。(3)進一步加強中央銀行的獨立地位，弱化其國家機關的性質，使其成為真正意義的中央銀行，提高其監管協調效率。(4)完善銀行監管的法律程序。程序是體制運行的基本保障，監管實際上是由一系列的程序所構成的監督與管制過程。可以說，沒有適當的程序，就沒有適當的監管。目前，中國跨國銀行監管程序總的來說比較粗糙。例如，銀監會對外資銀行的調查權有哪些及行使程序如何，現行法律沒有明確規定，導致調查權的界限及其行使程序的邊界模糊，大大降低了監管的透明度，這與WTO的透明原則是不一致的。因此，從法律上進一步具體規定監管的程序及提高銀行監管的法律、法規、政策的透明度，將成為中國跨國銀行監管體制改革與完善的重要議程。
第三，應當加強銀行業的自律管理。雖然自律管理不是監管體制正式的制度安排，但自律組織是監管的傳導機構和監管運行的協助機構，自律管理不但可以減輕中央銀行和銀監會的監管壓力，彌補監管的不足，而且可以對銀行業穩定發揮中央銀行和銀監會監管無法實現的作用。某種程度上講，自律性約束是金融風險監管成敗的關鍵。目前我國銀行自律作用還沒有很好地發揮出來，兩個銀行法對此都沒有明確的規定，自律制度不僅缺乏正式的制度安排，而且急需進一步完善。中國加強銀行業自律有兩個突出的現實意義：(1)在市場經濟中，主體自治是市場經濟的基本構成要素，銀行業的自律是實現銀行業市場自治的重要路徑；(2)加強銀行內部監管是當前銀行監管發展中的一個重要趨勢，加強自律則是加強銀行內部監管的重要方面。因此，加強自律應當是中國銀行監管體制改革的目標之一。關于加強自律的路徑選擇問題，應當考慮三個制度上的措施：一是為銀行業自律提供更高層次的制度安排，用法律形式將銀行自我約束機制確定下來，將其納入正式監管制度的范疇；二是適當參照香港的做法，考慮賦予銀行自律組織適當的自治性監管職能，如調查會員間的糾紛等；三是提高銀行自律組織的法律地位，使其在監管體系中真正發揮正式監管主體之外的補充作用。
【論文關鍵詞】跨國銀行法律監管自律管理
【論文摘要】當今，金融國際化、全球化的趨勢不斷發展，資本的全球化自由流動趨勢繼續加強，金融業國際化的迅猛發展對世界經濟、貿易和金融的發展產生了巨大的積極作用。跨國銀行作為金融全球化的中堅力量，越來越成為世界經濟與市場交易的重要組成部分。
參考文獻：
篇2
（一）金融全球化加快了金融風險的傳播，加大了監管的難度，給金融監管工作提出了新的挑戰
全球金融市場的一體化，加大了國家宏觀調控的難度，將促使我國貨幣政策的制定和實施更多地考慮國際市場因素。跨國銀行的進入，國內銀行業面臨著生存和發展的強大壓力。外資銀行將與中資銀行搶奪市場，爭攬客戶，一批優質客戶可能被流失，業務市場份額將出現重新劃分；金融人才的流失也給我們提出了新的挑戰。
面對國際金融業全球化的發展趨勢，加入世貿組織后，我國將融入金融全球化的歷史進程，不僅要防范內部風險，還要防范外部帶來的風險。同時，對我國的監管制度、監管方式、監管理念、監管體制帶來嚴重的沖擊，加大了金融監管的難度。如何確保我金融體系不受國際金融風險的沖擊，金融監管工作必須適應入世后金融全球化的要求，提高參與金融全球化并獲益的能力，已成為我們面臨的重大課題，對金融監管工作提出了新的挑戰。
（二）國內外銀行業的發展變化、金融創新步伐的加快，對銀行監管工作提出了新的挑戰
綜觀國內外銀行業發展的趨勢，一個共同的特點，就是應對日趨激烈的競爭，迎接金融全球化的挑戰，國際銀行業如此，國內銀行業更應增強緊迫感。面對銀行業的發展變化，金融監管工作不能″削足適履″，而腳長大了，就應把鞋做得大一點。
（三）從金融監管的主體看，國內外金融監管出現了一些新情況，對銀行監管工作提出了新的挑戰
隨著經濟、金融全球化進程加快，國際金融市場新的發展趨勢，各國的金融監管方式、監管手段、監管內容、監管模式、監管體系發生了一系列重大變化。
二、對人民銀行監管工作提出的新要求、新任務
2002年2月召開的全國金融工作會議對金融監管工作提出了新的要求，指明了監管工作努力的方向。對金融監管的目標概括為依法維護金融市場公開、公平、有序競爭，有效防范系統性風險，保護存款人、投資者和被保險人的合法權益。同時提出，加強監管是金融工作的重中之重，要依法履行監管職責，充實監管力量，轉變監管理念，切實把工作重心從審批事務轉移到對金融企業和金融市場的監管上來。
全國金融工作會議提出把監管作為金融工作的重中之重，是從我國面臨的國內外形勢出發作出的重大決策，是應對金融全球化、維護國家經濟安全的需要，是維護人民群眾根本利益的需要。在國際金融體系經歷了幾次大的風波之后，加強金融監管成為世界各國共同面臨的課題，也是我國經濟發展全局的關鍵。監管是金融工作重中之重的命題是在金融監管實踐中總結出來的，是新時期對人民銀行監管工作的新要求。
（一）按照國際統一的監管規則，調整和改進人民銀行監管工作
20世紀80年代以來，國際組織在推動金融監管的國際化方面了各類指導監管實踐的文件，引導各國采用統一的監管理念和監管標準，運用先進的監管經驗，國際組織出臺的這些文件為各國監管當局廣泛認可并接受，就成為金融監管的國際慣例。如，《服務貿易總協定》及其附錄、《全球金融服務協議》、《巴塞爾協議》等。這些文件涉及金融監管的方方面面，對各國金融監管產生了重大影響。特別是《新資本協議》（征求意見稿），把資本充足率、監管部門的監督檢查、市場約束三大要素結合起來，體現了以指標為核心的數量型監管模式向以風險管理為核心的質量監管模式的轉變。
為提高人民銀行監管工作水平，必須借鑒國際監管經驗，向國際監管標準靠攏。對照國際監管規則和慣例，我們在監管上的主要不足與差距表現在：金融監管的法律法規還不健全，有的沒有實施細則，缺乏操作性；國內銀行資本金嚴重不足，沒有達到國際監管標準；監管范圍和內容還比較窄，風險監管不全面，對市場風險、操作風險等全面風險監管還不到位；監管方式單一、落后，不能適應有效監管的需要；監管指標體系還不完善，預防性、超前性不夠；監管人員的素質不能適應形勢發展的需要。因此，按照國際金融監管規則進行有效監管，對我們開展金融監管工作提出了新的更高的要求。
（二）完善銀行監管法規體系，加大監管執法力度，做到依法監管、依法行政，依法維護金融秩序
加強金融法規建設。首先，要加快完善與世貿組織規則和銀行監管國際慣例相符合的法規。去年以來，國務院、人總行先后頒布了《金融機構撤銷條例》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備計提指引》、《商業銀行信息披露暫行辦法》等金融法規，這些金融法規充分體現了加入世貿組織后，金融業全面對外開放，中外資金融機構平等競爭的基本原則。根據形勢發展的需要，《人民銀行法》、《商業銀行法》等還要進一步修訂。在法治社會，就要按照法律規定進行監管，對金融機構的任何處理、處罰，都要有確切的法律依據、政策依據、制度依據。在監管工作中，要客觀、公正、公開、公平地處理監管中遇到的問題，要做到依法監管，依法維護金融秩序。
（三）建立現代銀行制度，從體制、機制上建立起防范金融風險的根本制度
國際金融監管理念有一個重大變化，就是金融監管當局不再包攬一切，而是讓銀行自身、市場承擔一部分監管職能。在我國經濟體制轉軌時期，中央銀行作為國家金融行政管理機關，肩負著為金融企業提供″公共產品″，包括先進的銀行機制、先進的經營理念，也就是″鋪路架橋、設置路標″等特殊任務，從體制上、機制上改革國有銀行制度，也是我國銀行監管的百年大計。
一是要大力支持國有銀行改革，提高抵御風險的能力。對國有獨資商業銀行進行股份制改造，是公有制多種實現形式的重要內容。可以說，現在的國有獨資商業銀行體制、制度、經營管理方式不能適應金融全球化的發展要求。國有銀行與國有企業一樣存在著產權不清、所有者缺位問題。在對基層商業銀行調查時，甚至許多職工不知道本行最大十家貸款戶是誰，職工也就談不上關心銀行的信貸資產質量。因此，對國有商業銀行進行股份制改造是我國金融體制改革的重點。
二是指導、督促金融機構，健全和完善法人治理結構。過去，我們在監管中，投入了大量的人力、物力和時間，效果并不理想。經驗教訓告訴我們，外部監管不能代替商業銀行的內部有效控制，因此，監管的重點應是完善商業銀行法人治理結構。
法人治理結構是管理和控制公司的系統，也就是有關公司董事會的功能、結構以及股東權利等方面的制度安排，它所要解決的是所有者、管理者、監督者和經營者等不同利益主體間的受益、決策、監督、激勵和風險分配問題。可以說，完善法人治理結構是國內銀行業針對歷史積弊和面臨的現實挑戰提出來的。公司治理結構的原則是長期以來經營管理實踐經驗的總結。如果公司治理結構不完善，將會損壞銀行的競爭力，增大銀行風險。目前，我國銀行業內部治理結構還有很大的差距，有的流于形式、有的董事會沒有發揮作用。當前，作為監管的重點，迫切需要建立良好的公司治理結構，建立一個負責任的董事會，董事會的構成要獨立于管理層、以發揮監督制衡作用。同時，要提高外部董事在董事會中的比重。
三是繼續加強金融機構內部控制建設，從源頭上遏制風險。內控制度是防范風險的基礎性制度，是金融機構穩健經營的前提。去年，人民銀行天津分行在轄區開展了內控制度執行情況大檢查，依然發現內控方面存在大量的問題，說明內控制度建設是項長期的任務，必須持之以恒，完善內控機制，提高銀行業本身對各種風險的抵御能力。同時，要加快金融創新步伐，提高國內銀行業的國際競爭力。
（四）以提高資本充足率為目標，建立資本金補充機制，調整、優化資產結構
加強對資本充足率的監管是一項重要任務。從今年7月巴塞爾委員會召開的會議上傳來信息，就新資本協議的有關問題已達成一致，決定于2003年第4季度確定新資本協議，各成員國將于2006年開始實施，并完全取代1988年的巴塞爾協議。新資本協議仍維持了巴塞爾協議原有的資本水準不變，也就是資本占風險總資產的比重仍然保持在8％。新資本協議將更加全面評估銀行風險，包括評估信用風險、市場風險和操作風險，提出了比1988年資本協議更為復雜、更加具有風險敏感性的框架和管理規則，強調了“三個支柱”（即：最低資本要求、監管評估過程和市場約束規則）在現代監管體制中的作用，對銀行監管者提出了更高的要求。
面對銀行業進一步擴大對外開放、金融風險復雜多變的形勢，我們必須對銀行資本充足率實施嚴格的監管。解決資本金不足的問題。從分子對策看，一是提高金融企業盈利能力，通過留存利潤進行資本積累，這是增加核心資本的主要方式；二是財政注資，在國家財政困難較大的情況下，繼續實行財政注資困難較大。三是國有獨資商業銀行經過股份化后，通過發行上市股票，可以募集資本金。四是提高附屬資本的途徑，主要是改革呆賬準備金、發行長期金融債券、部分債權轉換為股權等。從分母對策看，商業銀行資產規模不突破資本要求的底線，就是將高風險資產向低風險資產轉移，降低高風險資產在資產總額中的比重。因此，我們要督促金融機構繼續加大不良資產的處置力度。使不良貸款每年要下降2－3個百分點，到2005年，四家國有獨資商業銀行不良貸款比例降到15％左右。
（五）改進金融監管方式，推行全面風險管理，有效防范和化解金融風險
當前，人民銀行監管工作在做好合規性監管的基礎上，重點應加強對金融企業法人的風險監管，在不斷完善對傳統業務監管的同時，逐步加強對創新業務的監管。在商業銀行經營活動中，各種風險是相互聯系、共同作用的。長期以來，對風險的認識和監管有個過程。過去，我們側重對信用風險的監管，后來逐步發展到對市場風險的監管。隨著形勢的變化，《新資本協議》力求能反映潛在的風險，轉變為實行全面的風險管理，包括市場風險、流動性風險、操作風險和利率風險等，反映了對金融風險演變規律的認識。
全面風險監管是由事后檢查向事前監測，事后發現向事前預警，事后糾正向事前防范轉變，具有更強的風險監測、識別和化解能力，因此，是更有效的銀行監管。在風險性監管方面，我們必須看到與國際水平的差距，對國際上一些比較成熟的風險監管辦法，我們都要積極研究和借鑒。過去，在銀行監管工作中考慮信用風險多些，基本上沒有考慮利率風險和操作風險等。隨著利率市場化改革，利率波動將會更多；在操作風險方面，近年來也比較突出，如違規和賬外經營，亂用會計科目等。因此，我們要學會識別、控制、化解各類風險的本領。
（六）提高金融機構經營管理的透明度，加強市場約束和社會監督
市場約束是保障金融體系安全的重要手段。現在越來越重視市場參與者對金融機構的監督，這是因為投資者、債權人、存款人往往出于自身利益的考慮，時時盯著銀行的一舉一動，其效果要比監管者的作用有效得多，與中央銀行監管相比具有更強的主動性。市場約束發揮作用的前提條件是銀行經營的透明度，也就是建立商業銀行信息披露制度。這項工作我國剛剛開始，與國際慣例比，我們還有許多工作要做。如何看待商業銀行的不良資產信息披露？長期以來我們是家丑不可外揚，現在要向社會公布了，這是一個歷史性的進步。我與商業銀行的同志交換看法，普遍反映是壓力很大，要比人民銀行通報幾次作用大。為什么？公眾是最好的監督者，如果不良資產壓不下來，客戶就有個比較選擇銀行的問題。當前，我們要認真執行《商業銀行信息披露暫行辦法》，規范信息披露的原則、標準、內容和方式，創新披露的手段，逐步達到巴塞爾有效銀行監管的要求。同時，應重視行業自律組織的作用。
（七）完善金融監管手段，提高監管效率
篇3
Abstract: The banking industry is the most basic and most important financial institutions, but it is also most likely to trigger a systemic risk sector. How to ensure the stability of the banking sector in the operation, economists and bankers agree that the responsibility for banking supervision is very important. To guard against and defuse financial risks, to ensure the stability of the banking sector to run, the 20th century, since the 70s, the international economic organizations and governments introduced a lot of information on banking supervision policies, systems and protocols, economists also the issue of banking supervision painstaking research and exploration, and have achieved fruitful results.
Key words: banking supervision; regulatory theory; financial institutions
前言
近年來，這一領域的理論和實踐也日益引起中國的經濟學家、金融學者的興趣和關注。尤其是即將走過三年歷程的中國銀監會，在以勇氣和智慧開啟中國銀行業監管新局面的過程中，已經基本完成了一個具有國際視野的制度框架的構建工作，其探索和創新更為中國銀行監管理論的形成和發展奠定了基礎。
為了進一步推動當代銀行監管理論與本土實踐的結合，加快中國銀行監管理論的建設和總結，本期《理論前沿》周刊專門邀請兩位專家從不同角度撰文對銀行監管理論進行介紹。
閻慶民博士曾任中國銀監會銀行監管一部主任，出版過《中國銀行業監管問題研究》、《中國銀行業風險評估及預警系統研究》等多部專著。他認為：總體來看，現代金融理論研究呈現出既分化又綜合的發展趨勢，這一點在銀行監管問題研究方面表現得尤為突出。一方面，銀行監管研究的對象越來越精細，研究范圍從最初的防止銀行擠提，到后來的金融管制直至目前的銀行風險監管。發展到現在，銀行監管問題已分化為并表監管、功能監管、跨境監管以及彈性監管等眾多的研究領域。但另一方面，銀行監管問題并沒有像其他經濟學領域(如經濟增長理論、通貨膨脹理論、匯率理論、利率理論、市場失靈理論等)一樣形成獨立、完整的理論體系，大量理論性的觀點、方法和思路均是散布在各類文獻中，為闡述特定問題而出現。在此情況下，銀行監管研究與其他經濟領域出現了綜合、交叉和滲透現象，社會利益論、喬治·J·斯蒂格勒管制理論、佩茨曼價格決定模型、波斯納管理理論、美國經濟學家愛德華·凱恩的管制辯證法理論等許多新興的經濟學理論和方法被移植于銀行監管問題研究，一些其他經濟管制部門(如電信、鐵路)的研究方法和案例也被引入到銀行監管研究中，20世紀60年代以來風行西方經濟學界的博弈論、線性規劃和計量經濟學更是對銀行業監管研究產生了革命性的影響。
正是根據上述研究方法，理論界對銀行監管的經濟學原因進行了研究。經濟學家從不同的角度提出了許多監管理論，有的是從監管的原因出發，有的是從監管的實際效果出發，有的是從監管的機制出發，不同的側重點形成了金融市場失靈論、金融社會崩潰市場論、政府掠奪論、特殊利益論和多元利益論等理論解釋。閻慶民博士通過《當代銀行監管理論的發展》一文為我們闡釋了這些代表性理論的精華所在。
潘文波博士來自銀行監管一線，對中國銀行監管工作探索規范化、專業化和國際化的努力有著切實體會，他通過《中國銀行監管理論與實踐的新發展》一文展示了中國銀監會及其派出機構致力進行監管制度、方式和手段創新的有效嘗試。
新春伊始，我們推出本組文章，希望在中國銀監會成立三周年前夕，有更多的學者和實踐工作者能夠加入銀行監管理論的研究行列。相信借助國際視野與本土資源的雙重優勢，針對中國銀行監管的理論探討也能成為最前沿的金融學術研究。 (姜欣欣)
當代銀行監管理論的發展
在現代市場經濟條件下，商業銀行是企業獲得外部融資最重要的渠道。格利和肖強調指出，銀行把借款人需要的長期信貸組合轉變為短期的存款組合，降低了交易費用。為此，各國政府對銀行監管給予高度重視。但對于為什么要進行銀行監管，監管的效果是怎樣的?經濟學家從不同的角度提出了許多監管理論。
一、金融市場失靈理論
《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》對“管制”的解釋為：管制是政府為控制企業的價格、銷售和生產決策而采取的各種行動，政府公開宣布這些行動是要努力制止不充分重視社會利益的私人決策。經濟學家將經濟管制理論應用于金融監管，認為在不存在信息成本或者交易成本很低的前提下，政府對銀行強有力的監管能夠提高銀行的公司治理水平，從而提高整個社會的公共利益，使社會福利水平最大化，實現帕累托最優。這一理論被稱為公共利益理論，或者稱為官方監管觀點，其政策含義是，私人部門一般缺少相應的信息、動力和能力去監控企業和銀行機構，因此，迫切需要一個強有力的政府機構對銀行進行監管。
(一)市場失靈
暗含在公共利益理論背后的經濟學現象是金融市場失靈。西方經濟學家認為信息不對稱是市場失靈的主要原因。因信息缺乏而在金融制度上造成的問題可能發生在兩個階段：交易之前和交易之后，分別導致了逆向選擇和道德風險問題。逆向選擇是在交易之前由于信息不對稱造成的問題。金融市場上的逆向選擇指的是：那些最可能造成不利(逆向)結果即造成信貸風險的借款者，常常就是那些尋找貸款最積極，因而是最可能得到貸款的人。例如，風險企業或詐騙者往往最積極地尋求得到貸款。逆向選擇使得貸款可能招致信貸風險，貸款者可能決定不發放任何貸款，即使市場上有信貸風險很小的選擇。道德風險是在交易之后由于信息不對稱造成的問題。金融市場上的道德風險指的是：借款者可能從事從貸款者的觀點來看不希望其從事的風險活動，因為這些活動很可能使這些貸款不能歸還。例如，由于使用的是別人的錢，借款者可能將原本用于生產的貸款投資于高風險的股票市場以獲取高收益。由于道德風險降低了貸款歸還的可能性，貸款者可能決定寧愿不做貸款。
(二)銀行危機的外部性
銀行危機的外部效應也是需要政府監管銀行一個重要原因。外部效應的最主要特征是存在著人們關注但又不在市場上出售的“商品”。微觀經濟學已經證明，外部效應的存在使得社會資源的配置不能達到最優化，影響到經濟運行的效率。信息不對稱也可能導致金融機構的廣泛倒閉，產生金融恐慌。由于向金融機構提供資金的廣大儲戶不可能清楚金融機構的經營是否穩健，因此，一旦對金融機構的經營狀況發生懷疑，就會出現“傳染效應”和“羊群效應”，單個銀行的風險問題或者倒閉很容易產生連鎖反應而導致銀行的系統性風險，好的銀行和壞的銀行概莫能外，由此而使公眾蒙受巨大損失，并對整個經濟造成嚴重打擊。在現代金融體系中，金融機構財務的高杠桿特性，也使得這種外部效應更為明顯。
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篇5
在網絡銀行監管領域,巴塞爾銀行監管委員會(theBaselCommitteeonBankingSupervision)展開的研究工作和的一系列重要研究成果一直備受各國金融監管當局和國際銀行業界的重視和關注。在眾多公開的文件中,2003年8月的《電子銀行業務風險管理原則》,2003年7月的《跨境電子銀行業務活動的管理與監督》,以及2005年2月由巴塞爾銀行監管委員會、國際證券委員會組織、國際保險監管協會組成的聯合論壇所的《金融服務的外包》尤為重要,它們從不同視角對電子銀行業務帶來的新的風險特征進行了分析,并在此基礎上提出了對這些風險實施有效控制和監管的指導原則與方法。通過這些文件的,巴塞爾委員會充分闡釋了其在網絡銀行監管方面積累的主要經驗。歸納起來,大體反映在兩個方面:一是跨境電子銀行業務的合作監管;二是電子銀行業務風險的有效管理。
(一)跨境電子銀行業務活動的合作監管原則
通過《跨境電子銀行業務活動的管理與監督》,巴塞爾委員會在《巴塞爾協定》所確立之跨境銀行業務合作監管原則的基礎上,①進一步明確表達了其因應電子銀行業務跨境發展的實際而改進原有國際銀行合作監管框架的立場。關于跨境電子銀行業務活動的管理與監督,巴塞爾委員會提出了三大原則:
其一,母國與東道國之間就網絡銀行的國際監管合作極為重要。即母國與東道國當局之間的監管合作對于確保互聯網環境下跨境銀行業監管的有效性至關重要。
其二,監管重心在于母國監管當局。一般說來,母國監管在跨境網絡銀行業務監管合作中能夠發揮更為重要的作用。在有關跨境網絡銀行業務的監管工作中,在東道國監管當局能夠確信向東道國居民跨境提供網絡銀行業務的外國銀行機構已受到其母國當局有效監管的情況下,監管的重心應從東道國進一步向母國轉移。
其三,對于外國銀行在缺乏母國有效監管的情形下開辦網絡銀行業務,東道國監管當局應謹慎處置。當從事跨境網絡銀行業務活動的外國銀行機構缺少其母國監管者的有效監管時,對于是許可還是限制它們同東道國居民開展網絡銀行業務,東道國監管當局應更加謹慎對待,因為此時做出的許可決定可能使東道國監管當局承擔更多的監管責任和風險。這些原則的提出,對于各國銀行監管當局在網絡銀行業務活動方面加強和完善國際監管合作具有重要指導意義。
(二)各種電子銀行業務風險的有效管理經驗
在《電子銀行業務風險管理原則》中,巴塞爾委員會詳細闡明了14項電子銀行業務風險管理原則,②分別從強化董事會與管理層監控、加強安全控制和重視法律與信譽風險管理等三方面列舉了對各種電子銀行業務風險實施有效管理的重要經驗:
首先,在董事會與管理層監控方面,銀行應遵循3項原則:第一,董事會及高級管理層應對電子銀行業務風險建立有效的管理監控制度,包括建立管理這些風險的特定責任、政策及控制制度。第二,董事會與高級管理層應對銀行安全控制程序的關鍵部分實施審批。第三,董事會與高級管理層應確立一套綜合性、持續性的合理審慎與監測程序,以對銀行的外包關系及其他第三方附屬關系進行管理。借此,委員會試圖通過增強銀行內部管理機構在防范電子銀行業務風險方面的意識和職責,來推動監管當局所制定的各種風險監管要求在銀行業內部的具體實施。
其次,在安全控制方面,銀行應注意7大問題:一是驗證的問題,即銀行應采取適當措施以驗證與之通過因特網開展業務的客戶的身份和授權。二是不可否認性的問題,即銀行應運用能增強交易的不可否認性和確定電子銀行交易責任的交易方法。三是職責分離的問題,即銀行應確保具備合理措施,以促進電子銀行系統、數據庫及應用程序中的充分職責分離。四是授權控制的問題,即銀行應確保對電子銀行系統、數據庫及應用程序具有合理授權控制和進入權。五是數據與交易的完整性的問題,即銀行應確保其具備適當措施,以保護電子銀行交易、記錄和信息的數據完整性。六是追蹤審計的問題,即銀行應確保全部的電子銀行交易具有明確的追蹤審計監督。七是銀行關鍵性信息的保密問題,即銀行應采取適當措施為關鍵的電子銀行信息保密。這些原則主要是為處理電子銀行業務中的技術與操作風險而設,體現了巴塞爾委員會對因技術性、操作性風險而給銀行機構帶來的安全威脅的重視。再者,在法律與信譽風險管理方面,銀行應滿足這樣4個方面的要求:第一,遵守信息披露原則;第二,遵守客戶隱私權保護原則;第三,為確保電子銀行系統與服務的可用性,銀行還應具備有效的業務容量、業務連續性及應急計劃;第四,為管理、控制和減少意外事件所引發的問題,銀行應制定適當的應急計劃。③
此后不久,隨著電子銀行業務活動中跨境風險監控的重要性日益凸現,巴塞爾委員會又特別增加了兩項關于跨境電子銀行業務的風險管理原則:一是在從事跨境電子銀行業務活動之前,銀行應進行適當的風險評估,保持合理審慎,并制定有效的風險管理計劃;二是擬開展跨境電子銀行業務的銀行應在其網站上進行充分披露,以便潛在客戶確定銀行的身份、母國及其獲得許可的情況。④此外,為有效解決網絡銀行業務活動中日益突出的外包問題以及防控外包風險,包括巴塞爾委員會在內的聯合論壇還在其最新的《金融服務的外包》中提出了9項高級原則,分別就實施外包的受監管實體的責任問題以及監管者的作用與職責問題作出了規定。⑤
二主要國家和地區網絡銀行監管的普遍經驗
在確立和改進網絡銀行監管法律體系的過程中,世界各主要國家和地區均在本國或本地區法律框架內為網絡銀行確立了具體的監管法律制度,內容廣泛涉及市場準入監管、以風險管理為核心的持續性審慎監管及市場退出監管等各個環節。
這些國家和地區大多以巴塞爾委員會等重要國際組織闡發的網絡銀行監管原則為參照,以本國和本地區銀行業監管法律規范為依據,以當地銀行業監管機關為主體,以監管部門依法制訂的眾多具體監管規章為指南,規制和引導著當地的網絡銀行業務活動,使其依循安全、穩定、健康的軌跡運行和發展。從這些國家和地區的相關實踐中可歸納出一些較為普遍的國際經驗與共識,主要涉及這樣6個方面:
第一,在網絡銀行監管制度設計的指導思想上,各國都試圖使有關監管法制保留足夠的彈性空間,以便確保法律既具有穩定性與權威性,又具有一定的先進性和超前性。為此,各國在設計網絡銀行業務監管制度時,特別是在確定技術標準時,總是留有一定的發展余地,適當保持技術中立性,這樣不僅可避免將未來更具優越性的技術排除在法定范圍之外,還可避免法律被迫隨著技術的更新而頻繁改動。
第二,在網絡銀行監管方式的類型選擇方面,許多國家都是法定型監管與自律監管并重的。在依賴法定監管的同時,各國也十分重視自律組織及銀行業界對監管規范制訂過程的參與和推動,這將有助于提高這些監管規則的可接受性和實效性。
第三,在網絡銀行監管機構的選擇方面,各國一般都是在現有的金融監管機構格局基礎上,將網絡銀行業務納入原來銀行業監管機構的監管職權范圍,并注意加強不同金融業務部門的監管機構間的協調合作,以便對網絡銀行業務中超出傳統銀行業務范圍的新型業務品種及其相關風險實施充分有效的監控。
第四,在網絡銀行監管法律制度架構的選擇方面,理論上講一般有兩種模式:一種是在傳統銀行監管法律制度的基礎上進行修補、增添和調整;另一種則是完全摒棄傳統監管制度,另外制訂一套全新的專門調整網絡銀行業務方方面面的綜合性法律規范。目前各國主要采用的都是前一種模式,即在傳統銀行監管法律框架仍然適用于網絡銀行業務有關問題的同時,對該制度框架加以相應調整,納入新的針對網絡銀行業務特殊風險進行監管的專門性監管制度。本論文由整理提供這種“穩中求變”的法律變革模式在現階段是適當且務實的,理應受到推崇。因為,畢竟網絡銀行業務仍然與傳統渠道提供的銀行業務無本質上的不同,傳統監管框架的許多制度都能用于處理網絡銀行業務與傳統業務方式所共有的特點和風險。況且,目前該業務的發展仍處初期,其內含的各種矛盾和問題都未充分暴露和體現出來。在此情形下,再制訂一套完全脫離傳統監管框架的網絡銀行業務風險監管法律制度既無必要,也不現實。除制訂專門針對網絡銀行特殊問題的法律法規作為傳統監管法制的一個組成部分外,各國為解決網絡銀行相關法律問題,一般都重視在其他傳統法律領域做出相應的配套改革,以從根本上減少導致該業務風險發生的法律隱患和法律障礙。
第五,在網絡銀行監管的法律形式選擇上,不論是英美法系國家還是大陸法系國家,大都傾向于采用行政性法律規范的形式。一方面,網絡銀行業務高度的專業性決定了由具備相應專業知識與經驗的行政主管機關從事相關立法更具合理性和科學性;另一方面,行政立法本身兼具權威性與靈活性的雙重優勢,也即是說,它較之立法機關通過立法程序制訂法律更為高效、快捷,更加具體、靈活;雖然其法律效力層級不及后者,但其本身也具有一定的權威性,往往具有更為直接的實際法律效果。當然,具有判例法傳統的英美法系國家除行政法規外,還可借助更為靈活的司法判例形成相應的具體規則來對網絡銀行業務活動及其風險進行約束和監控。
第六,在網絡銀行監管的具體制度內容上,一方面,各國通常都堅持將原有銀行業監管法規中大部分可適用的內容延伸適用于銀行機構的網絡銀行業務。如資本充足性管理、流動性管理、貸款集中度管理、存款保險制度、最后放款人制度等傳統制度的沿用在客觀上為控制網絡銀行業務風險創造了有利的經營環境和條件;又如,傳統銀行監管制度中的審慎監管原則,單一監管和并表監管并重原則,以及現場檢查和非現場檢查等監管手段同樣也適用于網絡銀行業務風險監管。另一方面,由于網絡銀行本身存在著許多傳統銀行監管框架無法完全解決的問題,因此,許多國家和地區的監管者都在研究確立一些專門處理網絡銀行問題的特殊法律規范。例如,虛擬銀行的出現迫使各監管當局為這種沒有物理存在的特殊銀行機構明確市場準入要求與許可標準;互聯網安全、客戶身份驗證,以及技術外包等問題的存在需要各國銀行業監管當局有針對性地制訂具體監管政策與指南;網絡銀行業務跨境提供的日益增多則要求監管者之間加強國際合作。
三網絡銀行監管國際經驗對我國的重要啟示
從某種意義上說,這些源自各個國家和地區的普遍經驗與共識其實正代表了它們對網絡銀行監管法制建設的一些基本設想,具有一定的科學性和合理性,值得我國銀行監管當局認真研究、適當參考和合理借鑒。歸納起來,筆者認為,應在完善我國網絡銀行監管法律體系的過程中,把握如下一些主要原則和方法:
其一,確立安全與效率不可偏廢的監管立法指導思想。安全與效率這兩個價值目標缺一不可,政府介入監管從某種意義上說正是要努力在這二者之間尋求最佳均衡。⑥概言之,就是要在確保基本安全的前提下促進金融系統的高效運轉。
其二,運用政府主導的法定型監管與市場自律監管有機結合的監管方式。在我國,政府法定型監管方式運用得較為充分,但在市場自律監管方面卻存在明顯不足,如銀行業公會等行業自律組織的監督作用尚未充分發揮,銀行機構內部治理結構不健全的狀況也較嚴重。可見,在完善我國網絡銀行監管法制的過程中,不僅需借助外部有效的政府規管和充分的市場約束,還需重視銀行內部健全的法人治理結構。
其三,確定適當兼顧現階段國情實際與未來網絡銀行發展需要的監管理念與模式。具體地說,就是應在現階段“機構型監管”理念的指導下,適當吸收更能代表未來發展趨勢的“功能性監管”思想,從而作出適宜于網絡銀行業務功能全面實現之需要的靈活安排。也就是應在當前金融業依法分業經營、分業管理的格局下,在各個不同監管機構之間建立如信息交流與共享之類的協調與合作機制;而在未來市場條件成熟時再逐漸向“功能性監管”模式轉變。
其四,選擇立足傳統、適度創新的監管法律改革途徑。即應在將既存的傳統銀行監管法律規則繼續延伸適用于網絡銀行的基礎上,針對網絡銀行某些特有的突出問題進行適當的制度創新,以便充分利用現有的法律資源,避免不必要的資源浪費。
其五,借助行政法規與部門規章等法律形式承載有關監管制度內容。行政法規與部門規章因具有靈活性、專門性和細致性等特點而備受監管立法者的青睞,我國目前有關網絡銀行的監管規則也主要是以部門規章的形式出現。此外,還可借助行業慣例與指南等不具法律約束力的行為規范對有關監管規則進行豐富和細化。
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1．監管主體
狹義的監管主體是指中央銀行官方機構；廣義的監管主體則把銀行放在整個國民經濟的大背景下來看。包括兩個部分：內部監管主體和外部監管主體。內部監管主體也是最基本的監管主體即銀行機構本身，這一部分的監管也稱為內部控制。與之對應的是外部監管主體，包括官方監管機構、社會監管機構和行業公會等。
2．監管客體
它包括商業銀行和經營存、貸、匯業務及名稱同銀行有異的金融機構。
3．監管內容
監管內容即監管的法律權限，包括三方面的內容：
(1)檢查監督權。中央銀行或監管當局針對銀行機構的經營狀況，可以及時索取及查閱銀行機構的各種憑證和報表；對銀行機構的經營活動可以進行定期或不定期、現場或非現場的檢查；對銀行機構進行項目評級和綜合評級，并根據不同級別的銀行機構施以不同的監督和管理。
(2)管理權。包括預防性風險管理，例如銀行開業登記、銀行資本充足性管理等；援救性管理，對遇到臨時清償困難的商業銀行提供緊急資金援助，幫助其渡過難關，避免倒閉事件的發生s事后補救管理，如存款保險制度，即銀行倒閉后由政府、中央銀行等組織賠付全部或部分存款。
(3)制裁權。包括對經營上不符合要求的銀行給與警告；對存在較大問題的銀行勒令其暫停營業；針對問題嚴重，已無存在必要的銀行，吊銷其營業執照并關閉。
對銀行業嚴格監管就是為了確保金融系統的穩定性和信心，以識別、計量、監測和控制重大風險。
二、我國銀行監管體系的現狀及存在問題
1991年我國以中央銀行為核心的銀行監管體系已經初步形成。近年來，該體系在組織、立法、監管等方面均有一定的進步，特別是1995年在立法方面取得很大的成績。其中《中華人民共和國中國人民銀行法》明確規定中國人民銀行承擔對金融機構及其業務實施監督和管理的職能。除此以外還有《商業銀行法》、《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》及《擔保法》等的頒布和實施。但是，我們也應該清楚的認識到我國目前的銀行監
管體系仍然存在著一些不容忽視的問題。
1．監管目標不明確
如前所述，銀行監管體系的目標是為了維持一個穩定，高效，健全的銀行制度，然而在我國銀行監管很大程度上是為貨幣政策服務的，換言之是為了穩定幣值來服務的。通貨膨脹率高時，限制銀行貸款范圍及銀行發展規模；反之，則放寬銀行貸款及對銀行新增業務的限制。銀行監管的重點不是放在增加信息透明度以保障投資人利益或者對銀行機構的安全性進行經常考核與評估，而是放在限制銀行經營范圍和整體規模上下
2．監管主體單一
我國的銀行監管體系長期以來是中國人民銀行獨家監管的局面，而這樣的監管體系無疑會產生以下問題：(1)監管力量薄弱。人民銀行要監管全國所有的銀行機構，無論在財力上還是在物力上都顯得力不從心。(2)人民銀行本身由誰監管。人民銀行也是銀行業的一部分，銀行監管體系當然也應該包括對人民銀行的監管，而人民銀行作為唯一的監管主體很難保證監管的客觀性。(3)人民銀行擔負著制定貨幣政策和監管銀行機構兩大職能，由人民銀行獨家監管很可能導致人行向某一職能的傾斜，以其中一種職能為主導。(4)監管主體的單一為設租尋租創造了條件。在單一管制主體的條件下，被管制者更容易通過疏通的辦法讓管制為他們增加福利，從而使管制最終保護生產者，而不是消費者。
3、監管內容方面的缺陷
各國監管內容側重點各不相同，這一點可以在管理當局對銀行檢查評級的考核指標清楚的反映出來。下面，我們把我國的稽核評價百分比法與美國的“駱駝評級體系”作個比較。
(1)對資產安全性的重視程度。表示資產安全性的兩個指標主要是資本充足性和資產質量。在美國的“駱駝評級體系”中，資產安全性的的權數達20％，而在我國的稽核評價百分比法中，其權數僅為5％，由此可見，我國對資產安全性的重視程度不如美國。
(2)對盈利狀況的重視程度。“駱駝評級體系”中，盈利性指標權數達20％，而我國的權數僅為10％，由此可見，我國對盈利狀況的重視程度也不如美國。
(3)對銀行業務范圍的重視程度。在我國的稽核評價百分比法中，經營業務合法性的權數為20％，信貸規模適度的權數為10％。雖然經營業務合法性與信貸規模適度也是對銀行經營安全性的一種考察，但是他們的著眼點不是經營水平上的安全，而是對經營范圍的限制。
4．監管程序輕重安排不合理。
我國現有的監管程序過分強調對銀行新網點、新業務、增資擴股等方面的嚴格審批，而在對投資人權益保護方面則力度不夠。這種不合理可能帶來兩個結果：(1)銀行業務范圍狹窄，不能較好的分散風險。目前，我國的商業銀行除開一些備用信用證和承諾擔保等業務以外，很少直接參與金融市場交易。(2)便利了腐敗的滋生。過分繁瑣的審批程序從一定意義上說是在規范和防范的名義下設租和尋租。監管越嚴，租金越高，尋租越風行，腐敗也就越嚴重。
三、加入WTO后我國銀行監管體系所面臨的挑戰
1997年12月12日，世界貿易組織近100個成員共同通過了《金融服務自由化多邊協議》，內容包括：(1)取消對外國金融服務公司及其子公司在設立方面的限制。(2)提高外國公司在東道國銀行和金融服務業中可以擁有的股權份額，允許其超過50％。(3)居民能夠使用以外國為基地的銀行業、投資和保險服務。
這意味著如果加入WTO，我國將批準成立一些外資金融機構，允許他們在限定的范圍內，依據我國的有關法律法規為我國境內的企業提供一定的銀行服務。這對我國銀行監管體系會產生哪些影響呢?
1．監督客體的多樣化。監管客體將從國有商業銀行擴大到以國有商業銀行為主體，股份制銀行、外資銀行并存。
2．監管內容的擴大化。隨著金融衍生工具不斷推陳出新；銀行的業務范圍開始涉足保險、證券等行業，監管內容也隨之擴大。
3．監管主體的多元化和國際化。監管主體應該從中央銀行獨家監督擴展到中央銀行社會有關機構、行業公會和銀行機構本身的全方位立體監管。
同時，當銀行從事國際業務能輕而易舉的將其業務從一個國家轉移到另一個國家時，一國的銀行監管者沒有能力和知識去密切監督其在其他國家的業務，這就要求各國的銀行監管主體能夠互相合作，實現銀行監管的全球化。
面對這樣的發展趨勢，我國應該如何改革銀行監管體系以維持銀行業高效，安全的運行呢?
首先是建立全方位立體型監管體系，以中央銀行為主導，銀行機構本身為基礎，會計師事務所，審計師事務所等共同參與審核銀行機構的報表和憑證，行業公會制定行業經營規范。這里要強調兩點：(1)加強財政部對中央銀行的監督。財政部可以通過預算監督，審核中央銀行財務收支，制定財務會計制度等手段實現對央行的監督。(2)加強銀行機構的內部控制。
除此以外，由于銀行也開始涉足保險及證券等領域，銀行的監管主體也應該與保險和政權的監管當局協調行動。
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目前，我國商業銀行銀行卡經營管理機制問題主要表現在經營管理模式和銀行卡的卡種構成兩個方面。
從發達國家(地區)的銀行卡發展歷史來看，在發卡機構的內部運營機制上，核算獨立、管理集中的利潤中心化運作模式是一種普遍采用、行之有效的銀行卡業務經營管理模式，這種經營管理模式推動了銀行卡業務在發達國家的迅速發展。例如，美國花旗銀行在全球信用卡發行量已達1億張，銀行卡收益占其純利潤的1／3。在香港，據估算，信用卡為香港各發卡銀行創造的年收入總額達70多億港元。而我國各商業銀行大都采用分散式的管理方式，造成發卡機構眾多，計算機系統、發卡、打卡等設備分散投入。截至2001年底，四大國有獨資商業銀行的發卡機構就達991個。再加上財務上統收統支，不嚴格核算成本和收益，促使一些商業銀行片面追求發卡規模，造成重復投入大、資源利用率低，加大了經營成本，而且不利于開展統一的市場拓展、風險控制和客戶服務。
從發達國家(地區)銀行卡發展經驗看，借記卡只是銀行為滿足部分客戶需求的輔產品，具有循環透支功能的貸記卡才是贏利的主導產品，是銀行卡業務收益的主要增長點，也是商業銀行競爭優質客戶的重要工具。目前，我國商業銀行的卡種構成基本以借記卡為主，準貸記卡占比很低，貸記卡仍處于發展初期。另外，在已發行的銀行卡中，存在大量的睡眠卡和低效卡，銀行卡業務資源浪費嚴重。真正意義上的信用卡發展緩慢，使銀行卡對促進消費、推動經濟增長的作用十分有限。
因此，商業銀行要采取切實措施，對現有銀行卡經營管理體制進行改革，借鑒國際同業的先進經驗，實行集約化經營，完善卡種結構，充分發揮銀行卡業務的利潤中心的作用。
商業銀行要建立健全的內部控制機制和風險管理制度
銀行卡業務涉及發卡行、受理行、持卡人和商戶等多方參與者，業務運營涉及儲蓄、結算、信貸等諸多領域，涉及面廣，技術含量高，集多功能于一體，風險較大。銀行業務的主要風險例如信用風險、流動性風險、匯率風險、操作風險都包括于其中，操作風險和信用風險則尤其突出。
在過去的十年里，萬事達卡和維薩卡國際組織收到的信用卡犯罪損失報告一直呈逐年上升趨勢。當前我國銀行卡絕大多數是借記卡，銀行對銀行卡業務的風險缺乏深入的認識。我國的銀行卡業務同時存在著無序競爭、不規則運作以及發卡機構內部管理不規范等問題，這都將成為產生銀行卡風險損失的漏洞。我們必須借鑒國際銀行卡業的發展經驗，未雨綢繆，改善和加強銀行卡業務的內部控制和風險管理。
首先，要建立健全的內控機制。銀行應根據銀行卡卡種的屬性、業務種類及其風險特點制定相應的業務規章制度，規范各類銀行卡的資信審查、開戶、授信／發卡和受理等操作程序，從制度上明確發卡行、受理行、持卡人和商家之間的責任與義務，實行謹慎會計原則，建立合理的成本核算體系，科學地設置組織架構和管理程序，建立有效的內部監督機制。
其次，各商業銀行要將銀行卡業務的風險管理納入銀行統一的風險管理體系之中。銀行卡是銀行向客戶提供傳統的存、貸、匯業務的便捷渠道，擴大了銀行的服務功能，提高了服務質量，但并沒有改變業務的風險性質，風險可能還會更大，更不好控制。銀行不能將通過銀行卡開辦的各項業務與通過其他方式開辦的各項業務在風險控制上分割開來，要實現集中統一控制和管理。各商業銀行要加強對客戶信息資源的管理和利用，建立集中統一的客戶信息管理系統，強化對風險易發、高發環節的管理，逐步實現業務風險的集中控制。同時，要注意提高銀行系統共同防范風險的能力，盡快實現各類客戶信息，特別是不良客戶信息的共享，利用銀行卡業務聯合的優勢，共同防范各種可能發生的銀行卡經營風險。
最后，要加強對銀行卡業務的內部審計。銀行要把對銀行卡業務的審計工作納入到銀行內部審計工作的整體計劃之中，對銀行卡業務的操作程序、運行成本、經濟效益、技術安全保障等進行全面審計，并切實解決審計中發現的問題。
人民銀行要對銀行卡業務實施有效的監管
1．提高銀行卡業務市場準入效率，鼓勵銀行卡業務創新。目前，人民銀行對銀行卡業務實行的是以審批制為主、備案制為輔的準入制度，準入工作主要集中在總行，市場準入工作相對較嚴。
銀行卡最早出現于20世紀40年代，隨著計算機技術的應用，它逐漸成為銀行業的主導產品。該業務自誕生以來，就以服務功能不斷推陳出新見長，這就要求監管者跟蹤市場，多思考新問題，多研究新發展變化，避免出現因監管能力不足而阻礙銀行卡業務發展的問題。
進一步簡化銀行卡業務市場準入程序，減少審批環節，盡量避免層層審批。改革銀行卡業務市場準入制度，將以審批制為主、備案制為輔的準入制度逐漸過渡到以備案制為主、審批制為輔的準入制度，對部分卡種還可以實行事后或事前報告制度。突出市場準入工作重點，將審點放在風險較大的銀行卡，例如具有透支功能的信用卡業務方面，從而提高市場準入效率。鼓勵商業銀行進行積極的金融創新，改革銀行卡經營管理體制，設計出有利于銀行卡業務發展的先進模式，鼓勵商業銀行根據市場需要和管理能力開發新的功能和新的卡種。同時，要嚴格銀行卡業務市場準入標準，對發卡人資格嚴格審定。
2．改善和加強對銀行卡業務的現場檢查與非現場監測。我國銀行卡業務起步于1985年，經過17年來的快速發展，已經具備了一定的規模，成為銀行業務的重要組成部分。截至2002年第一季度，按法人統計，全國共有發卡金融機構近60家，發行各類銀行卡4．1億張，其中借記卡3．84億張；銀行卡賬戶人民幣存款余額4691億元，外匯存款余額25億美元；銀行卡人民幣賬戶消費信用20億元，外匯賬戶1514萬美元。可以預見，今后幾年內，隨著中國銀聯服務的逐步到位和銀行卡的聯網通用，銀行卡業務在我國將會獲得長足發展，會進一步滲透到廣大消費者的日常生活中。而且，隨著外資銀行、國際信用卡機構逐漸進入我國銀行卡發卡市場，我國銀行卡市場將呈現競爭活躍、蓬勃發展的局面。但同時風險也會增大。因此，人民銀行在今后的現場檢查中，應逐漸加大對銀行卡業務檢查的比重，將銀行卡以及以銀行卡為載體發生的業務統一納入現場檢查的范疇內，納入統一的風險分析和評估框架中，從業務、技術和信息管理等方面進行檢查。同時，人民銀行應進一步加強對銀行業務的非現場監測，及時了解銀行卡業務的發展動態，分析銀行卡業務存在的風險和問題，防患于未然。
3．完善銀行卡業務的監管法規框架。1999年，中國人民銀行了《銀行卡業務管理辦法》，這是我國目前在銀行卡業務管理方面的主要監管規章，但該規章法律層次不夠，也存在許多操作方面的問題。目前，人民銀行牽頭起草的《銀行卡條例》的草擬工作已進入最后階段，《銀行卡條例》的出臺，將確立銀行卡發展和監管的基本法規框架。該條例出臺后，我們還要進一步修改《銀行卡業務管理辦法》，并針對銀行卡業務的具體環節制定相應的業務規章制度，形成系統的銀行卡法律框架，維護銀行卡業務在我國的穩健發展。
篇8
（一）我國對外資銀行監管法律制度的現狀
目前，我國已經頒布涉及外資銀行監管的法規主要有：《中國銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》以及《〈中華人民共和國外資金融機構管理條例〉實施細則》等。
據此，我國對外資銀行的金融監管規定主要表現在以下幾個方面：
1、市場準入監管
（1）注冊資本金的規定。根據《中華人民共和國外資金融機構管理條例》第六條規定“設立獨資銀行或者獨資財務公司，申請人應當具備下列條件：…（三）申請人提出設立申請前1年年末總資產不少于100億美元…”第七條規定“設立外國銀行分行，申請人應當具備下列條件：…（二）申請人提出設立申請前1年年末總資產不少于200億美元，并且資本充足率不低于8％…”。
（2）組織形式與地域的規定。根據《中華人民共和國外資金融機構管理條例》第二條規定，“本條例所稱外資金融機構，是指依照中華人民共和國有關法律、法規的規定，經批準在中國境內設立和營業的下列金融機構：（一）總行在中國境內的外國資本的銀行（以下簡稱外資銀行）；（二）外國銀行在中國境內的分行（以下簡稱外國銀行分行）；（三）外國的金融機構同中國的金融機構在中國境內合資經營的銀行（以下簡稱合資銀行）；（四）總公司在中國境內的外國資本的財務公司（以下簡稱外資財務公司）；（五）外國的金融機構同中國的金融機構在中國境內合資經營的財務公司（以下簡稱合資財務公司）。”
2、業務經營監管
根據《中華人民共和國外資金融機構管理條例》第十七條之規定，“外資銀行、外國銀行分行、合資銀行按照中國人民銀行批準的業務范圍，可以部分或者全部經營下列種類的業務：（一）外匯存款；（二）外匯放款；（三）外匯票據貼現；（四）經批準的外匯投資；（五）外匯匯款；（六）外匯擔保；（七）進出口結算；（八）自營和代客戶買賣外匯；（九）外幣及外匯票據兌換；（十）外幣信用卡付款；（十一）保管及保管箱業務；（十二）資信調查和咨詢；（十三）經批準的本幣業務和其他外幣業務。”
在資本金管理方面，2002年新頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》第二十四條至第三十條規定對此作了規定：“外國銀行分行的營運資金的30％應當以中國人民銀行指定的生息資產形式存在，包括在中國人民銀行指定的銀行的存款等。”“獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司的資本充足率不得低于8％。”“獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司對1個企業及其關聯企業的授信余額，不得超過其資本的25％，但是經中國人民銀行批準的除外。”“獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司的固定資產不得超過其所有者權益的40％。”“獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司資本中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8％。外國銀行分行營運資金加準備金等之和中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8％。對前兩款規定的比例，中國人民銀行應當按照有關規定逐步調整。”“外資金融機構應當確保其資產的流動性。流動性資產余額與流動性負債余額的比例不得低于25％。”“外資金融機構從中國境內吸收的外匯存款不得超過其境內外匯總資產的70％。對前款規定的比例，中國人民銀行應當按照有關規定逐步調整。”[3]
（二）我國對外資銀行監管法律制度上存在的問題
在監管法律法規方面，雖然我國于2002年頒布了《中華人民共和國外資金融機構管理條例》，并同時廢止了1985年頒布的《中華人民共和國經濟特區外資銀行、中外合資銀行管理條例》和1994年頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》，并且自1995年以來，我國相繼頒布了《中國銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、以及相關的法規和規章。2004年我國又對《商業銀行法》等進行了修改和完善，使外資銀行管理法規向前邁出了一大步。盡管如此，仔細研究這些條文，我們會發現這些法律條文中仍然存在著許多的問題。
1、各法律條文之間缺乏必要的銜接
首先，《中國人民銀行法》對外資銀行的監管并未做出特別的法律規定，使外資銀行的專門立法在《中國人民銀行法》和《中國銀行業監督管理法》中缺乏必要的基本法依據。縱觀整篇《中國人民銀行法》以及于2003年12月28日最新出臺的《中國銀行業監督管理法》法律中都沒有對外資銀行的監管作出特別的規定。而事實上，由于外資銀行性質的特殊性，我國目前尚不可能對外資銀行實行完全對等的國民待遇原則，這就要求我們對外資銀行的監管應當做得更細更深入。
其次，在2004年2月1日起實施的修訂后的《商業銀行法》第八十八條中明確規定，外資商業銀行、中外合資商業銀行、外國商業銀行分行適用本法規定，法律法規另有規定的適用其規定。而《中華人民共和國外資金融機構管理條例》對《商業銀行法》上述規定沒有相關的條文銜接，二者的相互關系不夠明確。
2、監管的職能劃分沖突
目前，我國的金融監管機構中中國人民銀行是按照幣種的標準來確定職能部門的。中國人民銀行的銀行司主管國內銀行的人民幣業務，而外資金融機構管理司負責外資金融機構在我國境內的業務。從外資金融機構管理司行使職能的情況看，存在著兩方面的問題：一是與銀行司的協調監管問題。隨著我國外匯管制的逐漸放松，人民幣經常項目下的可自由兌換，外資金融機構本幣業務也要進行監管，這一監管如何與銀行司本幣業務監管相協調，對所有銀行的本幣業務進行全面綜合監管已成為迫切需要解決的問題；二是目前我國外資金融機構管理司對外資金融機構的監管是總行和分行兩級監管，而總行和分行對外資銀行監管的權限無明確法律規定，造成二者職責不明，在行使監管權限時彈性過大，不利于提高監管效率，也容易出現監管空白或監管沖突。
3、監管內容和手段落后
在監管內容和手段上，我國目前仍處于合規性監管階段，謹慎性監管規定不足。對外資銀行的檢查主要是事后合規性檢查，缺乏預防性的事前、事中檢查，風險監管處于起步階段。對外資銀行定期稽查與評價制度尚未有效建立，監管措施體系不完備，事前預防、事中管理措施需要改進，事后救濟的存款保險制度及緊急援助制度亟待建立。在監管手段上仍以行政監管為主。目前國際上通行的監管方法有一個定量評級的要求，如美國監管機構依據銀行的資本適應力、資產狀況、管理水平、盈利能力以及流動性確立了CAMEL[4]標準；為了加強風險管理和內部控制的監管，美國還制定了包括風險管理，營業控制、符合法規要求和資產質量四個方面的ROCA[5]標準，體現了國際金融業監管的新趨勢。對于這些國際上先進的定性分析和定量考核的監管辦法，我國目前還沒有在實踐中引進和運用，導致監管水平低，無力制約外資銀行可能存在的大量違規操作行為。
由于我國《商業銀行法》和《外資金融機構管理條例》對外資銀行監督管理的規定過分原則和簡單，缺乏可操作性，加之目前我國監管執法人員素質和水平不夠，使外資銀行的監管出現了重審批、輕監督管理的現象。某些外資銀行出現了通過多存少貸的方式，把在國內的外資資金調往國外套匯套利，利用各種手段轉移利潤、逃避稅收以及利用不正當手段招攬業務等問題。這些都極大地損害了存款人的利益和我國金融秩序的穩定，加大了金融風險。
二、完善外資銀行市場準入規定與許可制度
市場準入監管是各國對外資銀行實施金融監管的第一步，對外資銀行采取何種監管政策是各國對外資銀行進入本國金融市場及對其進行監管的態度和政策的出發點。由于各外資銀行的組織結構與布局、發展數量與質量、資本經營的能力與水平等都不盡相同，因此把好市場準入關可以使東道國將那些資本經營能力較低、可能危害本國金融業穩定的外資銀行拒之門外，而將符合東道國引進目的、運行穩健的外資銀行引入國內，真正起到促進國民經濟健康、平穩發展的作用。外資銀行的進入，對于我國這樣一個金融業尚不發達的國家而言，既給我們帶來了先進的管理經驗和技術，加速了我國國內商業銀行市場化的改革，推動了我國金融市場的國際化進程，同時也給我國金融監管帶來了巨大的挑戰。如果外資銀行引進不當或監管乏力，將不可避免的會對國內經濟造成沖擊。外資銀行的市場準入監管，作為監管的第一道關卡，也就顯得尤為重要了。市場準入監管的目的就在于：其一，未雨綢繆，防患未然。將那些素質較差，有可能出現問題并損害存款人利益、金融業秩序穩定的外資銀行拒之門外；其二，高瞻遠矚，合理規劃。使外資銀行的布局符合經濟發展的需要，同時維持適當的數量為公平競爭創造良好環境，避免出現過度集中，壟斷經營或者極度分散、無序競爭的不利局面。[5]
（一）我國對外資銀行市場準入規定之分析
目前，我國金融業的開放原則可以總結為“限制與優惠”相結合。一方面，我國禁止外資銀行開辦人民幣業務[7]，外資銀行的固定資產不得超過其實收資本加儲備金之和的40%；外資銀行從我國境內吸收的存款不得超過總資產的40%；另一方面，允許外資銀行可以不同于國內銀行的資金籌集辦法，可以自行從國外市場籌集低利率資金在國內市場運作，并且在稅收方面，也對外資銀行十分優惠。這種原則在我國金融開放初期，曾經起到一些作用。但是隨著國內、國際經濟金融形勢的發展，這一使得外資銀行享受著超國民待遇的優惠政策也越來越顯現出其不合理之處。在財政稅收上，外資銀行所得稅率均為33%，設在經濟特區的外資銀行與合資銀行適用15%的所得稅稅率。營業稅率均為8%，但在經濟特區和上海浦東地區設立的外資銀行可享受的所得稅率為15%。[8]1997年國務院頒布《關于調整金融保險業稅收政策有關問題的通知》，才開始規定中資銀行與外資銀行都適用33%的所得稅稅率，但是在營業稅的征收問題上，根據國務院《關于調整金融保險業稅收政策有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）之規定，“對經濟特區（包括中國浦東地區和蘇州工業園區，下同）設立的外商投資和外國金融企業，凡來源于特區內的營業收入，繼續執行之注冊登記之日起5年內免征營業稅的優惠政策，免稅期滿后，按8%的稅率征收。”外資銀行仍然享有8%的優惠稅率。同時，該《通知》的第4條也規定，“1996年12月31日之前在外設立的外商投資和外國金融、保險企業在1998年12月31日之前，營業稅按5%征收。”這種畸中畸輕的稅收政策，使得中資銀行在競爭處于極其不利的地位。在外幣經營業務部分我國對國內銀行在利率、費率、外匯、匯款、開戶和現金管理上，都有諸多限制條件，但外資銀行卻受到極少限制。事實上，聯合國早在1993年的《世界投資報告》中就指出，不贊成使用減免稅收這類優惠措施，這對于各個國家尤其是發展中國家會造成很大的經濟損失。當前一個高度競爭的國際直接投資市場已經形成，以“減稅讓利”作為競爭手段已失去效力。事實證明，作為投資刺激措施對于以占領東道國市場為目標的外資服務型企業投資決策的影響很小，成熟的投資所看中的條件并不是稅收方面的優惠，而是整體的投資環境。健全、法制化的投資環境對外資有更大的吸引力。例如，美國對外商投資企業征收的稅收與本國企業完全一樣，但卻以其健全、透明、法制化的投資環境成為世界上吸引外資最多的國家。另一方面，在人民幣業務經營上，外資銀行又受到了許多限制。如較長時間內只在極少數地區允許外資銀行經營人民幣業務，并且在允許經營人民幣業務的地域，對客戶的限制和經營規模的限制又十分嚴格，這被國外視為歧視政策，影響我國在國際社會的形象，也不利于我國銀行業的進一步開放。
（二）完善對外資銀行的許可制度
1、外資銀行設立數量與國別的監管
由于外資銀行分行、子行、辦事處對東道國的金融秩序產生的影響力是不同的，因此筆者認為應對不同類型的外資銀行數量的設置上予以一定的限制。截止至2003年8月，在華的184家外資銀行中，以分行形式設立的就有161家，占87.5%，顯然我國在引入外資銀行的形式上存在一定的不合理性。[10]如芬蘭、冰島、挪威、瑞典等國完全禁止外國銀行到本國開設分支機構；即使是美國、日本等經濟強國在外資銀行市場準入的問題上，也對分支機構的數量有一定的限制。而在韓國，其規定同一外資銀行分行在該國的數量不得超過兩家；我國的香港地區也規定在香港設立的外資銀行不能開設分行；我國的臺灣地區很長時間以來將外資銀行設立區域限于高雄和臺北，且只限設一家。從1990年底起，外資銀行才可在臺北、高雄、臺中三地設立三家分行。因此我國也應參照其它各國的經驗，對來自不同國家銀行數量以及設立形式做出嚴格限制。同時，對于來自同一國家或地區的外資銀行的數量也應進行一定的限制。從我國目前外資銀行的分布來看，并沒有國別和數量分布限制。這就帶來三個方面的問題：一是我國境內的外資銀行的國別分布趨于集中。二是一家銀行在我國設立的分支機構過多。如渣打銀行和匯豐銀行在我國設立的分行各有8家之多。外資銀行如果過于集中的來自某一國家或地區，一旦這些國家發生了金融危機，將直接影響到我國整個外資銀行業甚至是金融業的穩定。因此對來自同一國家或地區的外資銀行數量加以限制，可以降低被金融風暴牽連的可能性。截止2003年9月，在上海設立的57家營業性外資銀行中，有8家為同城支行。[10]并且從我國引進外資銀行的目的來看，外資銀行的過于集中于某些國家和地區也不利于我國吸收各國的先進管理經驗，進而達到提高我國金融業發展水平的目的。另外，我國在外資銀行的設立上，我國《外資金融機構管理條例》分別在第六條、第七條、第八條作了規定，因此只要符合上述三條的條件，我國就將允許設立外資獨資銀行、外資銀行分行以及合資銀行。這種在外資銀行的設立上，不分經營范圍，也不參照注冊資金的多少一律發給相同的營業執照的做法，也將使許多銀行資產優良度不同，國際信譽度不同的站在同一起跑線上，受同一標準的約束，這既不利于我國對外資銀行的有效管理，同時也使各實力不同的銀行處于事實上的不公平競爭狀態。
2、外資銀行設立地域的監管
在外資銀行的市場準入問題上，許多國家或地區處于保護本國金融業平穩發展的考慮，對外資銀行在本國設立的地域也作了一定的限制。例如，東道國規定外資銀行只能在首都和一些大城市開設，或指定一定的地域范圍供外資銀行進入。如泰國規定，外資銀行只能在曼谷設立分行；印度只允許外資銀行在5個城市設立分行；印度尼西亞則只允許在7個城市設立外資金融機構。因此，我國在外資銀行引進的地域控制上，也應注意外資銀行的引進要與我國金融發展戰略相適應。因此，要本著實事求是，按需引進的原則，對外資銀行的引進數量進行一定的限制，以防過度引進，超出我國經濟發展的承受能力，從而擾亂國內金融市場秩序，給國內金融機構造成極為不利的發展環境。
在外資銀行的設立布局上要做好統一規劃，合理布局。上世紀80年代，在我國有關經濟對外開放的梯度理論中，將我國劃為東部、中部和西部三大地帶。外資銀行的引進，在總體上應體現經濟對外開放的“梯度理論”的內容，對外資銀行的設立布局，按經濟特區——沿海開放城市——內地中心城市推進，而截止2001年3月，在華的181家外資銀行中，上海56家，深圳25家，北京18家，廣州16家，分別占到外資銀行總數的31%，14%，10%和9%。東北地區相對較少，亟待發展的廣大中西部地區更是寥寥無幾。在東南沿海中，作為大特區的海南省也僅有3家外資銀行，遠遠不能滿足發展戰略的需要，分布也不盡合理。目前，我國在西部大開發的戰略中雖然提到要鼓勵外資進入西部地區，但是對于銀行業這一特殊的行業卻沒有做出任何具體的規定和提供政策上的優惠措施。[11]因此，隨著我國西部大開放戰略的深入，我國的金融開放政策也應向中西部傾斜，在引進外資銀行的布局上作出相應地調整，使中西部城市的金融業也能得到發展。目前，我國在西部大開發的戰略中，雖然已經意識到金融對于西部建設的重要性，但是至今仍然缺乏相應的有效政策來扶持西部的外資銀行的引入工作。筆者認為，我國可以通過建立稅收上的優惠政策以及在同等條件下優先審批設立在西部的外資金融機構的做法使我國境內的外資銀行的分布能夠更加合理，進而達到發展中西部城市的金融業的目的。
三、完善對外資銀行的市場業務監管
（一）我國對外資銀行的市場業務監管之分析
業務經營監管是東道國對外資銀行監管的主要方面。而對于外資銀行來說，業務經營的業績好壞，直接關系到外資銀行的生存與否;對于我國來說，對外資銀行業務經營的監管也直接關系到我國金融業的穩定與安全。據中國銀行業監督管理委員會外資銀行事務負責人說，在中國內地有24家外資銀行的不良貸款率超過20%，有7家外資銀行的不良貸款率高達90%。[12]因此，對外資銀行的業務經營做出嚴格限制，是杜絕金融危機發生的重要方面。
根據中國人民銀行的有關規定，外資獨資銀行、外資銀行分行、中外合資銀行可以經營以下部分或全部業務：（1）外匯存款，包括以外幣表示的中國境內、境外同業存款，中國境外非同業存款，中國境內外國人的存款，華僑和香港、澳門、臺灣同胞的存款，外商投資企業存款，外資金融機構對非外商投資企業放款的轉存款，經批準的其它外匯存款；（2）外匯放款；（3）外匯票據貼現；（4）經批準的外匯投資；（5）外匯匯款，主要指境外匯入匯款和境內外商投資企業、外國人、華僑及香港、澳門、臺灣同胞的匯出匯款；（6）外匯擔保；（7）進出口結算，指外資獨資銀行、外國銀行分行和中外合資銀行辦理的外商投資企業的進出口結算和經批準的非外商投資企業的出口結算以及放款項下的進口結算。
以上這些條文雖然對外資銀行在華的業務進行了一個界定，但是很明顯并沒有對各類外資銀行的具體經營范圍進行劃分，也沒有對資信度不同銀行的業務范圍進行分類。前面筆者已經闡述了各外資銀行由于其經營水平不同，其一旦發生金融危機對于東道國金融業所造成的影響也不盡相同，因此我們有必要根據外資銀行經營效益的不同限定不同的經營范圍，建立激勵機制的經營模式，對于經營業績好的外資銀行可以允許其擴大經營范圍，而對于經營業績不良的外資銀行則要縮小其原有的經營范圍。這樣做既可以促進各銀行之間的良性競爭，促使各銀行不斷優化自身的經營情況，又可以減輕我國金融監管部門的負擔，保障我國金融業的安全。
（二）對外資銀行實行分級牌照制度
在實行分級牌照制度方面，新加坡和我國香港地區（見下表）的經驗無疑是最值得借鑒的。新加坡在《銀行業法令》、《金融管理局法令》、和《公司法令》中將外資銀行分為全面性執照銀行和限制性執照銀行。其中，領有全面性執照的外資銀行，既可以為本地居民客戶，也可以為外地居民客戶提供全面性的銀行服務；領有限制性執照的外資銀行則只能開展有限的銀行服務，不得接受儲蓄存款，不得接受非銀行客戶少于25萬新元的定期存款或其它計息存款；領有岸外執照的外資銀行在存款上有嚴格限制，對新加坡非銀行客戶的放款總額不得超過5000萬新元。我國香港地區也把銀行分為持牌銀行、有限持牌銀行和持牌儲蓄銀行三種。它規定，持牌銀行且只有持牌銀行可以全面經營業務，包括吸收各種存款的機構；有限制持牌銀行通常以從事投資銀行業務與資本市場活動為主，這類機構只可以吸收金額在50萬港元以上的大額存款，但存款的期限不限；接受存款公司和有限制持牌銀行均不得開立儲蓄賬戶，也不能在香港經營支票付款與托收業務。這種做法杜絕了那些安全性較低、經營風險較大的銀行涉足各種銀行業務，避免了因經營不善而導致整個金融業的動蕩。目前，我國對于外資銀行并沒有實行分級牌照經營制度，筆者認為，我們完全可以根據新加坡的成功經驗，在引進外資銀行的時候，對外資銀行的經營年限、風險等不同，發給不同的經營牌照。
例如，對于在我國境內經營年限較長，經營業績一貫良好的外資銀行，可以發給全面性經營執照。持有全面經營執照的外資銀行其經營的業務范圍與國內的商業銀行完全一致。對于那些進入我國經營年限較短，或經營業績一般的外資銀行，則可以發給限制性經營執照。持有這類執照的外資銀行經營業務范圍將受到限制。例如，不能經營國內居民儲蓄存款業務和小額定期存款業務。而對于一些經營風險較大的外資銀行，只能發給離岸經營執照，這類銀行只能從事國際結算，外匯存兌及離岸市場業務。
在發給不同經營執照的同時，還應當對牌照的申請做出具體規定。在外資銀行剛進入我國時，只能領取離岸經營執照。在達到規定的經營年限后，才可以根據其信用評級狀況，對符合條件的銀行發給限制性經營執照。外資銀行只有在持限制性經營執照的前提下，才可以申請全面性經營執照。對于那些經營狀況退步，影響經營安全的銀行，應當采取降低營業執照級別的方式，對外資銀行的經營范圍予以重新界定。實行有升降制度的分級牌照制的好處在于無論處于何種等級的銀行，都不會對經營業績和經營風險有絲毫的懈怠，都會在管理和經營上積極地發揮主觀能動性，增強外資銀行的自我約束能力，同時這樣做還可以促進外資銀行之間的競爭，進而為我國的金融業發展服務，將離岸業務和國內業務分離，還有利于防范國際金融風險侵入我國金融業，危及我國金融體系的穩定和安全。
香港銀行三級分類情況
類別持牌銀行有限持牌銀行接受存款公司
注冊資本1.5億港元1億港元2,500萬港元
存款最低期限
及數量無限制任何期限，但不得少50萬億港元不少于3個月及10萬港元
利率受銀行公會限制無限制無限制
實行分級銀行制的好處是既可增強外資銀行的自我約束能力，又可促進外資銀行之間的競爭，從而激發國內金融業的活力。當限制級別的銀行為爭取升格為全面經營執照銀行的時候，會自主地在管理和經營上嚴格要求，并積極為當地經濟發展作貢獻，以爭取升格為全面經營執照的銀行；而本身已是全面經營執照的銀行為了保持其牌照也會毫不松懈。同時，將離岸業務與國內業務分離，還有利于防范國際金融風險的入侵和保持國內金融體系的穩定。實行等級牌照制度后，機構審批的壓力會大為減弱，可多批一些離岸牌照和限制牌照的銀行，以控制外資銀行的市場份額。
（三）建立外資銀行風險評級體系
風險性監管（Risk-basedSupervision）是西方發達國家自70年代以來普遍運用的用以管理銀行金融風險的科學而系統的管理方法。美國著名學者威廉姆斯（C·ArthurWilliamsJr）和漢斯（RichartclM·Heins）在《風險監管與保險》一書中對風險性監管作了如下定義：風險監管是通過對風險的識別、衡量與控制，以最少的成本將風險導致的各種不利后果減少到最低限度的科學管理方法。其主要通過風險識別（riskidentification）、風險衡量（riskevaluation）、風險控制（riskcontrol）和風險決策（riskdecision）四個階段來達到“以盡量小的機會成本保證處于足夠安全的狀態”的目標。國際銀行業面臨的風險是多種多樣的，例如信用風險、國家風險、市場風險、匯率風險、法律風險、利率風險等。評級制度作為衡量外資銀行經營業績的尺度，具有重要的實際價值。綜觀世界金融業監管的發展趨勢，銀行管理已從早期的“三性原則”（收益性、風險性、流動性）發展到現行商業銀行的CAMEL體系、ROCA標準和最新推出的“BOPEC標準”[13]，提出了對銀行控股公司實力和穩健性的總體、綜合評價標準，規定其總資本占總資產的比率不能低于3%。
我國的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》初步確立了我國外資銀行風險監管的指針體系，如要求外國銀行分行、中外合資銀行或合資財務公司，外國出資者須達到資本充足率8%的標準；外資金融機構人民幣業務適用資本充足率的要求，即外資金融機構資本或營運資金加準備金等之和中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8%；明確“流動性資產余額與流動性負債余額的比例不得低于25%”的流動性比例要求等。同時，在2004年3月8日中國銀行業監督管理委員會又新頒布了《外資銀行并表監管管理辦法》，這一舉措標志著我國開始向風險監管邁進。然而，與風險監管發達的美、英、日、法等國相比，我國的風險監管體制還顯得極不健全，有待進一步完善。
在其它發達國家，如美國除了在1978年的《國際銀行法》中對外資銀行的風險性監管做出總體性規定，還有1978聯邦儲備局制定的《統一鑒別法》中的“風險評估法”以及1991年的《外資銀行監督改善法》等法規加以補充。法國則在法蘭西銀行之外，另設有銀行法規委員會（TheCommitteeonBankRegulation），專門負責制定監管法規和風險性量化指針。而英國不僅設有專門的監管機構——FSA[14]，還在風險性監管方面出臺專門性法規——“比率和比例風險監管體系（RATEandSCALEframeworks）”。由于我國外資銀行的數量隨著我國加入WTO而將迅猛增長，我國也需要制定出風險監管的總體政策和量化指針，設立專門的類似于英國FSA一樣的監管機構來執行這些法規。
雖然目前我國對外資金融機構也設定了8%的最低資本比率要求，但這主要是針對外資金融機構設立時的審查，缺乏平時經常性地對外資銀行的資本充足率加以監控。此外，對資本充足率的量化指針固然重要，但還需考察銀行的經營管理能力、盈利能力、市場風險等諸多因素，以對銀行經營狀況、資本素質做出總體衡量評價。我國在實踐中至今未引進和運用定量衡量的標準，導致監管水平低，無力制約外資銀行可能存在的違規操作行為，這也間接地提高了我國金融業的風險系數。筆者建議，我國應盡快制定對外資銀行的評級制度。我們可以參照美國的做法，不僅對在華的外資銀行，同時也對外資銀行的母行，外資銀行母國對其海外機構的支持度，監管度等做出評級。我國也引入國際通用的CAMEL和ROCA標準，對所有注冊外資銀行采取CAMEL評級制度，對外資銀行分行則根據ROCA標準評審。在每次檢查后根據評級結果給予外資銀行一個綜合評價，然后分別不同情況確定相應的監管制度和措施。
作為一個發展中的大國，經濟發展要上臺階，必須大量、有效的引進國外的資金和先進的技術及管理經驗。外資銀行的進入，為我們帶來了先進的金融管理技術，促進了競爭，但同時我們也不得不看到外資銀行的進入同樣給我們帶來了巨大的金融風險，對我們的金融監管水平提出了更高的要求。
外資銀行尤其是外資銀行混業經營的業務活動，極有可能影響我國金融政策的貫徹與實施。目前許多外資銀行在其母國以及世界上其他一些國家的分支機構都實行了混業經營，而我國卻仍然限定禁止混業經營。在世界各國都開始修改金融法律法規，推行混業經營的時候，我國的分業經營規定顯然存在一定的不合理性。首先，對于外資銀行而言，一方面我國堅持分業經營對外資銀行的業務經營造成了一定的限制，影響了我們對外資銀行的引進；另一方面外資銀行在混業經營所帶來的巨大利益之前，并不會因為相關法律的束縛而放棄，相反會通過其他方式在金融集團內部實現業務經營范圍的全面共享。其次對于我國的中資機構而言，由于法律禁止混業經營這就會使得中資銀行因為受相關法律的束縛而在與外資銀行的競爭中處于劣勢。再次，在外資銀行增多和業務擴大后，如果管理不善，外資金融機構可能會通過合法或不合法的手段將外匯資金和利潤轉移到境外，這將不利于我國宏觀金融調控措施的實施。
既要通過引進外資銀行來發展我國的金融業，又要避免外資銀行的引進給我國金融業可能帶來的潛在風險和對國內銀行所造成的巨大沖擊。如何處理好這兩者之間的關系其實是一件非常困難的事情。雖然我國正在努力通過實施《巴塞爾協議》的系列內容來實現與國際監管方式相一致的目的，但是從我國目前銀行業的資產負債率以及風險性監管等方面來看，還有一段很長的路要走。本文無論是對市場準入監管、金融監管體制的研究還是對我國金融監管的互補制度建立的探索，都是為解決外資銀行監管中的兩難問題做出的嘗試性探索。不斷提高我國的對外資銀行的監管水平將是我國今后金融業的一項重要的任務，需要我們不斷的努力和探索。
參考文獻：
[1]關于外資銀行，一般有廣義和狹義之分。廣義的外資銀行（bankofforeigncapital）是相對于一國的國內銀行而言的，即站在東道國的立場對在該國境內設立的、由外國資本組建或參與的銀行機構的統稱。主要包括外國銀行分行、外國銀行子公司以及合資銀行等形式。狹義的外資銀行是指某一國家或地區設立的具有的法人資格的外國資本的銀行。參見李仁真主編：《國際金融法》，武漢大學出版社1999年版，第91頁。本文所稱的外資銀行是指廣義的外資銀行，不僅包括外資銀行分行，也包括外資銀行的子行以及中外合資銀行等各種形式。
[2]黃蓉：《金融業：最需改革的行業》，載《東方早報》2004年1月29日第3版。
[3]第二十四條：外國銀行分行的營運資金的30％應當以中國人民銀行指定的生息資產形式存在，包括在中國人民銀行指定的銀行的存款等。第二十五條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司的資本充足率不得低于8％。第二十六條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司對1個企業及其關聯企業的授信余額，不得超過其資本的25％，但是經中國人民銀行批準的除外。第二十七條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司的固定資產不得超過其所有者權益的40％。第二十八條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司資本中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8％。外國銀行分行營運資金加準備金等之和中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8％。對前兩款規定的比例，中國人民銀行應當按照有關規定逐步調整。第二十九條：外資金融機構應當確保其資產的流動性。流動性資產余額與流動性負債余額的比例不得低于25％。第三十條：外資金融機構從中國境內吸收的外匯存款不得超過其境內外匯總資產的70％。對前款規定的比例，中國人民銀行應當按照有關規定逐步調整。
[4]美國監管機構根據銀行的資本適應力、資產狀況、管理水平、盈利要求及流動性，確立了CAMEL（風險管理C:capitalRequirement;A:Assetquality;M:Management;E:earnings:Liquid）標準。
[5]聯儲按照著名的ROCA體系對在美經營的外資銀行予以評定。R指風險管理（RiskManagement）,O指業務控制（OperationalControls）,C指法規遵守（Compliance）,A指資產質量（AssertQuality）。
[6]賀小勇：《金融全球化趨勢下金融監管的法律問題》，法律出版社，2002年11月版，第96頁。
[7]僅上海與深圳兩地外資銀行可以從事一定限度內的人民幣業務。
[8]《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》第三條：納稅人應納稅額,按應納稅所得額計算,稅率為33%。《外商投資企業和外國企業所得稅法》第五條：外商投資企業的企業所得稅和外國企業就其在中國境內設立的從事生產、經營的機構、場所的所得應納的企業所得稅，按應納稅的所得額計算，稅率為30％地方所得稅，按應納稅的所得額計算，稅率為3％。第七條設在經濟特區的外商投資企業、在經濟特區設立機構、場所從事生產、經營的外國企業和設在經濟技術開發區的生產性外商投資企業，減按15％的稅率征收企業所得稅。設在沿海經濟開放區和經濟特區、經濟技術開發區所在城市的老市區的生產性外商投資企業，減按24％的稅率征收企業所得稅。設在沿海經濟開放區和經濟特區、經濟技術開發區所在城市的老市區或者設在國務院規定的其他地區的外商投資企業，屬于能源、交通、港口、碼頭或者國家鼓勵的其他項目的，可以減按15％的稅率征收企業所得稅，具體辦法由國務院規定。
[9]《外資銀行在華營業性機構達到184家》，載《新聞晨報》2003年8月27日第二版。
[10]衛容之：《上海市銀監局緊張籌建中——申城外資銀行發展呈現六大戰略趨勢》，載《國際金融報》，2003年9月3日第2版。
[11]西部大開發戰略中鼓勵外商投資于西部地區的農業、水利、生態、交通、能源、市政、環保、礦產、旅游等基礎設施建設和資源開發，以及建立技術研究開發中心。擴大西部地區服務貿易領域對外開放，將外商投資于銀行、商業零售企業、外貿企業的試點擴大到直轄市、省會和自治區首府城市。對設在西部地區國家鼓勵類產業的內資企業和外商投資企業，在一定期限內，減按15％的稅率征收企業所得稅。對在西部地區新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業，企業所得稅實行兩年免征、3年減半征收。對在西部地區新辦高新技術企業，經國家有關部門認定后，企業所得稅實行兩年免征、3年減半征收。見：國家發展計劃委員會副主任、國務院西部開發辦公室副主任王春正，代表國務院西部地區開發領導小組辦公室在“2000·中國西部論壇”舉行新聞會上公布的關于西部大開發一系列重要政策措施的要點。
篇9
2．充分發揮中央銀行會計監管作用，既是當前形勢對中央銀行的客觀要求，又是中央銀行自身深化金融體制改革的需要。當前會計工作中有章不循，違章操作等不規范行為在各金融機構中不同程度的、形式各異的存在，這些現象對金融會計工作危害極大，不僅發生了大量的經濟案件，而且隱藏著大量的金融風險，影響了金融業務的健康發展。中央銀行從金融監管的大局出發，對轄區內的金融機構實施全面、完整的會計監管，這種會計監管既有合理性的監督管理，又有會計風險的防范和控制，對防范和化解金融風險，保障金融財產的完整和資產的安全起著重要的作用。
二、會計監管過程中存在的問題
1．監管觀念淡薄和客觀條件的限制影響了會計監管職能的發揮。人民銀行獨立行使中央銀行職能以來，會計部門由于仍然承擔著部分人民銀行自身的業務核算工作，會計工作人員只是側重于日常的核算業務，忽視了會計監管職能的發揮。一是基層中央銀行的會計人員未能及時更新觀念。跟不上金融體制改革的步伐以及會計監管職能轉變的需要，沒有打破舊的傳統管理模式；二是部門監管觀念模糊。監管職責不明確，會計部門人員未能形成監管觀念，其部分監管職能被其他監管部門所替代，沒有真正起到會計監管的作用。
2．會計監管人員素質不高，制約了監管職能發揮。中央銀行在行使金融監管的過程中，對監管人員的素質提出了更高的要求，但是基層人民銀行的監管人員遠遠跟不上商業銀行業務發展變化的要求，存在著人員素質、技能不高和技術落后的矛盾，加之沿用傳統的監管模式，嚴重影響了會計監管職能的發揮。造成會計監管人員素質偏低的原因很多，主要有兩個因素。一是既有豐富的金融理論知識和會計業務知識、又懂計算機知識和法律知識的全面型人才較少。二是由于工作關系，常常把水平較高的會計人員充實到其他的監管部門，這也導致了會計人員的嚴重不足，難以充分發揮會計監管的職能和作用。
3．會計監管缺乏系統性，查處力度不夠。基層中央銀行的會計監管一般來說缺乏系統性和主動性，主要依賴于上級行安排監管項目，遵照執行，完成任務。而本身獨立地行使監管職能的機會相對較少，僅僅局限于一些例行的單項檢查。而對于查出的問題，存在著處罰力度不夠的問題，難以起到震懾的作用。對金融機構的會計違規進行處罰，是發揮會計監督職能的一個重要手段，對于促進金融業規范運營、防范和化解金融風險、維護金融秩序有著不可替代的作用。而事實上，多種因素阻礙處罰的正常進行，影響了監管效果。一是會計監管部門未能從維護金融秩序的高度來認識金融機構的會計違規行為，只是認為金融機構為追求較多的金融利潤而為之，況且處罰力度的大小與自己的利益無關，認識上存在問題。二是存在干擾處罰的客觀因素。由于基層行地域較小。各種人際關系網無處不在，往往是剛剛對檢查結果提出處理意見，游說者接踵而至，導致處罰結果難以落實。三是利益觀念弱化了處罰力度。由于違規罰款全部上繳國庫，而且實行罰繳分離，基層監管部門沒有任何利益可圖，所以在某種意義上也影響了監管處罰的力度，弱化了會計監管職能。
4．監管技能、手段跟不上金融業快速發展的需要。基層中央銀行的會計監管基本上還是傳統的操作方式，局限于查帳薄、翻傳票等老辦法。目前各金融機構的會計核算基本上被計算機所代替，監管人員如不盡快掌握金融電子化知識，掌握新的監管技能，就很難真正的發揮監管職能，收到真實的監管效果。
5．各監管部門之間缺乏統一協調性，各自為政，削弱了中央銀行的整體監管力度。中央銀行的各職能部門都具備監管的職能和任務，但是由于內部工作性質的原因，相互聯絡少，通氣不夠，造成重復監管、多頭監管、監管無序的現象，況且各自監管的角度、方式、辦法各不相同，處理問題的依據不統一，在掌握政策上尺度也不盡相同，甚至個別有相互矛盾、沖突的方面，致使被監管單位無所適從，忙于應付，意見很大。
三、加強會計監管的幾點措施
1．提高會計監管人員的素質。中央銀行會計監管隊伍的素質高低，直接影響會計監管的質量。提高會計監管隊伍素質，是加強會計監管工作的根本。隨著金融體制改革的深化，金融創新業務的增多，金融服務領域的拓展，金融全球化浪潮的影響，都對會計監管人員提出了更高更新的要求。因此，必須抓好基層中央銀行監管隊伍的組織建設和思想建設。要提高會計監管人員的政治素質和業務素質，造就一支政治強、業務精、公正廉潔、敬業勤奮、作風踏實的監管隊伍。優化會計監管人員的知識結構，通過多種形式、多種層次、多種渠道的職業培訓，使監管人員不僅掌握金融基礎知識、會計業務知識、金融政策法規和監管制度，同時熟練掌握微機操作技能和計算機知識，逐步提高會計監管隊伍整體素質。
2．加大監管力度，做到執法必嚴，違法必究。中央銀行會計部門要依法加強監管；嚴格執法，對違規問題要堅決查處，查處力度的大小直接關系到轄區內金融秩序的好壞和金融風險的防范，會計部門要同其他監管職能部門達成共識，各司其職，協調配合，從維護金融秩序大局出發，嚴格按照制度辦事，實事求是，依法查處，敢于動真碰硬，以體現會計監管的嚴肅性和權威性。
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銀行監管引起的成本可以劃分為兩大類：(1)靜態成本，指監管機構執行過程中所消耗的資源與被監管機構應遵守監管條例而消耗的資源等，包括固定成本和可變成本兩類。固定成本主要是指監管機構的各種設施和設備等不隨監管工作頻率增加而增加的成本。可變成本是指銀行監管機構及被監管機構付出的隨著監管工作頻率增加而增加的成本，主要包括監管人員工資和監管人員培訓費用，以及在監管過程中由于監管人員知識或工作經驗不足，造成工作的重復、時間的浪費等引起監管人員“素質成本”；銀行監管的現場檢查和非現場監管工作形成的“實施成本”以及被監管者因執行監管條例而付出的執行成本。(2)動態成本，指由于監管加強而影響銀行業長遠發展的成本，它不表現在政府與政府預算支出的增加上，也不表現為監管機構直接負擔的成本的加大，但是整個社會的福利水平卻由于這種監管的實施而降低了，尤其整個銀行體系的運行效率的下降。①監管過嚴有可能妨礙銀行業務的創新。②監管有可能削弱競爭。③監管措施設計不合理，被監管機構會出現道德風險。④監管可能造成對銀行業務人員的激勵機制作用下降，對業務的發展有所牽制。
2我國銀行監管成本的構成及表現
（1）直接成本主要有以下幾個方面：①監管機構的設施、設備配備成本。我國金融監管的主體有主要監管單位和其他監管單位，而且其機構設置一般是從中央到省市，人民銀行的分支機構更是設到縣，對于這么龐大的一個系統，僅從辦公場所、監管部門所必備的辦公設備就是一筆巨大的成本投入。②監管活動的組織實施及運作，即現場檢查和非現場監管工作成本。我國每年都要進行現場檢查，每一次的現場檢查尤其是全國性的現場檢查，都需要大量的人力、物力和財力。③監管的人力資源配備及培養成本。金融監管為了能適應金融業務的日益發展和不同類型金融機構的不斷涌現，提高金融監管的有效性，就必須要使金融監管人員的知識層次和業務能力、水平不斷提高，尤其是在金融全球化的新形勢下，為同國際金融監管接軌，就更需要配備高素質的人才，這必然會加大培訓成本。④被監管者的守法成本。被監管者為遵守監管法規需要建立新的制度、提供培訓、花費時間和資金等，這也是一筆巨大的成本。據有關資料實證分析，2004～2006年我國銀行監管的直接成本在600億～800億元人民幣左右,并且每年以10%以上的速度增長。而且監管過程中由于一些原因導致出現一些違法亂紀的行為，這一方面對監管主體產生一定的工作壓力，無形中增加了監管主體的工作量，增加了監管的無形成本，而且不良金融道德行為的發生也反映了隱性效率的損失，也是變相的監管成本的一部分。
（2）間接成本主要表現在以下幾個方面：①我國近幾年為了有效防范和化解金融風險，金融監管部門制定了不良貸款責任終身追究制度，這使得對金融機構從業人員的激勵機制作用下降。②監管對金融機構業務發展有所牽制。1993年以來，中央銀行制定了比以前更為嚴格的規章制度，并加大了處罰力度，這會使金融業務不能得到有效運營。③我國金融監管信息系統不完善，沒有解決監管信息共享的矛盾，增加了各監管部門之間的磨擦成本。④金融監管對金融機構的業務創新有所遏制。我國金融監管當局對金融機構實行無所不包的金融管制，這嚴重遏制了金融機構的業務創新，降低了金融資源配置效率。在銀行監管的間接成本方面,由于監管機構對資本充足率的硬性要求,使得銀行過于尋求補充資本金的途徑,一方面導致銀行的融資成本加大,提高了經營風險；另一方面也造成銀行激勵機制下降,貸款發放集中于某些行業,而忽視挖掘中小企業客戶。另外,由于中國商業銀行的市場定位大體相同,銀行業整體創新能力和水平較低,也是與銀行監管分不開的。
3我國銀行監管成本存在的問題
（1）我國銀行監管機構設備尚不完整。我國銀監會的機構現設有銀行監管五個部門，每個部門分別對不同性質的銀行進行監管，如果各部都設立相應所屬銀行的網絡銀行業務管理機構，那將對銀行設備和人員造成很大的浪費。由于我國尚未建立網絡化的監管信息系統，沒有可供監管人員隨時調閱和分析監管數據的監管信息處理平臺，從而導致非現場監管信息滯后，按季、半年和年度生成的《非現場監管統計報表》不能滿足監管部門對銀行經營狀況和財務狀況進行持續監控的需要。同時由于現有的固定格式報表不能完全滿足監管分析需要，監管人員需花費大量時間精力重新收集、核對和加工處理數據，加重了商業銀行的工作負擔。隨著科學技術發展和網絡技術普及，銀行業務也從支持簡單的網絡電子交易發展到網絡銀行，并且隨著經濟全球化的發展，網絡銀行必然成為一種銀行主流業務。這都給我國銀行監管帶來了不小的挑戰。
（2）執行成本不合理。①現場檢查和監管合力不足，造成資源浪費。主要表現在監管機構龐大，人數眾多，人力成本較高；監管手段比較落后，大規模的跨地區的現場檢查成本高，效果差；現有的現場檢查缺乏連續性，大量的現場檢查項目是臨時性安排的，與非現場監管和以前現場檢查結果之間缺乏有機聯系。還有，大量的現場檢查在檢查報告完成后，對被查機構的整改情況和相關責任人員的處理情況缺乏有效的后續跟蹤檢查，并且檢查結果沒有得到充分利用和深入挖掘，重復檢查現象較為突出。②目前監管手段方面非現場監管力度明顯不夠，不能有效地發揮作用，存在一些亟待解決的問題。一是數據的真實性問題。二是數據范圍問題，信息還不夠全面和完整。三是分析工具問題。從監管人員撰寫的銀行監管報告看，大量的分析停留在非現場稽核報告書列出指標的增減分析上，非現場分析的深入性不足，非現場監管的有效性沒有得到發揮，難以通過非現場監管體系及早發現銀行存在的問題，影響了非現場監管體系功能的發揮。而西方發達國家借助計算機系統，建立對銀行信息的歷史和分組分析體系，通過對銀行指標的縱向和橫向分析發現問題，并進一步通過建立模型工具，進行銀行損失或倒閉的可能性預測，極大地提高了非現場監管體系的效率。
（3）監管人員素質不高。我國銀行業監管水平及人員素質與發達國家及一些發展中國家相比還存在較大差距。在基層監管部門，大部分監管人員沒有經過正規高等財經教育，缺乏系統的金融理論基礎，對國際金融知識知之甚少，加上缺少高水平的管理、法律、會計、審計、計算機和外語等相關專業人才，基層監管很難跟上銀行發展步伐。我國銀行中存在的眾多違規違法行為在很大程度上正是與基層監管人員不能敏銳察覺其經營違規性，或察覺后未能依法采取措施，及時加以制止有關系。尤其是現階段，外資銀行大量涌入的情況下更體現了監管人員能力及素質與監管要求的差距。在監管高層，雖然擁有高學歷文憑的各相關專業的監管人員占有較大比重，但是他們中的大多數人只熟悉或掌握本專業知識和技能，綜合素質高的人才十分匱乏，尤其是既精通監管業務又具有較強監管領導能力的人才更是鳳毛麟角。
（4）銀行監管外部運行環境不容樂觀。2003年4月銀監會成立，將使中央銀行和銀監會以更細的分工專司其職，迅速提升貨幣政策和銀行監管的專業化水平，從而加快金融改革與發展的進程。但是，我國目前的分業監管由于缺乏一套監管協調機制，金融監管支持系統薄弱，存在一些問題。①各監管機構之間缺乏協調，造成監管真空或重復監管；②監管主體和被監管對象之間缺乏協調，監管當局對金融機構缺乏科學、規范的評價體系，這不僅使金融機構在應對監管當局時有機可乘，而且由于對金融機構的風險識別嚴重滯后，可能形成風險的蔓延和滯后；③監管部門內部缺乏橫向協調；④銀行開放條件下，缺乏與國外銀行監管合作與溝通，這不僅形成對監管理念的滯后性，也造成了跨國銀行的監管信息損失。
4合理控制我國銀行監管成本的政策建議
合理控制和降低銀行監管成本不僅能提高監管的效率，而且有利于經濟金融的穩定。(1)要加強監管組織體系和銀行業機構內控制度建設。合理設置監管機構,健全完善監管制度,優化配備監管人員是降低監管成本的最直接、最見效的手段。而有效的內部控制制度和完善的銀行機構自我約束機制可以在一定程度上提高金融機構的效益和防范風險的發生，而且相應地可以減少銀行監管的成本投入。(2)要強化查處力度,依法進行行政處罰，同時加強對高管人員的道德培訓，建立銀行監管的激勵和懲罰雙重機制，確保杜絕金融風險和降低監管成本。再次，要積極轉變監管理念、增強成本意識和加強監管隊伍建設、提高監管隊伍綜合素質。在金融發展全球化的趨勢下,我們必須在轉變監管理念的同時,教育監管人員不斷增強成本監管意識，吸取國際上先進的監管理念和模式。同時要努力通過多種途徑把精通金融、法律、電腦等高水平的人員充實到監管隊伍中去，要有針對性地對現有的監管人員進行金融經濟理論、法律、計算機等方面的培訓，以提高其在評價金融機構經營業績、操作管理的基礎上迅速判斷金融機構風險大小的能力。(3)要把握宏觀經濟形勢，建立信息共享機制。應及時、充分地了解國家宏觀經濟政策信息，把握金融經濟走向，科學制定相應的監管規劃。同時要建立監管系統內部的信息交流機制，既要有縱向的信息共享、溝通體系,還要強調相關監管機構之間的橫向信息共享溝通，提高監管決策的正確性。(4)要創新監管手段，實施有效監管。①建立健全金融風險預警體系，把金融風險消滅在萌芽之中，以達到此時所需花費的監管成本遠遠低于風險產生以后所需的化解成本的目的。②將現場檢查和非現場監管有機結合起來。③加快銀行監管信息系統建設的步伐，充分運用現代網路通訊手段來改善信息傳遞方式和速度，增加信息的透明度和準確性，及時對癥下藥實施監管，以減少因信息不暢通而耗費監管成本。
參考文獻
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二、監管法制中具體的監管機制呈多元化發展
監管機制多元化首先突出地表現為國家專門監督機制、銀行內控機制及自律機制的并舉。眾所周知，傳統上的監管法制比較偏重國家專門監督機制——中央銀行(或財政部等)的專門監督，該機制有較多優點：一是代表國家行使監督權，具有權威性和有效性，二是作為常設性的法定機制易于維護監督的恒常性和穩定性，三是專門化的監督機制往往更利于突出技術和人才方面的優勢。正因為如此，各國的監管法制都為這一專門性的國家監督機制賦予了極為重要的地位。但是，由于銀行的自主性及業務的復雜化、多樣化、內部工作人員的道德風險等因素的存在及法定監管主體的力量、能力等的局限，使得專門的國家監管機制并不能保證監督的真正有效實現，各國日益重視內部監督機制、自律監督機制的法制化。如美國對商業銀行內部監控機制的法定要求也可在1978年美國聯邦儲備委員會制定的《統一鑒別法》中得到體現，該文件規定了對商業銀行的檢查主要包括資本充足度、資產質量、管理水平、盈利水平和流動性等5個方面。其中管理水平的內容和指標要求正是商業銀行內部控制機制的具體反映，這些內容和指標有：1)董事會的組成及各董事的管理、決策水平；2)部門管理者的領導能力、經驗及技巧、業務開拓能力、與員工的關系等；3)銀行職員的業務素質、組織狀況及培訓工作情況；4)銀行內部的風險控制系統是否完善；5)銀行的金融服務創新能力、吸引客戶、處理突發事件的能力等。
正由于銀行內部控制機制極為重要，巴塞爾銀行監管委員會1997年9月通過的《有效銀行監管的核心原則》為“內部控制”設了專項，提出兩個原則。原則14指出：“銀行監管者必須確定銀行是否具備與其業務性質及規模相適應的完善的內部控制制度。這應包括對授權和職責分配的明確安排；將銀行承諾、付款和資產與負債帳務處理方面的職能分離，對上述程序的交叉核對3資產保護3完善、獨立的內部或外部審計，以及檢查上述控制措施和有關法律規章遵守情況的職能。”原則15指出：“銀行監管者必須確定銀行具有完善的政策、做法和程序，其中包括嚴格的‘了解你的顧客’的政策，以促進金融部門形成較高的職業道德與專業標準，并防止銀行有意或無意地被罪犯所利用”。這兩項原則不僅把內部控制制度的完善及其落實之監督職能賦予各國法定監管主體，而且對具體的內部控制制度的構造作了要求。
同樣，銀行同業的自律機制也日漸納入監管法制體系中。法國1984年《銀行法》便強制要求所有信貸機構都應從屬于某一專業團體或隸屬于法國信貸機構協會的中央組織機構。該法所確立的同業組織的中央機構有大眾銀行同業公會、國家信貸互助聯盟、中央城鄉互助信貸聯盟，這些成員機構依法配合國家銀行監管機關實現監督管理職能，并可依法律、規章對其成員機構在經營管理方面的行政、技術及財務進行監督，并可給予相應的紀律處分。香港則以1981年《銀行公會法案》確立了銀行同業組織——銀行公會的法定地位，并要求所有持牌銀行均須加入。法案在構筑公會的組織結構時，明確了銀行公會的職能，即1)在與港府財政司協商后制定會員銀行存款利率協議，并負責監督執行；2)在取得財政司同意后，制定有關銀行業務的規章，如銀行可以支付的最高利率、銀行收取的擔保最低收費等等；3)調查、處理會員銀行的違章事件和會員銀行的投訴、糾紛；4)幫助會員解決業務問題；5)幫助對外聯系、負責提供咨詢和處理有關法律事務等。很顯然，法定而系統的同業組織的自律機制有助于補充權威性監督主體監督之不足，尤其是有助于保障銀行紀律和道德標準的維護。當然，也有一些國家，如美國、日本尚未對同業組織自律機制給予法制上的重視。
三、不同國家監督法制的趨同化
銀行監管法制的趨同化是指各國在監管模式及具體制度上相互影響、相互協調而日趨接近。由于經濟、社會文化及法制傳統的差異，銀行監管法制形成了一定的地區風格，在世界上影響較大的有兩類：一是英國模式以非制度化著稱，加拿大、澳大利亞、新西蘭即屬此類；二是以美國為代表的美國模式則法網周密、機構林立、監管嚴厲，日本、歐洲大陸國家多屬此類。傳統上的英格蘭銀行在履行監管職責時形成了“非正式監管”的風格，不以嚴格的法律、規章為依據，而往往借助“道義勸說”、“君子協定”等來達到目的。而美國的銀行監管不僅有大量的法規為依據，而且聯邦儲備委員會所制定的管理條例甚為詳盡，這些條例按26個字母次序偏號排列，其內容極為廣泛而詳細。自20世紀70年代以來，兩種模式的趨同因素增加。英國1979年《銀行法》以制度化的文件確立了英格蘭銀行監管權的合法性，1987年《銀行法》則進一步賦予英格蘭銀行以廣泛的權力，諸如獲取信息、履行調查、要求對第三者披露信息等方面的權力均得到拓展。英國監管模式向美國模式靠攏，在一定程度上是來自歐盟內歐陸國家監管法制的影響。與此相應，美國也在反思自己傳統模式的不足，正如美國學者艾倫·加特指出：“嚴格管制的長期趨勢直到20世紀70年代晚期才結束。猛烈上升、變化劇烈的市場利率再加上通訊、數據處理方面的主要的技術革新，使許多管制對吸收存款機構產生了有害的影響，使它們處在了不利于競爭的位置。實際上，80年代和90年代早期是一個放松管制的時代，甚至還有進一步放松管制的議論，商業銀行尋求地域上的全面放松管制以及更多的保險和投資銀行的特權。”1980年《對存款機構放寬管制與貨幣控制法》及1982年的《加恩·圣杰曼存款機構法》肯定了不同金融機構業務交叉的合法性，走上了放松監督之路。同時，在監管的方式方法上也有靈活化的趨向。
不同國家在銀行監管風格及具體制度上的趨同化，一方面源于金融市場的國際化發展，這種發展使得銀行業的競爭已不限于國內，而是拓展到國際層面。不同的監管制度下銀行參與國際競爭的成本是不一樣的，為更有利于國內銀行在國際競爭中取得優勢地位，國內監管法制必然作出優化選擇，學習和借鑒他國的相關制度。銀行監督法制的趨同化的另一重要動因則是與金融市場國際化相伴生的金融風險國際化所造成的不同國家必須對金融監管法制作出有利于國際金融秩序穩定和安全的選擇。
四、銀行監管法制的國際化
在傳統上，銀行監管法制對于特定國家而言本是其范圍的問題，其制度選擇與安排應由國家自己決定。但是隨著全球經濟的一體化，銀行業務國際化、銀行機構國際化、管理國際化；使得銀行風險全球化，規避特定國家監督容易化，因此銀行監管法制也必然走向國際化。國際化主要表現在如下幾方面：
其一，巴塞爾銀行監督委員會及其制定的文件影響拓展。巴塞爾銀行監管委員會自1975年成立以來，通過了一些有廣泛影響的關于銀行國際監管的文件，如1975年《對銀行國外機構的監管》，1992年資本——資產標準比率和過渡期實施安排等，1997年9月，推出了《有效銀行監管的核心原則》，1999年2月，巴塞爾委員會、證監會國際組織和國際保險監管協會聯合公布了《多元化金融集團監管的最終文件》，1999年6月3日關于修改1988年《巴塞爾協議》的征求意見稿出臺，即《新資本協議》，雖然這些文件并不具有法律約束力，但是這些規則的廣泛影響則反映了國際社會對銀行監管法制國際化理想的追求，況且這些規則也因其長期而廣泛的影響可能發展為國際習慣法。
其二，區域范圍的國際化。歐盟范圍內的銀行監管法制一體化最具成效。早在1977年12月歐共體便通過了《關于協調有關從事信貸機構業務的法律法規和行政規章的理事會指令》，到80年代則相繼推出：《關于對信貸機構進行統一監管的指令》(1983年)、《關于信貸機構自有資金的理事會指令》(1989年)、《關于信貸機構清償比率的理事會指令》(1989年)，九十年代則有《洗錢指令》(1991年)、《聯合監督指令》(1992年)、《投資服務指令》(1993年)、《信貸機構的集中風險指令》(1993年)、《資本充足指令》(1993年)、《存款保證體制指令》(1994年)、《謹慎監管指令》(1995)等。從指令的名稱便可看出，歐盟范圍的監管法制國際化已較為深入。北美范圍內的美國、加拿大、墨西哥三國也通過《北美自由貿易協定》(NAF、TA)對金融服務貿易規則、設立資格、跨境服務、國民待遇、最惠國待遇、透明度、爭議的解決等問題作出了規定，這些規定雖不象歐盟范圍內的統一化協調之努力，但是在協調東道國監管特權與保證市場準入的自由上邁出了一步。
其三，全球性的監管法制國際化發展——1994年《服務貿易總協定》(GATS)及FSA協議有關銀行監管的規制的影響。由于WTO是一個擁有成員極為廣泛的國際性組織，其委員文件——GATS是具備法律約束力的國際條約。該文件在五個方面合納了銀行監管問題，即市場準入、國民待遇、透明度、最惠國待遇和發展中國家特殊待遇，其中最關鍵的是最高國待遇、市場準入和國民待遇。當然在這些內容的具體規制上，因各國現有法制及經濟發展水平差異太大，以致無法作出統一的要求。世貿組織(WTO)又于1997年12月13日鑒署了專門針對金融服務的協議——《金融服務協議》(FSA)0FSA協議將GATS擴展到金融服務方面，它在一個全面的最惠國待遇基礎上把全球的銀行保險、證券和金融信息貿易的95％以上都納入了WTO的管理和爭端解決體制之內。眾所周知，WTO的法律體系在成員廣泛性基礎上所構筑的法律機制之協調、統一及爭端解決機制之先進性都將有力地推動銀行監管法制國際化的進程，特別是有助于具有強制效力的統一的監管國際規則之形成和發展。
其四，雙邊協作所產生的有關銀行監管法制的協定也在增多。1995年2月13日美國和日本所達成的《日本政府和美國政府關于金融服務的有關措施》就是其中較為成功的例子，該協定把跨國金融交易的諸多監管問題作了協調，這也是美國下決心打開日本金融市場及日本迫于壓力作出讓步的產物。
誠然，銀行監管法制國際化的序幕已拉開，由于這種國際化更多的是減少、消除國內法制對外國銀行進入國內市場的限制或者推行較為嚴格和規范的銀行監管標準，以致國際化進程極易受到來自新興市場國家的抵制或反對，因此對銀行監管法制國際化不能持過于樂觀的態度。但是，這一趨向卻給各國，尤其是新興市場國家的銀行監管法制的變革帶來了沖擊。
五、革新傳統監管手段和突破傳統方法受到關注
綜觀各國銀行監管法制的發展歷程，監管手段經歷了由簡單向復雜化的發展歷程。諸如市場準入監管、稽核檢查、行政處罰、調查統計、信息披露、審慎法規和要求的制定與實施等方法在各國傳統的銀行監管法制中得到了較為普遍的反映，這些傳統監管手段也由簡至繁、由粗到細地發展，如謹慎要求中的資本充足度標準在上個世紀的美國，是按商業銀行所在地的人口來規定銀行應持有的資本量；在20世紀30年代以前的幾十年是采用資本／存款來確定(該比率不得低于10％)330年代大蕭條之后以資本／總資產來確定，二戰期間以資本／風險資產來確定；由于過去比率過于簡單和籠統，至20世紀50年代美聯儲依風險不同把商業銀行資產分為6類，分別規定不同的資本／資產比的權數，最后將各類資產應保持的資本數量相加；在60、70、80年代還采用過綜合分析法和資本分兩級計算的方法等；進入90年代，開始接受《巴塞爾協議》方法的影響。
在傳統監管手段進行革新的同時，一些新手段滋生或傳統上末被廣泛重視的手段得到推廣。尤其是20世紀80年代以來，西方國家追求金融自由化使得銀行業務大量交叉滲透，金融創新層出不窮，金融衍生工具令人目不暇接。金融衍生工具的風險性和復雜性加大了金融監管的難度。針對金融衍生工具內外風險，1993年7月，美國聯邦儲備委員會前任主席沃爾克主持的一個研究機構提出了監管衍生工具的四項原則31993年7月美國G一30集團了“關于衍生工具內容風險管理的措施建議”；1994年7月27日，巴塞爾銀行監管委員會和國際證券業協會組織聯合頒布了對金融衍生工具風險的監管規定31994年12月香港金融管理局了有關金融衍生工具風險管理的建議等。這些針對金融衍生工具的監督措施與傳統銀行監管手段相較而言的突出之處在于強調對直接參與交易的交易員及交易主體的管理層賦予各項具體義務，同時極為關注交易記帳、信息體系的監管。
存款保險制度則是一種發展較早而較晚才得到普遍關注的監管手段。早在20世紀30年代，存款保險制度就在美國誕生。1933年《聯邦存款保險法》確立了美國聯邦存款保險制度的基本特征，雖然該手段在穩定美國銀行制度起了積極作用，但一直至20世紀70年代以前尚未得到其他國家的足夠關注。到1971年日本公布了《存款保險法》、1976年聯邦德國建立起“存款保險基金”，英國則在1979年《銀行法》確立了“存款保護委員會和董事”的法律地位。迄今為止，許多國家已將存款保險制度納入了銀行監管法制體系中。
此外，還在市場退出、危機處理等方面推陳出新。
六、追求效率的法制價值取向促成了放松監管之趨勢
銀行監管法制在價值取向上雖仍然以安全為立足點，但是效率優先所促成的放松管制則是基本趨勢。眾所周知安全是法律的基本價值取向。銀行監管法制所追求的安全之價值目標，既涵納了銀行自身的經濟安全，及相關交易主體(諸如銀行的儲戶，以銀行為中介的結算客戶等)的經濟安全，也包括這些特定個體和個體集合而成的社會群體所整合而成的社會整體的經濟安全。銀行監管法制的安全價值需求根源于銀行及銀行業務所內蘊的諸種風險。各國銀行監管法制中的市場準入、信息披露、市場退出、稽核檢查、審慎要求等制度都旨在降低和防范銀行風險。但是過多地顧及安全需求勢必增大銀行及其交易的成本，從而使銀行及其交易效率受到侵蝕。因為銀行及其交易的效率要實現最大化需以降低交易成本、節省交易時間為基礎，而對銀行的監管則必然蘊含銀行交易成本的提高，諸如資本充足度的要求、法定準備金比率的設計等，銀行將不得不為這些準備作出時間和資金上的安排，增大了銀行交易的成本。從自由與效率的聯結機制來看，監管法制的嚴格化導致銀行的自由受到約束，況且監管法制的實施過程還可能因監督主體對其權力的運用之不當而干擾銀行交易的實現，這就使監管法制限制自由進而影響銀行主動性、積極性、創造性的發揮。
正因為嚴格監管的法制會妨礙銀行及其交易的效率之實現，在當代銀行監管法制中不少國家開始重視放松監管。美國自20世紀80年代以來，銀行監管法制走上放松監管的道路。1980年《存款機構放松管制和貨幣控制法》取消了對存款利率的限制、取消或修改了對某些貸款利率的限制、擴大存款機構的資金來源和擴大儲蓄與貸款協會的資金使用業務范圍。1982年《加恩圣杰曼吸收存款機構法》給儲蓄和貸款機構及儲蓄釵行與銀行相似的業務范圍，0該法對于取消金融管制，促進存款機構業務多樣化，加強金融機構之間的競爭方面，起了重要作用。1986年8月，之Q條例》對銀行存款的利率限制被完全廢除。1991年《聯邦存款保險公司改進法》在收購及合并監管上允許所有儲蓄機構與國民銀行之間在銀行合并條例范圍內相互收購或合并3允許所有投保機構在某些情況下兼并或與其他保險基金的成員合并。1994年《里格一尼爾銀行跨州經營與跨州設立分行效率法》解除了《麥克法登法》和1976年《道格拉斯修正案》中有關銀行經營地域范圍的限制，允許銀行在全國范圍內經營業務和設立分支行，而不管州法令如何。
日本也于70年代中期開始逐步取消對金融系統的管制。自1979年逐步取消利率管制，1994年又取消了剩余的對非定期存款的利率限制。在金融機構職能劃分上，70年代的商業銀行已將業務延展到其他領域。1993年推出的《金融系統改革條例》允許成立綜合性銀行，銀行可以擁有證券公司、保險公司和信托銀行作為其分支機構。1996年下半年開始推行“大爆炸”式的監督法規之解除及市場開放計劃。日本政府擬采取一系列措施逐漸廢除對金融交易及提供的金融產品種類的限制，如1998年不再禁止金融控股公司，到2001年時銀行可以出售共同基金類產品及保險單等。
篇12
1從宏觀角度進行規范分析
1.1貨幣政策與銀行監管于經濟周期而言具有不同作用
無論是貨幣政策，還是銀行監管，都是在同一宏觀經濟環境下進行的。從宏觀層面考察二者之間的互動關系，最為突出的就是貨幣政策與銀行監管對于經濟周期的不同作用機理。貨幣政策對經濟的調控通常是逆經濟周期的，而銀行監管通常是順經濟周期的，這兩種矛盾的特性在銀行體系自然會產生不同的影響，例如，下調利率能夠降低銀行的籌資成本，增強流動性，但是會加大通貨膨脹的壓力。在經濟高漲時期，銀行經營效益好，風險低，銀行監管對銀行經營的風險約束相對來說較松，銀行本身經營的難度也低，此時貨幣政策則需要注重預警性地進行適度反向操作，如提高利率水平、控制貨幣供應量、對特定部門進行信貸控制等，這顯然會加大銀行經營的成本；在經濟衰退時期，銀行業務拓展困難，銀行監管對銀行經營的風險約束較緊，對于銀行新增的不良貸款也更為關注，銀行的貸款投放當然也就更為謹慎，此時貨幣政策可能采取的擴張性政策難以在銀行系統得以傳導。因此，貨幣政策與銀行監管的合作，首先應當是在宏觀層面的合作，在于對經濟周期的判斷取得共識之后，分別在各自的領域采取相應的、并且不直接沖突和抵銷的政策措施。
1.2銀行體系風險特征決定了銀行監管與貨幣政策必須進行良性互動
銀行體系與證券、保險體系存在很大的差別，銀行的資產和負債在流動性方面具有不對稱性，通常具有錯配的缺口，銀行部門十分容易遭受擠兌的沖擊而傳染到整個金融體系乃至經濟體系，在一定程度上可以說，銀行因為其強烈的公共性和外部性而具有公眾公司的許多特征。因此，銀行體系風險具有宏觀性、系統性的特征，其風險主要集中于宏觀層面，且一旦發生對經濟的沖擊面非常大，而證券和保險的風險主要是微觀性的、是與投資者相關程度較高的風險。正因為銀行監管和銀行體系的穩健程度與宏觀經濟形勢密切相關，因此，僅僅從銀行體系風險的宏觀性和系統性來說，央行與銀行監管部門的協調的重要性，將遠遠超過央行與證券和保險領域的監管機構進行協調的重要性。
1.3市場環境的發育程度也決定了宏觀層面的貨幣政策和銀行監管的有效協調
對于貨幣政策和銀行監管的分工而言，一般的認識是，貨幣政策著眼于宏觀層面，銀行監管著眼于微觀層面。這實際上是一個似是而非的劃分。從貨幣政策運作的環境看，沒有商業銀行微觀行為的市場化改進，貨幣政策的實施在目前的環境下往往也是難以著手的。在較為成熟的金融市場環境下，商業銀行作為理性的市場主體，能夠基本有效地對貨幣政策的宏觀信號作出反應，此時貨幣政策當然無需強調對商業銀行的直接信貸控制，而更多地依托市場化的間接調控手段，銀行的監管實際上也是采取激勵相容的市場化手段。但是，在商業銀行體系市場化程度有限、商業銀行主體的自我約束能力不足的階段，貨幣政策如果不能介入商業銀行的信貸運作行為，就難以有效地傳導到經濟運行環節，此時必然需要商業銀行和監管部門的積極合作。
2對運作層面的實際考察
2.1貨幣政策和銀行監管分立后應防范可能出現的決策效率降低
如果說將銀行監管與貨幣政策獨立，是為了防止原來在央行內部可能存在的角色沖突的話，那么，二者的分立從運作層面也提出了一個決策效率的問題。在呼吁貨幣政策和銀行監管職能分立眾多理由中，懷疑央行因角色沖突而對金融監管難以中立是一個重要的原因。但是，在實際運作中，這可能是一個“偽問題”，因為在央行缺乏足夠的獨立性的前提下，如果央行與銀行監管部門、或者其他宏觀部門就宏觀政策動向、金融風險和金融穩定應采取的措施產生分歧并爭執不下時，最終可能還是會集中到國務院層面進行統一決策。從這個意義上說，央行和銀監會的分立，實際上只是把原來在央行內部可能存在的角色沖突更多地轉移到國務院層面，而這一轉移必然會導致決策效率的一定程度的降低，這顯然對于貨幣政策的實施、或者金融風險的防范都有不利的影響。這種決策效率可能出現的降低，最為集中地體現在央行的“最后貸款人”角色的行使上。實際上，如果央行身兼二任，則無論貨幣政策的基調是緊縮還是擴張，保持銀行體系的穩定也是一個重要的參考目標。但是，在銀監會作為單純的銀行監管機構獨立承擔機構監管職能之后，因為銀監會并不能為陷入困境的銀行提供流動性；而央行要妥當運用“最后貸款人”職能，必須充分了解具體銀行的經營狀況，貨幣政策與銀行監管職能的分立使得央行行使最后貸款人職能時將更多地依賴銀監會對銀行困境的判斷而不是自身的判斷，其中顯然存在實施效果下降、運用過濫、過嚴、過遲等，或者在央行與銀行監管部門難以形成共識時需要國務院層面的決策，從而可能錯過防范銀行危機的最佳時機。
因此，在貨幣政策與銀行監管分立的條件下，貨幣政策與銀行監管之間的組織協調機制相當關鍵，否則只能是決策效率的迅速下降。在此基礎上，貨幣政策的獨立性也值得關注。
2.2貨幣政策與銀行監管的信息共享應當成為二者協調的基本前提
一般而言，貨幣政策與銀行監管在兩個機構之間協調，協調關系較弱，協調成本較高，但有利于強化貨幣政策的獨立性，防止相互干擾。目前，德國、英國、日本和韓國等國家都實行外部協調的方式。然而無論是貨幣政策決策，還是銀行監管決策，都是基于對銀行體系大量信息的分析之上的。中央銀行的貨幣政策操作都是以一定的銀行體系的傳導機制為前提，可以說幾乎所有的貨幣政策操作，例如利率調整、公開市場操作，都必須立足于對金融機構的經營狀況的深入掌握。更為重要的是，銀行監管信息也是中央銀行及時高效地行使“最后貸款人”職責的基礎。與此同時，貨幣政策操作必然會對銀行體系的經營形成多方面的影響，也需要銀行監管部門及時把握、進而采取相應的對策來指導金融機構的經營行為。
3建立貨幣政策與銀行監管內部聯動的協調機制的探索
探索建立貨幣政策與銀行監管內部聯動的協調機制，是為了增強貨幣政策與銀行監管的合力作用。貨幣政策與銀行監管的有效協調必須以一定的制度形式為保障，建立貨幣政策與銀行監管內部協調的制度安排包括以下幾方面的內容：
（1）建立貨幣政策與銀行監管之間有效的組織協調機制。在當前人民銀行內部兩大體系獨立運行的情況下，為了加強兩大體系間的聯系和溝通，需要建立由貨幣政策部門和銀行監管部門參加的聯席會議，定期通報貨幣政策運行與銀行監管的情況和存在問題，相互介紹貨幣政策或銀行監管的政策要求，共同研究兩大體系需要協調解決的問題；并制定相應的政策措施，使貨幣政策與銀行監管更好地發揮合力作用，促進金融機構合法、健康運行。
（2）建立貨幣政策與銀行監管有效的信息共享和溝通機制。針對當前非現場監管與金融統計彼此獨立從而不能相互利用的問題，加強貨幣政策與銀行監管的協調性，必須建立貨幣政策與銀行監管共享的金融數據庫。要在進一步完善“全科目上報制度”和現有統計網絡的同時，依據貨幣政策與銀行監管的要求，對現有的金融統計數據庫結構進行改造，建立可以自動生成統計指標與監管數據指標的金融數據庫。條件成熟后，連通中央銀行金融數據庫與金融機構業務經營數據庫，使中央銀行能夠調閱金融機構主要業務數據，從而進一步發揮統計網絡對提高非現場監管水平的支持和服務作用。同時，要強化對金融機構數據真實性的監管，嚴格責任追究，從而確保信息質量。在建立兩大部門共享數據庫的基礎上，為了加強貨幣政策與銀行監管的信息溝通，進一步增強合力，還可以建立貨幣政策部門與銀行監管部門之間的信息傳遞機制，以加強兩個部門的協調。
（3）建立貨幣政策與銀行監管之間的人員流動機制。為了增強貨幣政策與銀行監管兩大職能的融合，要大力加強貨幣政策部門與銀行監管部門之間人員的交流，建立起合理的人員流動機制，從而使貨幣政策部門人員能夠更加熟悉監管要求，使銀行監管部門能夠更加了解貨幣政策意圖，為貨幣政策與銀行監管的有效協調奠定基礎。
（4）建立貨幣政策與銀行監管在執行手段上的協調機制。針對當前貨幣政策窗口指導作用較弱的問題，要把中央銀行窗口指導的意圖納入監管的內容、通過采取有效的監管措施如機構審批、高級管理人員考核評價等，確保貨幣政策意圖得到有效落實，從而進一步強化人民銀行內部貨幣政策部門與銀行監管部門之間的橫向協調機制。
實際上，無論是貨幣政策和銀行監管職能統一在一個機構之內，還是相互分立，在全球范圍內都可以找到大量的范例，這是由不同國家和地區的金融法制環境和市場發育程度以及金融體系的演變軌跡等多種因素所決定的，并不存在一個統一的范式。但是，在選擇了銀行監管和貨幣政策分立的體制之后，我們必須更為強調二者之間的協調與合作，如何借鑒國際上的經驗為我所用，并結合我們的國情進行制度上的創新，是當前我國金融理論與實踐所應共同關注和探討的重大課題。
參考文獻
篇13
1從宏觀角度進行規范分析
1.1貨幣政策與銀行監管于經濟周期而言具有不同作用
無論是貨幣政策，還是銀行監管，都是在同一宏觀經濟環境下進行的。從宏觀層面考察二者之間的互動關系，最為突出的就是貨幣政策與銀行監管對于經濟周期的不同作用機理。貨幣政策對經濟的調控通常是逆經濟周期的，而銀行監管通常是順經濟周期的，這兩種矛盾的特性在銀行體系自然會產生不同的影響，例如，下調利率能夠降低銀行的籌資成本，增強流動性，但是會加大通貨膨脹的壓力。在經濟高漲時期，銀行經營效益好，風險低，銀行監管對銀行經營的風險約束相對來說較松，銀行本身經營的難度也低，此時貨幣政策則需要注重預警性地進行適度反向操作，如提高利率水平、控制貨幣供應量、對特定部門進行信貸控制等，這顯然會加大銀行經營的成本；在經濟衰退時期，銀行業務拓展困難，銀行監管對銀行經營的風險約束較緊，對于銀行新增的不良貸款也更為關注，銀行的貸款投放當然也就更為謹慎，此時貨幣政策可能采取的擴張性政策難以在銀行系統得以傳導。因此，貨幣政策與銀行監管的合作，首先應當是在宏觀層面的合作，在于對經濟周期的判斷取得共識之后，分別在各自的領域采取相應的、并且不直接沖突和抵銷的政策措施。
1.2銀行體系風險特征決定了銀行監管與貨幣政策必須進行良性互動
銀行體系與證券、保險體系存在很大的差別，銀行的資產和負債在流動性方面具有不對稱性，通常具有錯配的缺口，銀行部門十分容易遭受擠兌的沖擊而傳染到整個金融體系乃至經濟體系，在一定程度上可以說，銀行因為其強烈的公共性和外部性而具有公眾公司的許多特征。因此，銀行體系風險具有宏觀性、系統性的特征，其風險主要集中于宏觀層面，且一旦發生對經濟的沖擊面非常大，而證券和保險的風險主要是微觀性的、是與投資者相關程度較高的風險。正因為銀行監管和銀行體系的穩健程度與宏觀經濟形勢密切相關，因此，僅僅從銀行體系風險的宏觀性和系統性來說，央行與銀行監管部門的協調的重要性，將遠遠超過央行與證券和保險領域的監管機構進行協調的重要性。
1.3市場環境的發育程度也決定了宏觀層面的貨幣政策和銀行監管的有效協調
對于貨幣政策和銀行監管的分工而言，一般的認識是，貨幣政策著眼于宏觀層面，銀行監管著眼于微觀層面。這實際上是一個似是而非的劃分。從貨幣政策運作的環境看，沒有商業銀行微觀行為的市場化改進，貨幣政策的實施在目前的環境下往往也是難以著手的。在較為成熟的金融市場環境下，商業銀行作為理性的市場主體，能夠基本有效地對貨幣政策的宏觀信號作出反應，此時貨幣政策當然無需強調對商業銀行的直接信貸控制，而更多地依托市場化的間接調控手段，銀行的監管實際上也是采取激勵相容的市場化手段。但是，在商業銀行體系市場化程度有限、商業銀行主體的自我約束能力不足的階段，貨幣政策如果不能介入商業銀行的信貸運作行為，就難以有效地傳導到經濟運行環節，此時必然需要商業銀行和監管部門的積極合作。
2對運作層面的實際考察
2.1貨幣政策和銀行監管分立后應防范可能出現的決策效率降低
如果說將銀行監管與貨幣政策獨立，是為了防止原來在央行內部可能存在的角色沖突的話，那么，二者的分立從運作層面也提出了一個決策效率的問題。在呼吁貨幣政策和銀行監管職能分立眾多理由中，懷疑央行因角色沖突而對金融監管難以中立是一個重要的原因。但是，在實際運作中，這可能是一個“偽問題”，因為在央行缺乏足夠的獨立性的前提下，如果央行與銀行監管部門、或者其他宏觀部門就宏觀政策動向、金融風險和金融穩定應采取的措施產生分歧并爭執不下時，最終可能還是會集中到國務院層面進行統一決策。從這個意義上說，央行和銀監會的分立，實際上只是把原來在央行內部可能存在的角色沖突更多地轉移到國務院層面，而這一轉移必然會導致決策效率的一定程度的降低，這顯然對于貨幣政策的實施、或者金融風險的防范都有不利的影響。這種決策效率可能出現的降低，最為集中地體現在央行的“最后貸款人”角色的行使上。實際上，如果央行身兼二任，則無論貨幣政策的基調是緊縮還是擴張，保持銀行體系的穩定也是一個重要的參考目標。但是，在銀監會作為單純的銀行監管機構獨立承擔機構監管職能之后，因為銀監會并不能為陷入困境的銀行提供流動性；而央行要妥當運用“最后貸款人”職能，必須充分了解具體銀行的經營狀況，貨幣政策與銀行監管職能的分立使得央行行使最后貸款人職能時將更多地依賴銀監會對銀行困境的判斷而不是自身的判斷，其中顯然存在實施效果下降、運用過濫、過嚴、過遲等，或者在央行與銀行監管部門難以形成共識時需要國務院層面的決策，從而可能錯過防范銀行危機的最佳時機。
因此，在貨幣政策與銀行監管分立的條件下，貨幣政策與銀行監管之間的組織協調機制相當關鍵，否則只能是決策效率的迅速下降。在此基礎上，貨幣政策的獨立性也值得關注。
2.2貨幣政策與銀行監管的信息共享應當成為二者協調的基本前提
一般而言，貨幣政策與銀行監管在兩個機構之間協調，協調關系較弱，協調成本較高，但有利于強化貨幣政策的獨立性，防止相互干擾。目前，德國、英國、日本和韓國等國家都實行外部協調的方式。然而無論是貨幣政策決策，還是銀行監管決策，都是基于對銀行體系大量信息的分析之上的。中央銀行的貨幣政策操作都是以一定的銀行體系的傳導機制為前提，可以說幾乎所有的貨幣政策操作，例如利率調整、公開市場操作，都必須立足于對金融機構的經營狀況的深入掌握。更為重要的是，銀行監管信息也是中央銀行及時高效地行使“最后貸款人”職責的基礎。與此同時，貨幣政策操作必然會對銀行體系的經營形成多方面的影響，也需要銀行監管部門及時把握、進而采取相應的對策來指導金融機構的經營行為。
3建立貨幣政策與銀行監管內部聯動的協調機制的探索
探索建立貨幣政策與銀行監管內部聯動的協調機制，是為了增強貨幣政策與銀行監管的合力作用。貨幣政策與銀行監管的有效協調必須以一定的制度形式為保障，建立貨幣政策與銀行監管內部協調的制度安排包括以下幾方面的內容：
（1）建立貨幣政策與銀行監管之間有效的組織協調機制。在當前人民銀行內部兩大體系獨立運行的情況下，為了加強兩大體系間的聯系和溝通，需要建立由貨幣政策部門和銀行監管部門參加的聯席會議，定期通報貨幣政策運行與銀行監管的情況和存在問題，相互介紹貨幣政策或銀行監管的政策要求，共同研究兩大體系需要協調解決的問題；并制定相應的政策措施，使貨幣政策與銀行監管更好地發揮合力作用，促進金融機構合法、健康運行。
（2）建立貨幣政策與銀行監管有效的信息共享和溝通機制。針對當前非現場監管與金融統計彼此獨立從而不能相互利用的問題，加強貨幣政策與銀行監管的協調性，必須建立貨幣政策與銀行監管共享的金融數據庫。要在進一步完善“全科目上報制度”和現有統計網絡的同時，依據貨幣政策與銀行監管的要求，對現有的金融統計數據庫結構進行改造，建立可以自動生成統計指標與監管數據指標的金融數據庫。條件成熟后，連通中央銀行金融數據庫與金融機構業務經營數據庫，使中央銀行能夠調閱金融機構主要業務數據，從而進一步發揮統計網絡對提高非現場監管水平的支持和服務作用。同時，要強化對金融機構數據真實性的監管，嚴格責任追究，從而確保信息質量。在建立兩大部門共享數據庫的基礎上，為了加強貨幣政策與銀行監管的信息溝通，進一步增強合力，還可以建立貨幣政策部門與銀行監管部門之間的信息傳遞機制，以加強兩個部門的協調。
（3）建立貨幣政策與銀行監管之間的人員流動機制。為了增強貨幣政策與銀行監管兩大職能的融合，要大力加強貨幣政策部門與銀行監管部門之間人員的交流，建立起合理的人員流動機制，從而使貨幣政策部門人員能夠更加熟悉監管要求，使銀行監管部門能夠更加了解貨幣政策意圖，為貨幣政策與銀行監管的有效協調奠定基礎。
（4）建立貨幣政策與銀行監管在執行手段上的協調機制。針對當前貨幣政策窗口指導作用較弱的問題，要把中央銀行窗口指導的意圖納入監管的內容、通過采取有效的監管措施如機構審批、高級管理人員考核評價等，確保貨幣政策意圖得到有效落實，從而進一步強化人民銀行內部貨幣政策部門與銀行監管部門之間的橫向協調機制。
實際上，無論是貨幣政策和銀行監管職能統一在一個機構之內，還是相互分立，在全球范圍內都可以找到大量的范例，這是由不同國家和地區的金融法制環境和市場發育程度以及金融體系的演變軌跡等多種因素所決定的，并不存在一個統一的范式。但是，在選擇了銀行監管和貨幣政策分立的體制之后，我們必須更為強調二者之間的協調與合作，如何借鑒國際上的經驗為我所用，并結合我們的國情進行制度上的創新，是當前我國金融理論與實踐所應共同關注和探討的重大課題。
參考文獻
