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鄉鎮知道村干部的心思。面對必須完成的任務，為了調動村干部的積極性，鄉鎮不得不默許村干部借鄉鎮下達的收費任務，向農民搭車收費。有些鄉鎮甚至將村干部應該搭車收費的百分比都計算好了，一并下達到村，村干部收費后，將搭車的部分留下來作為獎勵。

而一旦村干部可以從協助鄉鎮收費中獲取個人利益的好處，他們的積極性就會被調動起來，村民的不滿也會增加。村莊社會被是一個半熟人的社會，村民不可能不知道村干部收費可以獲得的個人好處。村民因此更加抵制村干部的收費，加之農民負擔越重，村干部收費越難，而收費越高，村民越不滿。各個方面相互疊加，事情就終會有個了斷。這個了斷就是：越來越多的村民拒絕交費，村干部越來越不能完成鄉鎮下達的稅費收繳任務，鄉鎮越來越以完成稅費任務作為評價村干部工作好壞的惟一標準。因此，那些可以從農民那里收上來稅費的狠人、惡人陸續當上村干部，而對于可以收上稅費的狠人、惡人村干部，鄉鎮本能是予以保護。

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其一是政府收取的稅費并沒有全部用到公共服務上。由于我國原有計劃體制的影響，政府機構承擔很大的直接資源配置功能。基層政府中存在一些非公共部門性質的機構，它們占有的稅費只是投入而少有公共服務的產出。在改革的初期，為發展地方經濟，大量公共資源被用來生產私人產品，其中失敗的投資，成為地方政府的債務，這些債務的償還占用了部分的稅費。歷史遺留下來的龐大政府機構和債務，給地方政府形成了巨大的財政壓力。它引起的財政支出對農民沒有任何公共服務的受益，成為一種沒有交換的負擔。

其二是地方政府效率低下，財政資源沒有得到最有效的使用，產出未能最大化。我國的鄉鎮政府機構臃腫、官僚作風、人浮于事都有不同程度地存在。對官員的尋租行為缺乏強有力的監督，財政資源被挪用和浪費現象嚴重。高額的財政支出和低下的公共服務加大了納稅人（農民）稅費支付和受益間的不等價。

其三是一些地方公共產品具有較大的外部性，它們由地方財政承擔但其收益并不能完全被當地居民所受用。例如，基礎教育在大多數地區完全是鄉鎮的責任，而其產生的“產品”（人才）卻并不能完全為地方受用，更不能為成本承擔者——稅費支付者（農民）所獲得。這些公共產品的受益范圍超越了地方，完全由地方承擔成本，損害了稅費支付與受益對等的稅收公平的受益原則。

基于這三個原因，我國農民的稅費負擔與其公共服務的受益存在嚴重的不對等，農民大量的稅費沒有得到相應的公共服務，農村稅費沒有體現稅收公平的受益原則，是農民沒有等價的不公平的支付。

2.農民與非農民相比，稅費負擔重嗎？

稅收負擔的橫向公平原則要求，對相同的人應給予同等的對待。就農村稅費而言，要求在相同的情況下，農民與非農民稅收負擔應相等。將農民與非農民的稅費負擔相比較，可以分析我國農村稅費的橫向公平性。

對于農業稅，其征收方式是按每畝的單產（取常年平均產量）為計稅基礎，稅率在7%（安徽試點稅率）左右浮動，有人認為其實際稅率只有3%左右，因而認為農業稅負擔是不重的。但這是與過去相比，與非農業部門的橫向比較的結論則大不相同。張元紅(1997)將它與城市個體工商業的所得稅比較，發現它的邊際稅率是高于后者的。同樣的收入，在其他行業可能無需繳稅，而農民則負擔了稅負。其他行業的所得稅，以扣除了成本費用后的凈所得為基礎，而農業稅的計繳，以農田總收入為基礎，沒有減除農民的工資，并以所有產品收入而非銷售產品的收入為基礎。可見，認為農業部門的稅費負擔低于第二、第三產業的觀點是不正確的，相反，其邊際稅率是遠遠高于非農業部門的。

作為“三提五統”的收費，則完全可以看成個人所得稅，中央規定的征收率為5%，實際執行中往往以定額的方式為多。與其他非農行業從業人員的個人所得稅相比，邊際稅率很高是顯而易見的。它沒有起征點，不管農民收入的多少，即使以5%為標準，也高于了一般個人所得稅，其邊際效應十分突出。

即使不考慮“三亂”，農業和農民與非農行業及其從業人員相比，在相同的情況下，稅費負擔是不同的，其邊際稅率已經遠遠高過了后者。農村稅費成為農民在社會中不平等的負擔。

3.農業稅費在不同收入的農民之間公平嗎？

稅收負擔的縱向公平原則要求，對不同的人應給予不同的對待。對我國農村稅費而言，要求在不同收入的農民之間，稅費負擔應有所不同。而我國目前的農村稅費的實踐并沒有遵守這一點。我國農業稅費在實際征收中，大多按田畝或人頭為計稅基礎定額征收，即以每畝田或每人為計稅單位，按田畝或人口平均分攤。這種定額方式（每畝或每人交納一定金額）忽略了不同田和個人之間的差異。高產的田和低產的田、高能力農民和低能力農民，承擔了同樣數額的稅費。農業稅費的負擔金額與農民個人收入高低完全無關，收入越低的人，農業承擔的稅費占收入的比重反而越高。農業稅費在實踐中具有了累退的性質。這造成農民間收入差距進一步擴大。在收入不同地區，課以同等的稅額，也進一步加大地區間的收入差距。不同地區和收入的農民對農村稅費的感受不同：越是貧窮地區，貧困的農民越能感受稅費負擔的沉重。農村稅費違背了縱向公平，加大了農民間的差距。

三、從資源配置角度看農村稅費的經濟影響

稅費作為政府的一種政策手段，會對資源配置產生影響。一般對農村稅費的分析，都忽視了這一點。本文通過分析農村稅費的歸宿來探討它的資源配置功能。

1.農村稅費歸宿局部均衡分析

農村稅費可以看成對農產品生產者的征稅，運用局部均衡的分析工具可以追溯農業稅費的最終承擔者。農產品市場的重要特征是它接近于完全競爭市場，作為單個生產者的農民面對的是一條具有完全彈性的需求曲線。他只是價格的接受者，不能對價格加以調控。這樣，對他征收的稅費的最終承擔者可以分析如下：

圖中線S代表征稅前的供給曲線，線D是單個農民（農產品生產者）面臨的需求曲線，由于農產品市場接近于完全競爭，農民只能是價格的接受者，線D平行于X軸。征稅后，供給曲線移到S+T，結果稅收T完全由供給者（農民）承擔，沒有一點可以轉嫁。

附圖

圖1農業稅費歸宿局部均衡分析

從這個分析可以看出，農業稅費不同于其他行業的稅費，即使在同樣的稅率下，由于它完全無法轉嫁，生產者承擔的部分要多于能轉嫁的其他行業。這部分的稅費完全等價于農民可支配收入的減少，直接影響農民的消費需求。最近幾年，農民稅費負擔的增長幅度大于農民收入增長幅度，更加促進了這種效應，農村的社會總需求不旺已經是一個公認的事實。增加農民的收入已經成為我國農村政策的一個重要方面，稅費改革在其中的作用應得到更多的重視。

2.農村稅費歸宿一般均衡分析

稅收的一般均衡理論認為稅費負擔可以通過要素的流動，達到均等化。一般均衡的分析可以找到稅費的最終承擔的要素，可以分析稅費對要素投入的影響。

我國農業稅費的征收可看成對農產品生產的征稅。農村稅費可能影響到農業生產的要素投入，并通過要素相對價格與產品相對價格的共同作用對整個經濟產生影響。

農民投入農業生產的要素有農業資本和農業勞動力，對農業征稅可以對這兩種生產要素的投入產生影響。在農業和非農業之間不存在流動的情況下，對農業的征稅如果高于非農業部門，農民就會減少對農業的投資和勞動力投入，從而減少農業部門的產出，進而改變農產品和非農產品之間的相對價格，使對農業的高稅費得以轉嫁到非農業部門，從而是整個社會各部門稅費負擔均等化。在存在流動性差的要素的情況下，流動性較好的生產要素可以通過流動到稅費負擔較輕的部門來逃避超額負擔，流動性較差的要素將成為稅費超額部分的最終承擔者。

我國當前的情況是，城鄉長期處于分割狀態，作為生產要素的農民的流動性受到約束，同時農產品的價格也受到較嚴格的管制，價格體制的作用不能充分的發揮。這樣流動性較好的資本就可以通過流動到其他部門來逃避農業部門較高的稅費負擔，流動性差的生產要素—農業勞動力將成為稅費超額部分最終承擔者。我國農村稅費高于其他部門的部分最終由流動受限制的農業勞動力承擔，直接表現為農業勞動的低工資。較強的農產品價格管制（定價制度和收購制度）進一步加強了這種效應。從另一個角度看，也可以說我國當前較重的農村稅費激勵了農業資本的外流（以逃避不公平的負擔），造成農業資本投資的不足；同時它還維系著剝奪農業勞動力收入的角色，長期中降低了農業勞動力的勞動投入和創新的積極性。

在勞動力流動放松的情況下，農產品價格機制是稅負均等化的障礙。放松農產品價格管制對稅費改革的將來也有深遠意義。

這種效應在我國實際生活中表現十分明顯。近年來農業資本投入不足，大量資金外流，農業現代化生產方式一直難以確立，一定程度上有農村稅費的影響。而我國不同地區對農業稅費問題反映不同也驗證了這一點。在沿海發達地區，非農業經濟的興起，吸引了部分農業生產要素——勞動力和資本，它們的流動使農業生產下降。結果或是該地區內部為維持農業生產，對農業生產實施相應的補貼政策，或是由于供給不足造成農產品價格上升，產品相對價格的變動調節生產要素在不同生產部門的配置，使稅費在不同生產部門的負擔均等化。這些地區也就不存在農業稅費負擔的話題。在缺乏工業的中西部農業地區，對農業依賴大，要素（勞動力）流動性差，農業稅費負擔很難與非農業部門均等化，農業稅費負擔沉重的反應則相對強烈。

三、解決農村稅費問題的出路：建立地方公共財政體制

農村稅費問題表面上看是農民負擔的問題，其實質應是農村稅費負擔的不公平和農村稅費對農業生產中資源配置的扭曲。一些其他制度在維持這種不公平和扭曲中起了重要作用。僅僅將“費”改為“稅”是不能從根本上解決問題的，農村稅費需要系統性的革新，其根本出路在于建立地方公共財政體制。

1.實現地方基層政府的角色轉換

我國地方基層政府長期承擔地方經濟發展之推動者的角色，隨著市場化程度的加深，這一角色定位已不再妥當。地方政府應成為地方經濟的服務者，提供當地居民所需的公共服務。這種轉變將是一個長期的過程，其間也必然會受到各方面的阻力。目前稅費改革的最大矛盾是減輕稅費負擔的同時也減少了政府收入，解決這個問題需要地方基層政府的改革。收縮原有基層政府規模是唯一可行的選擇，這種改革的最大阻力在于：收縮原有的機構與在位官員的自身利益相沖突。基層政府自我革命的內在激勵是有限的，地方政府改革需要外在的壓力機制。

其一，可以通過建立自下而上的選舉機制，緩解這一矛盾。自下而上的壓力，如果能充分發揮作用，其效果將是可觀的，特別在基層，范圍的有限，可以避免集體行動的悖論。基層的選舉可以表達居民（農民）的偏好；可以增強地方政府對居民的責任感；可以讓居民更好地監督地方政府。我國農村村民自治的發展，能不能起到這方面的作用，值得關注。

其二，賦予居民“退出”權，這也可對機構改革產生壓力。在實踐上就是打破城鄉流動、地區間流動的戶籍制度的限制。這種要素流動帶來的效應在西方財政學中備受推崇。它可以讓居民（農民）“用腳投票”選擇自己滿意的社區，以表達其偏好；也可以通過行業間的要素轉移，改變相對價格體系，均等稅費負擔；還可以引發地區政府間爭奪要素的競爭，提高地方政府的效率。隨著我國戶籍制度改革的深化和要素流動性的增強，這種壓力機制的作用會日益明顯。

地方政府作為地方公共產品的供給者，其自身行為的規范是解決稅費問題的重要方面，是建立地方公共財政體制的首要因素。規范地方政府行為，降低地方政府的預算規模，提高地方政府運行效率，使其成為真正的地方公共部門，是稅費改革成功的基礎。

2.重新建構農村稅費體系

安徽稅費改革方案，思路是將“三提五統”部分消減，部分改為農業稅，也就是平常所說的“費改稅”。費改稅，改變的僅僅是原有費的征收數量和方式，效果上確實減少了農民的總負擔，但這種減少是有限的，其中對農業的稅費并沒有本質改觀。從前文對農業與非農業部門的稅費負擔比較中，可以看出這種方案不僅沒有解決農業作為一個生產部門稅費負擔較重（與非農業相比）的問題，還有加大這一差距的趨勢。農村稅費對農業生產中資源配置的扭曲也基本沒有改觀。作為農業從業者的農民（農業稅費的最終承擔者），負擔也不可能有根本的減輕。農村稅費改革需要的是農村稅費體系的革新。

農村稅費改革，其根本問題應是農村適宜征收什么樣的稅，以怎樣的方式征收。這需考慮效率、公平以及征稅成本等多方面因素。

西方財政理論認為，地方最適合的稅種首先是受益稅或使用費，其次是對不流動的要素征稅。我國現行的農業稅沒有體現稅收與受益的對等，不具有受益稅的性質。它對農業產出征稅，對農業生產要素的投入產生一種激勵作用，鼓勵其流向稅負更輕的產業。費改稅方案并沒有改變農業稅收的性質，并且在數量上還有加大農業稅的趨勢，也就不能消除農業稅原有的不公平和扭曲效應。農村最適合的征稅對象應是土地本身以及一些不具有流動性的財產。西方典型的地方稅種是財產稅，他們對財產稅的研究值得我們在農村稅費改革中借鑒。如何設計對效率影響最小的并具有公平性的農村稅費體系是一個稅費改革的重要課題。單單費改稅是遠不能解決這個問題的，均等化農業和非農業的稅收負擔應是改革的方向。在新古典的假設下，這一點可以通過要素的流通和產品相對價格變動來實現。因此，打破城鄉分割和放松農產品價格管制有利于這問題的解決。但現實而言，農村人口的數量使通過要素流動，達到稅負均等化的設想在短期中作用有限，可行性欠缺，重新設計農業稅制和農村稅費十分必要。

現行的農村“三提五統”收費是不符合費的基本要求的。在財政理論中，費的收取應與受益一一對應。“三提五統”并沒有實際的公共服務與之相對應，更象所得稅。對此，可以直接改為所得稅，按現行的個人所得稅體系征收。這會使社會個人稅費負擔一致，城鄉、各行業間從業人員橫向公平。農村地方經濟的薄弱使在設計稅費改革方案時，更應從經濟效率的角度出發。現行的農村稅費體系需要的是一次根本的革新。

3.建立和完善政府間轉移支付制度

當前地方基層政府的收入問題已成為農村稅費改革的最大阻礙。其稅源的薄弱致使地方政府財政緊張與農民稅費負擔過重同時并存。減輕農民負擔和減少了政府收入之間的矛盾需要多方面的協調。政府機構改革固然是根本途徑，但政府間轉移支付制度也要發揮應有作用。建立和完善政府間轉移支付制度，對農村稅費改革進一步的推廣，意義最大。

要求轉移支付的最重要的理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共產品具有很大的正外部性，如果沒有相應的補償，這些產品的供給就會陷入不足的境地。比如我國鄉鎮級政府承擔的基礎教育投入責任（主要是教師工資），對整個社會的效用遠遠高于其自身的收益。正外部性的存在需要矯正，政府間的轉移支付是較適合的方式。由上級或鄰近地區政府對其進行適當的補助（上級的補助更具有可行性），平衡這類公共產品成本的分攤，調整當地居民稅費支付和受益享用間的偏差。轉移支付還可以調節地區間發展的不平衡，實現地區間的均等化。

我國農村稅費改革面臨的財政缺口，客觀上需要通過建立和完善政府間轉移支付制度來解決。但我國一些地區縣級的財政也很不寬裕，轉移支付的能力有限。這需要整個財政體制的調整，建立從上到下的轉移支付。在支付方式上，專項撥款值得一試，如由上級對下級就教育專項補助。

政府間轉移支付制度的建立，對農村稅費改革的順利進行，有重要的意義。

四、結論

農村稅費問題涉及公平與效率。農民稅費負擔沉重源于農村稅費的不公平：它沒有體現稅費支付與公共服務的對應，其金額的大小沒有考慮納稅能力的因素；它直接減少了農民收入，并扭曲了農業生產中的資源配置，影響到整個農村經濟的發展。農村稅費改革不僅要減輕農民負擔，增加農民收入，還要解決農業生產的有效資源配置的問題。在策略上，需要改變基層政府的角色、革新整個農村稅費體系，調整政府間關系。在具體措施上需要整個制度的配套改革，發展和完善村民自治，消除城鄉分割，完全放開糧食價格，完善政府間轉移支付制度和實行新的農村稅費。農村稅費改革的基本指導思想應是建立地方公共財政模式。這是稅費改革成功的唯一出路。下一步的稅費改革工作，應以建立農村地方公共財政為目標，以效率和公平為標準，完善相應的配套制度，革新整個農村稅費體系，以促進我國農村經濟的繁榮和農業的發展。

【參考文獻】

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[11]高培勇.“費改稅”經濟學界如是說[M].北京：經濟科學出版社，1999.

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1搞好規劃，明確目標

制定規劃時，要認真貫徹經濟體制和增長方式的兩個根本性轉變和科教興國與可持續發展兩大戰略，從單純為農業服務轉到為農業、農村全面服務；從過去以新建外延為主，轉到以配套改造內涵為主；從開源為主，轉到以節流為主、開源節流保護并舉的可持續發展上來；從做好以供水為主的管理轉到做好以需水為主的管理上來；從粗放落后的管理逐步轉到依靠科技、信息化、現代化的管理上來。

浙江省根據水利部和省政府的部署，已先后著手編制了《浙江省灌溉面積“十五”發展計劃及2015年發展規劃》、《浙江省節水灌溉“十五”發展計劃及2015年發展規劃》等一系列專業或單項規劃，將組織專家會審，報請省政府批準后付諸實施。

2增加投入，研究政策

農田水利事業要迅猛發展，關鍵是投入，要建立一個多元化、多層次籌資渠道，進一步深化“水利為社會，社會辦水利”的觀念。1996年，浙江省出臺的“五自”政策，是改革水利投資體制，實現多元化籌資的重要舉措。今后，還需要進一步開拓投資渠道，積極利用國內銀行貸款和國外資金，積極組織農民使用國家貼息貸款和小額貸款。鼓勵集體、個人興修和經營小型水利工程，進一步加大對農田水利基本建設的扶持力度，要把支持農業放在重要位置，對農業的補助要逐步轉到以水利為重點的農業基礎設施建設上來。

加強農田水利、鄉鎮供水、節水灌溉等方面法律、法規和政策的研究，使農村水利工作有章可循、有法可依，盡快走上規范化、制度化、法制化軌道，同時加大新形勢下開展農村水利工作的研究力度。

3深化改革，理順體制

浙江省將側重抓好四項改革：一是小型農田水利工程的產權制度改革，通過“拍賣、租賃、承包、股份制及股份合作制”等方式，明確所有權，放開建設權，搞活經營權，盤活存量資產，調動農民群眾投資興辦小型水利工程的積極性，實現小型水利工程建、管、用和責、權、利的統一，逐步建立符合社會主義市場經濟要求的小型水利工程管理體制和滾動發展的投資機制。二是大型灌區管理體制和經營機制的改革，包括管理體制、投資機制、運行機制、人事及分配制度的改革，通過改革，實現減員增效、加強管理、提高效益和增加灌區發展后勁的目標，使大型灌區走上良性運行和滾動發展的軌道。三是農業灌溉水費的改革，通過用水戶參與管理和組建農民用水戶協會等方式，將專管與群管相結合，明確產權和義務，完善管理制度，逐步改變水費偏低和計收難的狀況。四是城鄉供水管理體制的改革，在發展城鄉供水的同時，要進一步加強城鄉水資源的統一管理，通過各項改革制度來理順城鄉水資源管理體制，推進城鄉一體化供水進程。

4培養一支特別能吃苦、特別能戰斗的隊伍

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農村稅費改革后貴州鄉鎮財政現狀

而在財政支出方面卻有增無減，使得財政更加難以平衡，主要表現為：

（一）財政赤字現象突出

隨著貴州農村稅費改革的不斷推進，農民減負力度的逐年加大，鄉鎮財政平衡不斷地被打破，鄉鎮尤其是以農業為主的鄉鎮其財政增收壓力逐年增加。而另一方面，農村稅費改革使得鄉鎮財政支出逐年增加，這是因為農村稅費改革后，國家取消了“三提五統”，實行“一事一議”的制度，使支出壓力逐年加大。收入增加的困難和支出逐年加大，使得財政赤字現象突出（見表1）。

從表1可以看出：貴州鄉鎮財政收支差額在逐年加大，2003年財政赤字1.94億元，2004年財政赤字1.26億元，2005年財政赤字7.73億元，2006年財政赤字8.57億元，2007年財政赤字22.96億元，2008年財政赤字29.73億元。

（二）債務負擔沉重

由于出現年復一年的財政赤字，鄉鎮政府不得不靠舉債來維持鄉鎮的運轉，主要通過向銀行、信用社、單位和個人貸款。近年來，有些鄉鎮的債務到了還款高峰期，大部分債務已成為“呆賬”、“死賬”，難以解決債務到期歸還的問題。根據對貴州鄉鎮債務的現狀分析，本文認為鄉鎮債務主要呈現三個特征，第一，隱蔽性強，透明度差。對于鄉鎮債務的規模很難估算，不像企業那樣有清晰的財務數據。第二，違約率高。鄉鎮政府屬于政府部門，在企業與商家之間屬于強勢的一方，因此鄉鎮政府利用強勢進行違約的可能性很大，嚴重損害鄉鎮政府形象。第三，缺乏完善的債務管理體制。鄉鎮不具備上級政府那樣完善的債務統計和預算制度，缺乏統一的統計口徑。

農村稅費改革后貴州鄉鎮財政困境原因分析

（一）取消農業稅后稅源減少

在2006年全面取消農業稅以前，貴州鄉鎮財政收入主要包括：各種稅收，主要包括農業稅、農業特產稅以及工商稅；行政性收費收入、罰沒收入和專項收入，其中農業稅和農業特產稅占財政收入的比重很大。從2002-2005年農業稅和農業特產稅分別占據當年鄉鎮財政收入的39.5%、30.4%、24.6%和21%，2006年除煙葉稅外農業稅全面取消了，我國延續了2600多年的“皇糧國稅”政策徹底結束。另外一方面，由于貴州屬于我國西部經濟欠發達地區，本身經濟的落后是鄉鎮財政困難的基礎原因。貴州的鄉鎮不像沿海發達城市的鄉鎮，沒有發達的工業企業，缺乏先進的技術設備，國民生產總值每年增幅并不大，所以導致除農業稅和農業特產稅以外的稅收收入增收困難。在農業稅是鄉鎮財政收入主要來源、取消農業稅而其他稅收收入增幅并不大的情況下，取消農業稅會對鄉鎮財政造成很大的影響，因為鄉鎮政府很難從正規的稅收收入中增加資金來源。

（二）財政轉移支付不到位

稅費改革后，由于鄉鎮財政收支缺口不斷增大，取消農業稅后更是困難，因此通過轉移支付制度彌補鄉鎮財政缺口就很重要。然而，由于農村稅費改革的財政轉移支付制度不健全，導致轉移支付資金被挪用、占用的現象比較普遍。當鄉鎮財政發生困難時，許多轉移資金根本無法到達鄉鎮，使得鄉鎮財政更緊張。另外，通過上級下撥的轉移支付資金不能有效地發揮彌補農村財政缺口、均衡財政能力的作用。

（三）鄉鎮政府機構臃腫且財政開支過大

目前來看，我國已有的農村鄉鎮機構改革主要是圍繞稅費改革來進行的，改革的目的主要是為了減輕農民負擔，因此在農村鄉鎮機構改革方面，主要從減少人員、減少項目、減少開支來著手。截至2004我國鄉鎮數量為36952個，民政部預計，到2010年全國鄉鎮數量將保持在3萬個左右。目前大多數鄉鎮人口在3萬以下。根據統計資料顯示，目前貴州共有1543個鄉（鎮、行政辦事處），共有行政、事業編制人員41萬名，包括中小學校教職工，實際在編人員近39萬人。鄉鎮財政支出大部分用于行政、事業單位的人員工資支出，加大了財政開支壓力。

農村稅費改革后鄉鎮財政擺脫困境的對策

（一）完善轉移支付制度

由于轉移支付制度是彌補鄉鎮財政缺口的重要方法，鄉鎮政府要解決財政困難僅依靠自身是很難實現的，這時就需要中央的轉移支付制度，給予鄉鎮適當的財力支持。完善轉移支付制度，首先要明確轉移支付的原則和目標。轉移支付的原則必須統一規范、公正合理和公開透明。轉移支付目標是要解決地區間的縱向平衡和均等化和橫向公平。其次，為轉移支付建立穩定的資金來源，合理確定轉移支付數額，上一級政府在接受來自中央的專業支付資金外，還可以選擇將其重要稅種如營業稅、個人所得稅的一部分作為對鄉鎮的轉移支付資金的來源。統計鄉鎮各項經費開支需求，合理劃撥轉移支付資金數額。另外，加強對轉移支付資金的管理和監督。防止資金截留和挪用，要增強轉移支付的透明度，盡量減少轉移支付的中間環節，直接轉移支付給鄉鎮財政。

（二）推動農村稅費改革深入開展

鄉鎮機構臃腫龐大，人員嚴重超編，鄉鎮財政支出大部分用于行政和事業性支出，這是現今鄉鎮機構的狀況。要改變這種現狀，就必須加大鄉鎮機構改革力度，根據當地農村經濟社會發展需要，調整行政區劃，合并鄉鎮，精簡鄉鎮機構編制。嚴格控制鄉鎮機構的數量，減少新增人員。在這方面可以借鑒貴州畢節地區加強鄉鎮機構編制的工作方法。畢節地區為加強對鄉鎮機構編制和實有人員的管理，堅持全區鄉鎮機構編制和實有人員只減不增，從2005年起就嚴格按照中央和省的有關文件精神認真開展了鄉鎮機構編制和實有人員的管理工作。經過幾年的努力，實現和鞏固了確保全區鄉鎮機構編制和實有人員只減不增的預期目標，取得了明顯成效。

（三）化解鄉鎮債務

首先要增強鄉鎮自身的財政能力，提高化解債務的能力。發展才是硬道理，在取消農業稅的時代背景下選擇適合發展的產業規劃模式。其次加強領導，分類化解債務，防止新債發生。政府要積極研究債務形成的原因及對策，改變“新官不理舊事”的現狀。在化解債務方面上級政府應給予鄉鎮政府支持，加大對鄉鎮的資金援助。在防止新債方面要集中本鄉鎮的自身財力，加強財務管理，強化收入管理和嚴格支出管理，合理預算。

參考文獻：

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2.村委會組織。村委會組織不是一級政權，現行政策規定村級組織可以對農民收取三項“提留”：公積金，公益金和管理費。公積金用于農田水利基本建設，購置生產性固定資產、興辦集體企業等；公益金用于“五保戶”供養，特困戶補助以及其他集體福利事業支出：管理費則用于村級組織干部報酬和管理支出。從政策規定的用途來看，這三項“提留”屬于村級組織提供公共產品的成本分攤。

3.農村居民。我國對農民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農民既要繳稅又要收費。就稅收而言，主要問題在于稅制設置一直不盡合理，農民稅負總體一直偏高。就收費而言，各種政策性收費更是不盡合理，項目繁多，一些公共產品，如義務教育、計劃生育等方面的公共產品，本應由政府制度來義務提供，卻變成了由政策性提供和由農民負擔。除此以外，鄉、村兩級組織還以活勞動的形式向農民分攤公共產品的部分人力成本，即義務勞動積累工。按現行政策規定，每個農村勞動力每年應承擔5～10個義務工，10～20個勞動積累工，前者主要用在公路建筑、防汛搶險、修繕學校等，后者主要用于農田水利基本建設。農民既要承擔制度內公共產品供給成本,也要承擔制度外公共產品供給成本。已進行的農村稅費制度改革，雖使其向合理的方向取得了較大進展和成果，農民負擔過重問題有一定緩解，但改革任務遠未完成。可見，無論是稅費改革前的“三提五統”,還是稅費改革后的“一事一議”,都是農民對公共產品的成本負擔。

可見農村公共產品供給體制不合理，本應由中央和地方政府承擔的公共產品，但在目前仍由農民稅外負擔，通過向農民攤派等方式來完成。這使收入較城市居民低的人卻承擔著比城市居民多的多的公共產品的供給成本。

二、創新我國農村公共產品的供給主體

正如薩謬爾森所言：“一種公共產品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供。”因此，應構建多元化的農村公共產品供給體系。我國農村公共產品的供給主體不僅包含政府，同時還要激勵私人、企業和各種組織參與農村公共產品建設。

1.明確各級政府的財政職能，建立針對農村公共產品供給的轉移支付制度。由于公共產品的非排他性產生了搭便車問題，使私人部門不愿提供公共產品，而公共產品的非競爭性導致了私人部門的低效率，因此政府應當作為公共產品的主要供給主體。

(1)轉變政府職能，建立服務型政府，強化政府公共產品供給意識和公共服務職能，不斷提高政府供給公共產品的能力。

(2)政府應當直接提供屬于本級職責范圍的農村公共產品。應當重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉基層政府的事權范圍，合理劃分各級政府的財政職能，凡受益范圍遍及全國的公共產品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產品，則應由相應層次的地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。如諸如義務教育、國防開支、大型農業設施建設、農業基礎科學研究等全國性的農村“純公共產品”供給，由中央和省級政府財政負擔，并建立直接針對這些公共產品供給的轉移支付制度。加快建立和完善財政的轉移支付制度，加大國家財政對于不發達地區、農村地區基礎設施建設扶持的力度，以平衡各地區財力差異，實現公共產品供給均等化，以解決供給不足和地區間的不公平性問題。推進農村財政體制改革，規范農村公共產品的供給渠道。同時還要加大政府投入，加快歸還歷史欠賬，盡早實現公共產品供給的城鄉平衡和平等。

2.鼓勵企業、各種組織和私人參與農村公共產品供給，建立多元化的供給主體結構。公共產品需要有政府財政支持，但并不意味著所有的公共產品都由政府提供。農村公共產品的供給可采用以下方式：

(1)采取私人捐贈的形式。很多國家的公共設施就是利用私人捐贈而建立起來的，如美國個人慈善捐贈高達1750億美元，其中大部分用于公共產品的生產。現在我國部分農村小學校舍采用捐贈的方式建立起來。同時，農村的水利設施、文化館等公共產品等可以鼓勵私人或各種組織進行捐贈。應當制定一些能夠鼓勵個人或者企業出資參與農村公共產品供給的政策，如：利用冠名權、建碑立傳等形式鼓勵個人或企業參與公共產品供給。

(2)政府委托私人的供給方式—即政府可以將農村公共產品委托給私人來提供。這主要是對于那些可以收費的農村公共產品所采用的供給方式。政府通過承包、租賃、托管等方式在政府和私人或企業之間簽訂合同，私人或企業按照政府的意圖或合同提供公共產品。

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1 我國農村公共文化產品供給變遷

1.1 計劃經濟時期的公共文化產品供給機制

計劃經濟時期，我國農村公共文化產品的供給基本由國家包辦，通過農村基層的權力結構、組織體制進行公共產品的提供和分配。但國家預算安排制度內提供僅限于公社本級一部分公共產品，公社級的大部分公共產品和生產隊、生產大隊的全部公共產品主要依靠制度外自我提供，農村文化投入始終處在一個極低的水平，這使得農村的文化產品短缺單一，但相對比較均等。

1.2 改革開放后至農村稅費改革前農村公共文化產品供給機制

早在”六五”規劃時期，國家就提出了“縣縣有圖書館、文化館，鄉鄉有文化站”的建設目標，但從未達到。相當一段時期以來，由于觀念認識差距、市場經濟沖擊和財政投入不足等多種原因，農村公共文化設施建設基本處在一個相對滯緩的發展狀態，甚至不少地方的建設急劇下滑，已有的設施或破損嚴重、或轉為他用，人員隊伍嚴重流失。尤其是1994年分稅制改革后，農村公共文化產品更多地要由基層政府負擔，與地方財力直接掛鉤。而鄉鎮本身財源有限，這使得農村文化產品的供給難以為續。論文寫作，公共文化產品。

1.3 現階段農村公共文化產品供給機制

農村稅費改革后，隨著預算外資金納入預算內步伐的加快以及非稅收入的取消，縣鄉財政收不抵支的矛盾凸顯出來，這使得整個農村公共文化產品的供給比稅費改革前面臨更大的資金缺口，更遑論文化產品的供給了。由于文化事業費總量偏少，加之城市發展日益成為關注的中心，因此有限的投入往往集中在城市文化建設上。廣大農村尤其是西部農村地區的公共文化建設日益被邊緣化。

2 我國農村公共文化產品供給存在的主要問題

近年來在科學發展觀指導下，各級黨委和政府為改善農村文化生活作出了巨大努力，取得了一定成效。但總體上看變化不大，我國目前農村公共文化建設還很落后，城鄉文化差距拉大的現象不容忽視，農村的公共文化生活嚴重式微，特別是一些健康、文明的公共文化形式更是走向衰微。

2.1 農村公共文化產品供給總量不足，公共文化資源匱乏

中央財政對農村公共文化產品供給的投入嚴重不足，地方財政尤其是基層鄉鎮則在農村公共文化產品供給上乏力，心有余而力不足，這些都造成以政府供給為主體的農村公共文化產品嚴重短缺，農民很難享受到政府提供的公共文化資源。論文寫作，公共文化產品。

2.2 農村公共文化產品供給意愿失實，過剩與不足并存。我國現實生活中，文化公共產品供給決策程序是“自上而下”的，即農村文化產品的供給在很大程度上取決于“上級”的偏好，由“上級”決定提供公共產品的品種和數量，而沒有建立起村民文化需求的表露機制，這使得農民、農村文化產品的需求意愿得不到真實反映。

2.3 農村公共文化產品供給結構失調，使用效率低下

政府在供給農村文化產品中，由于沒有強有力的法律約束和制度規范，政府部門的負責人往往從功利原則和個人意愿出發，致使供給隨意性很大，不僅在總量上短缺，而且在結構上也失衡，具體表現為：一是關系農民生活的文化產品供給不足，二是關系農民基本人權和農村可持續發展的文化產品供給短缺，三是關系政治利益的文化產品供給過剩。這使得農村文化產品的實際使用效率低下，甚至無人問津。

2.4 基層政府組織的公共文化活動貧乏，難以滿足農民的文化需求

農村基層政府或村級組織舉辦的公共文化活動不但數量少，而且極少針對農民的文化需求開展農村文化活動；即使是政府舉辦的少量文化活動，也主要限于節慶等特定場合，或者是為了滿足政府經濟活動的需要，或僅僅放幾場電影，而非主要是為了滿足農民日益增長的文化需要。論文寫作，公共文化產品。一些鄉鎮文化站在國家大力推行“文化下鄉'活動時，只選擇放電影等成本較低的簡單文化活動方式，從而造成了政府供給與農民需求之間的差距。

3 我國農村公共文化產品供給現狀的剖析

當前我國農村文化基礎設施落后、公共文化產品、文化服務供給不足、供需失衡及文化活動相對貧乏的現實情況，與全面建設小康社會的目標要求、與經濟社會的協調發展以及農民群眾的精神文化需求很不相適應，分析其原因主要有：

3.1 “城鄉分治'的二元經濟結構嚴重制約農村文化產品供給總量的增長

所謂二元經濟，簡單地說，就是指發展中國家現代化的工業和技術落后的傳統農業同時并存的經濟結構，即在農業發展還比較落后的情況下，超前進行了工業化，優先建立了現代工業部門。我國目前即處于二元經濟結構狀態，農村剩余勞動力長期得不到有效轉移，二元經濟特征非常明顯，遲遲不能轉化為一元經濟。論文寫作，公共文化產品。受城鄉二元結構體制的影響，我國財政資源長期重工輕農、重城輕鄉，形成了城鄉不均衡的公共產品供給體系，造成國家財政對農村基礎設施、文化娛樂等公共產品投入長期嚴重不足。城市居民通過繳納稅收，享受政府提供的各種文化產品，其供給進入公共財政體制。但農民通過稅收等形式向國家繳納資金后，享受的各種公共產品卻仍要進行成本分攤，而不是由政府統一從財政支出中進行安排，其文化產品供給是一種制度外供給的方式，從數量、質量上都遠遠劣于低于城市文化產品。

3.2 分稅制改革的不徹底，阻礙了農村公共文化產品的有效供給

我國財政體制自1980年起沿著財政分權思路不斷推進，并于1994年在中央和省之間建立了分稅制，初步劃分了各級政府的財權財力和事權范圍。在分稅制的具體運行過程中，財力逐級集中，事權層層下放。地方政府財權與事權不統一，尤其是鄉政府的財權與事權失衡加劇，鄉村債務繼續增加，鄉、村組織正常運轉難度加大。上級政府雖然通過縱向轉移支付制度彌補地方財力，但因其支付有限，加之基層政府其財源多來自本地經濟總量，增長小且零星分散難以征收，憑借其本身財力根本滿足不了當地農村公共文化產品的需求。在這種情況下，基層政府要么少提供農村公共文化產品，要么把提供公共產品的責任推給農民。

3.3 農村公共文化產品供給體制缺乏科學性，造成農村公共文化產品供給隨意低效

長期以來，我國農村公共文化產品供給體制采用的是“自上而下”的決策程序，農村公共文化產品提供的決策權在縣鄉政府，農民被排斥在公共產品供給的決策、運作和監督之外，缺乏對公共產品需求、偏好的表述，不具有參與公共事務決策的實際權利，無法在公共產品的供給決策中體現自己的意志。論文寫作，公共文化產品。

3.4 監督不足造成財政支農資金使用效益低下

我國制度內提供農村公共文化產品的資金主要來源是財政支農資金，近幾年國家雖然加大了財政對農業的支持力度，但總量仍然有限，加上財政對農業支出實行分塊管理，財政分散且自支自管，使得有限的資金不能形成合力。另一方面，財政支農經費在各級各地被挪用和浪費現象比較嚴重，大量財政資金用于人員經費開支，或挪作他用，導致支農資金使用效益極其低下。論文寫作，公共文化產品。

4 完善農村公共文化產品供給的意義

加強農村文化建設，加大農村公共文化產品及服務的供給，是我國當前全面建設小康社會的內在要求，是樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容，是建設社會主義新農村、滿足廣大農民群眾多層次多方面精神文化需求的有效途徑。它能豐富廣大人民群眾特別是經濟欠發達地區群眾的精神文化生活，抵御腐朽沒落文化的侵襲，實現廣大人民群眾的基本文化權利，促進經濟社會協調發展。同時，對于提高黨的執政能力和鞏固黨的執政基礎，促進農村經濟發展和社會進步，實現農村物質文明、政治文明和精神文明協調發展，具有重大意義。

參考文獻：

[1]單治國．農村公共文化產品經濟學分析的啟示[J]．農村經濟與科技，2006(5)

[2]劉穎，楊彥強．農業現代化建設進程中存在的問題及對策[J]．當代經濟研究，2003(11)

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伴隨著我國改革開放三十周年的歷程，大同市的各項事業發展也經歷了由計劃經濟向市場經濟的轉換。在這一過程中，社會的每一點變遷，每一個經濟事件的發生都在深刻地改變著人們的心理、心態與價值觀念，因而，作為新聞報道，一定要正確地引導輿論，應當根據形勢發展的要求，不斷探索和研究新的新聞報道方式。在這種新形勢下，筆者認為，對經濟領域內的新聞采取分析性報道這種形式十分有益。

從計劃經濟轉向市場經濟，是一場關系到國家和城市命運的極其深刻全面的社會變革。這對新聞工作者來說，是難得的歷史機遇，同時也是嚴峻的挑戰。平面動態式的報道，已遠遠反映不出當今改革開放大潮的波瀾壯闊和多姿多彩。多出一些有深度、有力度的分析性新聞，這是新時代的需要。

所謂分析性新聞，就是全面深刻地把握事物的本質，對事物發展的多樣性、復雜性進行充分闡述的一種報道形式，其在活躍人們思維、拓寬人們思路方面有著其他新聞形式不可替代的作用。相較于其他新聞表現方式，分析性新聞更側重于通過運用綜合分析、解釋、預測等方法，從歷史淵源、因果關系、矛盾演變、影響作用、發展趨勢等多方面，對事物給以立體性報道，既剖析新聞事實的內部，又展示新聞事實的宏觀背景和發展趨向，使人從總體聯系上把握事物。它既有新聞述評的透徹犀利，又兼新聞綜述的全景式勾勒，也具思辨性新聞的深度，而又不失其客觀性。

一、解讀：表達媒體思考

正確解讀經濟事件是做好分析性新聞報道的基礎。

通常每一項經濟政策出臺，每一個經濟事件發生，每一種經濟現象流行，媒體就此作些背景或者條文解讀，分析一下事情的成因或來龍去脈，以讓公眾獲得更詳細、更清晰的信息。但筆者認為，讓公眾“知道”僅是解讀的第一層面，僅僅是一般信息提供層面。真正成功的解讀，必須有第二個層面，即在解讀中，更多地體現媒體的思考，并表達這種思考，進而讓受眾自己進行“思考”。通過這種自我思考，提升受眾對經濟事件、現象、政策的判斷和認知能力，以更好地理解各種經濟政策、經濟現象，形成共鳴和合力，同時也達到了分析性新聞的初衷。

2006年三四月份，配合稅收宣傳月活動，大同縣國稅局聯合大同日報共同開展了“農民稅負調查新視角”主題策劃活動，聚焦大同縣農業、農村、農民的減負狀況，傾聽農民及基層干部對稅費改革后有關問題的反映和思索。那段時間，筆者一直在大同縣農村進行農民稅負調查，了解到了惠農政策給農民帶來的益處，但同時也得以較長時段地觀察稅費改革給農村建設帶來的挑戰及當前農村基層管理所面臨的困境。之后，筆者以《農民稅負調查新視角——大同縣國稅局稅收宣傳月主題策劃報道》為題，對大同縣自2004年進行農村稅費改革以來的農村變化作了一個初步總結和思考。文章以稅費改革對“三農”的影響為切入點，通過層層剖析后指出惠農政策確實讓農民受到了實惠，但同時也理性地分析了減稅對農民增收影響不大，特別是在農資價格大幅上漲、農業生產成本大增的背景下，稅費改革政策可以說政治效果大于經濟效果。此外，文章詳盡分析了當前農村基層管理所面臨的諸如農村基層政權瀕于癱瘓、教育欠賬、鄉村公用建設缺乏資源等困境，并在結尾處指出，“無論是為農民減負，還是建設社會主義新農村，最終目的只有一個，即實現農村經濟發展、農民收入增加，要實現這一目標關鍵在發展生產。”轉

二、理性:把握正確的輿論導向

在新的形勢下，“理性”正在成為新聞工作者和新聞報道的思想方法。坦率地講，做經濟新聞報道時常會面對很多誘惑，堅守理性意味著經常要舍棄浮夸的噱頭，遠離無聊的炒作，能從紛繁蕪雜的新聞事件表象中找到內在脈絡，更看重的是長遠的社會的利益而不是只顧眼前，逞一時之勇，圖一時之快。而對新聞的原則態度和客觀公正的立場就是堅持理性的基點。

在工作實踐中，筆者以為要想使新聞報道充滿理性而非憑感性認知，大量占有原始材料和第一手資料至關重要。由美國次貸危機引發的全球金融動蕩被媒體形容為2008年度經濟金融界的一次“海嘯”。在經濟全球化的今天，這種席卷全球的金融危機勢必會對地方經濟產生影響，那么其對大同的經濟會產生怎樣的影響呢，一時間關心經濟金融的人士眾說紛紜，不少企業界尤其是中小企業主看到南方不少廠家破產，心內也充滿狐疑。面對這種情況，記者及時采寫了《全球金融動蕩對我市經濟影響有限》一文，文章始終堅持以數字說話、以事實說話的新聞準則，站在理性、客觀的角度上層層分析，通過對2008年前3季度大同市主要經濟指標、主要行業價格運行指數、外貿進出口總額、金融形勢等考核經濟的主要數據的舉證和剖析，最后指明，當前的全球金融危機雖然對大同市煤炭、鋼材、冶金等行業都受到一定影響，但總的來說影響不大。不過隨著金融風暴向實體經濟蔓延趨勢的進一步加劇，必然會對已全面參與全球經濟一體化的國內經濟帶來比較大的影響，同時也必然會對大同市經濟金融產生一定影響。面對當前經濟波動、投資下滑、外需下降等復雜的國際國內形勢，中央及時提出了以拉動內需帶動經濟發展的戰略，宏觀調控目標逐步轉向，下調存貸款利率和存款準備金率、以及通過減免稅費等適當寬松的財政政策為企業減負等刺激經濟增長的措施將陸續推出，大同市要在不折不扣執行好中央各項政策的同時，未雨綢繆，及早防范，避免金融動蕩對我市經濟健康有序發展造成負面影響。這篇報道在《大同日報》頭版顯著位置刊發后，引起很大的反響，也顯示了分析性報道在經濟新聞報道中的重要性。

隨著市場經濟體制改革在各領域的日漸深入，經濟報道的外延愈來愈廣，超越經濟做經濟報道正是現時經濟報道的內涵所在。現在的經濟活動已不再狹隘地局限于工業、商貿或者是農業活動，而已成為一種包含各種經濟因素的綜合性社會活動，像文化可稱為經濟，教育也可稱為產業，分析性經濟報道已不能只采用純粹經濟的視角，而是要綜合運用人文的、法律的、社會學等多種視角加以闡述，需具一種大經濟觀，如此才能更好地體現分析性經濟報道為區域乃至整個社會發展服務的意義。

【參考文獻】

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農村公共產品供給制度經歷了時期、改革開放后至稅費改革前和農村稅費改革后的幾次制度變遷。稅費改革后，農村公共產品數量不斷增多、質量也不斷提高，但與城市相比，與農村、農民的實際需求相比，還有很大的差距。總體來看，農村公共產品的供給主要存在著以下問題：

1.稅費改革后公共資金出現困境

農村的稅費改革在為農民減輕負擔，為村民委員會減輕了行政壓力的同時，也將農村發展中的深層次的矛盾激發出來。農村的稅費改革給基層政府帶來了減收的事實，但基層政府承擔的事權并沒有減少，作為農村公共產品供給成本的分攤者的身份也沒有改變，這些都提前引起了鄉村債務危機的發生，使得鄉鎮政府掌握的公共資金嚴重不足。

2.農村公共產品的供給效率低下

長期以來，我國公共產品的供給機制都是至上而下的，很少顧及到農民的真正需求，加上一些政府工作人員只為追求自身的利益，使得現行的公共供給效率低下。表現在：一是生產性的公共產品供給不足，包括：（1）保護和穩定農業社會的各種政策以及農業生態環境等；（2）農村的社會保障體系。二是非生產性的公共產品供給過剩，比如，政府熱衷于一些見效快，出政績的短期公共項目，不愿意投資一些見效慢，但是具有戰略意義，農民真正需要的純公共產品。供給主體的錯位根據財政分權理論，中央政府主要負責全國性的公共產品的提供，地方政府負責地方性的提供，跨區域的公共服務由中央和地方公共提供或幾個區域聯合提供。但是現行的財政體制只規定了中央與地方政府的收支基數及收入分成比例，而對于各級政府的事權劃分還不夠清晰，導致鄉鎮政府的事權大于財權，承擔了許多應該由上級政府承擔的責任。

3.公共產品供給渠道單一

在現行的體制下，私人組織、第三部門等由于受到政府決策、產權界定等因素的影響，難以大規模的進入農村公共產品供給領域，政府仍然是單一的供給主體。長期以來，鄉鎮政府公共產品供給普遍透明度低，經費不足，提供的公共產品的數量有限，質量不高，難以滿足農民對公共產品的需要，既影響了農村社會的發展，也造成了農民對政府的不滿。

三、農村公共產品供給中政府職能定位

首先，鄉鎮政府要積極拓寬農村公共產品的籌資渠道。稅費改革后，中央財政預算內支持農村公共產品生產的籌資在下降，而地方預算內的籌資的地位在增強，鄉鎮政府要充分意識到這一點，要多向省、市、縣級政府爭取資金投入并積極拓寬籌資渠道，可以通過給予信貸等優惠政策，調動經濟組織增加對公共產品生產的投入。總之，不能再抱著坐、等、靠的陳舊思想。

其次，應當重構農村公共產品的決策程序和需求表達機制。一方面農村公共產品的供給機制應逐步從“自上而下”轉變為“自下而上”的供給模式，以滿足廣大農民對公共產品的實際需求。同時鄉鎮政府也要處理好公共產品投入的優先權問題，應遵循這樣一個“梯度”：保證基本民生需要的農業生產、社會保障和義務教育等優先提供，對于一些發展性的公共產品的提供應該適度，而對于一些享樂性的公共產品的供給要嚴格控制，使有限的農村公共產品資源最大限度的滿足農村居民基本的民生方面的公共需要。另一方面也要建立公共產品的需求表達機制，大力培養農民的民主意識，充分發揮農村社區等第三部門的作用，使一個村或鄉范圍內多數人的需求意愿得以體現。

再次，從中央到地方各級政府應該明確各自的供給責任。公共產品因為其不同的特性分為不同的層次，不同層次上的供給主體要各盡其職，失位，錯位都會帶來公共產品供給的低效。科學地劃清從中央政府到基層政府的職責十分必要：全國性的純公共產品完全由中央政府供給，準公共產品由地方政府供給，跨區域公共產品，可以由受益的各方政府供給，由中央政府出面協調。

最后，要改變現行公共產品供給渠道單一的狀況，應該堅持“一體與多元相結合，一體為主”的供給主體體系。堅持政府在公共產品供給主體中的主導地位，同時要建立多元的農村公共產品供給制度，充分發揮農村社區供給、私人組織供給和第三部門供給在供給中的重要作用。明確不同主體的職責劃分并建立有效的公共產品供給監督機制，以提高供給效率，是目前構建農村公共產品供給的題中之意。

【論文關鍵詞】農村公共產品政府職能

【論文摘要】隨著新農村建設的不斷推進，農村公共產品供給中出現的新情況對基層政府提出了新的挑戰，通過對農村公共產品供給現狀和原因的分析，鄉鎮政府應開始思考自身的職能定位：強化公共服務職能，提供優質的農村公共產品。

參考文獻

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    長期以來，農民為我國經濟建設做出了巨大的犧牲和貢獻。國家通過“剪刀差”使農業支持工業發展，同時農業為國家貢獻了大量的稅收、產品、人才，在一定程度上發展了我國經濟，但是也致使二元經濟結構的強化。在二元經濟結構下，城鄉保障差別過大，形成了一定的利益落差。我國是農業大國，有80%人口居住在農村，但是，農村社會保障始終處于社會保障的邊緣，有相當一部分社會保障的內容將整個農村人口排擠在保障體制之外。

    自20世紀80年代以來，中國人口老齡化加快，據1990年的人口普查資料顯示，我國農村60歲以上老人7285萬，占農村人口總數的8. 2%，并且每年以3%的速度遞增。人口學家預測。到2020年我國農村65歲以上老人的比例是14%17, 7%。屆時，中國農村將進入一個老齡化的社會。可見，農村老齡化的嚴峻性對完善中國農村社會養老保障提出了要求。同時，由于計劃生育政策的推行。農村家庭規模和結構發生了巨大變化，在相同條件下，勞動力的減少直接導致收人減少。年輕人贍養老年人的比率上升也引起家庭養老功能的弱化。

    隨著經濟的發展，社會保障日益得到了大眾的關注，很多學者提出了關于在我國開征社會保障稅的設想，主要提倡在基本條件允許的情況下，納稅人覆蓋面以寬為宜。但是在我國農村征收社會保障稅是不具有可行性的。生產力發展水平、經濟發展狀況制約了其稅基，農民收人水平近年來增長緩慢，在這種情況下，開征社會保障稅，強行收人在個人生命周期間轉移，不僅不能保證稅收的充足，更可能是影響當前經濟的正常運轉。農村是一個非常龐大的消費市場與投資市場，如果稅收的強行增加必然損害農村的需求，整個國家經濟發展會回落到需求不足的狀態，發展緩慢。

    可見，調整我國二元經濟結構應對農村人口老齡化問題，對完善我國農村社會養老保障提出了迫切的要求，而作為最為有效擴大保障覆蓋面、并有法律保護的持續政策的社會保障稅在我國農村開征的不可行性，不得不使我們重新思考如何有效的完善農村保障。因此，農村社會養老保障制度要從實際出發，采取因地制宜的思考思路，大膽創新，充分利用自身天然優勢摸索改善自身社會保障狀況的路子。其中，土地是農民最大的財富。

    二、我國的土地保障狀況

    在1978年農村實行聯產承包責任制以前，中國農村居民除了依靠家庭保障以外，還可以通過以社隊為基礎的集體經濟制度而獲得集體保障。1978年農村實行以后，傳統的集體核算制度被徹底打破，農民享受的集體經濟保障也由此喪失。但農民對土地的承包經營權，提高了土地的生產力水平和農民的收人，賦予了也強化了農民土地保障功能。長期以來，在農民的社會保障中土地占有重要的地位，農民的社會保障實質上是以土地為中心的非正規保障，特別是那些在農村經濟和農民的收入來源中農業所占份額較大的地區。近年來，隨著農村經濟和農村社會的發展，農村土地的保障功能并未隨之強化，反而不斷弱化。主要原因是，農產品價格的持續下滑，農業經營的絕對收益越來越低，在有的地方甚至絕對虧本，關于土地的農民稅費負擔相對于城市居民要重，有的地方甚至將土地視為包袱等等。隨著勞動力轉移和城鎮化進程耕地被征用時有發生，上述的主要依靠土地產出的土地保障功能的內涵得到了廣泛的擴展，其中最為突出的是土地使用權、土地收益權和土地收益處置權體現的土地保障收人，而這些權利帶來的收人在很長一段時間里并未被農民真正享有。可見，在這些情況下土地保障功能是無從談起的。

  三、政府在強化土地保障功能中作為

    1、強化土地保障的執法環境建設。2002年8月29日通過的《中華人民共和國農村土地承包法》是我國第一次從法律上界定了農民在承包期內擁有土地使用權、收益權和土地使用權的轉讓權或流轉權，并且嚴格規定了由使用權的轉讓而獲得的收益全部歸農民所有，而被征用的土地的所有補償費用也全部歸屬于農民自己。這項權利束的擁有，使農民在某種程度上真正擁有了土地的私有產權。法律制度是相對完善了，可是執法的力度卻有待加強，長期以來政府三令五申不能任意更改合同，可有的村委會無視法律任意變更。經驗表明許多土地補償款項被村委會以集體的名義所攝取。因此賦予了農民權利更應從根本上保障農民享有其權利是至關重要的。要杜絕這類事件的發生不僅要從過程上與結果上控制某些村委會的不利行為使其依法行事，而且更應該從制度上根除它們，取消其經濟權利，消滅其以集體名義尋租或掠奪農民收人的土壤。

    2、深化稅費改革，切實減輕農民負擔。我國農村稅費改革的試點自2000年在安徽全省和其他省市的一些縣推開以來，取得了明顯成效。安徽全省的試點結果表明，農民的總負擔下降了31%，農民人均負擔由109. 4元/年，減少到了75. 5元/年，減少了33. 9元;農民“兩工”負擔由29個減為15個，全省不僅取消面向農民的各種行政性收費、集資、政府性基金，而且取消了50多種達標項目，有效遏制了農村的“三亂”現象，使農民真正得以休養生息。但也存在另立名目現象稅費改革效果不明顯的地區。因此將試點成績推廣下去，需要繼續深化改革。為了配合農村稅費改革，必須要精簡政府機構，減人、減事，轉變政府職能。可以考慮在全國幾個縣搞試點，取消鄉鎮政府機構，在鄉鎮一級只設置縣政府在鄉的幾個派出機構，負責安全、衛生、教育及公共投資等工作。而且，充分實行村民自治，要公開村務、政務，強化監督。

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    公共產品,亦稱公共物品或公共品,是相對于私人產品而言的一種具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受 

    益的非排他性的社會產品。在我國農村,公共產品是指本農村社區居民共同享有的“社會產品”。它既包含農村廣播影視、通訊、交通、電力供應、水利條件等基礎性的“硬產品”,也包括農村治安、農村政策、信息提供、技術服務、技能培訓等所謂的“軟產品”。由于農村社區處于中國行政區劃的最低層,地域廣大而生產規模較小,農民的生產方式落后和文化素質較低,因此對公共產品的需求更強烈。然而,農村的邊緣性則使農民很難享受到全國性和區域性的公共產品;而地方政府由于財力有限,所能為農民提供的公共產品也十分有限,因此創新農村公共產品供給體制具有重要意義。 

    二、 目前農村公共品供給的困境及其原因 

    (一)基層政府財權與事權不對稱,公共品供給主體缺位 

    根據公共財政理論,全國性的公共品,如基礎教育、基本醫療衛生服務和計劃生育應由中央政府負責提供,地方只負責地方性的公共物品的提供。但收于公共產品收益外溢性的廣泛存在,實際上中央地方間的事權實際上存在著眾多模糊交叉。特別是在農村公共產品的供給責任劃分上,中央和地方政府對教育、國防和醫療衛生等到公共產品職責不清,缺乏具體劃分,其結果必然是相互推諉,并最終落到基層政府和村民自治組織上。長期以來,我國廣大農村公共品的提供者是村級政權組織和廣大農民自己。公共品供給的主體缺位的后果是公共產品的供給和服務嚴重匱乏。 

    (二)農村稅費改革和轉移支付明顯不足,公共品供給財力不足 

    村級政權擔負提供農村公共品的義務,而農村稅費改革后,取消了村提留、鄉統籌以及相關農產品特產稅等等,農民的負擔減輕的同時,鄉村兩級的財政卻遭遇了嚴峻的考驗,尤其是在涉及對經濟、社會事業的投資與發展方面,出現了比較大的虧空。另外由于中央財政向地方財政轉移支付辦法不夠規范透明,盡管有專項撥款,到政府級次末端已所剩無幾,鄉鎮財政公共品供給的財力明顯不足。 

    (三)供給決策機制不合理,農村公共品提供結構失衡。 

    盡管基層政府的財力匱乏,在農村基礎設施供給方面并沒有承擔主要的投入責任,但是在基礎設施供給的決策方面,卻起著主導作用。縣鄉村級行政組織的偏好決定著農村公共品的供給的數量和種類。這是一種典型的單中心的公共決策體制。在這種自上而下的公共決策機制下,基層政府往往為了政績熱衷于把資金投向“硬”的公共產品,比如,如農村道路、自來水、電網、農田水利設施等,而對于“軟”的公共產品,比如義務教育、公共衛生、社會保障、農技推廣、職業培訓、信息服務和相應的制度、政策安排,往往不愿提供。由于沒有建立公共產品農民需求的表達機制,不能有效反映農村社區多數的需求意愿。因而,農村公共品提供的結構失衡,公共產品的服務職能相對缺乏。 

    三、 完善農村公共品供給體制建設的建議 

    (一)合理劃分各級政府的財權和事權,加大對農村的轉移支付,增強農村公共品的供給能力 

    目前我國中央、省和地方等政府體系內財權和事權的現狀是,資金層層向上集中,事權層層下移,大部分的農村事務和公共品提供都集中在縣鄉兩級;在自上而下的財政轉移支付跟不上的情況下,縣鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱。在這種背景下,亟需明確各級政府合理職能分工并建立科學有效的轉移支持制度,使基層政府的事權、財權能在合理化、法治化的框架下得以協調,在法律上建立縣鄉政府職責與財權相對稱的制度安排。同時通過稅收返還、專項補助、各項結算補助等財政政策工具,逐步使縣鄉財政持續、健康、穩定運轉,確保城鄉公共服務供給的公平化。

    (二)積極發揮市場和社區的作用,推進農村公共品供給主體多元化 

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一、農村基礎教育存在的問題

（一）經費問題

由于社會經濟發展不平衡，城鄉二元經濟結構使城鄉貧富差距拉大，造成城鄉教育的嚴重差距。其直接反映就是農村教育投入不足，教育資源貧乏。

農村稅費改革，取消農業稅，農村義務教育實行“兩免一補”的政策有效地減輕了農民的負擔，促進了農村建設和農業發展。但是，據有關專家調查分析預測，當前教育經費投入又一次呈明顯下降趨勢，農村教育經費短缺約100億元。經費嚴重短缺直接阻礙了農村基礎教育的發展和改革。在調查中我們發現，中央的有關政策并沒有真正落到實處，經費運行缺乏有效的監督機制，農村教育已經負債累累，教師幾乎沒有福利、獎金，基礎設施建設受限，公用經費入不敷出。稅費改革后，尤其是實行一費制之后，有些學校幾乎沒有經費來源，學校正常辦公經費無法開銷，加上財政應撥的辦公經費不能及時到位，學校運轉更加困難。

（二）城鄉教育差距不斷擴大

我國農村教育條件無法與城市比，先進的教育手段、教學設施、教學器材、教學條件無從談起；教師的工資、福利待遇相差越來越懸殊，致使農村的教學質量難以提高。同時，由于城鄉教育差距的存在，使得不少農村家庭將子女送到城市學校就讀，既減少了農村生源，又降低了生源質量。

（三）師資問題

一方面，農村教師不配套現象嚴重，不少學校聘請臨時代課教師，無法保障正常開課和教學質量；另一方面，由于一批學歷低、素質較差人員進入教師隊伍，導致教師隊伍整體素質不高，年齡結構也不合理。農村課程改革對目前的農村教師提出了巨大的挑戰，它要求教師的教育理念、教學角色行為必須實行全方位的轉變。由于農村教師隊伍年齡、資歷、學識能力、身心狀況差異較大，因此轉變過程困難很多。

（四）留守兒童對農村基礎教育提出嚴峻挑戰

近年大量農民外出打工，“留守兒童”教育問題日顯突出。據有關部門統計，全國留守兒童大約有2000萬。留守兒童由于平時缺乏父母管教，加之老人溺愛，極易出現學習困難、缺課、逃課甚至輟學傾向。

（五）“城市取向”的課程不適應農村基礎教育

新課程標準主要是以城市學生的學力為依據的，在一定程度上對于農村學生來說不切實際和偏難，致使部分農村學生難以勝任，成為學業的失敗者，最終失去學習興趣而被迫輟學。

（六）農村基礎教育不能實行真正的素質教育

由于條件所限制，面向升學仍然是農村基礎教育的一個重要取向。農村基礎教育偏向優秀學生，忽視大部分學生，同時也沒有辦法把辦學的注意力集中到全面提高學生的素質身上。

（七）新的“讀書無用論”開始盛行

新的“讀書無用論”在農村抬頭。農民送子女上學目的具有很強的功利性，即考大學，找一份好工作。而目前我國高校大規模擴招，學費增長速度快，相對居民收入標準太高。而且，當今大學生就業形勢嚴峻，來自農村的大學畢業生由于缺少有關社會關系，更不容易找到工作，這種情況直接影響了農民送子女入學的積極性。與其到時大學畢業找不到工作，還不如不上學早點去打工掙錢，這是一般農民的普通心理。

二、對策

（一）解決經費難題，改善辦學條件

要加大農村教育投入，調整轉移支付機制。農村稅費改革后，政府加大了農村教育財政轉移支付的力度，但目前一些地方農村教育經費仍存在不小的缺口。要解決好這個問題，首先要以法律的形式確定不同地區中央、省、地、縣幾級政府的財政分擔比例，保證教育經費按時、按量落到實處；其次要建立教師工資由中央、省、地、縣幾級政府分擔的機制，加大中央和省級政府的財政轉移支付力度，確保農村教師工資按時足額發放。另外，對于中西部貧困地區和少數民族地區，國家可以在資金投入方面采取特殊措施，創造條件更早實現義務教育“免費制”，切實保障貧困地區學生接受義務教育的權利。（二）加強教師隊伍建設，提高教師整體素質

1.為農村教師提供培訓機會，提高教師的綜合素質；改善農村教師的福利待遇，保證工資按時足額發放；解決好代課老師工資待遇低的問題。

2．利用有關鼓勵大學生支教、師范生免費教育的有關政策來帶動師資隊伍水平的提高。

3.加強城鄉教師交流。安排城市優秀教師、特級教師定期到農村學校任教，特別到貧困地區學校任教，幫助農村教師盡快適應新課改的要求，努力實現教育理念、教師角色、教育能力、教育評價的全面轉變。

（三）端正農村基礎教育辦學思想

農村基礎教育要轉變觀念，必須面向全體農村，注重培養全體學生，不應把為高等學府輸送人才作為農村基礎教育的唯一目標。要端正農村教育的辦學思想，真正把農村教育的重點轉移到素質教育上來，轉移到為當地經濟建設和社會發展服務的軌道上來，使各級各類學校的畢業生都能在全面發展的基礎上適應社會發展的各種需要。

（四）縮小城鄉差距，實現農村基礎教育的均衡發展

在教育經費投入上，應當特別注重對區域內部薄弱農村學校的扶持，通過設立薄弱學校建設專項資金，使薄弱學校建設資金優先安排、重點保證，縮小學校之間的差距。通過建立“城鄉教育共同體”，使城區學校與農村學校建立起相互對應、相對固定的實體，促進城鄉學校之間的聯手合作，實現城市和鄉村優質資源共享。加強對農村中小學標準化建設的監督評估，有效規范中小學的辦學行為，使義務教育學校的校舍、設備和師資等條件大體相當。

縣(市、區)級教育行政部門要通過建立完善政府問責制度，加大義務教育均衡發展的實施力度。要建立和完善義務教育均衡發展的監測制度，定期對轄區內義務教育學校間的差距進行監測和分析。逐步建立規范化、科學化和制度化的義務教育教學質量監測評估體系和教學指導體系，逐步開展學生綜合素質的試點工作，不斷提高中小學的教育質量。

（五）辦好家長學校，加強對留守兒童的教育

學生的教育需要學校教育與家庭教育密切配合，相互支持。社會和學校要充分利用有限資源辦好家長學校、家庭教育指導中心，充分利用新聞媒體向社會廣泛普及家庭教育知識，推廣家庭教育的成功經驗，幫助和引導家長樹立正確觀念，掌握科學方法，提高科學教育子女的能力。

“構建和諧社會重點在農村，突破口也在農村”，這是崔琳委員在剛剛結束的“兩會”上提出的。農村活，全局活，而教育是解決這些問題的最根本、最重要的原因。要切實抓好農村基礎教育，就必須正確認識“三農”問題，“三農”問題最核心的問題就是農民的生活水平問題，要千方百計使農民富裕起來。從構建和諧社會的角度講，不提高大多數人群的收入水平，改善其生存情況，整個社會就不可能有更多的和諧。和諧社會強調：經濟的可持續發展，人權的平等和對生命的珍視，民主、平等、和平、發展，等等，這些都應以每一個公民最基礎的教育為前提。因此，我們應大力發展基礎教育特別是農村的基礎教育，為構建和諧社會創造一個良好的社會大環境。

參考文獻：

①劉華林,謝荷生.關于加強農村初中教育工作的幾點思考[C].中國教育研究論叢,2006,257~259.

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農業稅在我國有著2600多年的歷史， 2006年全面取消農業稅后與1999年相比，農民每年減負總額超過1000億元，人均減負120元左右，9億農民得到了實惠。但與此同時，農業稅的取消，也對農村經濟產生了許多問題，如農村基層財政捉襟見肘，農村債務危機不斷加重，宏觀調控效應變窄等等。正如賀學峰（2007）所言：農業稅的取消不只是一個單純的經濟問題，它加速了農村無序力的形成，而這種無序力打破了農民組織化對未來尚存的預期。這種情況是以前中國農村社會從未出現過的。

財稅改革的歷史是一部人類進步的歷史，同時也是一部充滿了血與淚的歷史。政治就是妥協，改革就是犧牲。取消農業稅的政策早已頒布，并且已經平穩運行了六年，取得了很多令人矚目的成果。本文討論的意義在于分析農業稅取消后給農村經濟帶來的負面影響，以及如何將其負面影響降到最低程度。

二、文獻綜述

（一）黃宗羲定律

“黃宗羲定律”是秦暉在其論文《并稅式改革與“黃宗羲定律”》（2002）中根據黃宗羲的觀點而總結出來的歷史規律，即農民負擔會在農業稅改革初期下降一段時間后上漲到一個比改革前更高的水平，從而走向了改革初衷的反面。

不同的學者對“黃宗羲定律”的成因有不同的見解。項繼權（2004）認為，雖然多數朝代的農業稅稅率不高，但農民稅外之費不絕，朝廷上下隨意征派附加稅、雜稅以及地方政府和官吏的行為與國家財政分配的不合理是導致其定律的主要原因；葉青教授（2005）認為，出現“黃宗羲定律”的原因是國家未對農民實施國民待遇以及政府實行的“城鄉分治”政策；伍潛娜（2010）認為，農民集團和官僚集團之間的利益博弈是導致這一定律形成的重要原因。

通過以上文獻總結，本文認為： “黃宗羲定律”是確實存在的，并且帶有很明顯的周期循環性，其主要原因是我國的稅收體制一直都缺少的思想。政府可以任意的加稅減稅，可以凌駕于法律之上，不受任何約束。這就使得稅費改革中的問題只能通過體制內不斷的自我糾正來解決，缺少外部監督，更缺少合理法律依據，其效率十分低下。但同時我們不也能將該定律的影響擴大化、嚴重化，更不能形成消極的心理預期。

（二）沉重的農業稅負

過重的負擔直接影響到農民農業生產的積極性，影響農業發展。項繼權（2004）認為具體表現在兩個方面，第一，農業收入增長緩慢；第二，由于工農業價格剪刀差的擴大。經營非農業比經營農業能獲得更多的收入，于是農民的務農積極性受到了很大的影響。張季生（2005）認為，農民經營土地收入低和負擔重，導致出現農民背離土地的現象，此外基層債務問題也日趨嚴重。因此本文認為：農業稅取消后，單從經濟上講是合理可行的。首先，征收農業稅的成本已經遠遠高于稅收本身，是不合算的；其次，取消農業稅后，增強了農民的購買力，為農村持續發展做出了貢獻；再次，農民增收使得農業的投入效應明顯增大，鞏固了農業第一產業的基礎地位。

（三）農民與基層政府的變化

農業稅取消前，農民負擔過重，因此各地農民與政府關系緊張，矛盾積聚，抗稅、逃稅，甚至是暴力毆打稅務人員的事件時有發生。2006年全面取消農業稅后，官民關系得到了一定的緩和。項繼權（2004）認為，農業稅無論是稅費負擔還是農民負擔，都不是單純的經濟問題，農村稅費改革的本身并不是單純的“稅改費”或“減輕農民負擔”的問題，它的實質內容首先是國家與農民關系的調整，其中包括政治以及權力的調整。賀雪峰（2005）認為，取消農業稅會使鄉村組織在為村民提供公共品時變得消極，農民也只能各自為戰，不可能有效解決農村公共品供給的問題。

本文認為：經濟基礎必然決定上層建筑，而上層建筑也會對經濟基礎產生反作用力。尤其是在政府大力推行基層民主制的背景下，農業稅的取消進一步弱化了鄉鎮的影響，農民獲得了更多的自。但同時，鄉村公共品的供給又成為了一個亟待解決的問題。

三、取消農業稅的負面效應

（一）財政危機效應

首先，農村公共品的提供更加困難。根據公共財政理論，政府層級的財政支出配置主要取決于：（1）公共產品和服務的供給經濟規模；（2）公共產品和服務的外部性，即受益的外溢范圍大小；（3）居民對公共產品和服務的需求偏好[1]。但是行政管理體制與分權型財政體制之間的矛盾所導致的后果是下級政府的事權與財權的不一致，以及政府支出職責配置的背離。其次，鄉村干部的積極性下降。取消農業稅后，由于法治建設的長期滯后，以及傳統“皇糧國稅”思想的影響，農村干部的職能一時難以轉彎；再次，農村基層政府公共服務水平低，社會管理能力弱，農村自然災害多，基層政府事權劃分不清晰等等問題的存在，使得很多基層干部的積極性受到了很大影響。

當然，中央針對以上問題也加大了對農村經濟的轉移支付。但轉移支付在制度上本身也存在缺陷。第一，針對地區專項轉移支付的比重較高，這就會造成區域間的不公平，同時也會為“尋租”提供可能；第二，缺乏法律層面上的制度安排，存在著很大程度上的不確定性和隨意性；第三，效率低下，農村公共財政的決策機制并沒有真正建立，財政資金投入完全是自上而下，缺乏一種自下而上的需求表達和決策機制[2]；第四，缺乏對轉移支付資金的審計和監督機制，所以往往會出現政令不暢，效果不佳的結果。

（二）債務危機效應

鄉村債務問題是個長期遺留問題，也是各種發展不平衡下積累的結果，只是由于農村稅費改革使農村債務的負面效應更加公開明顯化。崔昌璽（2007）認為，改革前，由于“三提五統”和其它稅費收取渠道的存在，使得部分債務負擔轉嫁給了農民；祁巖（2007）指出， 取消農業稅后，一方面鄉村收入大幅度減少，造成鄉村政府的運轉和組織活動經費不足，這就為新債務的出現提供了可能；另一方面，取消向農民收費，稅費尾欠也不予追究，這就使得鄉村政府無法獲得償債的資金，而短期內鄉鎮財政又無法得到大幅度的提高，鄉村兩級的債務消償壓力明顯加大。

目前，我國鄉村債務表現出的三大特點：一是負債額高； 二是負債面廣；三是負債增長快[3]。高額的村級債務成為了新農村建設的瓶頸所導致的問題具體如下：其一，高額的村級債務讓很多農民失去了對未來的希望，于是紛紛離開農村，幾乎沒有人愿意或敢于來對負債負責。其二，高額的債務讓村干部失去了基本的工作熱情與責任感。其三，債務也使鄉鎮領導失去了還債的信心[4]。

（三）宏觀調控變窄效應

在國外，農業稅免征已成為了慣例，但中國有著自己的國情。中國正處在建設和完善社會主義市場經濟的緊要階段，農民是市場經濟的主體之一，通過市場法則壯大和發展農業似乎更適合市場經濟規律。

在我國對農業經濟調控手段和空間有限的現實條件下，農業稅是一個很好的調控工具[5]。可以通過稅目的選擇、稅率的設計、稅收優惠政策的安排等來指導投資結構和產業結構的調整（湯貢亮，1995）。同時李曉丹（1998）認為，稅收中性化大大的削弱了宏觀調控對資源配置具體過程的干預，讓宏觀領域內的配置更加市場化。李永剛（2011）則認為， 稅收可以從宏觀上調節商品供應總量與需求總量的關系。此外稅收的固定性、無償性、強制性的特征又使其在調控效果和速度方面明顯高于其它手段。

取消農業稅后，剩下的手段只有政府的直接補貼，但這種補貼有著很大的局限性。首先，在目前財權與事權相分離的大背景下，財政補貼往往很難直接到鄉村一級財政，復雜的中間環節大大增加了政策的滯后性；其次，政府補貼不具有法律規范性，隨意性很強，無法向農民傳達一個積極持久的心理預期；再次，在政府補貼的具體操作過程很難做到透明化，這就為各種各樣的“尋租”提供了可能。極大了削弱了宏觀調控對農村經濟的影響。

四、相關政策建議

（一）健全農村社區公共品供給機制

在農村公共品供給上，應合理界定政府與農民的責任。政府的重點應該放在那些農民辦不了、辦不好的事情上，開展農村的公共基礎設施建設、發展農村公益事業、調動廣大農民的積極性。同時應該建立農村社區公共品的民主決策機制，讓農民能表達自己的偏好，監督公共品的提供。具體建議如下：

1. 理順鄉村關系，完善民主選舉。農村必須要先理清“政務”與“村務”的事權范圍及相互關系，明確領導責任。同時健全社區公共品決策機制，保障村民的選舉權和監督權。

2. 提升農村的決策能力，強化民主決策程序。一方面加強村干部的能力建設，使之承擔起提供公共品的責任；另一方面，規范議事決策程序，完善民主監督制度。

3. 建立農村公共產品選擇機制。各項資金的籌集、使用和管理必須經過村民委員會討論批準，并且要及時進行村務公開，接受監督。

從制度上有效控制農民負擔的增加。全面取消農業稅后，專門向農民征收的稅費項目是被全部取消了。但在目前的管理體制下，涉及農民生產生活的收費項目仍然不少，包括一些行政事業性收費，經營服務性收費等，而且一些超標準、亂設收費項目的現象也比較普遍。所以增強其收費的透明度就顯得尤為重要。

（二） 加大轉移支付力度并且建立規范制度

農業稅取消后，基層財政依賴轉移支付的程度加深，加之在分稅制中中央和各級地方的財權和事權分配不合理的背景下，進一步改進現行的轉移支付方法、建立健全規范轉移支付的制度就顯得尤為關鍵。

首先，應該繼續加大對地方財政的轉移支付力度。以各地經濟的發展水平和收入差距等客觀因素為基礎，準確合理有差別的確定支付規模；第二，轉移支付方法多樣化。運用多種方法相結合的手段，使得轉移支付效果最優化；第三，明確撥款的使用方向，使專項撥款結構得到優化。將節省下來的資金投入到義務教育、基本醫療衛生等基本公共服務方面，縮小城鄉之間的財政投入方面的差距，使更多的農民得到具體的實惠；最后，建立緩解基層財政困難的激勵約束機制。合理劃分省、市、縣、鄉四級財政收入，完善基層財政收入體系。將地方稅種的收入主要留給縣鄉兩級，或提高縣鄉財政分享的比例，調動縣鄉政府發展經濟和增加收入的積極性。

（三）增加農民收入

農民問題是“三農”問題的根本，而增加農民收入又是解決農民其它一切問題的關鍵。這就要求我們，必須積極進行體制改革，大刀闊斧的去除體制中的弊端，打破城鄉二元結構，使城鄉社會經濟發展融為一體。同時要從嚴約束公共權力、防止公權濫用，實現政府職能向提供公共物品的根本性轉變。

第一，鼓勵農民工進城務工。我們承認在近幾年里，農民工進城打工的權利以及受到的待遇都有很大的改善。但是長期形成的城鄉二元結構和城市對進城農民的不公正、歧視性待遇，極大地影響了這一政策的貫徹和落實，因此要繼續推進相關改革，并將其成為一種制度性的安排。第二，加強農村第一產業的同時鼓勵發展農村二、三產業。第一產業發展的好與壞直接影響著這個國家的根基是否穩定。在此基礎上應該大力發展農村二、三產業。尤其是對待鄉鎮企業，一方面要求鄉鎮企業推進改革和調整，積極引進強勢企業的資金、技術和管理等現代企業生產要素。另一方面創造更加有利于鄉鎮企業充分利用資源優勢的政策體制，只要符合安全生產標準和環境保護要求的，就不能隨意打壓。

（四）建立鄉村債務的化解和管制機制

面對全國鄉村數千億的債務，化解的方式既不可能是靠中央和省級財政的一攬子政策，也不能完全由縣鄉財政自行解決。要在摸清債務底數的基礎上進行化解式的處理。

首先，應該了解當地的事實情況，根據自身特定情況，制定出適合當地的方法。其次，對現有的鄉村債務，應該區分債務形成的原因，分類逐步化解。要首先解決涉農債務，防止出現農民以債抵稅，確保改革順利進行。再次，要嚴格控制新增負債。對具體項目要實行責任制，確立責任人，債隨人走，并且引入司法機制，加大舉債主要責任人的風險成本，杜絕因個人利益而舉債的事情發生。

參考文獻：

[1]崔昌璽. 廢除農業稅的負面效應及對策探究， 甘肅社會科學[J]，2007，（2）

[2]崔立勇.取消農業稅：農業減負不是全部[J]，中國經濟導報，2011，（3）.

[3]黃國幀. 值得關注的農民收入統計數據， 黨政干部參考[J]，2011，（4）

[4]韓俊. 調查中國農村[M]，中國發展出版社，2006.

篇13

公共產品是與私人產品相對應的一個概念，區分他們的標準主要是產品或服務在消費上是否具有非競爭性和非排他性。農村體育公共產品較之于一般公共產品，其特殊之處在于供給區域主要限定在農村，其產品類型主要是體育設施和服務等。因此，農村體育公共產品應是指以農村為服務區域的，在消費和使用上具有一定非競爭性和非排他性的體育設施和服務。由于農村體育公共產品具有非競爭性，在既定的產出水平下，增加一個消費者的邊際成本為零，這就意味著，若按邊際成本定價，農村體育公共產品必須免費供給。而且，由于其非排他性，無法排除打便車者畢業論文提綱，私人部門供給農村體育公共產品的成本無法通過市場獲得補償，市場無法有效提供農村體育公共產品。但由于農村體育公共產品的有效供給可以改善億萬農民的身體健康狀況，豐富廣大農民的文化生活，促進農村文化建設，提高農民的生活質量，具有較大的正外部性。因此，在當前社會主義新農村的建設過程中應主要由政府承擔農村體育公共產品供給的責任，并輔之以其他供給方式。

2．農村體育公共產品供給制度現狀分析

2.1城鄉二元發展戰略所形成的城鄉分割的公共產品供給體系

建國以來，我國一直實行“以農補工”、“重城輕鄉”的二元發展戰略，以二元社會制度下城鄉一國兩策的“體制內、體制外”公共產品供給體制。重點或優先把財力、社會資源用于城市公共產品的供給，在“以農養工、以農哺工”制度安排下，一些“重城抑鄉”、“重工輕農”的不公正政策措施名正言順、大行其道。而農村公共產品供給的渠道則是主要由農民自行解決，國家僅給適當補助。而且在特有的經濟運行機制和差別政策的作用下，國家通過工農價格的“剪刀差”等非經濟手段提取農業剩余提供工業資本積累及城市建設，逐漸形成了城鄉分隔的二元經濟結構和公共產品供給體系。“以經濟建設為中心”經濟職能加強的同時卻弱化了公共服務職能，嚴重阻礙了農村公共產品供給制度的完善論文參考文獻格式。正是由于城鄉二元發展戰略的影響，使得我國農村資金流出多、補償少，在公共產品的供給存在投資的“城市偏向”情況下，農村已形成了“城鄉收入分配存在差距，農村公共產品投資不足、農村經濟發展滯后、農民經濟收入增長緩慢，農村公共產品供給缺乏資金來源、城鄉收人差距進一步加大，農村公共產品建設更加滯后”的惡性循環現狀。因此，我國傳統二元社會制度下農村公共政策的偏頗性和不公正性是導致農村體育公共產品總量上供給嚴重失衡以及城鄉極大差距的首要因素，同時也反映了特定的歷史背景下，我國社會發展的初級性和城鄉之間發展的嚴重不均衡性。

2.2“舉國體制”下農村體育公共產品的供給體制形式的弱化

我國體育“舉國體制”產生于20 世紀50 年代初。在半個多世紀中，這一體制對我國競技體育的迅速發展起到了不可替代的作用畢業論文提綱，是我國制定和實施奧運戰略不可動搖的基石。我國農村公共產品的供給雖然經歷了人民公社時期、時期以及現在的農村稅費改革后時期二個階段的變遷，但本質上都是一種以政府為農村公共產品供給主體的“單中心”供給體制。在政府內部，各級政府之間的公共責任劃分不清，農村公共產品供給主體錯位。在以政府為供給主體的單一供給體制下，我國的農村公共產品是由各級政府聯合供給的。按照公共財政理論，全國性的農村公共產品應由中央政府供給，地方政府只負責地方性農村公共產品的供給，各級政府之間的事權劃分很清楚。然而直接提供農村公共產品的縣鄉財政目前困難重重，農村公共產品的供給便失去了必要的財政支撐。由此，處于邊緣狀態的農村體育公共產品更是首當其中成為“弱化”的對象。

2.3責任主體角色“缺位”下農村體育公共產品供給的擠兌

農村體育公共產品的基礎性、效益的外溢性特征，決定了政府必然是公共產品的責任供給主體。從農村公共產品供給的職責來看，全國性的公共產品由中央政府負責提供，地區性的公共產品應由地方政府負責提供。但農村基層政府、權力部門在各項達標考核和經濟利益的驅動下，以及目前對農村公共體育服務的監督制度、激勵制度、評價制度的還不夠完善，體育公共產品資源配必然成了他們擠兌首選的對象。其次，農村實行分稅制后，因制度變更改變了地方政府的收入來源，沒有相應的財權作基礎狀態下下級政府在農村公共產品供給方面承擔過多的責任，本已捉襟現肘的基層政府，勢必再次陷入與上級政府在稅收激勵和自籌邊界確定問題的矛盾之中。雖然稅費改革后農村的“一事一議”為農村公共產品供給提供一定制度空間，但廣大農民對農村體育公共產品需求的非迫切性及認識上的誤區，導致農村體育公共產品供給根本得不到多數人的統一和有效的供給。可見，在這一不公正公共財政制度和財事權不對應的裁判框架下，其必然的結果是各級政府在農村體育公共產品責任角色的長期“缺位”。此外，隨著社會的發展，“政府包辦”單中心體育公共產品供給體制在我國地廣人多農業社會環境下畢業論文提綱，以及人們多樣化與多層次的體育需求與服務面前，不僅顯得杯水車薪，而且“缺位”現象越來越嚴峻。當然，中國經濟發展水平、文化傳統觀念和體育價值觀等多種因素的影響，在一定程度影響中國農村體育公共產品供給。

3．農村體育公共產品供給制度創新

3.1改變傳統觀念，建立農村體育公共產品供給的政策體制

歷史地看，中國舉國體制既反映了中國國情特定的發展道路和背景，也反映了人們在特定時期對于優先與兼顧、效率與公正問題的理解和認識。發達市場經濟國家政府的基本施政綱領是公民享有均等化的社會性公共產品和公共服務。隨著我國社會的發展和社會公正成為社會主義的核心價值取向，以及協調社會利益機制的立足點，從以往注重競技體育走向兩者之間的“同步化”或“相對平等度”，在公平與效率之間尋找平衡點和最好結合點，建立合理配置體育公共資源的新制度和公共政策體系。基于社會公正基本理念和規則，政府和體育行政部門應改變長期以來重城市輕農村的體育觀念，以政府再分配職能的正當性，通過專門性的農村體育公共產品公共政策的出臺，制定農村體育公共產品供給的相關政策和法規，以公共政策所特有的權威性、強制性和持續性，來確保農村體育公共產品建設資金具有穩定的來源，以制度和法規的手段保障農村這“邊緣群體”享有體育公共產品和服務的權益。

3.2完善農村體育公共產品供給主體，實現供給主體的多元化

一方面，政府代表社會的公共利益，有責任也有義務提供那些市場調控失靈的體育公共產品，而地方政府主要負責提供那些與本地區的農業、農村和農民自身發展有關的體育公共產品，政府作為農村體育公共產品供給多元主體中的最重要一元，是由政府自身的屬性和本質決定的。政府作為公共利益的代表，應該成為農村體育公共產品優先的供給者論文參考文獻格式。另一方面畢業論文提綱，私人及企業可以提供一些產權歸屬明確、能夠市場化運作和排他性收費的體育公共產品，私人企業、農村社區和農村非盈利組織在農村體育公共產品供給的過程中發揮重要作用，需政府的引導、扶持和監管。還有各種非政府合作性的農村、社會服務機構和組織也是農村體育公共產品提供主體之一，可以提供收益界限清晰、可以排他性收費的體育公共產品，主要是某一領域或生產環節所需的重要的技術和生產信息。優化供給結構，實現由政府單一主體向政府、私人企業、農村社區和農村非盈利組織多元主體的轉變的新模式，充分利用各供給主體的資金、知識、技術等優勢，較好地使政府、市場和社會之間相互協調，發揮開放系統的整體功效。

3.3實現農村體育公共產品供給的決策機制創新，建立有效的需求表達機制

加快推進農村基層民主建設，真正實現農村村民自治，首先要實行農村體育公共產品的多中心決策體制，必須堅持農村體育公共產品供給過程中政府決策的主體地位，尤其是在關系地區農村村體育發展大局的，如農民體育活動組織規定、農村體育場地建設方案等體育公共產品的決策中，要不斷整合其決策程序，從而真正體現和維護農民的利益。其次，要積極推進農村基層民主建設，建立農村體育公共產品供給的農民需求表達機制。深入基層了解農民需要什么，進行市場調研，科學論證，增強對農民需求的反饋，做出反映農民真實需求的決策。建立關于農村體育公共產品供給的重大決策的聽證制度。這樣可以保證資源的合理配置，保證資金的合理流向，真正體現廣大農民的意愿。

3.4建立有效的農村體育公共產品供給的監督、評估與反饋機制

首先，要改革現行的農村干部考核制度畢業論文提綱，將農村基層干部的晉升與本地區的農村體育公共產品供給狀況直接掛鉤；其次，政府要加強對私人企業、非盈利組織供給體育公共產品的監管力度，保證農村公共產品有效性供給。完善農村體育公共產品供給的績效評估制度，制定科學的組織方法、操作規則、評估標準及指標體系，建立相對獨立的評估機構，配備多學科和具備政策科學知識的評估領導隊伍，對農村體育公共產品供給的實際情況進行有效評估。此外，要加大對偏遠農村和貧困地區農村社會體育指導員隊伍的培養，采用“走下去”和“走出來”兩種方式來進行培訓；對投資西部偏遠和貧困地區農村體育公共產品的企業，除上述政策上給與優惠外，國家可對其企業的發展和運行給與一定的稅收減免政策；農村也可利用自身的自然資源優勢，吸引企業投資，采用共用、共管模式進行有效管理。農村體育公共產品的供給是一項長期的民生工程，需要政府、社會各團體以及農民朋友自身的大力合作來共同完成，意義深遠。

[參考文獻]

[1]閔健，李萬來，卿平，等.社會公共體育產品的界定與轉變政府職能的研究[J]. 體育科學，2005，11.

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