引論：我們?yōu)槟砹?3篇環(huán)境法律論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫(xiě)作時(shí)的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

篇1

(一)環(huán)境違法的成本過(guò)低，導(dǎo)致企業(yè)缺乏環(huán)境守法的動(dòng)力

決定企業(yè)是否進(jìn)行環(huán)境守法的因素很多，包括守法保障管理、守法促進(jìn)措施的有效性、守法監(jiān)測(cè)和評(píng)估等因素。而其中不可忽視的因素是環(huán)境違法成本。所謂環(huán)境違法成本，指企業(yè)違反環(huán)境法律所應(yīng)承擔(dān)的負(fù)擔(dān)和損失。環(huán)境違法成本=違法的責(zé)任后果×違法責(zé)任承擔(dān)的概率(查處概率)。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，企業(yè)作為一個(gè)以盈利為目的的市場(chǎng)組織，決定其選擇環(huán)境違法還是環(huán)境守法的最重要的決定因素是環(huán)境違法成本和環(huán)境守法成本之間的對(duì)比關(guān)系。當(dāng)違法成本大于守法成本時(shí)，企業(yè)守法才有利可圖，環(huán)境法的執(zhí)行和實(shí)施才有可能是有效的。而當(dāng)環(huán)境守法成本大于環(huán)境違法成本時(shí)，環(huán)境違法成為了有利可圖的行為，環(huán)境法的實(shí)施必然會(huì)成為一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題。我國(guó)企業(yè)環(huán)境守法意識(shí)淡薄、企業(yè)環(huán)境守法信用不高的特殊國(guó)情決定了提高企業(yè)的環(huán)境違法成本的重要意義。通過(guò)分析我國(guó)環(huán)境法律中的法律責(zé)任可以發(fā)現(xiàn)這么一個(gè)現(xiàn)象:我國(guó)目前環(huán)境違法的責(zé)任后果總體偏輕;污染治理設(shè)施的運(yùn)行成本大大高于罰款數(shù)額的現(xiàn)實(shí)促使企業(yè)寧可違法排污繳納罰款，也不愿意運(yùn)行污染治理設(shè)施。以大氣污染治理為例，根據(jù)《大氣污染防治法》的規(guī)定，對(duì)不使用污染治理設(shè)施進(jìn)行排污的行政處罰的最高金額只能達(dá)到10萬(wàn)元，這種罰款額度對(duì)一些小型的污染治理設(shè)施有一定作用，但對(duì)那些每天的污染治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)10萬(wàn)元的大中型污染源則不能發(fā)揮引導(dǎo)企業(yè)遵守環(huán)境法律法規(guī)的正向激勵(lì)功能。

(二)承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任的主體過(guò)于狹窄

生態(tài)文明理論為我們提供了一個(gè)觀察環(huán)境資源問(wèn)題的新視角，也為解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題提供了思路和方法。生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)體系性、整體性的事業(yè)，因此需要具有整體性和體系性的解決方案。正是居于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的體系性和整體性的特征，十報(bào)告要求把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程，這就要求包括技術(shù)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、政治轉(zhuǎn)型、文化轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型在內(nèi)的體系性和整體性的轉(zhuǎn)型。從法律和政策的角度看，以下兩點(diǎn)原則對(duì)貫徹整體性和體系性的轉(zhuǎn)型具有非常重要的意義:第一，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策之間的整合，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平等是相互依賴和相互加強(qiáng)的，達(dá)到這些目標(biāo)的政策應(yīng)當(dāng)整合;第二，由于轉(zhuǎn)型是整體性的，不僅僅私人機(jī)構(gòu)需要根本性地改變其行為模式，而且政府、個(gè)人等其他主體也需要改變其行為模式;在私人機(jī)構(gòu)中，不僅直接的污染源主體需要改變其行為模式，投資者、銷售商等相關(guān)主體也需要改變其行為模式。我國(guó)目前的環(huán)境法律責(zé)任是以規(guī)制污染源企業(yè)為核心的，針對(duì)作為排污主體的企業(yè)的法律責(zé)任的條款很多，而規(guī)定政府的法律責(zé)任的條款相對(duì)較少，規(guī)定消費(fèi)者、銀行、證券公司、銷售商等其他相關(guān)主體的法律責(zé)任的條款幾乎是空白。這種以污染源主體為核心的、其他主體法律責(zé)任條款薄弱甚至空白的法律責(zé)任結(jié)構(gòu)與生態(tài)文明建設(shè)所要求的整體性和體系性的模式轉(zhuǎn)型是不相適應(yīng)的。環(huán)境保護(hù)責(zé)任的承擔(dān)主體不應(yīng)當(dāng)限于企業(yè)、公司等經(jīng)濟(jì)組織，還應(yīng)當(dāng)包括政府組織、非政府組織等其他組織和個(gè)體。

三、擴(kuò)張環(huán)境法律責(zé)任的主體

(一)確立和強(qiáng)化消費(fèi)者的環(huán)境法律責(zé)任

建構(gòu)于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論和模式之上的消費(fèi)者權(quán)利話語(yǔ)，是一種對(duì)消費(fèi)主義迷醉的表達(dá)，這種話語(yǔ)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀上的盲目自信和對(duì)科學(xué)技術(shù)的盲目樂(lè)觀主義為基礎(chǔ)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展沒(méi)有止境，不會(huì)受到生態(tài)、資源和環(huán)境的約束。這種傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)模式和理論正在把人類及其生存的家園引向危險(xiǎn)的邊緣。生態(tài)和環(huán)境危機(jī)的應(yīng)對(duì)不可能在“經(jīng)營(yíng)者義務(wù)———消費(fèi)者權(quán)利”這一傳統(tǒng)的理論模型下得以破解，而是需要對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)的規(guī)制，需要用正確的社會(huì)生態(tài)義務(wù)來(lái)調(diào)整消費(fèi)者的消費(fèi)行為，使之符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求。消費(fèi)者生態(tài)義務(wù)的理論在此背景下破土而出。所謂消費(fèi)者的生態(tài)義務(wù)，是指消費(fèi)者在消費(fèi)活動(dòng)中為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、達(dá)成生態(tài)消費(fèi)模式、實(shí)現(xiàn)良好的消費(fèi)秩序而承擔(dān)的法律義務(wù)，具體包括適度節(jié)約消費(fèi)的義務(wù)、依法處置消費(fèi)廢棄物的義務(wù)等。適度和節(jié)約消費(fèi)的義務(wù)并不是直接禁止人民進(jìn)行奢侈性消費(fèi)，而是要求進(jìn)行奢侈性消費(fèi)的人對(duì)其所占用的其他人排放空間和資源付費(fèi)，以確保總體的排放總量和資源消費(fèi)在生態(tài)環(huán)境的容納總量范圍之內(nèi)。通過(guò)住房空置稅收制度、高額消費(fèi)稅收制度、階梯資源價(jià)格制度、垃圾分類制度等制度確立消費(fèi)者的義務(wù)和法律責(zé)任，對(duì)推動(dòng)消費(fèi)者行為模式的轉(zhuǎn)型，建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明具有重要的意義。

(二)政府環(huán)境法律責(zé)任的強(qiáng)化

在英美國(guó)家，“公共信托”理論是支撐政府環(huán)境義務(wù)和責(zé)任的主要理論學(xué)說(shuō)。這一學(xué)說(shuō)認(rèn)為，政府作為環(huán)境資源這一全體共有人的受托人而享有管理的權(quán)力，同時(shí)也必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。在大陸法系國(guó)家，政府的環(huán)境義務(wù)及責(zé)任理論可以從國(guó)家義務(wù)理論推導(dǎo)出來(lái)，具體而言，這種義務(wù)包括國(guó)家的積極保護(hù)義務(wù)、消極不作為義務(wù)和給付義務(wù)。為推動(dòng)和保障義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)的法律責(zé)任制度的建構(gòu)就具有重要的意義。近年來(lái)，政府環(huán)境責(zé)任問(wèn)題在我國(guó)被廣泛討論，如何通過(guò)具體的立法確立起政府環(huán)境責(zé)任被認(rèn)為是中國(guó)環(huán)境法制完善的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。近年來(lái)，政府的環(huán)境法律責(zé)任立法取得了一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。例如，2007年新修訂的我國(guó)《水污染防治法》第69條規(guī)定:“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)，不依法做出行政許可或者辦理批準(zhǔn)文件的，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對(duì)違法行為的舉報(bào)后不予查處的，或者有其他未依照本法規(guī)定履行職責(zé)行為的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”然而，我國(guó)的環(huán)境立法過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的環(huán)境管理權(quán)力而缺乏追究政府環(huán)境責(zé)任的有效機(jī)制。政府環(huán)境責(zé)任的缺失被認(rèn)為是中國(guó)環(huán)境法治最重要的問(wèn)題。從國(guó)外的法制經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境義務(wù)及相應(yīng)的法律及政治責(zé)任是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的必不可少的法律路徑。以目前國(guó)內(nèi)討論得最為熱烈的環(huán)境公益訴訟為例，在國(guó)外，環(huán)境公益訴訟最重要的目的和功能就是通過(guò)訴訟督促政府依法履行其保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。因此，在國(guó)外，第一位序的公益訴訟啟動(dòng)者是公民與社會(huì)組織。美國(guó)的《清潔水法》關(guān)于公民訴訟的規(guī)定是環(huán)境公益訴訟立法中的最著名的規(guī)定之一。根據(jù)其規(guī)定，任何公民可以以違反該法為由，針對(duì)任何人———包括美國(guó)政府和其他政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)提訟。該法對(duì)可能被控的人的定義為:個(gè)體、企業(yè)、合伙者、協(xié)會(huì)、州、市鎮(zhèn)、委員會(huì)，一個(gè)州內(nèi)更細(xì)分的政治組成部分，或者任何州際間的實(shí)體。通過(guò)公益訴訟的特別規(guī)定，賦予公民通過(guò)訴訟監(jiān)督政府部門(mén)依法履行其生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，是環(huán)境公益訴訟制度最重要的目的和功能。中國(guó)的環(huán)境立法和司法需要在公民和社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督政府行為這方面做出突破，通過(guò)公益訴訟撤銷政府損害環(huán)境的違法行為和促使政府積極履行其環(huán)保職責(zé)。具體而言，完善政府的法律責(zé)任制度應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手:

第一，進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境生態(tài)質(zhì)量的政治責(zé)任制度，建立環(huán)境保護(hù)一票否決制度。

以霧霾防治為例，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確要求構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)責(zé)任考核體系，并將考核和評(píng)估結(jié)果作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，這可謂是對(duì)片面追求GDP政績(jī)觀的一次糾正。但是，目前考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部的任職和升遷沒(méi)有直接掛鉤，其對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的約束效果受到了一定的限制。在我國(guó)的大氣污染形勢(shì)亟待徹底改變的背景下，必須拿出壯士斷腕的決心和勇氣，建立空氣質(zhì)量考核一票否決機(jī)制，對(duì)未能完成大氣污染防治目標(biāo)任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核實(shí)行一票否決;唯有如此，才能徹底改變各級(jí)政府官員片面追求GDP的政績(jī)觀，為強(qiáng)力推進(jìn)大氣污染防治工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，霧霾難題也才能得以根本解決。

第二，建立對(duì)不履行環(huán)境治理職責(zé)或治理不達(dá)標(biāo)的地方政府的經(jīng)濟(jì)罰款制度。

運(yùn)用經(jīng)濟(jì)罰款制度來(lái)懲罰地方政府在環(huán)境治理中的違法行為。目前我國(guó)在污染治理方面的行政罰款主要是針對(duì)行政相對(duì)人的，在國(guó)家層面還沒(méi)有建立起針對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)罰款制度。而在污染治理的實(shí)踐中，一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)不惜以違反環(huán)境法為代價(jià)，成為環(huán)境污染治理法律和政策實(shí)施的主要障礙，因此，有必要建立起針對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)罰款制度來(lái)預(yù)防和糾正其違法行為。在這一方面，西方的經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)的制度建構(gòu)提供借鑒。例如，在歐盟，針對(duì)成員國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面違反歐盟法的行為，歐委會(huì)在對(duì)成員國(guó)違規(guī)現(xiàn)象提出通報(bào)批評(píng)或警告后，相關(guān)成員國(guó)須及時(shí)回復(fù)，并在歐委會(huì)書(shū)面警告之后兩個(gè)月內(nèi)準(zhǔn)備應(yīng)訴。如果成員國(guó)的回復(fù)和整改不能達(dá)到法律的要求，歐委會(huì)有權(quán)訴諸法律程序，對(duì)違規(guī)國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。

第三，建立環(huán)境治理達(dá)標(biāo)與中央財(cái)政投資聯(lián)動(dòng)的制度。

單純的經(jīng)濟(jì)處罰在威懾和預(yù)防地方政府在環(huán)境保護(hù)方面的違法行為的功能有一定的局限性，因?yàn)椋词菇⑵鹆酸槍?duì)地方政府的罰款制度，罰款的數(shù)額相比項(xiàng)目給地方帶來(lái)的巨大利益還是無(wú)法比擬，因此，針對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)處罰制度不應(yīng)當(dāng)僅僅限于罰款，還應(yīng)當(dāng)使環(huán)境治理和中央的相關(guān)投資掛鉤，倒逼地方政府選擇發(fā)展與環(huán)保的雙贏道路。美國(guó)為了制裁地方政府的環(huán)境違法行為，設(shè)計(jì)了一系列督促地方執(zhí)行聯(lián)邦法律政策的懲罰機(jī)制，例如，對(duì)環(huán)保不力的地方，國(guó)家環(huán)保局可將其環(huán)境管理權(quán)收歸聯(lián)邦，該地方也將失去獲得高速公路基金或建設(shè)新排放源的權(quán)利。在這方面，我國(guó)的區(qū)域限批制度已經(jīng)做出了有益的探索，下一步應(yīng)當(dāng)探索大氣污染防治及環(huán)保達(dá)標(biāo)與中央的發(fā)展投資聯(lián)動(dòng)的制度。

第四，完善政府的大氣污染防治信息公開(kāi)法律責(zé)任制度。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律明確政府大氣污染信息公開(kāi)的義務(wù)，擴(kuò)大政府大氣污染防治信息公開(kāi)的范圍，并賦予公民和社會(huì)團(tuán)體在政府未履行信息公開(kāi)義務(wù)時(shí)請(qǐng)求法院判決強(qiáng)制其公開(kāi)的法律責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)在已經(jīng)制度化的空氣質(zhì)量信息公開(kāi)、空氣質(zhì)量預(yù)警信息等制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將信息公開(kāi)擴(kuò)大到適時(shí)重點(diǎn)污染源在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、日常監(jiān)管信息、公布企業(yè)污染物排放數(shù)據(jù)等方面，通過(guò)信息公開(kāi)的力量，來(lái)監(jiān)督企業(yè)守法和政府依法監(jiān)管。

第五，完善現(xiàn)有的政府法律責(zé)任制度的相關(guān)制度。

現(xiàn)有的撤銷違法的行政許可的法律制度、行政不作為制度、行政賠償制度等追究政府法律責(zé)任的制度，在霧霾治理中具有重要的使用價(jià)值。但是，由于霧霾治理是一個(gè)涉及公眾利益的事業(yè)，需要通過(guò)行政公益訴訟制度的建立來(lái)促成這些傳統(tǒng)的政府法律責(zé)任制度在霧霾治理中的實(shí)施。

(三)股東、信貸機(jī)構(gòu)、環(huán)境專業(yè)中介機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體環(huán)境法律責(zé)任的確立和強(qiáng)化

環(huán)境法律責(zé)任的擴(kuò)張，不僅僅涉及消費(fèi)者和政府，股東、信貸機(jī)構(gòu)、銷售商、環(huán)境專業(yè)中介機(jī)構(gòu)等其他主體也要承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律責(zé)任。

1．股東的環(huán)境法律責(zé)任

企業(yè)的環(huán)境污染主要發(fā)生在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但是，要從根本上預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，需要將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防盡可能地提前，對(duì)投資環(huán)節(jié)也進(jìn)行有效的規(guī)制。股東的資金是企業(yè)生產(chǎn)的重要資金來(lái)源，一直以來(lái)，傳統(tǒng)的法律理論只要求股東承擔(dān)公司法上的股東有限責(zé)任，而對(duì)投資機(jī)構(gòu)所投資的項(xiàng)目所造成的環(huán)境破壞后果則無(wú)需承擔(dān)任何環(huán)境責(zé)任。這導(dǎo)致一些惡意的股東利用公司的人格來(lái)從事?lián)p害環(huán)境的項(xiàng)目以謀取暴利，待獲得利益后又注銷公司從事新項(xiàng)目，其造成的環(huán)境和生態(tài)破壞最終由受害人和國(guó)家買(mǎi)單。針對(duì)此種不公正的現(xiàn)象，需要確立股東在特定條件下對(duì)公司的環(huán)境責(zé)任承擔(dān)連帶責(zé)任的相應(yīng)制度和機(jī)制。

2．信貸機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律責(zé)任

當(dāng)信貸機(jī)構(gòu)的信貸資金為了追逐利潤(rùn)而大量流入嚴(yán)重破壞環(huán)境的項(xiàng)目時(shí)，信貸機(jī)構(gòu)也成為一個(gè)隱形的污染者，成為污染行為的有力幫手，因而，信貸機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境法律義務(wù)和責(zé)任對(duì)生態(tài)文明的建設(shè)具有毋庸置疑的意義。目前，我國(guó)出臺(tái)了一系列有關(guān)綠色信貸的政策性文件和規(guī)范，規(guī)定了信貸機(jī)構(gòu)的綠色信貸義務(wù)，但這些義務(wù)都是一些倡導(dǎo)性的政策性義務(wù)，其實(shí)施的效果非常有限。綠色信貸要得到真正的推行，離不開(kāi)法律的支持。法律一方面要規(guī)定倡導(dǎo)性的義務(wù)并配置稅收優(yōu)惠、貼息優(yōu)惠等措施的支持，另一方面，法律也需要為信貸機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)制性的、“底線防御”類型的綠色信貸義務(wù)，并針對(duì)違反此類強(qiáng)制性義務(wù)的信貸機(jī)構(gòu)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，例如禁止向未通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目進(jìn)行貸款的義務(wù)，中止對(duì)環(huán)境具有重大破壞性的項(xiàng)目貸款的義務(wù)等，如果違反這些強(qiáng)制性的法律義務(wù)，法律應(yīng)規(guī)定信貸機(jī)構(gòu)承擔(dān)信貸合同無(wú)效的法律責(zé)任。

3．環(huán)境專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律責(zé)任

節(jié)能服務(wù)公司、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)境設(shè)施專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、環(huán)境審計(jì)機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境法律責(zé)任。以環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)為例，由于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)是接受項(xiàng)目單位的委托而進(jìn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而委托本身又是一種收費(fèi)式的商業(yè)行為，因此當(dāng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)為了商業(yè)利益而出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就需要通過(guò)有效的法律責(zé)任機(jī)制來(lái)進(jìn)行治理。除了承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任外，和環(huán)境污染與生態(tài)破壞主體承擔(dān)連帶的賠償責(zé)任也是一種有力的手段，這種責(zé)任屬于專家對(duì)第三人的民事責(zé)任。新修訂的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第65條規(guī)定:“環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。”這在法律上明確了環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)的連帶民事責(zé)任。將來(lái)需要通過(guò)其他法律法規(guī)來(lái)進(jìn)一步確認(rèn)節(jié)能服務(wù)公司、環(huán)境審計(jì)機(jī)構(gòu)等專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。

四、提高環(huán)境違法的成本

(一)近年來(lái)提高環(huán)境違法成本的立法進(jìn)展

提高環(huán)境違法成本已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境法學(xué)理論和實(shí)務(wù)界的共識(shí)，在立法上也取得了一系列的進(jìn)展，比較重要的進(jìn)展如下:

第一，增大了行政罰款力度。

2008年修訂的我國(guó)《水污染防治法》第73條規(guī)定，對(duì)不正常使用水污染處理設(shè)施的違法行為，環(huán)保部門(mén)可以處以應(yīng)繳排污費(fèi)數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款;而修訂前的罰款數(shù)額是10萬(wàn)元以下。2014年最新修訂的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第59條規(guī)定了針對(duì)違法排污的按日計(jì)罰制度，并明確規(guī)定了依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素來(lái)確定罰款數(shù)額。

第二，規(guī)定了直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的行政拘留的法律責(zé)任。

根據(jù)2014年最新修訂的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第63條的規(guī)定，針對(duì)拒不改正違法行為和通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的行為，公安部門(mén)可以對(duì)直接負(fù)責(zé)主管人員和其他直接責(zé)任人員實(shí)施行政拘留等行政處罰。

第三，明確了應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境監(jiān)管人員進(jìn)行相應(yīng)行政處分的具體情形，并規(guī)定了引咎辭職制度。

2014年最新修訂的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第68條具體列舉了對(duì)環(huán)境監(jiān)管人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政處分的九種情形，并規(guī)定對(duì)造成嚴(yán)重后果的，對(duì)直接主管的責(zé)任人員和其他責(zé)任人員給予撤職或者開(kāi)除處分，在此種情形下，主要負(fù)責(zé)人引咎辭職。

第四，賦予了環(huán)境行政主管部門(mén)更多的行政處罰和行政強(qiáng)制權(quán)力。

例如，2008年修訂的我國(guó)《水污染防治法》第74條把限期治理的決策權(quán)賦予了環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén);而修訂前是縣級(jí)以上人民政府才能做出限期治理的決定)。2014年最新修訂的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第60條賦予了環(huán)境行政主管部門(mén)責(zé)令限制生產(chǎn)、責(zé)令停產(chǎn)整頓的權(quán)力，第25條賦予了環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)查封、扣押的權(quán)力，第61條賦予了環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)針對(duì)未通過(guò)環(huán)評(píng)開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目責(zé)令恢復(fù)原狀的權(quán)力。

第五，降低了環(huán)境刑事責(zé)任的門(mén)檻。

2011年《刑法修正案(八)》將第338條規(guī)定的重大環(huán)境污染事故罪的構(gòu)成要件進(jìn)行了兩處修改:其一，將“危險(xiǎn)廢物”修改為“有害物質(zhì)”;其二，將“造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的”修改為“嚴(yán)重污染環(huán)境的”。2013年6月最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，進(jìn)一步細(xì)化了環(huán)境刑事犯罪的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)。

第六，規(guī)定了環(huán)境信用評(píng)價(jià)和環(huán)境信息公開(kāi)制度。

將企業(yè)環(huán)境違法的信息公開(kāi)會(huì)對(duì)企業(yè)的公眾形象及商譽(yù)造成影響，這也是提高企業(yè)環(huán)境違法成本的重要途徑之一。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境總署通過(guò)執(zhí)法與守法在線數(shù)據(jù)庫(kù)公布全部執(zhí)法和守法記錄，這一做法在守法促進(jìn)方面起到了很大的作用。新修訂的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第54條第1款規(guī)定，“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)統(tǒng)一國(guó)家環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)污染源監(jiān)測(cè)信息及其他重大環(huán)境信息。”第55條規(guī)定:“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開(kāi)其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督。”第54條第3款規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的環(huán)境違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案，及時(shí)向社會(huì)公布違法者名單。”我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》不僅運(yùn)用信息公開(kāi)的方法來(lái)提高環(huán)境違法成本，而且把信息公開(kāi)和環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，對(duì)企業(yè)環(huán)境方面的行為進(jìn)行長(zhǎng)期的跟蹤評(píng)價(jià)。

(二)提高環(huán)境違法成本的未來(lái)走向

第一，完善環(huán)境行政罰款制度，進(jìn)一步提高環(huán)境行政罰款的力度。

首先，改革數(shù)值封頂式罰款中的不合理的數(shù)值限制和倍率封頂式罰款中的不合理的基數(shù)設(shè)定。針對(duì)許多環(huán)境行政處罰的數(shù)值封頂式罰款中的數(shù)值限定遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于守法成本的情形，需要及時(shí)提高封頂?shù)臄?shù)值或者將數(shù)值封頂式罰款變更為倍率封頂式罰款。針對(duì)倍率封頂式罰款不能與守法成本和所造成的損害相匹配的情形，改革賠率封頂式罰款中的基數(shù)設(shè)定。例如，針對(duì)超標(biāo)排放和超過(guò)總量限制排放的企業(yè)，可以以采取污染治理措施所需費(fèi)用作為罰款的基數(shù)，這樣處理才能夠滿足違法成本大于守法成本的條件。其次，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的行政罰款額度確定標(biāo)準(zhǔn)和程序。科學(xué)合理的環(huán)境行政罰款制度設(shè)計(jì)要最終落實(shí)以實(shí)現(xiàn)其制度目標(biāo)，還有賴于科學(xué)的罰款額度的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和程序。加拿大為了推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法和罰款的統(tǒng)一性和科學(xué)性，專門(mén)制定了《環(huán)境執(zhí)行法案》。這方面，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境總署的做法也值得我國(guó)借鑒。其頒布的《民事處罰政策》(GM－21)和《處罰實(shí)施的具體法令措施框架》(GM－22)，不僅奠定了科學(xué)設(shè)定環(huán)境違法處罰的框架，還設(shè)計(jì)了具體的罰款額度計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、模型和程序。環(huán)境行政處罰的基點(diǎn)是違法收益，并設(shè)計(jì)了專門(mén)的計(jì)算機(jī)程序模型(BEN模型)進(jìn)行計(jì)算，以剝奪違法者的違法收益，消除違法者由此獲得的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。BEN模型所計(jì)算的違法收益包括兩個(gè)部分:一是機(jī)會(huì)成本，即違法者沒(méi)有按時(shí)購(gòu)買(mǎi)處理設(shè)施并運(yùn)行維護(hù)所節(jié)省的費(fèi)用用于其他方面可獲取的收益;二是貨幣的時(shí)間價(jià)值，即貨幣的貼現(xiàn)。通過(guò)計(jì)算機(jī)模型的使用，將違法者的收益盡量量化，提供了處罰的明確依據(jù)和清晰的計(jì)算過(guò)程，另外，法律還要求將所有內(nèi)容和計(jì)算方式通過(guò)聽(tīng)證會(huì)的方式予以公開(kāi)并接受質(zhì)疑。計(jì)算機(jī)模型和公開(kāi)程序的雙重約束，保障了環(huán)境違法成本不低于環(huán)境守法成本，保障了環(huán)境行政處罰額度確定的科學(xué)和公正。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的環(huán)境行政罰款也要通過(guò)計(jì)算機(jī)模型的開(kāi)發(fā)來(lái)限制自由裁量權(quán)，避免行政罰款在實(shí)施中被打折扣。

第二，完善企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度，賦予環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果特定的法律效力。

許多企業(yè)很善于鉆法律的空子，雖然其很少實(shí)施造成環(huán)境污染事故的行為，然而輕微的違法行為卻總是不斷。針對(duì)這種“精明的”違法者，環(huán)境行政處罰的轉(zhuǎn)換制度和企業(yè)環(huán)境行為信用評(píng)價(jià)制度能夠有效提高其環(huán)境違法的成本，例如，可以把違法者每次受到的警告處罰記錄在案，累積到一定次數(shù)便可以向更高一級(jí)處罰形式轉(zhuǎn)化。目前，我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》作出了將企業(yè)環(huán)境違法行為記入社會(huì)誠(chéng)信檔案的規(guī)定。一些省市已經(jīng)在試點(diǎn)企業(yè)環(huán)境行為信用評(píng)價(jià)制度。然而，信用評(píng)價(jià)的結(jié)果的運(yùn)用范圍非常有限，使得這一制度沒(méi)有發(fā)揮出其在提高環(huán)境違法成本上應(yīng)有的功效。將來(lái)的制度改革應(yīng)建立每個(gè)企業(yè)的環(huán)境守法和違法行為的信用檔案并定期進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，而且，對(duì)那些信用評(píng)級(jí)差的企業(yè)在環(huán)保資金補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、銀行信貸、證券上市及增股融資等方面進(jìn)行限制甚至直接剝奪其資格。

第三，建立生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任制度。

目前，我國(guó)污染環(huán)境的損害賠償責(zé)任主要是依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》賠償相關(guān)受害人的人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害。而對(duì)環(huán)境本身的損害的污染治理和生態(tài)恢復(fù)的責(zé)任一直由政府承擔(dān)，這是一種既不公平也不合理的現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)建立污染者的環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任。

篇2

《決定》首次在中央宏觀環(huán)境政策層面使用了“生態(tài)空間”的概念，并圍繞著“生態(tài)空間”進(jìn)行制度構(gòu)建，包括生態(tài)空間的類型劃定、確權(quán)登記和用途管制，這就為生態(tài)空間的保護(hù)與管制提出了制度需求。生態(tài)空間是生態(tài)學(xué)上的概念，它是指生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)所占據(jù)的物理空間、其代謝所依賴的區(qū)域腹地空間，以及其功能所涉及的多維關(guān)系空間。簡(jiǎn)單而言，生態(tài)空間是某物種為維持自身生存與繁衍而需要或占據(jù)的環(huán)境總和。揆諸既有研究和前例，當(dāng)前的研究與立法并沒(méi)有對(duì)“生態(tài)空間”進(jìn)行詳細(xì)定義，但是，國(guó)務(wù)院于2010年12月21日印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》雖然沒(méi)有明確界定生態(tài)空間的定義，卻詳細(xì)列舉了生態(tài)空間的構(gòu)成，包括綠色生態(tài)空間及其他生態(tài)空間。綠色生態(tài)空間包括天然草地、林地、濕地、水庫(kù)水面、河流水面、湖泊水面。其他生態(tài)空間包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。在生態(tài)學(xué)的語(yǔ)境和研究范疇中，涉及到生態(tài)空間的研究主要從以下幾個(gè)角度展開(kāi):第一，空間效應(yīng)，生態(tài)空間是一種生物要素與環(huán)境要素相互作用與活動(dòng)變化的舞臺(tái)，它表現(xiàn)出一定的空間形態(tài)和運(yùn)動(dòng)規(guī)律;第二，空間功能，生態(tài)空間是一種抽象空間，它與特定的環(huán)境相結(jié)合，構(gòu)成生物可利用的“資源”，它揭示了生態(tài)空間的分割占有過(guò)程，其基本理論是以生態(tài)位研究為基礎(chǔ);第三，空間行為，將生物自身的空間活動(dòng)作為研究主體，試圖解釋生態(tài)空間異質(zhì)性的動(dòng)因。生態(tài)空間為人類活動(dòng)提供了基本的物質(zhì)條件，環(huán)境法律所界定與規(guī)制的“環(huán)境污染”和“生態(tài)破壞”是對(duì)人類活動(dòng)所造成的生態(tài)空間功能紊亂與規(guī)律違反的指稱。因此，《決定》所提出的對(duì)生態(tài)空間的確權(quán)登記和用途管制必須以對(duì)生態(tài)空間的內(nèi)涵外延、效應(yīng)規(guī)律和承載力測(cè)度為前提。

(二)生態(tài)空間管制政策轉(zhuǎn)換為法律制度的必要性

生態(tài)空間的概念是《決定》在中央環(huán)境政策層面首次提出的。環(huán)境政策的內(nèi)生屬性特征有:第一，政策最明顯的特征是靈活性，政策制定出于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要具有高度不完全性，采納某一特定的環(huán)境政策的未來(lái)社會(huì)成本和生態(tài)收益存在相當(dāng)大的不確定性;第二，經(jīng)常會(huì)有與環(huán)境政策相關(guān)的重要的不可逆性出現(xiàn)，這些不可逆性可能是由環(huán)境危機(jī)自身所引發(fā)的(例如，生物多樣性的損失可能是永久性的)，也可能是降低這些危害的政策的適應(yīng)成本所導(dǎo)致的(例如，生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)的投資也許是不可逆的)，這種情況的出現(xiàn)來(lái)源于現(xiàn)有的科技認(rèn)知水平的限制，常常需要處于不斷的修正之中;第三，就實(shí)際情況來(lái)看，環(huán)境政策很少采取要么現(xiàn)在要么永不的選擇方式，常常是處于不斷變動(dòng)修訂之中。納入環(huán)境法律體系的環(huán)境政策能夠克服零碎性和管制性，所以將一些重要的環(huán)境政策上升為法律不失為一種好的機(jī)制設(shè)計(jì)。實(shí)際上，我國(guó)的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等環(huán)境立法，即是由清潔生產(chǎn)政策、循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策等轉(zhuǎn)化而來(lái)的“政策型立法”。因此，《決定》以“生態(tài)空間”為核心概念所設(shè)計(jì)的生態(tài)文明政策創(chuàng)新必須轉(zhuǎn)化為具體的環(huán)境法律制度，以將抽象的政策目標(biāo)具體化，豐富原則性的政策體系的內(nèi)涵，增強(qiáng)其可操作性。

二、生態(tài)空間管制對(duì)環(huán)境法律理念的拷問(wèn)與挑戰(zhàn)

《決定》在生態(tài)文明制度建設(shè)中圍繞著“生態(tài)空間”所規(guī)定的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及用途管制等制度，在環(huán)境保護(hù)的理念、邏輯和范疇上均進(jìn)行了創(chuàng)新，這一環(huán)境政策若轉(zhuǎn)換為具體的環(huán)境法律制度，對(duì)于當(dāng)前的環(huán)境法律理念和制度體系提出了更新的內(nèi)在需求。

(一)環(huán)境法律規(guī)制“環(huán)境問(wèn)題”核心范疇的變遷

環(huán)境法是在人類對(duì)于環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)不斷深入的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展的。環(huán)境問(wèn)題是因?yàn)樽匀蛔兓蛉祟惢顒?dòng)而引起的環(huán)境破壞和環(huán)境質(zhì)量變化，這是一個(gè)客觀的社會(huì)事實(shí)，但哪些環(huán)境危害事實(shí)應(yīng)被列入需要環(huán)境政策與環(huán)境法律規(guī)制的“環(huán)境問(wèn)題”，不是由事實(shí)自身可以自我說(shuō)明和解釋的，而是需要整個(gè)社會(huì)達(dá)成某種共識(shí)，這種活動(dòng)被社會(huì)問(wèn)題建構(gòu)主義者稱為“問(wèn)題宣稱獲得”。申言之，人類活動(dòng)作用于自然環(huán)境資源所導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題種類多樣、程度有別、特征各異，基于管制成本和資源有限性，人類只能選擇從當(dāng)前最為嚴(yán)峻的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，經(jīng)由環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)建構(gòu)，形成廣大民眾的共識(shí)，得出當(dāng)前環(huán)境法律體系規(guī)制環(huán)境問(wèn)題的重點(diǎn)領(lǐng)域。環(huán)境問(wèn)題本身是一個(gè)開(kāi)放性的抽象概念，隨著時(shí)代背景變遷，其所指稱的對(duì)象和核心范疇也會(huì)有所差異。以幾次工業(yè)革命為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，人類開(kāi)發(fā)利用自然的能力成倍增長(zhǎng)，總體而言，環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)從單一到全面、從局部到全球的趨勢(shì)，但不同階段需要重點(diǎn)規(guī)制的環(huán)境問(wèn)題“核心地帶”也會(huì)發(fā)生移轉(zhuǎn)，這使得環(huán)境立法對(duì)于“環(huán)境問(wèn)題”在不同的階段有不同界定。

現(xiàn)代意義上的環(huán)境法最早出現(xiàn)于20世紀(jì)五六十年代的美國(guó)。肇始階段的環(huán)境法主要解決的環(huán)境問(wèn)題是區(qū)域環(huán)境污染，比如，美國(guó)國(guó)會(huì)制定的第一部聯(lián)邦環(huán)境立法是于1955年頒布《空氣污染控制法》，此后出臺(tái)的卓有影響的《清潔空氣法》、《清潔水法》是針對(duì)空氣污染和水污染的立法。二戰(zhàn)后，再度成為德國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的發(fā)動(dòng)機(jī)的魯爾區(qū)淪為德國(guó)空氣污染重災(zāi)區(qū)，為應(yīng)對(duì)前所未有的空氣污染，適用于全德范圍的第一部聯(lián)環(huán)境立法《聯(lián)邦污染防治法》在1974年正式生效。日本現(xiàn)代環(huán)境立法開(kāi)始于1967年制定的《公害對(duì)策基本法》，韓國(guó)也于1975年制定了《公害防止法》。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的環(huán)境保護(hù)一詞出現(xiàn)于1971年以后，環(huán)境保護(hù)僅局限于公害污染防治。20世紀(jì)七八十年代以后，隨著生產(chǎn)力水平進(jìn)一步提高、科技進(jìn)一步發(fā)展，加之人口急劇增長(zhǎng)和消費(fèi)主義盛行，人類以空前的速度超出生態(tài)平衡的限度不合理地開(kāi)發(fā)利用自然資源，導(dǎo)致了水土流失、森林覆蓋率急劇下降、草原退化、土壤貧瘠化、水資源枯竭、氣候異常和物種滅絕等生態(tài)破壞。這些新時(shí)期凸顯出來(lái)的“環(huán)境問(wèn)題”成為了環(huán)境法律必須直面的緊迫任務(wù)。所以，在這一階段，環(huán)境法律雖然依然要防治“環(huán)境污染”，但另一重要目的和任務(wù)即在于生態(tài)保護(hù)或“自然保育”。環(huán)境問(wèn)題內(nèi)涵的拓展或豐富也客觀上要求環(huán)境法律規(guī)制對(duì)象與規(guī)制重心的拓展變化，比如，日本的環(huán)境法目的即從《公害對(duì)策基本法》(1967年)的以保護(hù)人體健康為中心而控制公害轉(zhuǎn)變1972年的《自然環(huán)境保全法》和1993年的《環(huán)境基本法》中的以保護(hù)自然和環(huán)境為中心而控制人類行為。瑏瑡通過(guò)粗略梳理各國(guó)環(huán)境立法目的和規(guī)制對(duì)象的演進(jìn)脈絡(luò)，不難看出，環(huán)境法律在分別應(yīng)對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞之后，《決定》實(shí)際上提出了當(dāng)前的環(huán)境法律所要面臨的新的任務(wù)和挑戰(zhàn)———保護(hù)和管制生態(tài)空間。基于自然資源對(duì)于人類同時(shí)具有的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，現(xiàn)行環(huán)境法所規(guī)制的“環(huán)境污染”與“生態(tài)破壞”行為大多是人類在開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源的過(guò)程中發(fā)生的，其本身具有價(jià)值判斷上的正當(dāng)性。

環(huán)境法不是要完全否定與摒棄這些行為，而是要判斷該行為是否合理、是否超過(guò)環(huán)境的自凈能力以破壞其恢復(fù)和增殖能力。而對(duì)于是否“合理”的判斷則依賴于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行環(huán)境法律制度實(shí)施績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是考察對(duì)人類行為的控制是否在納污能力或恢復(fù)能力之內(nèi)，以此作為評(píng)判人的行為是否屬于不合理開(kāi)發(fā)利用、進(jìn)而判斷其是否環(huán)境違法的依據(jù)。在這種制度邏輯之下，以環(huán)境資源和生態(tài)系統(tǒng)本身的自然屬性規(guī)律作為標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施中很難實(shí)現(xiàn)自然資源對(duì)于人類發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能與生態(tài)功能兩個(gè)領(lǐng)域的資源配置的動(dòng)態(tài)均衡，以至于在環(huán)境權(quán)的研究和主張中難免出現(xiàn)“單方面權(quán)利”的偏好，環(huán)境法的實(shí)施片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)清潔優(yōu)美的環(huán)境權(quán)利而忽視甚至是排除合理利用環(huán)境的權(quán)利，瑏瑢甚至有學(xué)者在這種制度邏輯下走得更遠(yuǎn)，主張環(huán)境法要保護(hù)“自然體”的權(quán)利。這是現(xiàn)行環(huán)境法從自然資源本身為制度基點(diǎn)設(shè)計(jì)制度體系的必然邏輯結(jié)果，而這客觀上既導(dǎo)致了當(dāng)前的環(huán)境法律制度難以見(jiàn)容于傳統(tǒng)法律體系，也滋生了環(huán)境法律制度本身的操作性不強(qiáng)等弊病。《決定》中“生態(tài)空間”核心概念的提出，實(shí)際上提出了一種新的進(jìn)路。“生態(tài)空間”的劃定，本身是從人的需要出發(fā)的，按照對(duì)于人類產(chǎn)生的主體功能的差異，將國(guó)土空間劃分為城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和其他空間等，賦予不同的空間不同的主體功能，綜合考慮自然條件和資源環(huán)境承載能力來(lái)控制自然資源開(kāi)發(fā)利用的強(qiáng)度、開(kāi)發(fā)方式和保護(hù)內(nèi)容，在國(guó)土空間結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)空間的管制。在這種邏輯起點(diǎn)下設(shè)計(jì)具體制度體系，才能在內(nèi)在機(jī)理上更為契合環(huán)境法所應(yīng)秉持的可持續(xù)發(fā)展理念，即前提是承認(rèn)國(guó)土空間中的自然資源首先要滿足人口增加、人民生活改善、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的巨大需求，與此同時(shí)，在國(guó)土空間中劃定、保護(hù)和擴(kuò)大綠色生態(tài)空間，以保證人類的生產(chǎn)生活活動(dòng)不超過(guò)資源和環(huán)境的承載能力。

(二)環(huán)境要素到整體空間

當(dāng)前的環(huán)境法律體系著眼于保護(hù)環(huán)境要素。環(huán)境要素是組成環(huán)境的結(jié)構(gòu)單位，是構(gòu)成人類環(huán)境整體的各個(gè)獨(dú)立的、性質(zhì)不同的而又服從整體演化規(guī)律的基本物質(zhì)組成，也被稱之為環(huán)境基質(zhì)，包括水、大氣、森林、草原、巖石、土壤等。我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境法律體系的立法思路是依據(jù)環(huán)境要素的具體分類分別制定法律制度，形成了近30部體系龐大的控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單行法。在環(huán)境法學(xué)界通說(shuō)以及各類教材中，也一般將環(huán)境法律體系分為環(huán)境污染防治和自然保護(hù)兩大部分。呂忠梅教授直接把這兩部分分別稱為“環(huán)境要素污染防治法”和“環(huán)境要素保護(hù)法”。瑏瑣其中，環(huán)境要素污染防治法是指以防治環(huán)境要素污染為立法對(duì)象的一類法律法規(guī)，以各具體環(huán)境要素為立法依據(jù)，以對(duì)某一環(huán)境要素污染的防治為內(nèi)容，在我國(guó)主要有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》和《固體廢棄物污染防治法》等。環(huán)境要素保護(hù)法一般以某一環(huán)境要素為立法對(duì)象，在形式上表現(xiàn)為保護(hù)某一要素的單行法，在我國(guó)主要有《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》等。我國(guó)現(xiàn)有的在環(huán)境要素保護(hù)及污染防治分別立法的思路下形成的環(huán)境法律體系，在控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞中發(fā)揮了積極作用，但是也存在不少弊端:

1．立法理念上難以有效貫徹自然生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性。

現(xiàn)行的環(huán)境污染防治和自然保護(hù)這兩大類單行法體系，均是針對(duì)自然環(huán)境中的某一特定環(huán)境要素制定的，沒(méi)有考慮到自然生態(tài)環(huán)境的整體性和各生態(tài)要素的相互依存關(guān)系，而且其主要目標(biāo)是保障自然資源的持續(xù)利用和合理利用，而對(duì)自然資源的生態(tài)價(jià)值缺乏足夠的關(guān)注和維護(hù)。瑏瑤

2．立法體系難以體現(xiàn)環(huán)境要素之間的聯(lián)系性。

現(xiàn)行的環(huán)境污染防治法和自然保護(hù)法均主要以環(huán)境要素為標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同環(huán)境要素的特點(diǎn)、功能、規(guī)律和規(guī)則需求分別立法，但是，各環(huán)境要素具有相互聯(lián)系、相互依存的特點(diǎn)要求在考慮單個(gè)環(huán)境要素的保護(hù)與污染防治時(shí)必須重視對(duì)其他環(huán)境要素的影響。當(dāng)前，環(huán)境法律之間的分立、不協(xié)調(diào)甚至是沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，即使反復(fù)從研究上總結(jié)和理念上倡導(dǎo)各環(huán)境要素保護(hù)法之間的溝通與協(xié)同，但這種環(huán)境要素協(xié)調(diào)關(guān)系雖然其他國(guó)家立法有所涉及，瑏瑥卻并沒(méi)有體現(xiàn)在我國(guó)立法中。在現(xiàn)行的環(huán)境法律體系以環(huán)境要素分別立法的框架下，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)限分配的原則是一種分散管理模式和分業(yè)體制，客觀上加劇了環(huán)境法制困境。

3．環(huán)境法律實(shí)施成本高昂。

對(duì)各種環(huán)境要素分別立法的思路導(dǎo)致環(huán)境法律體系龐大，內(nèi)容復(fù)雜，即使是專業(yè)人士也不容易了解這類法律的全貌。環(huán)境法所涉的執(zhí)法機(jī)構(gòu)眾多，容易導(dǎo)致法律適用標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度不一。瑏瑦環(huán)境法律制度實(shí)施要求各環(huán)境管理部門(mén)結(jié)合不同行業(yè)和領(lǐng)域的現(xiàn)狀以及特點(diǎn)決定在多種制約下以及環(huán)境政策預(yù)期下不同環(huán)境要素的最佳的污染標(biāo)準(zhǔn)在哪里以及哪種消除污染的設(shè)備是必用也可用的。瑏瑧但這種以單一環(huán)境要素為控制對(duì)象的思路，很容易使得相關(guān)執(zhí)法部門(mén)為本部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的“最后一成”或“最后一英里”耗費(fèi)大量的社會(huì)資源，難以從環(huán)境整體上進(jìn)行考慮。一旦為了不從生態(tài)整體上看待規(guī)制效果，就很容易出現(xiàn)為了規(guī)制單一環(huán)境要素剩余的少量風(fēng)險(xiǎn)卻要花費(fèi)巨額的社會(huì)資源的現(xiàn)象，這會(huì)影響到資源在其他風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的投入。瑏瑨若圍繞《決定》中使用的“生態(tài)空間”作為環(huán)境法的保護(hù)對(duì)象，則能夠矯正現(xiàn)行的以環(huán)境要素為核心和依據(jù)構(gòu)建的環(huán)境法律體系引致的上述弊端:一是“生態(tài)空間”是環(huán)境要素的上位概念，突破了環(huán)境要素的單一性和分離性，注重了諸多環(huán)境要素所共同依存的國(guó)土空間，改變了環(huán)境單行法以單一環(huán)境要素展開(kāi)制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)狀，這樣可以考慮如何在生態(tài)整體思路中基于各環(huán)境要素的聯(lián)系協(xié)調(diào)而綜合設(shè)計(jì)制度以保護(hù)生態(tài)空間。二是“生態(tài)空間”作為環(huán)境治理的核心概念，要求對(duì)于“生態(tài)空間”的保護(hù)和法律規(guī)制依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不再是對(duì)于環(huán)境要素的“污染”或“破壞”，因?yàn)榕袛嗳祟愋袨槭欠窈侠硎褂蒙鷳B(tài)空間進(jìn)而判斷是否需要進(jìn)行規(guī)制的依據(jù)不再是“污染”或“破壞”這樣否定性的評(píng)價(jià)，而是以生態(tài)空間占用是否合理作為依據(jù)。“占用”是一個(gè)中性的概念。生態(tài)空間占用是一個(gè)衡量人類對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用程度以及可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r的方法，它通過(guò)跟蹤人類利用的大多數(shù)消費(fèi)品和產(chǎn)生的大部分廢棄物估算生產(chǎn)和維持這些消費(fèi)品的資源以及同化廢棄物所需要的生物性生產(chǎn)土地或海洋面積。瑏瑩使用“生態(tài)空間”作為環(huán)境法律的核心概念之一，可以改變完全依據(jù)環(huán)境要素作為環(huán)境法律制度實(shí)施的核心依據(jù)。生態(tài)空間占用作為環(huán)境法上判斷人類行為是否需要規(guī)制(行為違法與否)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)一定的經(jīng)濟(jì)水平或人口對(duì)生產(chǎn)性自然資產(chǎn)的需求規(guī)律的把握，可以確定人類對(duì)自然資產(chǎn)的利用程度，超過(guò)此程度水平則進(jìn)入環(huán)境法規(guī)制視野。與此同時(shí)，生態(tài)空間占用可以通過(guò)將合理的占用數(shù)量進(jìn)行具體量化來(lái)定量分析人類對(duì)于自然資源環(huán)境的影響，這是可持續(xù)發(fā)展理念具體化的一種進(jìn)路。

三、生態(tài)空間政策在環(huán)境法上的制度需求

《決定》中以“生態(tài)空間”為核心概念進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，并不是“新瓶裝舊酒”的語(yǔ)詞轉(zhuǎn)換，而是在概念內(nèi)涵、治理理念和制度路徑上進(jìn)行的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明制度建設(shè)創(chuàng)新。由于《決定》作為中央宏觀政策而帶有抽象性、概括性和原則性的內(nèi)在屬性，我們需要將《決定》中提出的“生態(tài)空間”概念及制度轉(zhuǎn)換為具體的環(huán)境法律制度以實(shí)現(xiàn)其可執(zhí)行性。

(一)確立保護(hù)和改善生態(tài)空間的立法目的

環(huán)境法立法目的是國(guó)家在制定環(huán)境法時(shí)希望達(dá)到的目的或?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果，它決定了整個(gè)環(huán)境法律體系的調(diào)整對(duì)象。主張將“保護(hù)和改善生態(tài)空間”作為環(huán)境法的立法目的，也即主張其作為環(huán)境法律體系的調(diào)整對(duì)象。《環(huán)境保護(hù)法》(1989年)第1條規(guī)定了其立法目的:“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代業(yè)化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。”2014年4月24日修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定的立法目的是:“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”分析《環(huán)境保護(hù)法》立法目的的變遷可見(jiàn):第一，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》加入了“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，將其作為立法目的之一;第二，將原來(lái)立法中的“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”改為“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”，這一立法目的轉(zhuǎn)換，不但是對(duì)學(xué)界長(zhǎng)期詬病的現(xiàn)行環(huán)境立法秉持的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的價(jià)值選擇的摒棄，而且也吸納了當(dāng)今世界通行的可持續(xù)發(fā)展理念。同時(shí)，筆者建議，在以后《環(huán)境保護(hù)法》再修訂時(shí)，還應(yīng)當(dāng)加入“保護(hù)生態(tài)空間”的立法目的，理由有:

1．雖然“生態(tài)空間”包括天然草地、林地、濕地、水庫(kù)水面、河流水面、湖泊水面等，包括《環(huán)境保護(hù)法》第2條列舉的眾多環(huán)境要素中的部分內(nèi)容，但是，作為這些環(huán)境要素上位概念的“生態(tài)空間”本身提出了獨(dú)特的規(guī)則需求。對(duì)于“生態(tài)空間”的保護(hù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)不再是從單一環(huán)境要素自身的自然規(guī)律出發(fā)，以是否遭受“污染”或“破壞”來(lái)作為行為規(guī)制的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是適用生態(tài)空間占用是否合理的標(biāo)準(zhǔn)。

2．雖然“生態(tài)空間”由天然草地、林地、濕地、水庫(kù)水面、河流水面、湖泊水面等構(gòu)成，但是其內(nèi)容在內(nèi)涵和外延上并不完全等同于《環(huán)境保護(hù)法》中列舉的草原、森林、水等環(huán)境要素，它并不是由這些環(huán)境要素構(gòu)成的集合概念，而是與這些環(huán)境要素存在著交叉關(guān)系。申言之，“生態(tài)空間”這一概念雖然也以保護(hù)環(huán)境要素為基礎(chǔ)，但更著眼于上述環(huán)境要素在國(guó)土空間上的比例和結(jié)構(gòu)，這契合生態(tài)文明和生態(tài)理性對(duì)于環(huán)境法制提出貫徹生態(tài)整體性的需求。

3．以“保護(hù)和改善生態(tài)空間”作為環(huán)境法立法目的，能在制度機(jī)理上真正有效貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式確立了促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的立法目的。但是，可持續(xù)發(fā)展所秉持的人類需要與環(huán)境限度的二元價(jià)值很難在當(dāng)前環(huán)境法中實(shí)現(xiàn)平衡，因?yàn)椋沙掷m(xù)發(fā)展要求突破發(fā)展就是“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的單一思路，形成環(huán)境與發(fā)展綜合決策的新理念，在這種理念下，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不僅僅是技術(shù)問(wèn)題，生態(tài)法治問(wèn)題也不單純是一個(gè)部門(mén)法問(wèn)題，而是需要所有法律共同參與并建立新的運(yùn)行體制和機(jī)制。瑐瑠1989年《環(huán)境保護(hù)法》以“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”為立法目的，被批評(píng)為同時(shí)保障人體健康與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“目的二元論”，并認(rèn)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律目的不應(yīng)當(dāng)由環(huán)境法律部門(mén)承擔(dān)而應(yīng)由其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律部門(mén)承擔(dān)。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂摒棄了“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”并在第5條規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先”，但現(xiàn)實(shí)中如何能夠彰顯可持續(xù)發(fā)展要求的以人為本和以人的發(fā)展、滿足人類的需要為中心呢?筆者認(rèn)為，“生態(tài)空間”的理念和內(nèi)涵本身契合可持續(xù)發(fā)展觀的主張。“生態(tài)空間”這一概念的提出本身便兼顧了人類需要和環(huán)境限度。生態(tài)空間與城市空間、農(nóng)業(yè)空間和其他空間一起作為國(guó)土空間的構(gòu)成部分，其類型劃分及其具體內(nèi)涵與構(gòu)成本身便是從滿足人類多種需要的角度出發(fā)的，生態(tài)空間所提供的生態(tài)產(chǎn)品也能滿足人類的多重需要。與此同時(shí)，生態(tài)空間保護(hù)、改善、規(guī)制制度，也是以環(huán)境限度作為依據(jù)。并且，圍繞“保護(hù)和改善生態(tài)空間”的立法目的設(shè)計(jì)的系統(tǒng)制度，可以將可持續(xù)發(fā)展觀具體化而不再是僅僅作為制度理念、指導(dǎo)思想和價(jià)值目標(biāo)。我們可以在現(xiàn)實(shí)中通過(guò)生態(tài)空間的自然資源條件、國(guó)土密度、人口密度和經(jīng)濟(jì)密度因子測(cè)算出不同區(qū)域生態(tài)空間的需求與供給能力，進(jìn)而為生態(tài)空間占用合理性確定具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，瑐瑡這樣，還可以細(xì)化全國(guó)各地具體的生態(tài)空間保護(hù)與改善的具體目標(biāo)任務(wù)。

(二)構(gòu)建體系完善的生態(tài)空間管制法律機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中并沒(méi)有關(guān)于生態(tài)空間管制的相關(guān)規(guī)定，這一訴求被遮蔽在“保護(hù)和改善環(huán)境”的立法目的和整體思路中，我們需要構(gòu)建契合生態(tài)空間管制內(nèi)在需要的高效運(yùn)行的管制機(jī)制。構(gòu)建體系完善的生態(tài)空間管制機(jī)制，需要測(cè)定我國(guó)在當(dāng)前特定的人口、經(jīng)濟(jì)、科技等綜合情勢(shì)約束下為支持公民生產(chǎn)生活需要的資源消費(fèi)和廢棄物排放所需要的能夠提供生態(tài)產(chǎn)品的國(guó)土空間。這一國(guó)土空間是否被合理占用的判斷需要根據(jù)上述多重標(biāo)準(zhǔn)，這也提出了內(nèi)在管制制度需求。目前國(guó)內(nèi)外城市對(duì)生態(tài)空間的管制主要通過(guò)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)格局規(guī)劃和生態(tài)控制線規(guī)劃這三類規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)，瑐瑢相應(yīng)地，體系完善的生態(tài)空間管制機(jī)制也應(yīng)當(dāng)包括這三個(gè)方面。雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度，但還沒(méi)有完全涵蓋生態(tài)空間政策的內(nèi)涵與制度需求。為了完整保護(hù)和改善生態(tài)空間并管制其用途，需要一個(gè)包括空間劃定、格局劃分和行為禁止的系統(tǒng)過(guò)程，需要專門(mén)的機(jī)制體系。可行的法律機(jī)制構(gòu)建思路是，在《環(huán)境保護(hù)法》中從上述三個(gè)方面規(guī)定生態(tài)空間管制機(jī)制，然后通過(guò)專門(mén)立法(環(huán)境行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章)詳細(xì)規(guī)定其具體內(nèi)容，地方政府也必須結(jié)合本區(qū)域的生態(tài)空間自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀將該制度體系進(jìn)一步具體化。

1．生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度。

生態(tài)功能分區(qū)是依據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感性、生態(tài)服務(wù)功能重要性以及生態(tài)環(huán)境特征的相似性和差異性而進(jìn)行的地理空間分區(qū)。環(huán)境保護(hù)部和中國(guó)科學(xué)院2008年聯(lián)合編制的《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》詳細(xì)規(guī)定了我國(guó)生態(tài)功能區(qū)類型、名錄、主要生態(tài)問(wèn)題及生態(tài)保護(hù)的主要方向，并列舉了全國(guó)重要生態(tài)功能區(qū)域。國(guó)務(wù)院2010年公布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》詳細(xì)列舉了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域(包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園)的名錄及其信息。這些生態(tài)功能區(qū)的劃定，劃分了不同生態(tài)敏感性區(qū)域存在的生態(tài)環(huán)境及生態(tài)保護(hù)的主要方向和制度需求，從法律視野考察則是對(duì)人類的行為及行為是否適當(dāng)提出了不同判斷標(biāo)準(zhǔn)。所以，我們需要結(jié)合《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的相關(guān)規(guī)定，在制度實(shí)施細(xì)則中將上述生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃與全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中按開(kāi)發(fā)方式劃分的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域相對(duì)應(yīng)。同時(shí)，根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，“優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域原則上以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元;禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域以自然或法定邊界為基本單元，分布在其他類型主體功能區(qū)域之中。”禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的名錄已經(jīng)確定，其他三類區(qū)域由縣級(jí)行政區(qū)為單位，這又要求地方立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度。當(dāng)前，《象山縣生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》、《安徽省石臺(tái)縣國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃綱要(2011－2020年)》等地方政府制定的生態(tài)功能區(qū)劃相繼出臺(tái)。

2．生態(tài)格局規(guī)劃制度。

生態(tài)格局是針對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，規(guī)劃設(shè)計(jì)區(qū)域性空間格局，保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性，維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)過(guò)程的完整性，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題有效控制和持續(xù)改善。瑐瑣生態(tài)格局規(guī)劃以保護(hù)和恢復(fù)自然生態(tài)結(jié)構(gòu)和功能為目標(biāo)，針對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及其干擾來(lái)源，以排除和控制干擾為目標(biāo)對(duì)區(qū)域國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。國(guó)外非常重視城市生態(tài)格局規(guī)劃，比如英國(guó)公布的大倫敦的環(huán)城綠帶法劃定倫敦市區(qū)周?chē)沫h(huán)城綠帶用地，其在環(huán)城綠帶內(nèi)除部分作農(nóng)業(yè)用地、不準(zhǔn)建造工廠和住宅的經(jīng)典做法廣被仿效。我國(guó)《天津市生態(tài)布局規(guī)劃》通過(guò)生態(tài)安全、資源效率、污染物總量三條底線的設(shè)定形成了全市“五帶、四廊、三區(qū)”的基本生態(tài)格局。近年來(lái)，其他城市也陸續(xù)通過(guò)了《武漢生態(tài)框架控制規(guī)劃》、《杭州生態(tài)帶概念規(guī)劃》、《昆明市生態(tài)隔離帶范圍劃定規(guī)劃》等以規(guī)劃城市生態(tài)格局，管制生態(tài)空間。3．生態(tài)控制線制度。生態(tài)控制線制度是在研究城市自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境承載力的前提下，為防止城市建設(shè)無(wú)序蔓延危及城市生態(tài)系統(tǒng)安全，通過(guò)劃定生態(tài)保護(hù)范圍界線，在該范圍內(nèi)禁止或者嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)建設(shè)，盡量保護(hù)自然生態(tài)的原貌的制度。生態(tài)控制線制度的實(shí)施是通過(guò)對(duì)特定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用行為的限制甚至是禁止以實(shí)現(xiàn)該區(qū)域生態(tài)空間的離散保護(hù)和整體涵養(yǎng)。我國(guó)深圳市最早于2005年通過(guò)《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》實(shí)施生態(tài)控制線制度;武漢市于2012年通過(guò)《武漢市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》;廣東省政府于2013年10月印發(fā)《廣東省人民政府關(guān)于在全省范圍內(nèi)開(kāi)展生態(tài)控制線劃定工作的通知》(粵府函［2013］202號(hào))，成為全國(guó)首個(gè)全省實(shí)施生態(tài)控制線制度的省份。質(zhì)言之，從概念內(nèi)涵、學(xué)界觀點(diǎn)和上述地方立法制度體系概括，生態(tài)控制線是劃定的生態(tài)保護(hù)界線，被劃定的生態(tài)控制線的區(qū)域進(jìn)一步分為生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)。瑐瑤生態(tài)底線區(qū)是生態(tài)安全的最后底線，遵循最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)要求;生態(tài)發(fā)展區(qū)是指自然條件較好的生態(tài)重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)或生態(tài)較敏感地區(qū)，在滿足項(xiàng)目準(zhǔn)入條件的前提下可有限制地進(jìn)行低密度、低強(qiáng)度建設(shè)的區(qū)域。

瑐瑥有研究者以《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》(2005年)為個(gè)案，分析與檢討了我國(guó)近幾年來(lái)在一些地方試點(diǎn)實(shí)施的生態(tài)控制線制度，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前試點(diǎn)的生態(tài)控制線制度在幾個(gè)方面尚存在問(wèn)題:第一，生態(tài)控制線制度的法律地位問(wèn)題，生態(tài)控制線并沒(méi)有直接的上位法依據(jù);第二，生態(tài)控制線范圍內(nèi)各類主體的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題;第三，生態(tài)控制線本身的合理性問(wèn)題;第四，生態(tài)控制線劃定的程序問(wèn)題。瑐瑦在《決定》規(guī)定生態(tài)空間管制制度之后，結(jié)合其制度內(nèi)涵、制度功能以及上述對(duì)于現(xiàn)行生態(tài)控制線制度弊端的總結(jié)，筆者建議，在未來(lái)系統(tǒng)開(kāi)展的生態(tài)控制線制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)之處有:(1)在《環(huán)境保護(hù)法》中或?qū)?lái)可能制定的生態(tài)保護(hù)國(guó)家專門(mén)立法中正式規(guī)定生態(tài)控制線制度，為地方立法規(guī)定生態(tài)控制線制度確立上位法依據(jù)。我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第19條第1款規(guī)定了“生態(tài)保護(hù)紅線”制度，該款規(guī)定，“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。”這是非常重要的制度創(chuàng)新，但僅此不夠。正如上述分析，生態(tài)控制紅線是一個(gè)有梯度的生態(tài)保護(hù)范圍界線制度體系，包括了生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“生態(tài)保護(hù)紅線”制度可以劃定生態(tài)底線區(qū)，但沒(méi)有規(guī)定生態(tài)發(fā)展區(qū)的界線制度，第19條第2款規(guī)定的是“特殊區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度”，這與上述在生態(tài)控制線制度體系中規(guī)定的生態(tài)發(fā)展區(qū)生態(tài)控制線制度無(wú)論在價(jià)值目標(biāo)還是在制度內(nèi)涵上都存在著諸多差異。(2)基于國(guó)土的生態(tài)空間、生產(chǎn)空間與生活空間存在著相互重疊和相輔相存的關(guān)系，建議在具體的制度實(shí)施細(xì)則中，以及在將普遍具體化的地方立法中進(jìn)一步將生態(tài)控制線制度細(xì)分為限制開(kāi)發(fā)利用制度和禁止開(kāi)發(fā)利用制度兩個(gè)層次，其中，禁止開(kāi)發(fā)利用制度預(yù)期結(jié)合耕地紅線、納污紅線以及《決定》提出的生態(tài)保護(hù)紅線和《環(huán)境保護(hù)法》(修訂案)規(guī)定的“生態(tài)保護(hù)紅線”制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。生態(tài)空間的紅線管理包括自然生態(tài)保護(hù)的空間紅線、自然資源利用的時(shí)間紅線、區(qū)域資源承載力與環(huán)境容量超載的閾值紅線、生態(tài)結(jié)構(gòu)耦合的中庸紅線和生態(tài)功能進(jìn)化的功序紅線等。瑐瑧(3)因?yàn)樯鷳B(tài)控制線制度的制度預(yù)期目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)空間的生態(tài)利益，但同時(shí)生態(tài)空間中的自然資源也會(huì)對(duì)該區(qū)域的主體產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，二者都是正當(dāng)?shù)模虼耍?dāng)限制或禁止生態(tài)空間開(kāi)發(fā)而影響該國(guó)土生態(tài)空間范圍內(nèi)主體的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償制度予以實(shí)施。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第31新增的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，可以作為制度依據(jù)。(4)通過(guò)制定細(xì)則，規(guī)范生態(tài)控制線的劃定程序，結(jié)合環(huán)境公眾參與制度和環(huán)境信息公開(kāi)制度以保障生態(tài)控制線劃定的科學(xué)性和合理性。

(三)生態(tài)空間用途管制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)

制度和公眾參與制度生態(tài)空間管制，除了構(gòu)建專門(mén)制度體系，還需要利用既有的環(huán)境法律制度。生態(tài)空間與生產(chǎn)空間、生活空間均為國(guó)土空間的有機(jī)構(gòu)成部分，生態(tài)空間管制機(jī)制包括生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度、生態(tài)格局規(guī)劃制度和生態(tài)控制線規(guī)劃制度這三個(gè)方面，實(shí)際上是從不同層面和角度在國(guó)土空間中劃定為維持生態(tài)系統(tǒng)所需要的物理空間，并針對(duì)國(guó)土空間中重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱帶等確定禁止或限制開(kāi)發(fā)利用的區(qū)域。若生態(tài)空間管制制度體系進(jìn)入環(huán)境立法并在全國(guó)和各地普遍適用，則需要對(duì)之進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中可以適用的法律依據(jù)有《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》。劃定生產(chǎn)空間和生活空間會(huì)對(duì)生態(tài)空間造成直接影響，而這些空間劃定即為對(duì)國(guó)土空間的利用，屬于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第7條規(guī)定的各級(jí)政府及其職能部門(mén)“對(duì)其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃”應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并具體適用《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》評(píng)價(jià)、審查和跟蹤評(píng)估等程序性規(guī)定。但是，從生態(tài)空間管制需求角度檢視當(dāng)前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體系，則存在需要改進(jìn)和具體化之處:(1)開(kāi)始實(shí)施于美國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度在20世紀(jì)80年代末在世界范圍內(nèi)被廣泛接受，從理論上講，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括政策、規(guī)劃和計(jì)劃，但我國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)對(duì)象主要限于政府規(guī)劃而未包括政策。政策是最高層次的戰(zhàn)略決策。現(xiàn)在各地已經(jīng)通過(guò)地方立法規(guī)定了生態(tài)空間管制制度，這些政策從根本上影響到生態(tài)空間管制效果，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度完善中將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)對(duì)象的范圍擴(kuò)展至政策層面，并針對(duì)生態(tài)空間的各級(jí)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。(2)根據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第7條和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第2條的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)”組織編制的土地利用的綜合利用規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃才需要進(jìn)行環(huán)評(píng)，但是，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，“優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域原則上以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元”。由此導(dǎo)致的矛盾和漏洞是，在當(dāng)前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體系下，《象山縣生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》等縣級(jí)地方政府陸續(xù)制定的生態(tài)功能區(qū)劃不需要納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍。因此，針對(duì)生態(tài)空間管制的制度需要，應(yīng)改進(jìn)現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象是市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)的規(guī)定，對(duì)生態(tài)空間控制三類規(guī)劃均進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

國(guó)土空間同時(shí)對(duì)人類存在生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。生態(tài)空間也要為人類提供生態(tài)產(chǎn)品以滿足人類需要，生產(chǎn)空間和生活空間也有生態(tài)服務(wù)功能。因此，生態(tài)空間與生產(chǎn)空間、生活空間并不是截然二分的，而是在自然屬性上相互重疊。生態(tài)空間管制機(jī)制中，無(wú)論是劃定生態(tài)功能區(qū)還是確定生態(tài)格局或生態(tài)控制線，在劃定的區(qū)域內(nèi)都是通過(guò)不同層面、方式或程度，在生態(tài)空間內(nèi)對(duì)自然資源的生態(tài)價(jià)值的偏向保護(hù)從而不同程度犧牲其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這就會(huì)對(duì)依賴該區(qū)域內(nèi)自然資源生產(chǎn)生活的主體的利益造成影響。因此，當(dāng)通過(guò)適用生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度、生態(tài)格局規(guī)劃制度和生態(tài)控制線規(guī)劃制度以管制生態(tài)空間時(shí)，需要適用環(huán)境公眾參與制度，在公開(kāi)相關(guān)環(huán)境信息的基礎(chǔ)上廣泛吸納公眾參與三類規(guī)劃的制定。同時(shí)，讓公眾廣泛參與生態(tài)空間控制制度實(shí)施，也是生態(tài)世界觀的塑造過(guò)程，瑐瑨有助于制度預(yù)期的實(shí)現(xiàn)。但是，在我國(guó)當(dāng)前《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》以及《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》等綜合規(guī)定的環(huán)境公眾參與制度更多是將環(huán)境公眾參與作為一種消弭環(huán)境執(zhí)法困境、提高執(zhí)法效率的手段，在制度定位上并沒(méi)有將環(huán)境公眾參與上升為公民的一項(xiàng)民利的高度，說(shuō)明政策決策者基于環(huán)境問(wèn)題的專業(yè)性而認(rèn)為一般公眾無(wú)專業(yè)知識(shí)和能力來(lái)實(shí)質(zhì)參與，從而將其排除在外。瑐瑩因此，筆者建議，環(huán)境公眾參與制度適用于生態(tài)空間用途管制的具體化路徑有:(1)在公眾參與范圍上，需要將宏觀上多大比例范圍的國(guó)土空間化為生態(tài)空間，微觀上具體的生態(tài)功能區(qū)劃、區(qū)域生態(tài)格局的形態(tài)指標(biāo)體系和生態(tài)控制線的具體范圍走向等內(nèi)容均需要征求公眾意見(jiàn)，讓公眾參與環(huán)境公共事務(wù);(2)在公眾參與形式上，綜合采取審慎的民意調(diào)查、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇、民主懇談會(huì)等形式以保障公眾對(duì)專業(yè)性的生態(tài)空間管制的觀點(diǎn)能夠充分交流、理解和表達(dá)利益訴求;(3)在保障配套措施上，應(yīng)當(dāng)將公眾參與與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境信息公開(kāi)和生態(tài)補(bǔ)償制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

篇3

二、環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的應(yīng)然性

指導(dǎo)環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作最后都要落實(shí)到環(huán)境管理方式的變革上。這里的管理方式是一種廣義的解釋，它包括認(rèn)知框架的構(gòu)建、法律政策框架的制定、立法模式的改進(jìn)和法律制度的設(shè)計(jì)，這四個(gè)層面相互交織、相互作用:任何與環(huán)境有關(guān)的法律政策的制定都應(yīng)以認(rèn)知框架為指導(dǎo)思想，環(huán)境政策的實(shí)施又以環(huán)境法律制度為保障。這里所講的應(yīng)然性指導(dǎo)具體是指環(huán)境法律政策內(nèi)部整合在原則上應(yīng)該以怎樣的認(rèn)知框架指導(dǎo)其工作;“整合”作為環(huán)境管理的一種理念，其指導(dǎo)下的環(huán)境法律政策設(shè)計(jì)的最理想模式是怎樣的。

(一)認(rèn)知框架的構(gòu)建這里的“認(rèn)知”(Cognitive)是指將環(huán)境的知識(shí)和相關(guān)概念理解整合進(jìn)人類的思考和決策制定中，并且使這些知識(shí)和概念的理解協(xié)調(diào)一致形成一個(gè)統(tǒng)一的框架指導(dǎo)各領(lǐng)域的環(huán)境法律政策整合工作。當(dāng)前世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家所采用的認(rèn)知框架主要有:可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)現(xiàn)代化理論、環(huán)境空間理論和生態(tài)系統(tǒng)方法。這些認(rèn)知框架包含了不同的價(jià)值觀和對(duì)環(huán)境利益的取舍，指導(dǎo)政府各部門(mén)的環(huán)境相關(guān)工作。對(duì)于環(huán)境法律政策的內(nèi)部整合的指導(dǎo)來(lái)說(shuō)，這些認(rèn)知框架包含了“整合”這一核心思想。然而，世界主要國(guó)家的環(huán)境法律幾乎都以可持續(xù)發(fā)展理論作為指導(dǎo)，因此有學(xué)者指出可持續(xù)發(fā)展理論的提出，帶來(lái)了新的法律革命。歐洲環(huán)境署2005年的一項(xiàng)報(bào)告也指出，“環(huán)境法律政策整合是可持續(xù)發(fā)展不可或缺的題中之義，其目標(biāo)就是將環(huán)境政策的考量植入其他與環(huán)境政策有關(guān)的部門(mén)政策的制定和執(zhí)行之中。”然而，可持續(xù)發(fā)展理論作為一個(gè)認(rèn)知框架，它在環(huán)境法律政策的外部或者內(nèi)部整合方面并沒(méi)有起到很好的指導(dǎo)作用。它僅僅是指出經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)該被“綠化”，應(yīng)該權(quán)衡環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。并沒(méi)有具體指明如何將環(huán)境利益整合進(jìn)經(jīng)濟(jì)決策中，如何使環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)維度之間相互協(xié)調(diào)。生態(tài)現(xiàn)代化理論彌補(bǔ)了可持續(xù)發(fā)展理論的上述不足之處。它從系統(tǒng)生態(tài)整合的角度，對(duì)生產(chǎn)、消費(fèi)、資源消耗和污染之間相互關(guān)系的復(fù)雜途徑采取謹(jǐn)慎分析的態(tài)度，并最終達(dá)到預(yù)測(cè)和預(yù)防生產(chǎn)和消費(fèi)決策對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良后果的目的。馬丁•杰內(nèi)克以生態(tài)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型為界，提出過(guò)兩種分析生態(tài)現(xiàn)代化的模型:在生態(tài)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之前，環(huán)境治理的主體主要是國(guó)際政府和工商業(yè)，他們之間的互動(dòng)導(dǎo)致環(huán)境法律政策的改變;而在生態(tài)現(xiàn)代化的環(huán)境治理新時(shí)代，國(guó)家政府與各個(gè)層面的政府、行業(yè)領(lǐng)域以及其他行為主體之間呈“雜爆炸式互動(dòng)”。轉(zhuǎn)變，反映了環(huán)境法律政策由單一向整合轉(zhuǎn)變，由單純外部整合向更加重視內(nèi)部整合轉(zhuǎn)變縱向(外部)和橫向(內(nèi)部)合作與協(xié)調(diào)成為環(huán)境治理工作的主要途徑，多層次、多利益相關(guān)者的協(xié)商才是法律政策內(nèi)部整合的途徑。可持續(xù)發(fā)展理論指出了整合的應(yīng)然性，生態(tài)現(xiàn)代化理論勾勒了整合的主要途徑，兩者相互補(bǔ)充，才能完整的構(gòu)建環(huán)境整合工作的認(rèn)知框架。

(二)整合性立法模式的改進(jìn)隨著環(huán)境問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)，許多國(guó)家已經(jīng)完成了大規(guī)模的環(huán)境立法，各種單行環(huán)境法紛紛頒布。然而大規(guī)模的單行環(huán)境立法的完成，僅僅是環(huán)境領(lǐng)域立法的初級(jí)階段。前文已述及環(huán)境法律政策“碎片化”的弊端，這些單行立法并不能滿足人類對(duì)于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。起初的單行環(huán)境法往往將治理重點(diǎn)集中于處理某一特定地區(qū)的環(huán)境要素所存在的問(wèn)題，比如水、土壤、大氣等。這些單行環(huán)境法確實(shí)起到了一定作用，但是由于其天生的“碎片化”和環(huán)境整體運(yùn)行的矛盾，導(dǎo)致污染從一個(gè)環(huán)境要素轉(zhuǎn)移至另一環(huán)境要素。這使得人們對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)的整體性、環(huán)境資源問(wèn)題的綜合性以及各部門(mén)環(huán)境法律政策之間的關(guān)聯(lián)性的認(rèn)識(shí)日益深化。為解決跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的環(huán)境問(wèn)題，一些法治比較健全的國(guó)家在20世紀(jì)70年代，較少采用廢棄舊法、重新制定新的綜合性法律的方法，而是采取法律滲透、法律修改補(bǔ)充、法律解釋、法理說(shuō)明等方法，從整個(gè)國(guó)家和法學(xué)研究的角度出發(fā)，建立健全系統(tǒng)完整的環(huán)境法體系，逐步促進(jìn)環(huán)境資源法體系的系統(tǒng)化和綜合性。然而這種方法并不是最終解決方案，并沒(méi)有解決單行環(huán)境法的種種弊端。各部門(mén)之間的法律即便完成了外部的法律政策整合，考慮進(jìn)了環(huán)境因素，也會(huì)缺乏內(nèi)在的聯(lián)系性。而且可能由于不同屆政府的不同觀念，政府部門(mén)和行業(yè)部委間有時(shí)呈敵對(duì)狀態(tài)，也可能僅僅由于它們之間缺乏溝通。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，一些主要發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始了綜合性環(huán)境立法之路。綜合性環(huán)境法是一種對(duì)單行法進(jìn)行整合的立法模式，通過(guò)對(duì)原有單行環(huán)境法進(jìn)行修訂，將原先的單行環(huán)境法納入一部新的法律中，這部新的環(huán)境法律就是整合性環(huán)境法。例如，加拿大的《環(huán)境保護(hù)法》(1988年)。但是，綜合性環(huán)境法采用循序漸進(jìn)的方式，整合范圍由小到大階梯式發(fā)展，整合不夠全面、徹底。法典化則是一種最大范圍的整合，試圖用一部法典調(diào)整一國(guó)絕大多數(shù)環(huán)境問(wèn)題。法典編纂是指用法律邏輯上完整的、內(nèi)部統(tǒng)一一致的方法，對(duì)調(diào)整同一類型的社會(huì)關(guān)系作出系統(tǒng)的法律規(guī)定。在進(jìn)行法典編纂時(shí)，整理的對(duì)象不是各種法規(guī)，而是包括在各種法規(guī)中的大量的法律規(guī)定。環(huán)境法的法典化是綜合性環(huán)境法發(fā)展到較高階段的產(chǎn)物，它的結(jié)構(gòu)更加清晰、更富有邏輯性，使得環(huán)境法律規(guī)范和原則趨于一致，更能有效保障與促進(jìn)環(huán)境法律政策的內(nèi)在統(tǒng)一。這種立法模式的出現(xiàn)符合環(huán)境法發(fā)展的趨勢(shì)，更契合“整合”的思想，是環(huán)境法發(fā)展的必然。現(xiàn)階段對(duì)于很多國(guó)家來(lái)說(shuō)，是一種實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的更高效的路徑。

(三)環(huán)境法律政策整合設(shè)計(jì)思路具體到整合性環(huán)境法律政策的設(shè)計(jì)問(wèn)題，在“整合”原則的指導(dǎo)下，提供一種總括性的法律政策框架(overarchingpolicyframework，也稱作總括性政策框架)，以修正環(huán)境法律政策外部整合帶來(lái)的不足，從而使各部門(mén)的環(huán)境法律政策相互協(xié)調(diào)，是最理想的構(gòu)思。在總括性政策框架的指導(dǎo)下，制定或修改所有有關(guān)環(huán)境的政策或法律，使得國(guó)家的環(huán)境法律政策，上到宏觀政策，下到具體法律制度，形成一個(gè)有序、聯(lián)系的整體。

篇4

一、從利害關(guān)系看主體問(wèn)題

公益訴訟是指與自己沒(méi)有直接的利害關(guān)系，訴訟針對(duì)的行為損害的是社會(huì)公共利益，而沒(méi)有直接損害原告的利益。[1]公益訴訟與私益訴訟的劃分來(lái)源于羅馬法，相對(duì)與私益訴訟而言，公益訴訟是為了保護(hù)公共利益而提起的訴訟。當(dāng)然，去絕對(duì)的劃分公益訴訟與私益訴訟是沒(méi)有意義的。我國(guó)現(xiàn)有的的法律體系中沒(méi)有關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》中也沒(méi)有賦予公民、法人因行政機(jī)關(guān)因環(huán)境公益受損而提起行政訴訟的權(quán)利。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提訟。”這就是說(shuō)非利害關(guān)系人無(wú)權(quán)提起行政訴訟的，能夠的原告只能是認(rèn)為自己的權(quán)益受到行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織，民事訴訟法中同樣沒(méi)有環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。但是我們要看待當(dāng)前法律制度不是是否規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，而是對(duì)于訴訟主體而言，環(huán)境公益訴訟在現(xiàn)有的法律環(huán)境下認(rèn)定原告是否合乎我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定。

環(huán)境公益訴訟的目的是保護(hù)社會(huì)的公共利益，對(duì)未發(fā)生的法律損害事實(shí)加以排除，是環(huán)境問(wèn)題危害性認(rèn)識(shí)的一種必要救濟(jì)方式。民事訴訟中提出過(guò)訴的利益理論，這個(gè)理論在形成之初便是一個(gè)重要概念，訴的利益是訴訟的前提之一，是對(duì)訴訟的形成的一個(gè)必要要件，當(dāng)事人只有具備訴訟利益，才能進(jìn)行訴訟，否則，法院將不予受理。[2]事實(shí)上，這是一種在民事上應(yīng)用很多的理論，但在建立環(huán)境公益訴訟則不能完全按照此理論確定主體，因?yàn)榄h(huán)境破壞并非必然造成他人的實(shí)質(zhì)侵害，環(huán)境破壞卻又會(huì)對(duì)公共環(huán)境產(chǎn)生影響。沒(méi)有利益就沒(méi)有訴權(quán)，在環(huán)境公益訴訟中，這種利益是體現(xiàn)在公共利益之上的。訴訟中，有利害關(guān)系的主體是訴訟主體，而審查主體時(shí)，不是必然要對(duì)是否是直接受害者這樣的主體資格加以區(qū)分，而且事實(shí)上要區(qū)分是否是環(huán)境破壞產(chǎn)生的直接承受者是很難的，之前便已說(shuō)過(guò)，公益與私益沒(méi)有絕對(duì)界限的。

我們要了解的是，在環(huán)境公益訴訟中，不是必需以發(fā)生實(shí)質(zhì)性的損害為前提，我們只需要對(duì)環(huán)境的狀況進(jìn)行合理的判斷，認(rèn)定其有環(huán)境破壞的可能，便可提訟，即根據(jù)判斷的情況將損害扼殺在萌芽狀態(tài)，這是“用較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會(huì)利益，節(jié)約了社會(huì)資源”。[3]環(huán)境公益訴訟從一定程度上看需要有預(yù)防性，在提訟時(shí)不是必須發(fā)生損害后果才有資格提訟的，判斷其訴訟利益即為具有發(fā)生危害的可能性。危害的結(jié)果有可能還未產(chǎn)生，此時(shí)的訴訟主體并沒(méi)有受到損害，用利害關(guān)系來(lái)確定是不具可操作性的。

二、公益訴訟的分類問(wèn)題

公益訴訟都是有爭(zhēng)議的，對(duì)其分類自然有很多。現(xiàn)在很多有關(guān)探討在概念上的爭(zhēng)論，是對(duì)理論劃分的爭(zhēng)論，這些劃分的主要是根據(jù)不同的實(shí)際操作情形來(lái)分門(mén)別類，很多是直觀的，從概念上來(lái)區(qū)分的。環(huán)境公益訴訟的劃分有很多，有的學(xué)者就根據(jù)針對(duì)的主體不同，即是否是針對(duì)行政機(jī)關(guān)提起的訴訟，將公益訴訟劃分為行政公益訴訟和民事公益訴訟。[4]關(guān)于公益訴訟適用的到底是什么樣的制度，也有不同的見(jiàn)解，主要在于適用民事訴訟還是行政訴訟，還有的學(xué)者就提出訴訟制度應(yīng)當(dāng)是特殊的制度，用特殊的司法程序來(lái)規(guī)范。

區(qū)分訴訟的種類在于更好的進(jìn)行訴訟管理，作為法律這一手段，其中的平等與公平當(dāng)然是被考慮的基本因素。我們所看到的環(huán)境保護(hù)在司法上的不足是有某些直接的環(huán)境問(wèn)題的受害人，基于各種原因，不愿提起公益訴訟，而如果非直接的受害者來(lái)提訟，他們并不是直接的利益受損者，在訴訟被告方看來(lái)是不公平的。從訴訟主體的地位上來(lái)看，雙方并不平等，原告方是公民，屬于私權(quán)利，如根據(jù)民事和行政訴訟的分類，被告方如是行政機(jī)關(guān)則

是行政公益訴訟，這種公私對(duì)抗的司法模式顯然是不公平的。有的學(xué)者在此引入國(guó)外的“私人檢察總長(zhǎng)”制度，即賦予的原告方私檢察長(zhǎng)的身份，代表公眾，使得雙方能夠達(dá)到平衡。[5]事實(shí)上在現(xiàn)有的分類基礎(chǔ)上，如原告方被賦予了檢察長(zhǎng)的身份后，而若被告方是民事主體，訴訟又是民事上的公益訴訟，那么雙方地位又不平等了。環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)是一種特別的訴訟，它的形成在于維護(hù)社會(huì)的公共利益，因而其提訟的主體是代表社會(huì)的全體成員，針對(duì)環(huán)境問(wèn)題，要求獲得環(huán)境的利益，這是一種維護(hù)個(gè)人與環(huán)境破壞者以及政府機(jī)關(guān)平衡的方式。[6]

我們要區(qū)分的只是關(guān)于原告是否合乎對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)，是否能夠達(dá)到利益的平衡。從實(shí)踐上看，公益訴訟是一種公共資源配置的訴求，而不是個(gè)人利益的訴訟，現(xiàn)在在實(shí)踐中的很多案例多是區(qū)分不清的。20__年12月7日，北大六師生針對(duì)松花江環(huán)境破壞，向黑龍江省高級(jí)人民法院提訟，要求法院判決被告賠償100億元人民幣用于設(shè)立松花江流域污染治理基金，以恢復(fù)松花江流域的生態(tài)平衡，最終法院口頭拒絕受理本案。這起案件是以維護(hù)公共利益兼提出賠償請(qǐng)求的案件，一般來(lái)說(shuō)，提出賠償請(qǐng)求便不是公益訴訟，但此案提出賠償目的是為了社會(huì)環(huán)境的公共需求，也可以是公益訴訟。本案最終沒(méi)有受理，這也是當(dāng)前許多環(huán)保案件所面臨的情況，由于我們國(guó)家沒(méi)有法律規(guī)定環(huán)境公益訴訟原告的地位，現(xiàn)有的制度也是沒(méi)有授權(quán)某個(gè)主體原告資格。實(shí)踐中有也有受理了的案件，如華清嘉園小區(qū)綠地環(huán)境公益訴訟案，但是在這些案件表現(xiàn)為個(gè)人利益的訴求，參照更多的是民事訴訟制度，嚴(yán)格的說(shuō)，這些并不是環(huán)境公益訴訟。我們建立的不一定是一個(gè)脫離民事和行政訴訟的制度，只是沒(méi)有必要對(duì)其中的分類做過(guò)多的細(xì)化，區(qū)分的過(guò)于清楚反而是一種束縛，環(huán)境公益訴訟“只是一種與原告資格認(rèn)定相關(guān)的訴訟方式和手段”。[7]

三、主體的確定問(wèn)題

原告資格的認(rèn)定是環(huán)境公益訴訟的核心問(wèn)題，賦予何種主體的原告資格，實(shí)踐中有許多不同的見(jiàn)解，主要包括公民個(gè)人、環(huán)保團(tuán)體機(jī)構(gòu)、檢察院等幾類。擴(kuò)大主體的范圍也是許多人都接受的觀點(diǎn)，還有的學(xué)者提出，不應(yīng)明確具體的訴訟主體，而是采用特別方式來(lái)確定主體。王燦發(fā)教授就提出，可以通過(guò)某人，由法院請(qǐng)示最高院作出司法解釋，來(lái)明確控告權(quán)的訴權(quán)性質(zhì)。環(huán)境公益訴訟的產(chǎn)生即是由于許多利益相互沖突的結(jié)果，環(huán)境公益訴訟在于協(xié)調(diào)這些利益，既然是一個(gè)還沒(méi)有形成的制度，那么實(shí)踐的探索顯得尤為可貴，司法實(shí)踐中檢驗(yàn)這對(duì)沖突的調(diào)和。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，是可以大膽假設(shè)的，但需要小心求證。

1、公民個(gè)人。公民個(gè)人作為社會(huì)運(yùn)行的直接參與者，積極參與實(shí)行社會(huì)管理是有利于規(guī)范得到實(shí)行的，但是這種廣泛性的參與權(quán)卻不一定能帶來(lái)廣泛的解決。現(xiàn)有法律中關(guān)于公民個(gè)人參與的規(guī)定過(guò)窄，實(shí)際操作很難，現(xiàn)有的政治和司法環(huán)境下，公民個(gè)人作為訴訟主體，顯得比較弱勢(shì)，而規(guī)定中又缺乏激勵(lì)機(jī)制，在法制觀念不夠健全的今天，期望公民個(gè)人積極參與環(huán)境公益訴訟是很難的。個(gè)人參與訴訟的不足還在于，“個(gè)人訴訟是一種勇敢者的訴訟,當(dāng)勇敢者缺位時(shí)就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境損害所涉及的環(huán)境公共利益無(wú)法得到保護(hù)”。[8]因而環(huán)境公益訴訟制度需要調(diào)動(dòng)公眾參與訴訟的積極性，協(xié)調(diào)公民個(gè)人與其他主體之間的不平衡關(guān)系。

2、環(huán)保團(tuán)體和組織。環(huán)保機(jī)關(guān)參與訴訟，相較于個(gè)人來(lái)說(shuō)，有更強(qiáng)的組織性，能更大程度的發(fā)揮自身的專業(yè)能力。但是這種參與是環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生之后的參與，很難預(yù)防和彌補(bǔ)環(huán)境損害的發(fā)生。我們國(guó)家現(xiàn)在的環(huán)保組織的發(fā)展雖快，但仍然在起步階段，組織力量還很薄弱，就專業(yè)性、管理規(guī)范性、參與性等眾多方面而言還有欠缺。但是其具有很多較其他主體更大的優(yōu)勢(shì)，最明顯就在于組織性和專業(yè)性，作為環(huán)境問(wèn)題的參與者，其作用是不容忽視的，至少在監(jiān)督上有無(wú)可替代的優(yōu)勢(shì)，這種監(jiān)督是因其在各個(gè)關(guān)系中是比較中立的一方。

3、檢察機(jī)關(guān)。由檢察院提起環(huán)境公益訴訟是現(xiàn)在較多人接受的觀點(diǎn)，而且在實(shí)踐中也有很多案例即是檢察院提訟的，利用國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)規(guī)范環(huán)境訴訟自然是能夠更好的促使糾紛解決。汪勁教授認(rèn)為，“公權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的體制和機(jī)制因素是影響和制約環(huán)境立法、行政與司法的關(guān)鍵因素”。這個(gè)公權(quán)力在機(jī)制中，利用國(guó)家機(jī)關(guān)相互來(lái)制約彼此，這是對(duì)公權(quán)利的充分利用，但交給國(guó)家機(jī)關(guān)，不是必然交給檢察機(jī)關(guān)，作為環(huán)境公益訴訟的原告方，檢察機(jī)關(guān)的制約是很多的。首先，提出檢察機(jī)關(guān)作為原告是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)已是現(xiàn)有的公訴機(jī)關(guān)，是一個(gè)有公訴權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，但從法律地位上來(lái)說(shuō)，這只是由于其有法律賦予的公訴權(quán)，這個(gè)權(quán)利同環(huán)境公益訴訟的權(quán)是不同的。檢察院是在行使國(guó)家追究和處罰犯罪的權(quán)限，當(dāng)然，國(guó)家也是可以在此基礎(chǔ)上再賦予檢察院環(huán)境公益訴訟的權(quán)利的，但是這和檢察機(jī)關(guān)的地位和功能不符，且容易造成功能上的紊亂。其次，作為一個(gè)公訴機(jī)關(guān)，檢察院對(duì)環(huán)境問(wèn)題的專業(yè)性顯得不足，環(huán)境問(wèn)題不但包含法律問(wèn)題，還有技術(shù)問(wèn)題，就現(xiàn)在來(lái)說(shuō)檢察院還欠缺這方面的能力。

環(huán)境問(wèn)題涉及經(jīng)濟(jì)、政治、法律等眾多的問(wèn)題，我們需要的是眾多方面的合理聯(lián)動(dòng)發(fā)展，環(huán)境法律制度的設(shè)定也需要充分考量這些因素，我們可以利用的法律資源也是相當(dāng)豐富的，因而原告的主體并不限于上述幾類，具體是檢察機(jī)關(guān)或是其他主體，需要進(jìn)一步認(rèn)證的，可以說(shuō)，現(xiàn)在的爭(zhēng)議未必不是一件好事。

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[1] 梁慧星等著，《關(guān)于公益訴訟》，載自吳漢東主編，《私法研究》(第1卷)，中國(guó)政法大學(xué)出版社20__年版，第361頁(yè)。

[2] 參見(jiàn)胡建森，《行政訴訟法修改研究》【m】，浙江大學(xué)出版社，20__年版。

[3] 見(jiàn)王太高：《論行政公益訴訟》，載《法學(xué)研究》，20__年第5期。

[4] 見(jiàn)別濤，《環(huán)境公益訴訟的立法構(gòu)想》,載《環(huán)境保護(hù)》，20__年第12期。

[5] 張曉玲，《行政公益訴訟原告資格探討》，載《法學(xué)評(píng)論》，20__年第6期。

篇5

在國(guó)內(nèi)環(huán)境法討論中，經(jīng)常可以聽(tīng)到關(guān)于我國(guó)環(huán)境立法“過(guò)于原則和抽象，不易操作”的批評(píng)之聲，并將之歸因?yàn)槲覈?guó)立法機(jī)關(guān)過(guò)于強(qiáng)調(diào)立法“宜粗不宜細(xì)”的原則。

這一歸因自然有其合理性，但就環(huán)境立法領(lǐng)域而言，“宜粗不宜細(xì)”原則未必是唯一的、甚或主要的原因。值得注意的是，即便不存在該原則的指導(dǎo)，環(huán)境立法同樣可能保有抽象、概括和靈活的特點(diǎn)。這既是一個(gè)顯著的事實(shí)，同時(shí)也可能是立法技術(shù)處理的一種必需——事實(shí)上，已經(jīng)有文獻(xiàn)指出，20世紀(jì)70年代中期以來(lái)，各國(guó)環(huán)境管理最顯著的發(fā)展在于框架性結(jié)構(gòu)環(huán)境法律的出現(xiàn)。框架性立法通常重視環(huán)境管理的總體目標(biāo)和原則的確立，合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，環(huán)境政策的總體框架和規(guī)劃等問(wèn)題，有利于為解決環(huán)境問(wèn)題提供一個(gè)概括、廣泛而靈活的法律框架，同時(shí)，也留下了可操作性的質(zhì)疑。

二、環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)代性與框架性環(huán)境立法

那么，作為環(huán)境問(wèn)題的立法應(yīng)對(duì)，框架性立法是否可以避免？這得從環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)代性本質(zhì)說(shuō)起。對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生原因，有的將之歸為人口增長(zhǎng)；有的歸為生活富裕；有的抱怨人的內(nèi)在進(jìn)取性；神父抱怨各種贏利，歷史學(xué)家抱怨教會(huì)，政治家歸罪于技術(shù)，環(huán)境主義者歸罪于政治家們或者資本主義，還有個(gè)別觀察家歸罪于每個(gè)人自身。在所有這些原因的背后，我們注意到，現(xiàn)代化仍然難脫其咎。

在加拿大社會(huì)學(xué)學(xué)者大衛(wèi)。萊昂（DavidLyon）的著述中，現(xiàn)代化是一種與技術(shù)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)密切相關(guān)的社會(huì)政治演進(jìn)方式的概括，而現(xiàn)代性，則是那些演進(jìn)所積累的結(jié)果。正如許多學(xué)者和思想家所看到的，現(xiàn)代性成功地開(kāi)創(chuàng)了一種新的社會(huì)秩序，導(dǎo)致了前所未有的社會(huì)變遷，但同時(shí)它也生產(chǎn)出否定和對(duì)抗自身的條件。現(xiàn)代性是一柄雙刃劍，一面是技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加，工業(yè)化和城市化；另一面的陰暗中，除了馬克思指出的資本主義背后的暴力、壓迫和剝削；杜爾凱姆指出的混亂和迷失；韋伯指出的官僚制鐵籠的奴役，齊美爾筆下的陌生人社會(huì)等等以外，還有日亦凸現(xiàn)的環(huán)境危機(jī)。一個(gè)明顯的事實(shí)是，公害事件的發(fā)生，往往與工業(yè)化快速發(fā)展如影相隨。不少城市居民突然發(fā)現(xiàn)自己籠罩在光化學(xué)煙霧中；農(nóng)民對(duì)有毒的殺蟲(chóng)劑憂心忡忡；一些人抗議原子彈和核電站的射塵威脅；另一些人則遭受著體內(nèi)高水準(zhǔn)的鉛或汞引起的痛苦。工業(yè)革命發(fā)源地英國(guó)和工業(yè)化快速發(fā)展國(guó)家日本、美國(guó)等國(guó)頻頻發(fā)生的公害事件，一件比一件讓人觸目驚心。在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)駛?cè)肟燔?chē)道的中國(guó)，水問(wèn)題已經(jīng)相當(dāng)突出：在中國(guó)617個(gè)城市中，近300個(gè)城市面臨水資源匱乏（應(yīng)當(dāng)附帶說(shuō)明的是，這種匱乏并非水資源總量的匱乏，而是水資源的可用性和安全性的匱乏）；根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)，中國(guó)主要河流5萬(wàn)公里長(zhǎng)，已經(jīng)有80％的河段由于污染不適合魚(yú)類生長(zhǎng)。由此可見(jiàn)，環(huán)境問(wèn)題從一開(kāi)始就作為現(xiàn)代化的副產(chǎn)品呈現(xiàn)于世，其本質(zhì)是現(xiàn)代性的問(wèn)題。

環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)代性本質(zhì)首先決定了其矛盾的社會(huì)屬性。用社會(huì)學(xué)的語(yǔ)言表達(dá)，矛盾性是“將某一客體或事件歸類于一種以上的范疇的可能性，是一種語(yǔ)言特有的無(wú)序，是語(yǔ)言應(yīng)該發(fā)揮的命名（分隔）功能的喪失”。在鮑曼那里，矛盾性和秩序都是現(xiàn)代實(shí)踐的產(chǎn)物，現(xiàn)代實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)是要追求秩序，消除矛盾，然而矛盾性卻在現(xiàn)代權(quán)力的每一次勝利中不斷強(qiáng)壯。現(xiàn)代性的這一性狀在環(huán)境問(wèn)題上得到充分的體現(xiàn)——我們不難注意到，環(huán)境問(wèn)題往往當(dāng)前性和滯后性并存，廣域性和區(qū)域性共在，與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)相生相克，依賴技術(shù)處理的同時(shí)卻又纏繞于技術(shù)帶來(lái)的種種負(fù)面效應(yīng)。

環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)代性還意味著環(huán)境問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)性密切相關(guān)。根據(jù)著名社會(huì)學(xué)家貝克（UlrichBeck）的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，我們正處在從古典工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性是這一過(guò)程中的標(biāo)志性概念。從近年國(guó)際國(guó)內(nèi)因溫室氣體削減、瘋牛病、禽流感、致癌物質(zhì)等諸多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的緊張和沖突來(lái)看，各國(guó)政府機(jī)關(guān)在進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管制時(shí)，都不可避免地面臨一個(gè)共同的問(wèn)題：擔(dān)負(fù)著效率、回應(yīng)和前瞻使命的公共機(jī)構(gòu)，究竟如何在浩瀚的風(fēng)險(xiǎn)海洋中甄別應(yīng)當(dāng)予以管制的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并選擇明智合理且卓有成效的控制手段呢？不管是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境管理學(xué)還是環(huán)境法學(xué)，回答這些問(wèn)題都無(wú)法繞開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的環(huán)節(jié)，并且在這個(gè)問(wèn)題上都極易陷入不確定性的泥潭。

上述環(huán)境問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)性、矛盾性的社會(huì)屬性決定了環(huán)境問(wèn)題注定了屬于復(fù)雜性問(wèn)題。復(fù)雜性意味著非線性、不確定和偶然因素的大量存在，以及人類面對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)的無(wú)知。早在20世紀(jì)70年代，康芒納即向人們揭示，人口、富裕和技術(shù)，都在加劇環(huán)境危機(jī)。這三個(gè)因素并非各自靜止存在、單獨(dú)對(duì)環(huán)境發(fā)生作用，而是變動(dòng)不居，交互作用，以乘積而非簡(jiǎn)單相加的方式促使污染增長(zhǎng)。現(xiàn)代工業(yè)化的社會(huì)中存在著大量的形形的中心，有著不同的規(guī)模和特征，從人口密集的城市到人口相對(duì)稀少的村莊，生活其中的人們可能都在追求不同合作或沖突的利益。工商業(yè)發(fā)展、貨物流通和服務(wù)、交通聯(lián)系、生活方式選擇，各自以不均衡的方式作用于各種環(huán)境媒介，構(gòu)成異常復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)，我們很難真正了解所有這些作用元素相互之間的關(guān)聯(lián)性。

了解到自然和社會(huì)的這種復(fù)雜性和非線性特征，對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的控制無(wú)疑是必要的。至少，需要人們借此反思傳統(tǒng)的線性思維和行為模式，對(duì)某一事件或結(jié)果事先放棄簡(jiǎn)單、唯一的因果論。克勞斯。邁因策爾指出，物理的、社會(huì)的和精神的實(shí)在都是非線性的和復(fù)雜的，因此應(yīng)當(dāng)注意我們的行為的嚴(yán)重后果。在一個(gè)非線性的復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)中，線性思維是危險(xiǎn)的。我們需要一個(gè)生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)之間有著良好均衡的復(fù)雜系統(tǒng)。這要求我們?cè)诜此紤T有的線性思維方式的基礎(chǔ)上，探索對(duì)復(fù)雜性和非線性的環(huán)境問(wèn)題的管理和控制方式。

三、環(huán)境立法“軟化”的具體表現(xiàn)

從立法實(shí)踐來(lái)看，環(huán)境法的“軟化”正是立法上對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性的應(yīng)對(duì)。20世紀(jì)70年代以來(lái)各國(guó)環(huán)境法律規(guī)范不約而同地體現(xiàn)出這樣一種趨勢(shì)。

第一，法律規(guī)范的強(qiáng)制性讓步于寬泛和靈活性的要求，框架性和指導(dǎo)性的規(guī)范內(nèi)容增多。如日本環(huán)境法中大量存在的有關(guān)公害防止的事業(yè)法的規(guī)定、有關(guān)行政指導(dǎo)和公害防止協(xié)議的規(guī)定；我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的規(guī)定都明顯具有“軟法”的特點(diǎn)。

原田尚彥指出，如果公害控制只是規(guī)定嚴(yán)格義務(wù)，很多情況下很難達(dá)到目的，不少情況下需要參考地方的自然社會(huì)條件、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，依靠行政指導(dǎo)、企業(yè)合作，適宜地找出切實(shí)可行的對(duì)策。在日本的公害控制實(shí)踐中，依靠法令和條例的權(quán)力性限制不過(guò)是極小部分，大多數(shù)都是通過(guò)行政指導(dǎo)、締結(jié)公害防止協(xié)定等多種非權(quán)力性行政手段的實(shí)施才有效地得以實(shí)現(xiàn)。

第二，行政機(jī)關(guān)被賦予廣泛的環(huán)境管理職能。環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)代性不僅僅決定了框架性環(huán)境立法在所難免，其所包含的廣域性、滯后性和公共性因素還決定了環(huán)境損害的事后私法救濟(jì)無(wú)力，環(huán)境問(wèn)題更多地依賴于環(huán)境行政措施解決。在日本，大多數(shù)公害受害者不愿通過(guò)需要嚴(yán)格的程序、耗費(fèi)錢(qián)力的裁判程序，而希望通過(guò)行政機(jī)關(guān)的專門(mén)知識(shí)和作為公共機(jī)關(guān)的信譽(yù)、有時(shí)依靠其政治力量，使問(wèn)題簡(jiǎn)易迅速而且廉價(jià)地得到解決。學(xué)者因而總結(jié)，環(huán)境行政的必要性在于：在具有復(fù)合性、廣域性的產(chǎn)業(yè)公害和城市公害的情形下，通常原因發(fā)生者、受害者都是不特定且多數(shù)的，基于以個(gè)人主義法理為依據(jù)的過(guò)失責(zé)任主義的私法解決辦法有其限度，人們認(rèn)為需要行政措施；司法救濟(jì)原則上是事后救濟(jì)，而且以金錢(qián)賠償損害。因此，作為對(duì)人身生命、自然環(huán)境的侵害救濟(jì)，是不充分的；通過(guò)訴訟謀求解決，需要花費(fèi)時(shí)間，而且對(duì)違法性和因果關(guān)系作出立證，困難很多；此外，行政施行的各種事業(yè)，有時(shí)甚至?xí)?gòu)成環(huán)境破壞的原因。類似的情形在美國(guó)同樣存在：法院職能的局限性，以及訴訟和訴訟制度的局限性（訴訟的個(gè)別、偶然性、抗辯制的對(duì)抗性、舉證障礙、侵權(quán)法救濟(jì)不足、以及訴訟代價(jià)高昂）都限制了通過(guò)司法途徑控制環(huán)境危機(jī)的有效性。由于環(huán)境危機(jī)的廣泛性和深刻性，控制和消除環(huán)境危機(jī)成為美國(guó)聯(lián)邦和各州行政部門(mén)的職能。法院在控制環(huán)境污染或環(huán)境危機(jī)方面雖然能夠發(fā)揮一定作用，但是這種作用同行政部門(mén)的規(guī)劃和計(jì)劃職能和日常管理職能的作用相比就是次要的了。只有全面、系統(tǒng)和持續(xù)的控制才能有效地控制環(huán)境危機(jī)，而這種全面、系統(tǒng)、日常和持續(xù)的控制只有通過(guò)行政部門(mén)的日常管理活動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。此外，現(xiàn)代環(huán)境法中實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則（或理念）也十分需要行政機(jī)關(guān)的事前介入。典型的環(huán)境預(yù)防措施如環(huán)境政策以及環(huán)境行政計(jì)劃。因而，環(huán)境法律規(guī)范的內(nèi)容側(cè)重于規(guī)定環(huán)境管制體制、措施以及相關(guān)責(zé)任，主要為環(huán)境行政提供依據(jù)并進(jìn)行必要的指導(dǎo)和制約，對(duì)環(huán)境行政手段十分倚重。

第三，行政機(jī)關(guān)被賦予廣泛的裁量權(quán)。由于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，環(huán)境法律規(guī)范的框架化、不確定性和不完備性凸現(xiàn)，環(huán)境法倚重行政措施勝過(guò)司法措施，環(huán)境行政機(jī)關(guān)的裁量自由得到彰顯。這既是社會(huì)環(huán)境的客觀需要，也是立法技術(shù)上的一種必要處理。從一般意義上來(lái)說(shuō)，由于現(xiàn)代社會(huì)變遷迅速、復(fù)雜，現(xiàn)代行政范圍大、技術(shù)性高，造成了立法機(jī)關(guān)面臨立法技術(shù)和價(jià)值選擇的困難，基于靈活性、機(jī)動(dòng)性、專業(yè)性和實(shí)驗(yàn)性的考慮，立法機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)廣泛的裁量權(quán)。美國(guó)學(xué)者斯圖爾特（RichardB.Stewart）指出，行政裁量權(quán)的產(chǎn)生不外乎以下三個(gè)原因：第一，立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)行政機(jī)關(guān)在特定領(lǐng)域內(nèi)享有完全自由的選擇權(quán)；第二，由于制定法的含糊、概括或模棱兩可而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的客觀存在；第三，由于立法機(jī)關(guān)排除對(duì)行政行為的司法審查而產(chǎn)生事實(shí)上的裁量權(quán)。具體到環(huán)境行政領(lǐng)域，由于其相對(duì)于其他的管制領(lǐng)域尤為復(fù)雜，其所具有的科技關(guān)聯(lián)、廣度利益沖突、隔代平衡以及國(guó)際關(guān)聯(lián)特點(diǎn)，同時(shí)意味著環(huán)境問(wèn)題的處理對(duì)專業(yè)行政機(jī)關(guān)和專業(yè)行政人員的高度依賴。單就環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一項(xiàng)來(lái)說(shuō)，由立法機(jī)關(guān)直接制定各類排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是不可想象的，只可能由專業(yè)機(jī)關(guān)利用其專門(mén)知識(shí)識(shí)別污染物，并根據(jù)污染物對(duì)環(huán)境的影響以及管制污染物可能對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響而確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)有學(xué)者指出：盡管在理論上，空氣污染和水污染問(wèn)題完全可能通過(guò)由法院實(shí)施的私人責(zé)任規(guī)則而得到解決，但是，該方案實(shí)行之中的困難和缺陷已經(jīng)使得負(fù)責(zé)的觀察者贊同集中化、專門(mén)化的行政自由裁量權(quán)，認(rèn)為其是處理環(huán)境問(wèn)題過(guò)程中的一個(gè)必要因素。

篇6

環(huán)境污染可以說(shuō)已經(jīng)滲透到我們生產(chǎn)和生活的各個(gè)方面。其中尤以群體性環(huán)境污染以其巨大的危害性，涉及范圍的廣泛性，社會(huì)效應(yīng)的轟動(dòng)性而備受關(guān)注。如何有效防治群體性環(huán)境污染以及在發(fā)生群體性環(huán)境污染損害的情況下如何獲得法律的及時(shí)和合理的救濟(jì)是值得我們關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題。

案例一

沱江發(fā)源于四川盆地北部的九頂山，是長(zhǎng)江左岸流域全部在四川境內(nèi)的一級(jí)支流，沱江流域也是四川省內(nèi)惟一的“非封閉型”流域。沱江流經(jīng)的著名的城市，有果都金堂，重地簡(jiǎn)陽(yáng)，名鎮(zhèn)資陽(yáng)，古府資中，甜城內(nèi)江，酒市瀘州等。今年2月下旬到3月初，一場(chǎng)突如其來(lái)的災(zāi)難驟然降臨在流經(jīng)四川省中南部的沱江。由于排放污水導(dǎo)致下游兩岸近百萬(wàn)群眾生活飲用水中斷26天，魚(yú)類大量死亡，大批企業(yè)被迫停產(chǎn)，直接經(jīng)濟(jì)損失2億多元，間接經(jīng)濟(jì)損失5億多元，恢復(fù)沱江的生態(tài)系統(tǒng)至少需要5年。

案例二

TISSO工廠從1908年起在日本水俁市生產(chǎn)乙醛，流程中產(chǎn)生的甲基汞化合物排入大海，在魚(yú)類體內(nèi)形成高濃度積累。人食用了被污染的魚(yú)類，產(chǎn)生神經(jīng)系統(tǒng)疾病--感覺(jué)和運(yùn)動(dòng)發(fā)生嚴(yán)重障礙的水俁病，最后全身痙攣而死亡。1953年開(kāi)始出現(xiàn)這類患者，至1991年3月底，被確認(rèn)為水俁病的達(dá)2248人（其中死亡1004人）。當(dāng)?shù)胤ㄔ河?973年3月做出了確認(rèn)TISSO工廠的責(zé)任并令其賠償損失的判決。至1993年底，TISSO累積支付的賠償金額為908億日元，并且每年仍需支付30多億日元。

以上兩個(gè)案例都是在國(guó)內(nèi)外引起過(guò)巨大影響的群體性環(huán)境污染事件。沱江污染事件發(fā)生后，引起了國(guó)務(wù)院、四川省委和省政府的高度重視，川化集團(tuán)有限責(zé)任公司總裁、四川化工股份有限公司董事長(zhǎng)謝木喜引咎辭職，5名企業(yè)負(fù)責(zé)人及環(huán)保部門(mén)干部被移交司法機(jī)關(guān)處理。雖然有關(guān)責(zé)任人員受到了應(yīng)有的刑事和行政處罰，但是在此事件中遭受重大經(jīng)濟(jì)損失的相關(guān)人員和遭受身體損害群眾的民事責(zé)任問(wèn)題，至今尚未得到解決。這種惡性污染給人民群眾造成的重大損失又應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)主張賠償？這就需要環(huán)保公益維權(quán)。為此，筆者認(rèn)為國(guó)家應(yīng)建立環(huán)保公益訴訟制度。

所謂環(huán)保公益訴訟制度，是指任何公民、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)為了社會(huì)(環(huán)境)公共利益，都可以以自己的名義，向國(guó)家司法機(jī)關(guān)提訟。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境訴訟法律規(guī)定中，惟有直接受害人才有權(quán)提起民事訴訟，最后被歸于民事法律管轄范疇。在我國(guó)從事環(huán)保公益訴訟既沒(méi)有法律上的保障，更沒(méi)有明確的法律支持。這也從客觀上助長(zhǎng)了“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)象的不斷滋生。為此，筆者呼吁國(guó)家盡快著手建立環(huán)境民事公益訴訟制度，形成民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任“三責(zé)并舉”的環(huán)境違法制裁機(jī)制，以便更有效地保障公眾的環(huán)境權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益。

就我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定而言，群體性環(huán)境污染的法律救濟(jì)還存在著諸多的缺陷：

1.就環(huán)境侵害的排除方式而言，我國(guó)現(xiàn)有的法律缺乏中間性的調(diào)整形態(tài)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》的有關(guān)規(guī)定：要么排除侵害，完全停止加害人的活動(dòng)；要么維持侵害狀態(tài)，使受害人完全承擔(dān)環(huán)境侵害的不利后果。這種思考模式和侵害排除的規(guī)定，無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人利益的均衡，具有顯失公平性，在環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)上具有很大的局限性。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)生活中，法院往往受“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”觀念的影響，偏向于保護(hù)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)質(zhì)上是對(duì)侵害排除請(qǐng)求權(quán)的重大限制乃至否認(rèn)，于受害人極為不利。

于是，“中間排除侵害”、“部分排除侵害”、“代替性賠償”即“代替性排除侵害的損害賠償”等更具靈活性的理論和制度應(yīng)運(yùn)而生，從而在環(huán)境侵害排除中可以更好地兼顧產(chǎn)業(yè)利益和保護(hù)社會(huì)公眾權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義這兩個(gè)方面的需要。美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和日本等國(guó)在這方面已經(jīng)建立了比較完善的制度，值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。同時(shí)，為了更好的發(fā)揮公眾在環(huán)保中的作用，我國(guó)有必要支持公益性環(huán)保組織的發(fā)展，依法為包括環(huán)保組織在內(nèi)的社會(huì)公眾提供參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)會(huì)，保障其權(quán)利的正當(dāng)行使。

2.在環(huán)境的損害賠償方面，一般情況下，環(huán)境侵權(quán)損害的范圍廣泛、賠償數(shù)額巨大甚至近乎天文數(shù)字，從而導(dǎo)致受害人一時(shí)難以從加害人那里得到賠償，同時(shí)對(duì)于加害人而言，他也因?yàn)橘r償金額巨大而導(dǎo)致難以維持自身正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，更有甚者因不能負(fù)擔(dān)而破產(chǎn)或關(guān)閉。

這既不利于受害人盡早得到補(bǔ)償，也不利于加害方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，環(huán)境侵權(quán)是社會(huì)權(quán)益害，其原因事實(shí)又具有社會(huì)有用性和公益性，某些重大危險(xiǎn)性公害事件（如切爾諾貝利核電站、美國(guó)三里島核污染、印度博帕爾毒氣外溢）受害地區(qū)廣闊、受害人數(shù)眾多、賠償數(shù)額巨大，這些情況都使環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)不再是致害人與受害人個(gè)別人之間的問(wèn)題，而成為社會(huì)性問(wèn)題，需要建立社會(huì)化賠償制度。損害賠償社會(huì)化，是把環(huán)境侵權(quán)發(fā)生的損害的補(bǔ)償功能而把懲罰或制裁作用減至最低。

目前，實(shí)現(xiàn)這一機(jī)制的形式各國(guó)有所不同，如日本是根據(jù)《公害健康補(bǔ)償法》建立補(bǔ)償基金，對(duì)公害健康受害者實(shí)行補(bǔ)償；美國(guó)、法國(guó)、荷蘭等過(guò)則以建立各類環(huán)境（生態(tài)）補(bǔ)償基金的形式，實(shí)行對(duì)受害人的補(bǔ)償。還有部分國(guó)家充分利用保險(xiǎn)的功能，實(shí)行環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的保險(xiǎn)制度，如責(zé)任保險(xiǎn)或社會(huì)保險(xiǎn)等。我國(guó)在這方面仍是空白。

3.在確定責(zé)任原則方面：由于在群體性環(huán)境污染訴訟中被告往往是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)納稅大戶，基于某些原因，政府授權(quán)部門(mén)往往怠于行使其責(zé)任，或者干脆作為影子被告，因此當(dāng)事人的訴訟地位是極不平等的。

為保證裁判的正義性和保護(hù)社會(huì)國(guó)家公眾利益，需要在訴訟的舉證責(zé)任方面，做出某些特別的規(guī)則原則。首先，應(yīng)該采取嚴(yán)格責(zé)任原則。作為舉證存在困難的原告，往往不能證明損害的發(fā)生。甚至于會(huì)因被告告之謂商業(yè)秘密在不得順利取證。處于弱勢(shì)地位的訴訟人，唯有把舉證責(zé)任歸于被告，使正義天平重新平衡，才是解決之道。其次，在某些特殊情況下，甚至可以采取無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，即不問(wèn)是否損害發(fā)生，均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。尤其是在公眾知情權(quán)的制度建立方面，對(duì)于怠于行使公開(kāi)信息的被告，追究其怠于責(zé)任。最后，還應(yīng)提出引進(jìn)創(chuàng)新原則，一是權(quán)衡各方利益原則。在個(gè)人利益，社會(huì)利益，公眾團(tuán)體利益相互沖突的時(shí)候權(quán)衡各方利益，認(rèn)真考慮，現(xiàn)在和未來(lái)的利益，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)利益的最大化。二是信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。在合同法上面，關(guān)于締約人有期待權(quán)的利益保護(hù)。因此，我認(rèn)為，公眾對(duì)于政府職能部門(mén)的信賴，由此產(chǎn)生賦予政府的權(quán)利。故此，政府部門(mén)怠于其責(zé)，對(duì)于公眾造成損害，尤其是環(huán)保部門(mén)對(duì)于環(huán)境損害的視而不見(jiàn)，公眾有權(quán)依據(jù)信賴?yán)妫枰栽V訟。

基于以上考慮，筆者就建立健全環(huán)保公益訴訟制度提出下列具體的建議：

——在環(huán)保法中進(jìn)一步明確有關(guān)主體對(duì)侵犯公益的行為提訟的權(quán)利。因?yàn)樵V訟權(quán)是一項(xiàng)公民的基本權(quán)利，保護(hù)環(huán)境公益的訴訟權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫江h(huán)境基本法的肯定。

——用法律形式賦予一切單位和個(gè)人以訴訟權(quán)。不論國(guó)家機(jī)關(guān)，還是公民個(gè)人或其他組織均為公益訴訟的主體。因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)環(huán)保法第6條的規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。

——環(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時(shí)效的限制。我國(guó)現(xiàn)行三大訴訟法律均有關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定，要求出現(xiàn)糾紛必須在一定的期限內(nèi)提訟，否則將喪失勝訴的權(quán)利，但在民法通則的有關(guān)司法解釋中規(guī)定“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營(yíng)、管理的國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時(shí)效期間的限制”。這一規(guī)定是出于保護(hù)國(guó)家利益所需，而公益訴訟同樣是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的救濟(jì)渠道，也應(yīng)當(dāng)不受訴訟時(shí)效的限制，使侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為在任何時(shí)候均能受到法律追究。

篇7

1.3公眾環(huán)保意識(shí)的欠缺近年來(lái)，雖然公眾的環(huán)保意識(shí)有了大幅度的提高，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，依然欠缺。根據(jù)民意測(cè)驗(yàn)，77%的美國(guó)人表示企業(yè)及其產(chǎn)品的綠色形象會(huì)影響其購(gòu)買(mǎi)欲，盡管其價(jià)格要高；94%的德國(guó)人在購(gòu)物時(shí)會(huì)考慮環(huán)保問(wèn)題。而在我國(guó)，公眾更多還是考慮價(jià)格，同時(shí)還存在對(duì)外國(guó)產(chǎn)品的迷信；而在公眾的環(huán)保參與、集體維權(quán)、環(huán)境公益訴訟方面則更是欠缺，個(gè)體在跨國(guó)公司面前處于絕對(duì)弱勢(shì)地位，這一定程度上也是跨國(guó)公司敢于無(wú)視環(huán)保的原因。

2跨國(guó)公司環(huán)境法律責(zé)任承擔(dān)的阻礙

當(dāng)前東道國(guó)在試圖追究跨國(guó)公司環(huán)境法律責(zé)任之時(shí)，最大的阻礙在于責(zé)任主體的確定，其法律上的障礙便是有限責(zé)任原則。再加上其跨國(guó)性，在管轄、法律適用尤其是法律責(zé)任的落實(shí)上也會(huì)存在諸多的問(wèn)題。在前述案例中，聯(lián)合碳化物（印度）有限公司中的持股比例為：美國(guó)聯(lián)合碳化公司占50.9%的股權(quán)，印度政府占股約為22%，其余股份屬于2萬(wàn)多名印度人[4]。該公司只是一個(gè)子公司，美國(guó)聯(lián)合碳化物公司為其母公司，擁有絕對(duì)控股地位。大部分的跨國(guó)公司都有子公司的身份，其母公司則在東道國(guó)以外，一方面通過(guò)子公司擴(kuò)大控制權(quán)，一方面則借助有限責(zé)任降低風(fēng)險(xiǎn)。雖然跨國(guó)公司子公司擁有獨(dú)立法人地位，但跨國(guó)公司子公司與母公司之間的天然甚至是緊密的關(guān)系并不能被完全割裂開(kāi)來(lái)，跨國(guó)公司作為一個(gè)統(tǒng)一的整體，管理決策以及各種資源都可以在公司內(nèi)部實(shí)現(xiàn)共享。

2.1責(zé)任主體認(rèn)定的現(xiàn)行法律阻礙：有限責(zé)任原則有限責(zé)任制度起源于12、13世紀(jì)在地中海沿岸諸城市興起的一種新型組織“康孟達(dá)”（Commenda），它是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，對(duì)于近現(xiàn)代公司的發(fā)展有著重要的作用。它克服了無(wú)限公司股東因公司破產(chǎn)而導(dǎo)致個(gè)人破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，便于人們投資入股，是廣泛募集社會(huì)大量資金、興辦大型企業(yè)最有效的手段。美國(guó)學(xué)者巴特勒更是將有限責(zé)任制度認(rèn)為是“當(dāng)代最偉大的發(fā)明，就連蒸汽機(jī)和電的發(fā)明都不如它來(lái)的重要”。有限責(zé)任是現(xiàn)代公司法的基本原則，跨國(guó)公司通過(guò)在世界范圍內(nèi)成立子公司以擴(kuò)大自己的規(guī)模與增強(qiáng)自身實(shí)力。子公司是根據(jù)東道國(guó)的法律設(shè)立的，能夠獨(dú)立地進(jìn)行訴訟，獨(dú)立地承擔(dān)民事責(zé)任，獨(dú)立地以自己的名義享有權(quán)利能力和行為能力。因而，當(dāng)發(fā)生環(huán)境問(wèn)題時(shí)，該子公司才是環(huán)境破壞的直接責(zé)任主體，由該子公司承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任并沒(méi)有什么爭(zhēng)議。但毋庸置疑的是，僅追究直接加害者即子公司的責(zé)任并不能體現(xiàn)法律公平的本質(zhì)，子公司往往缺乏足夠的能力獨(dú)自承擔(dān)由此給東道國(guó)造成的損失。前述案例中，聯(lián)合碳化物印度有限公司在事故發(fā)生時(shí)，其凈資產(chǎn)僅有9530萬(wàn)美元，根本無(wú)力全部承擔(dān)由此造成的損失，如果堅(jiān)持有限責(zé)任的原則，對(duì)受害人、特別是環(huán)境侵權(quán)案中這樣的非自愿?jìng)鶛?quán)人來(lái)說(shuō)，顯然是不公平的，對(duì)東道國(guó)的環(huán)境利益也會(huì)構(gòu)成相當(dāng)大的威脅。

2.2現(xiàn)實(shí)阻礙：跨國(guó)公司對(duì)東道國(guó)的巨大影響跨國(guó)公司是經(jīng)濟(jì)全球化的主要推動(dòng)者和受益者，截至2001年，跨國(guó)公司已控制著世界生產(chǎn)總值的近50%，國(guó)際貿(mào)易的60%和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的70%，國(guó)際投資的90%。[5]目前，全球跨國(guó)企業(yè)數(shù)量已超過(guò)8萬(wàn)家，其外國(guó)子公司達(dá)到80萬(wàn)家以上。2012年，跨國(guó)公司的外國(guó)子公司創(chuàng)造了價(jià)值26萬(wàn)億美元的銷售額，較2011年增長(zhǎng)了7.4%。外國(guó)子公司貢獻(xiàn)的增加值達(dá)6.6萬(wàn)億美元，增長(zhǎng)了5.5%，同期全球國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增幅為2.3%。外國(guó)子公司雇員總?cè)藬?shù)為7200萬(wàn)，較2011年增加了5.7%（數(shù)據(jù)來(lái)源：聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議，世界投資報(bào)告2013）。由此可見(jiàn)，跨國(guó)公司對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的影響巨大。由于跨國(guó)公司所擁有的巨大經(jīng)濟(jì)影響力，以及對(duì)于東道國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大推動(dòng)作用，跨國(guó)公司直接或間接地成為東道國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的一部分。以我國(guó)為例，改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)吸納外商直接投資12000多億美元。以跨國(guó)公司/全球公司為主要代表的外資企業(yè)創(chuàng)造的工業(yè)產(chǎn)值、稅收、進(jìn)出口額分別達(dá)到全國(guó)的30%、20%、55%左右（其中高新技術(shù)產(chǎn)品的出口約占80%），直接吸納就業(yè)約5400萬(wàn)人。[6]東道國(guó)往往會(huì)對(duì)這些跨國(guó)公司給予相當(dāng)大的優(yōu)惠，追究他們的相關(guān)法律責(zé)任之前也不得不多方權(quán)衡利弊。甚至在某些國(guó)家，跨國(guó)公司還會(huì)與當(dāng)?shù)卣唇Y(jié)，此時(shí)東道國(guó)追究其環(huán)境法律責(zé)任就更不可能。例如皇家荷蘭殼牌石油公司在尼日利亞的子公司就曾在當(dāng)?shù)鼐用窨棺h環(huán)境污染時(shí)，勾結(jié)當(dāng)?shù)匚溲b部隊(duì)非法迫害、屠殺當(dāng)?shù)鼐用瘢耆珶o(wú)視當(dāng)?shù)鼐用竦睦妗Ｔ僬撸退阕罱K成功追究跨國(guó)公司母公司的責(zé)任，法律責(zé)任如何落實(shí)也會(huì)是一個(gè)問(wèn)題。前述博帕爾事件中印度政府的最終被美國(guó)法院以“不方便法院”原則為由駁回，最終只是由美國(guó)聯(lián)合碳化物公司在1989年向印度政府支付了4.7億美元的賠償金了結(jié)此事。[7]

3跨國(guó)公司環(huán)境法律責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的重構(gòu)

3.1完善環(huán)境侵權(quán)責(zé)任中法人人格否認(rèn)制度的適用對(duì)于如何追究跨國(guó)公司的環(huán)境法律責(zé)任，并且能使東道國(guó)得到足夠的補(bǔ)償，學(xué)界提出過(guò)許多理論，如“整體責(zé)任論”。但這一學(xué)說(shuō)太過(guò)極端，以企業(yè)實(shí)體論來(lái)取代法律實(shí)體論作為普遍法律規(guī)則是不現(xiàn)實(shí)的，這是對(duì)公司有限責(zé)任理論的背離。另一種理論是“直接責(zé)任論”[8]，即在以股東有限責(zé)任為一般原則的前提下，考慮到整體責(zé)任論對(duì)母公司責(zé)任過(guò)重，僅強(qiáng)調(diào)特殊情況下母公司才需對(duì)子公司的債務(wù)直接負(fù)責(zé)，最為典型的就是“公司法人格否認(rèn)”，俗稱“揭開(kāi)公司的面紗”。我國(guó)《公司法》第20條也有類似規(guī)定，但較為模糊，實(shí)踐中需要法院針對(duì)具體案例進(jìn)行認(rèn)定。鑒于實(shí)踐中由此造成的環(huán)境侵權(quán)往往危害巨大，波及范圍廣且損失難以預(yù)料，有限責(zé)任原則不應(yīng)概括適用于作為子公司股東的跨國(guó)公司母公司。對(duì)跨國(guó)公司利用控股子公司的有限責(zé)任，濫用公司人格的環(huán)境侵權(quán)行為，致使社會(huì)公眾和國(guó)家的環(huán)境利益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)直接追究跨國(guó)子公司背后的母公司責(zé)任。問(wèn)題是判斷母公司是否有濫用行為的舉證責(zé)任如何承擔(dān)。筆者認(rèn)為，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則和公司的社會(huì)責(zé)任，子公司的債權(quán)人（包括受害者）或作為公眾代表的政府可以直接向母公司提訟，除非母公司能證明其子公司有足夠的自決定自己的事務(wù)，否則只要原告能提出證據(jù)證明其所受損害是由子公司造成，法院就可推定母公司對(duì)此損害負(fù)有責(zé)任。通過(guò)讓跨國(guó)公司母公司就自己沒(méi)有濫用行為承擔(dān)舉證責(zé)任，一方面維護(hù)了有限責(zé)任原則———保護(hù)了母公司的合法權(quán)益，另一方面又減輕了東道國(guó)對(duì)母公司濫用控制權(quán)的舉證責(zé)任（東道國(guó)實(shí)際上往往很難舉證，將該舉證責(zé)任賦予母公司是合理的）。如此一來(lái)，既平衡了雙方的利益關(guān)系，也能督促母公司加強(qiáng)自身對(duì)內(nèi)部公司治理的關(guān)注。

3.2建立并完善跨國(guó)公司的準(zhǔn)入機(jī)制環(huán)境問(wèn)題影響深遠(yuǎn)，一旦受到破壞，損失往往難以用金錢(qián)衡量，而且政府向母公司追償，能否最終落實(shí)其法律責(zé)任也是一個(gè)問(wèn)題。因此，政府必須注重事前預(yù)防，在招商引資之時(shí)就應(yīng)該把好準(zhǔn)入關(guān)，對(duì)跨國(guó)公司設(shè)在本國(guó)的子公司的資金、內(nèi)部管理、生產(chǎn)過(guò)程對(duì)環(huán)境的影響等多個(gè)方面進(jìn)行嚴(yán)格的審查和評(píng)估，決不能為了引進(jìn)外資而對(duì)跨國(guó)公司的環(huán)境責(zé)任能力不作要求，甚至把可投資于污染項(xiàng)目作為吸引外資的優(yōu)惠政策，如此一旦發(fā)生嚴(yán)重的環(huán)境污染，發(fā)展中國(guó)家的東道國(guó)作為經(jīng)濟(jì)上的劣勢(shì)者，國(guó)際規(guī)則的被動(dòng)接受者，將很難維權(quán)。環(huán)境保護(hù)法制也必須完善，當(dāng)環(huán)境保護(hù)代價(jià)高而違法成本低時(shí)，跨國(guó)公司權(quán)衡利弊后選擇違法也就不足為奇了。為了防止地方政府執(zhí)法的隨意性，必須建立一套從跨國(guó)公司進(jìn)入到最終產(chǎn)品銷售的、完備的環(huán)保法律體系，跨國(guó)公司必須證明其所從事的生產(chǎn)行為不會(huì)對(duì)所在地區(qū)產(chǎn)生負(fù)面影響，一旦發(fā)生環(huán)境問(wèn)題，跨國(guó)公司也必須就其行為符合環(huán)境保護(hù)的要求舉證，否則就要承擔(dān)不利的法律后果。

篇8

中國(guó)旅游業(yè)是與入世有密切相關(guān)的行業(yè)，它在進(jìn)入WTO以后會(huì)面臨怎樣的沖擊、又會(huì)有什么樣的發(fā)展，也即所謂機(jī)遇與挑戰(zhàn)的問(wèn)題，業(yè)界及學(xué)術(shù)界多有奇文闡述，其中不乏真知灼見(jiàn)者。但就目前所發(fā)表的文章來(lái)看，大多數(shù)是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角和行業(yè)經(jīng)營(yíng)的層面來(lái)論述的，而鮮有以法律的觀點(diǎn)對(duì)中國(guó)旅游業(yè)與入世關(guān)系進(jìn)行探討，這不能不說(shuō)是某種缺憾。

在入世已近山雨欲來(lái)風(fēng)滿樓之際，個(gè)人以為，對(duì)于入世后旅游業(yè)的發(fā)展，不能僅僅停留在單一的戰(zhàn)術(shù)應(yīng)對(duì)策略的思索，而應(yīng)該全面、客觀地認(rèn)識(shí)入世的利弊，從戰(zhàn)略的高度做好挑戰(zhàn)。目前，我們欣喜地看到，旅游界已在積極面對(duì)入世作出應(yīng)對(duì)調(diào)整，以北京國(guó)旅、神州旅行社等五家旅行社強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，組建成實(shí)力雄厚的旅行社集團(tuán)概然面對(duì)入世后外資旅行社入華的沖擊。但同時(shí)，在國(guó)外資本極為重視、國(guó)內(nèi)旅游業(yè)賴以平穩(wěn)、健康發(fā)展的旅游外部環(huán)境的健全，尤其是其中的重要的組成部分—旅游法律環(huán)境的完善方面，仍不見(jiàn)有重大舉措和進(jìn)展，這不得不使人產(chǎn)生一個(gè)疑問(wèn)：中國(guó)旅游業(yè)，WTO關(guān)前你是否已經(jīng)準(zhǔn)備好了？

（一）

根據(jù)旅游學(xué)發(fā)展的理論，一個(gè)國(guó)家旅游業(yè)的健康發(fā)展需要自身?xiàng)l件的具備和外部環(huán)境的完備兩個(gè)方面。自身?xiàng)l件的具備不許贅述，而就外部環(huán)境言，主要有政治環(huán)境，即應(yīng)具備發(fā)展旅游業(yè)的的良好的和平條件、保證游客生命和財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)政策和治安環(huán)境。而旅游業(yè)是脆弱的行業(yè)，其主要是基于這一點(diǎn)而言的。其二為社會(huì)環(huán)境。社會(huì)環(huán)境即旅游資源，在旅游發(fā)達(dá)國(guó)家已達(dá)成共識(shí)，如旅游目的地風(fēng)俗民情、旅行社、賓館等其他旅游企業(yè)的規(guī)范與否均為此類。其三為法制環(huán)境，這在國(guó)內(nèi)旅游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)中并非十分注重，在長(zhǎng)期人治傳統(tǒng)土壤的中國(guó)旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，更關(guān)心的是人的網(wǎng)絡(luò)，而非法的保障。但在國(guó)外旅游投資者看來(lái)，法制環(huán)境是旅游經(jīng)營(yíng)的決定性因素，因?yàn)榉勺鳛閲?guó)家意志的體現(xiàn)，可以對(duì)其他方面，如社會(huì)環(huán)境等進(jìn)行強(qiáng)制性的規(guī)范，，使旅游經(jīng)營(yíng)環(huán)境的其他方面達(dá)到和國(guó)家旅游導(dǎo)向和態(tài)度的一致性。

所謂旅游業(yè)的法制環(huán)境，主要指的是與旅游業(yè)有關(guān)的法律、行政法規(guī)、條例、地方法規(guī)、管理制度等、法律法規(guī)、法律制度對(duì)旅游業(yè)的影響。這些規(guī)定旅游法律關(guān)系各主體之間的權(quán)利、義務(wù)及相關(guān)法律責(zé)任的各類規(guī)范和制度，是旅游業(yè)得以良性發(fā)展的保障，為旅游業(yè)的快速增長(zhǎng)營(yíng)造了良好的完備的法律秩序。

旅游法制環(huán)境的構(gòu)成，由旅游立法、旅游執(zhí)法和旅游法律意識(shí)等諸方面構(gòu)成。就立法角度而言，既包括了旅游法律的國(guó)內(nèi)淵源，也包括了國(guó)際淵源。旅游法律的國(guó)內(nèi)淵源，指的是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政主管機(jī)關(guān)及相關(guān)行政管理部門(mén)和縣級(jí)以上立法機(jī)關(guān)、人民政府頒布的法律、法規(guī)和政策。就法律效力來(lái)看，應(yīng)由旅游基本法、旅游專門(mén)法規(guī)、旅游相關(guān)法規(guī)、地方法規(guī)這樣一個(gè)完整的體系構(gòu)成。并以此指導(dǎo)旅游業(yè)的發(fā)展，保證國(guó)家旅游發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施。

在即將入世之際，我們可以預(yù)見(jiàn)到中國(guó)旅游業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)變得越來(lái)越激烈，國(guó)內(nèi)旅游經(jīng)營(yíng)者將會(huì)從目前處在國(guó)家產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策的羽翼下一下子推向市場(chǎng)，與外國(guó)旅游企業(yè)在國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上進(jìn)行公平的角逐。他們不僅受到國(guó)內(nèi)旅游法律法規(guī)的規(guī)范，，而且還適用有關(guān)國(guó)際旅游界的

與旅游業(yè)的高速增長(zhǎng)大相徑庭的是旅游法制建設(shè)的嚴(yán)重滯后，盡管自1985年《旅行社管理暫行條例》頒布以來(lái)，國(guó)家的立法機(jī)關(guān)、行政主管及相關(guān)部門(mén)、縣級(jí)以上地方立法及政府陸陸續(xù)續(xù)頒布了一些有關(guān)旅游業(yè)的法律、法規(guī)和文件，對(duì)旅游業(yè)的初期發(fā)展起到了一定的作用，但在中國(guó)邁向旅游強(qiáng)國(guó)的今天，在加入WTO之后旅游業(yè)的國(guó)際化程度越來(lái)越高的情形下，仍以現(xiàn)行旅游法規(guī)對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范，舉個(gè)不恰當(dāng)?shù)睦樱帽仁邱{駛一輛頂級(jí)法拉利跑車(chē)正在極速飛馳，但糟糕的是它的剎車(chē)制動(dòng)系統(tǒng)先天不足，跑的越快車(chē)毀人亡的概率越高。因此，入世后，應(yīng)充分利用過(guò)渡期的時(shí)機(jī)，在旅游立法方面加快步伐。

就旅游立法的角度而言，從旅游發(fā)達(dá)國(guó)家的情況看，旅游法律的建設(shè)是與旅游業(yè)的發(fā)展緊密結(jié)合的。尤其是二次世界大戰(zhàn)后全球旅游業(yè)如雨后春筍般的快速發(fā)展，旅游業(yè)日益成為一個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要和獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)，無(wú)論其形式、規(guī)模和內(nèi)容均發(fā)生了根本性的變化，出現(xiàn)了不少需要規(guī)范的新矛盾和亟需解決的新問(wèn)題。正是在這種背景下，本世紀(jì)50—60年代期間，一些旅游發(fā)達(dá)國(guó)家正式提出“旅游法”這一概念，旅游法作為一個(gè)新興的法律部門(mén)在旅游發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)運(yùn)而生了，成為源于民法、商法等法律體系而又相對(duì)獨(dú)立的部門(mén)法。反觀我國(guó)，由于旅游法制建設(shè)的相對(duì)滯后，直到如今，旅游法在中國(guó)法學(xué)界仍然沒(méi)有一席之地，同時(shí)旅游界中人有很少懂法旅游者，因此陷入了一個(gè)尷尬的境地。我認(rèn)為這是極不正常的，而這也是既學(xué)過(guò)法律、又在從事旅游教學(xué)和科研的我選擇旅游法律作為主攻方向的原因所在。

依據(jù)加入WTO后，旅游業(yè)實(shí)行高度開(kāi)放的政策，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高旅游資源的配置的實(shí)際，我國(guó)在旅游立法方面工作應(yīng)該主要從以下幾個(gè)方面著手：

1、加快制定旅游業(yè)的“憲法”—《中華人民共和國(guó)旅游法》

我們知道，所謂旅游法，有廣義概念和狹義概念之分。從廣義而言，指的是調(diào)整旅游活動(dòng)中各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，也即包含整個(gè)旅游法律規(guī)范的體系，它既有國(guó)內(nèi)法體系也包括國(guó)際旅游公約、條約等國(guó)際法規(guī)范，也有實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范；就狹義理解，主要指的是旅游法，即規(guī)范旅游行業(yè)的基本法。

《中華人民共和國(guó)旅游法》是我國(guó)的旅游基本法，早在1982年國(guó)家旅游局就組織專家成立了《中華人民共和國(guó)旅游法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，并于1985年年底提交了第一稿送審稿。此后至今，已經(jīng)進(jìn)行了十余次的修改、送審，其體例、構(gòu)架、原則精神等基本已經(jīng)成熟，但總因旅游業(yè)行業(yè)跨度大、涉及多方的利益等原因而遲遲難以頒布。在2000年3月召開(kāi)的九屆人大三次會(huì)議上，人大代表提出的有關(guān)旅游議案數(shù)量首次進(jìn)入前10名。

《中華人民共和國(guó)旅游法》是規(guī)定我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的基本原則、宗旨和旅游活動(dòng)各主體間，即旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游行政管理部門(mén)和境外旅游組織之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基本法律。并對(duì)國(guó)家發(fā)展旅游業(yè)的根本宗旨、行政管理部門(mén)的權(quán)限和作用、旅游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)規(guī)范、旅游者合法權(quán)益保護(hù)、旅游資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)和旅游涉外關(guān)系、社會(huì)各方面對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展的職權(quán)利以及旅游涉外關(guān)系等問(wèn)題作出規(guī)定。在加入世界貿(mào)易組織之后，只有一個(gè)較為成熟的《中華人民共和國(guó)旅游法》，才能為旅游業(yè)日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)提供政策保障，確定基本的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，并借此解決長(zhǎng)期困撓旅游界的問(wèn)題。

目前，制定和頒布《中華人民共和國(guó)旅游法》的各項(xiàng)條件已經(jīng)基本具備，首先，旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位已經(jīng)獲得全社會(huì)的普遍認(rèn)可，依法治旅成為管理層、經(jīng)營(yíng)者和旅游者的共同要求。其次，外國(guó)旅行社、中外合資（作）旅行社進(jìn)入旅行社行業(yè)、外商獨(dú)資飯店進(jìn)入限制取消，3年內(nèi)可設(shè)立外商全資飯店、外資參與旅游資源開(kāi)發(fā)、國(guó)民待遇等均需要在旅游基本法當(dāng)中明確。第三，旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展受到了條塊分割、行業(yè)壁壘等因素的制約，協(xié)調(diào)好旅游企業(yè)及其相關(guān)行業(yè)的關(guān)系已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急，同時(shí)各方面的正當(dāng)權(quán)益也亟需保護(hù)，而這只有通過(guò)旅游基本法才能予以保證。第四，我國(guó)目前已頒布的旅游法律、法規(guī)，盡管法律效力并不高，但涵蓋面較廣，凡旅游業(yè)的主要部門(mén)如旅行社、飯店、旅游景點(diǎn)景區(qū)管理、旅游投訴等方面均已涉及，這為《中華人民共和國(guó)旅游法》的制定奠定了基礎(chǔ)。

2、修改“老化”、與WTO原則相違背的法律和法規(guī)

中國(guó)的旅游業(yè)是在1978—1988年間得到迅速發(fā)展的，至1986年正式列入國(guó)家計(jì)劃，標(biāo)志著其產(chǎn)業(yè)地位的確立。我國(guó)的旅游法制建設(shè)同樣也是在這一時(shí)期奠定基礎(chǔ)的，1985年5月由國(guó)務(wù)院頒布的《旅行社管理暫行條例》是我國(guó)關(guān)于旅游業(yè)管理的第一個(gè)法規(guī)，標(biāo)志著我國(guó)旅游立法工作的建設(shè)性發(fā)展。目前，我國(guó)大部分旅游法規(guī)是在1980年后期、1990年代中期以前頒布制定的，而據(jù)以制定這些法規(guī)的旅游業(yè)實(shí)際情況、旅游經(jīng)營(yíng)體制等基礎(chǔ)條件發(fā)生了極大的變化，因此他們?cè)诤芏喾矫婢@得落后于現(xiàn)實(shí)，自然也失去了對(duì)市場(chǎng)的規(guī)范和指導(dǎo)作用，事實(shí)上已經(jīng)成為失去無(wú)效的法律，甚至于對(duì)旅游事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了負(fù)面影響。如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于旅游飯店閉路電視的管理辦法》、《海關(guān)總署關(guān)于外商投資的賓館、飯店、餐飲業(yè)進(jìn)口自用洋酒問(wèn)題的批復(fù)》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、公安部《關(guān)于當(dāng)前旅館業(yè)治安情況和加強(qiáng)管理工作的意見(jiàn)的通知》、鐵道部《旅游企業(yè)購(gòu)買(mǎi)火車(chē)票結(jié)算辦法的有關(guān)規(guī)定》、國(guó)家旅游局、民航局《旅游企業(yè)購(gòu)買(mǎi)飛機(jī)票結(jié)算辦法的有關(guān)規(guī)定》、國(guó)家外匯管理局《涉外價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)價(jià)、計(jì)價(jià)管理暫行辦法》、中國(guó)人民建設(shè)銀行《關(guān)于頒發(fā)<旅游旅館設(shè)計(jì)暫行標(biāo)準(zhǔn)>的通知》；中國(guó)人民建設(shè)銀行、國(guó)家旅游局、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部《旅游旅館設(shè)計(jì)暫行標(biāo)準(zhǔn)》；國(guó)家旅游局《旅游基本建設(shè)管理暫行辦法》國(guó)家旅游局《關(guān)于嚴(yán)格禁止在旅游業(yè)務(wù)中私自收授回扣和收取小費(fèi)的規(guī)定》等。

現(xiàn)在，中國(guó)加入WTO已不再遙遠(yuǎn)，作為世貿(mào)組織非歧視原則、國(guó)民待遇原則的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)所有世貿(mào)組織成員均享有平等的待遇，屆時(shí)，非市場(chǎng)因素將逐漸淡出，中外旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)遵從的將是同樣的游戲規(guī)則。因此，應(yīng)有計(jì)劃、系統(tǒng)地對(duì)現(xiàn)有已公布的旅游法律、法規(guī)按照入世后的旅游市場(chǎng)和中國(guó)的實(shí)際，對(duì)與WTO原則不相符合的部分作出修改。

根據(jù)發(fā)表的中美世貿(mào)雙邊協(xié)議文本，中國(guó)已承諾在所有重要服務(wù)行業(yè)，在經(jīng)過(guò)合理的過(guò)渡期后，將不再限制包括旅游業(yè)在內(nèi)的所有服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，旅游業(yè)傳統(tǒng)的兩大支柱—旅行社和飯店業(yè)首當(dāng)其沖，允許外國(guó)旅行社進(jìn)入中國(guó)，允許外商全資經(jīng)營(yíng)飯店。目前，我國(guó)有關(guān)旅行社和飯店的法規(guī)顯然帶有服務(wù)貿(mào)易壁壘的傾向，如在旅游業(yè)中對(duì)外資市場(chǎng)準(zhǔn)入程度最低的的旅行社行業(yè)表現(xiàn)尤為明顯。1996年10月頒布的《旅行社管理?xiàng)l例》中，依然將旅行社行業(yè)作為特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)，規(guī)定了復(fù)雜的申報(bào)審批程序及其高額注冊(cè)資金的限定，實(shí)行《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》制度，只有領(lǐng)取《許可證》后才能辦理工商注冊(cè)登記。該法規(guī)對(duì)“人”的活動(dòng)和資格限制較多，外國(guó)旅行社在中國(guó)境內(nèi)不得從事旅游經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，只能在經(jīng)國(guó)家旅游局批準(zhǔn)后才能在華設(shè)立從事咨詢、聯(lián)絡(luò)、宣傳活動(dòng)的辦事機(jī)構(gòu)。1998年12月國(guó)家旅游局和國(guó)家對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部聯(lián)合《中外合資旅行社試點(diǎn)管理辦法》，規(guī)定外國(guó)旅行社只能在部分地區(qū)試辦合資旅行社，并強(qiáng)調(diào)中方的絕對(duì)控股權(quán)。

至于賓館飯店的管理，與旅行社一樣在法律上存在著市場(chǎng)準(zhǔn)入限制條款，此外，在飯店的登記開(kāi)業(yè)管理，尤其是飯店的治安管理方面，我們看到相當(dāng)多的規(guī)定仍然與國(guó)際慣例有一定的距離，如異性同開(kāi)一間房要出示身份證和結(jié)婚證、警察可以無(wú)需搜查令即可以在任何時(shí)候進(jìn)入客房等等，所以當(dāng)前年四川省旅館業(yè)管理的地方性法規(guī)，借鑒了國(guó)際飯店業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)則，明確規(guī)定警察不得隨意進(jìn)入客房、異性開(kāi)房不需結(jié)婚證時(shí)，在全國(guó)引起了軒然大波。應(yīng)該講飯店業(yè)是旅游行業(yè)中國(guó)際慣例化程度最高的，但在國(guó)際旅游者非常注重的個(gè)人隱私權(quán)的尊重方面國(guó)家相關(guān)法律并沒(méi)有具體明確的規(guī)定。

再如十余年來(lái)一直在旅游界爭(zhēng)論不休的小費(fèi)問(wèn)題，根據(jù)國(guó)際旅游服務(wù)業(yè)的慣例，服務(wù)人員收取小費(fèi)是合法允許的，并且也是衡量其服務(wù)水平的主要尺度，而在我國(guó)，因?yàn)橛?985年國(guó)家旅游局的《關(guān)于嚴(yán)格禁止在旅游業(yè)務(wù)中私自收授回扣和收取小費(fèi)的規(guī)定》，因此收取小費(fèi)在我國(guó)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是違法行為。一個(gè)15年前與國(guó)家旅游局糾正行業(yè)不正之風(fēng)文件幾乎同時(shí)下達(dá)的行政法規(guī)，明顯帶有應(yīng)急性和草率性，由于他對(duì)所謂收受小費(fèi)的性質(zhì)論定帶有當(dāng)時(shí)社會(huì)存在的痕跡，對(duì)私自收受小費(fèi)金額的標(biāo)準(zhǔn)更與當(dāng)前社會(huì)生活水平的實(shí)際相去甚遠(yuǎn)。這樣的法規(guī)在我國(guó)旅游立法中不在少數(shù)。事實(shí)上，早就有旅游企業(yè)置之不理，制定了本企業(yè)有關(guān)小費(fèi)的政策，《關(guān)于嚴(yán)格禁止在旅游業(yè)務(wù)中私自收授回扣和收取小費(fèi)的規(guī)定》實(shí)際上已是名存實(shí)亡。最近北京一家中外合資旅行社公開(kāi)向社會(huì)和企業(yè)員工宣布在導(dǎo)游服務(wù)中，導(dǎo)游員可以光明正大地收取小費(fèi)，旅游者可以根據(jù)該旅行社的指導(dǎo)性小費(fèi)比例數(shù)向?qū)в螁T、司機(jī)及其他優(yōu)質(zhì)服務(wù)的人員支付小費(fèi)。選擇在中國(guó)行將入關(guān)時(shí)挑戰(zhàn)小費(fèi)這一旅游界最為敏感的問(wèn)題之一，是否就是修改一部本無(wú)生命力的法規(guī)的導(dǎo)火索？！該是對(duì)一批老化過(guò)時(shí)的旅游法律、法規(guī)文件實(shí)行“安樂(lè)死”的時(shí)候了。

3、抓緊旅游專門(mén)法的立法活動(dòng)，建立體系完備的涵蓋旅游業(yè)主要領(lǐng)域的部門(mén)法。

我國(guó)目前在旅游業(yè)各個(gè)主要方面，如旅行社、飯店、景點(diǎn)、旅游安全、旅游投訴、旅游市場(chǎng)管理、旅游運(yùn)輸管理等領(lǐng)域雖然均有相應(yīng)的法規(guī)，但大多是“條例”、“暫行條例”、“通知”之類，顯而易見(jiàn)的是這些法規(guī)的法律效力較低，有的還只是政策性的文件。到目前為止，我國(guó)既沒(méi)有《旅行社法》、《飯店法》，也沒(méi)有《導(dǎo)游法》、《景點(diǎn)景區(qū)管理法》，更枉論《旅游保險(xiǎn)法》、《旅游者權(quán)益保護(hù)法》、《旅游合同法》了。其他如采用符合WTO原則和國(guó)際慣例的法律手段、加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)旅游企業(yè)的保護(hù)，防止外國(guó)實(shí)力雄厚的旅游企業(yè)的壟斷行為，均是旅游立法中應(yīng)該考慮的。這些法規(guī)對(duì)旅游業(yè)有關(guān)領(lǐng)域的行業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、行為準(zhǔn)則、旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游消費(fèi)者的權(quán)利義務(wù)均作出可行的、針對(duì)性強(qiáng)的規(guī)定，這是維護(hù)旅游業(yè)自由和公平的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制完善的必需，也是依據(jù)WTO透明度原則，為入世后的旅游業(yè)提供一個(gè)良好的法律環(huán)境。

（三）

有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，在旅游國(guó)際化的進(jìn)程中，不僅要有體系完備的旅游法律，而且我們還應(yīng)十分重視旅游法律環(huán)境的另一個(gè)重要構(gòu)成—旅游執(zhí)法。

旅游執(zhí)法也就是旅游法律的適用，它是旅游法律實(shí)施的重要方式之一。主要指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，依照法定的職權(quán)和程序，把法律規(guī)范運(yùn)用到具體的人或組織，并對(duì)違法者實(shí)行制裁的專門(mén)活動(dòng)。換言之，只有具有法定權(quán)利的國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員，才有權(quán)適用法律。

1978年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái)，旅游業(yè)的體制改革工作得到了非常大的發(fā)展，逐步在各方面確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)即法制經(jīng)濟(jì)，旅游業(yè)同樣也被納入了社會(huì)主義法制的軌道。國(guó)家除了制定和頒布了一系列的旅游專業(yè)法規(guī)、文件外，在對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行宏觀管理和行業(yè)管理上，更多采用了法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。

在法制建設(shè)的“十六字方針”中，“有法可依”實(shí)際上指的是旅游立法活動(dòng)，而“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”指的是法律的貫徹和執(zhí)行。沒(méi)有執(zhí)法，再好的法律也只是一紙空文。在一定程度上講，中國(guó)旅游業(yè)法制環(huán)境的完善最艱巨的任務(wù)不在立法，而在執(zhí)法。有法必依不能只是停留在口頭上，更應(yīng)貫徹在執(zhí)法實(shí)踐中。

國(guó)家旅游局作為旅游行業(yè)的主管部門(mén)，十分重視旅游法規(guī)的執(zhí)行和貫徹，除了在各地建立旅游行政管理機(jī)關(guān)以外，國(guó)家旅游局設(shè)立了政策法規(guī)司，在各地旅游局下設(shè)立了政策法規(guī)處或者政策法規(guī)室，具體負(fù)責(zé)旅游法制工作。在強(qiáng)化旅游執(zhí)法工作方面，建立了較為完善的執(zhí)法制度，既有常規(guī)的年度檢查、日常檢查，也有專項(xiàng)檢查、個(gè)案檢查，從旅游市場(chǎng)秩序、財(cái)經(jīng)制度、遵守行業(yè)法規(guī)等方面進(jìn)行檢查，強(qiáng)化執(zhí)法工作。1995年，為了加強(qiáng)對(duì)全國(guó)旅游服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理工作，切實(shí)維護(hù)海內(nèi)外旅游者的權(quán)益，國(guó)家旅游局在全國(guó)范圍內(nèi)分級(jí)設(shè)置了旅游質(zhì)量監(jiān)督所。為了提高旅游執(zhí)法干部的執(zhí)法水平，各級(jí)旅游行政管理部門(mén)通過(guò)挑選優(yōu)秀高校畢業(yè)生、舉辦各種形式的培訓(xùn)班、加強(qiáng)日常業(yè)務(wù)、法律知識(shí)的學(xué)習(xí)等方式，培養(yǎng)既有豐富實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，又有高度政策水平的旅游執(zhí)法隊(duì)伍。

篇9

1．發(fā)展低碳旅游業(yè)需要把握的兩個(gè)問(wèn)題

發(fā)展低碳旅游業(yè)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。海北既擁有獨(dú)特的原生態(tài)旅游資源，又具有極其重要的生態(tài)地位，發(fā)展低碳旅游業(yè)、促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須把握以下兩個(gè)問(wèn)題。

1．1樹(shù)立低碳理念。旅游業(yè)是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，屬第三產(chǎn)業(yè)中的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，資源消耗低，帶動(dòng)系數(shù)大，就業(yè)機(jī)會(huì)多，社會(huì)效益好。發(fā)展低碳旅游業(yè)是創(chuàng)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。在旅游業(yè)中推行低碳消費(fèi)、綠色發(fā)展帶動(dòng)示范作用突出，可率先成為實(shí)踐者，能起到“以點(diǎn)帶面”的作用，就海北而言，當(dāng)?shù)夭菰脑鷳B(tài)游牧文化、當(dāng)?shù)厝说纳罘绞健⑿袨榉绞健⑸顟B(tài)度等，構(gòu)成了典型的高山草原社會(huì)遺產(chǎn)，是極其稀缺的低碳旅游資源。因此，特別要在旅游主體企業(yè)賓館飯店、景區(qū)景點(diǎn)、旅行社、購(gòu)物點(diǎn)及導(dǎo)游中，倡導(dǎo)低碳消費(fèi)，在旅游行業(yè)中推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)、倡導(dǎo)低碳消費(fèi)，培養(yǎng)低碳消費(fèi)理念，提高人們的節(jié)能、減排意識(shí)。營(yíng)造低碳旅游發(fā)展氛圍，教育引導(dǎo)廣大干部群眾充分認(rèn)識(shí)發(fā)展低碳旅游業(yè)的重要性，牢固樹(shù)立低碳理念，處理好經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的關(guān)系。同時(shí),以標(biāo)語(yǔ)宣傳、媒體宣傳、專題講座等形式,加強(qiáng)全社會(huì)低碳經(jīng)濟(jì)的教育,處理好人和自然的關(guān)系,重視并加強(qiáng)自然資源的持續(xù)利用。

1．2倡導(dǎo)低碳行為。旅游者、旅游開(kāi)發(fā)者、旅游企業(yè)、旅游管理者作為旅游各方參與者，都應(yīng)在行為上低碳化。將生態(tài)環(huán)保理念滲透到工作、生活和消費(fèi)中，使旅游者建立健康、生態(tài)和可持續(xù)旅游方式。旅游開(kāi)發(fā)者對(duì)自然景區(qū)不做“硬”開(kāi)發(fā)，要做“軟”開(kāi)發(fā)。不改變?cè)械孛玻瑘?jiān)持“多利用、少開(kāi)發(fā)”的原則，選擇性開(kāi)發(fā)低碳旅游資源。旅游企業(yè)則要提供給旅游者低碳化旅游產(chǎn)品。在旅游餐飲上，盡量選用本地的食材，選擇綠色食品、有機(jī)食品，避免使用一次性餐具，用餐形式建議多選自助餐的形式。在旅游飯店上，要以綠色飯店的理念全面創(chuàng)建低碳旅游飯店，用節(jié)能新技術(shù)，降低能源消耗，實(shí)行垃圾分類等。在旅游交通上，旅游者不妨多采用傳統(tǒng)交通工具，選擇徒步、穿越、營(yíng)地等體驗(yàn)性強(qiáng)的旅游方式，同時(shí)要控制景區(qū)（點(diǎn)）內(nèi)交通工具的進(jìn)入，應(yīng)禁止外來(lái)車(chē)輛、景區(qū)私家車(chē)、公務(wù)車(chē)及出租車(chē)的進(jìn)入，景區(qū)內(nèi)設(shè)置環(huán)保旅游觀光車(chē)、電瓶車(chē)、畜力車(chē)、人力車(chē)等少污染或無(wú)污染的交通工具以保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在旅游方式上，低碳的實(shí)現(xiàn)主要取決于旅游景區(qū)低碳的實(shí)現(xiàn)，景區(qū)在開(kāi)發(fā)和管理上以低碳為理念，創(chuàng)建生態(tài)型景區(qū)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化自行車(chē)旅游、徒步旅游、森林旅游、濕地旅游等綠色生態(tài)類型的旅游產(chǎn)品，徹底扭轉(zhuǎn)到低碳、環(huán)保的發(fā)展道路上來(lái)，最終形成全產(chǎn)業(yè)鏈的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。在旅游購(gòu)物上，盡量購(gòu)買(mǎi)原生態(tài)的商品，抵制過(guò)度包裝、生產(chǎn)設(shè)計(jì)復(fù)雜的旅游商品。在旅游娛樂(lè)上，應(yīng)減少開(kāi)發(fā)大型實(shí)景和文化演藝類活動(dòng)，大力開(kāi)發(fā)原生態(tài)的、體現(xiàn)當(dāng)?shù)卦段幕穆糜雾?xiàng)目。旅游管理者則主要控制游客數(shù)量，對(duì)旅游者進(jìn)行低碳教育，通過(guò)游客管理、景區(qū)管理實(shí)現(xiàn)低碳化。

2．發(fā)展低碳旅游業(yè)需要注意的幾個(gè)重點(diǎn)

2．1強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)。發(fā)展低碳旅游業(yè)，必須要有一個(gè)科學(xué)的規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)。已有的規(guī)劃重視旅游本身及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的布局和發(fā)展，而忽視生態(tài)保護(hù)和建設(shè)；只注重旅游資源的開(kāi)發(fā)利用，忽視資源保護(hù)。有的景區(qū)景點(diǎn)在景觀設(shè)計(jì)上，沒(méi)有充分體現(xiàn)人性化和生態(tài)化設(shè)計(jì)理念，以致許多建筑物與自然環(huán)境不協(xié)調(diào)。因此，旅游服務(wù)要以人為本，旅游開(kāi)發(fā)則要以天為本，也就是要將這種未經(jīng)工業(yè)化污染的生態(tài)景觀資源、生態(tài)文化資源和生態(tài)環(huán)境資源，保留下來(lái)，拋棄數(shù)量經(jīng)濟(jì)的觀念，合理測(cè)算生態(tài)承載量，限制游客數(shù)量，走品質(zhì)旅游經(jīng)濟(jì)的路子。一是在具體規(guī)劃上,要增進(jìn)環(huán)境優(yōu)化與人文關(guān)懷的互動(dòng),做到人與自然的和諧。

加強(qiáng)對(duì)全州旅游資源價(jià)值、市場(chǎng)潛力以及旅游開(kāi)發(fā)將會(huì)造成的環(huán)境影響等方面進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估,按照適度、有序、分層次開(kāi)發(fā)的原則,編制具有指導(dǎo)意義的高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，以指導(dǎo)和協(xié)調(diào)生態(tài)旅游資源開(kāi)發(fā)工作，制止生態(tài)旅游資源開(kāi)發(fā)中的不良行為。對(duì)以往已經(jīng)編制的旅游資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃，要按照資源環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的要求，重新審視、調(diào)整、修改完善。二是在具體項(xiàng)目上,要進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)估，要從生態(tài)角度嚴(yán)格控制各景區(qū)服務(wù)設(shè)施的規(guī)模、數(shù)量、色彩、用料、造型和風(fēng)格,提倡以自然景觀為主,就地取材,依景就勢(shì),體現(xiàn)自然之美。制定規(guī)劃，關(guān)鍵是要嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，使規(guī)劃法制化，成為指導(dǎo)低碳旅游業(yè)的綱領(lǐng)性文件。三是在旅游產(chǎn)品的規(guī)劃設(shè)計(jì)和改造創(chuàng)新上,要依托海北旅游資源殊的自然屬性,找準(zhǔn)旅游資源中不同的文化特性,使旅游產(chǎn)品既美麗多姿又富有神韻,既統(tǒng)一品牌又具有不同的氣質(zhì)。要認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)地區(qū)旅游規(guī)劃建設(shè)上的生態(tài)理念、環(huán)保意識(shí)及建造藝術(shù),以規(guī)劃整合生態(tài)旅游資源,精心打造生態(tài)旅游板塊。

2．2制定政策措施。低碳旅游發(fā)展勢(shì)必需要相關(guān)部門(mén)、相關(guān)主體的支持和配合,共建合作機(jī)制聯(lián)合推進(jìn)。應(yīng)注重相關(guān)行業(yè)規(guī)劃或計(jì)劃的銜接,以共同出臺(tái)相關(guān)政策措施、共同制定標(biāo)準(zhǔn)、共同監(jiān)督執(zhí)行、共同評(píng)定檢驗(yàn)等形式,將旅游業(yè)節(jié)能減排工作融入國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中綜合規(guī)劃、執(zhí)行和考核。各級(jí)政府和旅游業(yè)主管部門(mén)創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境和內(nèi)在機(jī)制，健全發(fā)展低碳旅游的激勵(lì)機(jī)制,發(fā)揮企業(yè)發(fā)展低碳旅游的主體作用,并引導(dǎo)公眾參與。一是統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)指導(dǎo)，全州各級(jí)旅游行政管理部門(mén)都要從建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)這一高度來(lái)倡導(dǎo)低碳消費(fèi)、發(fā)展綠色旅游的認(rèn)識(shí)。二是制定相應(yīng)低碳旅游的地方標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)制定綠色旅游飯店、賓館，低碳景區(qū)、旅行社的地方標(biāo)準(zhǔn)和考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法，引導(dǎo)旅游企業(yè)投入到推行低碳消費(fèi)、發(fā)展綠色旅游中來(lái)。三是建立表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。將是否“低碳”納入行業(yè)發(fā)展的考核和評(píng)價(jià)因素，促使現(xiàn)有旅游模式轉(zhuǎn)變，激勵(lì)引導(dǎo)旅游主體爭(zhēng)創(chuàng)低碳企業(yè)、綠色企業(yè)，使廣大游客爭(zhēng)做“文明游人、低碳游客”。對(duì)達(dá)到地方標(biāo)準(zhǔn)的綠色旅游飯店、賓館，低碳景區(qū)、旅行社及優(yōu)秀導(dǎo)游人員、文明游客，給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。四是加大低碳旅游的宣傳。利用旅游宣傳推介的優(yōu)勢(shì)，在國(guó)內(nèi)外節(jié)會(huì)、媒體、網(wǎng)絡(luò)上宣傳低碳旅游品牌形象，擴(kuò)大知名度和影響力。五是加大行業(yè)監(jiān)管。從旅游的各要素入手，與相關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定低碳消費(fèi)、綠色旅游的鼓勵(lì)扶持政策，引導(dǎo)旅游綠色產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展。

篇10

循環(huán)經(jīng)濟(jì)(recycleeconomy)是1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)提出走可持續(xù)發(fā)展道路之后,在少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家中出現(xiàn)的新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式｡循環(huán)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟(jì),它要求用生態(tài)學(xué)規(guī)律來(lái)指導(dǎo)人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)｡實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目的是為了保護(hù)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)社會(huì)､經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展｡循環(huán)經(jīng)濟(jì)就是在可持續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)下,按照清潔生產(chǎn)的方式,對(duì)能源及其廢棄物實(shí)行綜合利用的生產(chǎn)活動(dòng)過(guò)程｡它要求把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組成一個(gè)“資源-產(chǎn)品-再生資源”的反饋式流程;其特征是低開(kāi)采,高利用,低排放｡循環(huán)經(jīng)濟(jì)的提出啟發(fā)了20世紀(jì)60年代末開(kāi)始的關(guān)于資源與環(huán)境的國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究,拓寬了20世紀(jì)80年代的可持續(xù)發(fā)展研究,把循環(huán)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)系起來(lái)｡

基于上述“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的主要概念,循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵主要包括:第一,要著眼于生態(tài)效率｡把經(jīng)濟(jì)效益､社會(huì)效益和環(huán)境效益統(tǒng)一起來(lái),充分發(fā)揮物質(zhì)的可循環(huán)利用性,這是循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)之一;循環(huán)經(jīng)濟(jì)的前提和本質(zhì)是清潔生產(chǎn),這一論點(diǎn)的理論基礎(chǔ)是生態(tài)效率;第二,優(yōu)化環(huán)境資源的合理配置｡循環(huán)經(jīng)濟(jì)的根本目的就在于保護(hù)日益稀缺的環(huán)境資源,優(yōu)化環(huán)境資源的合理配置;第三,要求產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集群化和生態(tài)化｡這樣才有可能形成核心的資源與核心的產(chǎn)業(yè),成為生態(tài)工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的主導(dǎo)鏈,以此為基礎(chǔ)將其他類別的產(chǎn)業(yè)相連接,組成生態(tài)工業(yè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)｡

二、循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度的國(guó)外立法概況

通過(guò)立法促進(jìn)廢棄物的回收和綜合利用,以法律的形式規(guī)定循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度,是發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家普遍采用的方式,也是此項(xiàng)制度發(fā)展的必然趨勢(shì)｡

日本作為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó),在快速工業(yè)化的道路中,加倍地體驗(yàn)了環(huán)境破壞和污染的苦果｡在20世紀(jì)90年代,集中制定了廢棄物處理､再生資源利用､包裝容器和家庭電器循環(huán)利用､化學(xué)物質(zhì)管理等一系列法律､法規(guī)｡2001年4月,日本開(kāi)始實(shí)行八項(xiàng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律,其中《推進(jìn)建立循環(huán)型社會(huì)基本法》作為母法,提出了建立循環(huán)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)的根本原則:“根據(jù)相關(guān)方面共同發(fā)揮作用的原則,通過(guò)促進(jìn)物質(zhì)的循環(huán),減輕環(huán)境負(fù)荷,謀求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)｡”可以說(shuō),這是世界上第一部循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律｡

美國(guó)1965年于第一次將廢棄物綜合利用用法律形式確定下來(lái)｡在1986年頒布了《資源保護(hù)回收法》,其中包括了循環(huán)利用的內(nèi)容,是目前世界上比較詳細(xì)､完整的一部法律,在美國(guó)的固體廢棄物管理中起到了舉足輕重的作用｡雖然美國(guó)目前還沒(méi)有一部全國(guó)性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī),但現(xiàn)在已有半數(shù)以上的州制定了不同形式的再生循環(huán)法規(guī)｡

德國(guó)1986年頒布了《廢棄物限制及廢棄物處理法》,發(fā)展方向從“怎樣處理廢棄物”的觀點(diǎn)提高到了“怎樣避免廢棄物的產(chǎn)生”｡1991年通過(guò)了《包裝條例》要求將各類包裝物的回收規(guī)定為國(guó)民義務(wù)｡1996年提出了新的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》,把廢棄物處理提高到發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的高度,并建立系統(tǒng)配套的法規(guī)體系｡

另外,1992年,韓國(guó)開(kāi)始實(shí)施“廢棄物預(yù)付金制度”,即生產(chǎn)單位依據(jù)其產(chǎn)品出庫(kù)數(shù)量,按比例向政府預(yù)付一定數(shù)量的資金,根據(jù)其最終廢棄資源的情況,再返回部分預(yù)付資金｡2002年,韓國(guó)將“廢棄物預(yù)付金制度”改為“廢棄物再利用責(zé)任制”,即從限制廢棄改為再利用｡

此外,在北歐､法國(guó)､英國(guó)､意大利､西班牙和荷蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū),以及新加坡等高收入的發(fā)展中國(guó)家都制定了多部單項(xiàng)的資源循環(huán)利用､發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律｡

三、我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的創(chuàng)建

在“可持續(xù)發(fā)展”這一基本國(guó)策的指導(dǎo)下,2000年6月29日《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》公布,啟動(dòng)了我國(guó)推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的步伐,這是建立我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的一個(gè)良好開(kāi)端｡在《環(huán)境保護(hù)法》､《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》､《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律中也有此方面的規(guī)定｡另外,我國(guó)還制定了一系列法規(guī)､規(guī)章,主要有:《關(guān)于開(kāi)展資源綜合利用若干問(wèn)題的規(guī)定》､《關(guān)于完善現(xiàn)有綜合利用政策幾點(diǎn)補(bǔ)充規(guī)定的通知》､《關(guān)于資源綜合利用項(xiàng)目與新建和擴(kuò)建工程實(shí)行“三同時(shí)”的若干規(guī)定》､《1989-2000年全國(guó)資源綜合利用發(fā)展綱要》､《粉煤灰綜合利用管理辦法》､《冶金工業(yè)資源綜合利用實(shí)施細(xì)則》､《化學(xué)工業(yè)資源綜合利用實(shí)施細(xì)則》､《能源部粉煤綜合利用管理辦法》､《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)再生資源回收利用管理工作的通知》等｡

現(xiàn)行的這些政策､法律､法規(guī)為規(guī)范我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)提供了法律支持,但是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律體系尚未建立｡因此,該方面的法律､法規(guī)還需要進(jìn)一步制定和完善,重點(diǎn)應(yīng)做好以下幾面的工作:

(一)將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)､走生態(tài)經(jīng)濟(jì)道路的內(nèi)容寫(xiě)入國(guó)家憲法

憲法是國(guó)家的根本大法,具有至高無(wú)上的地位,任何一個(gè)部門(mén)法都必須在憲法的指導(dǎo)下制定｡將在可持續(xù)發(fā)展指導(dǎo)下的循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度寫(xiě)入憲法,是建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系最重要的環(huán)節(jié)｡經(jīng)濟(jì)發(fā)展同資源與環(huán)境保護(hù)是密切關(guān)聯(lián)的,構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體,環(huán)境､資源､經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是國(guó)家發(fā)展的必由之路,應(yīng)在國(guó)家的根本大法和其他環(huán)境立法與政策中得以體現(xiàn)｡

(二)制定專門(mén)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》和相關(guān)法律

首先,開(kāi)展“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的立法調(diào)研工作,在條件成熟時(shí),由國(guó)務(wù)院所屬的相關(guān)部門(mén)同國(guó)家環(huán)保總局等部門(mén),先出臺(tái)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的相關(guān)管理?xiàng)l例,進(jìn)而從制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》開(kāi)始,明確建立循環(huán)型社會(huì)的宗旨､基本原則｡爾后可通過(guò)制定一個(gè)相關(guān)法律群落來(lái)連接循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的鏈條作為過(guò)渡,最后逐步建立與完善符合國(guó)情的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系｡

對(duì)環(huán)境污染行為征稅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變､解決污染問(wèn)題的重要之策｡我國(guó)現(xiàn)行稅制中缺少以保護(hù)環(huán)境為目的,針對(duì)污染環(huán)境行為或產(chǎn)品課稅的專門(mén)稅種｡稅收對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用主要依賴于分散在某些稅種中的稅收優(yōu)惠措施,加緊制定《環(huán)境污染稅法》,更好地運(yùn)用稅收杠桿來(lái)保護(hù)和改善環(huán)境是十分必要的,也是完全可能的｡

(三)調(diào)整､修訂相關(guān)法律､法規(guī)和政策

把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)與其他現(xiàn)有的相關(guān)法律､法規(guī)的實(shí)施結(jié)合起來(lái),如《節(jié)約能源法》､《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》､《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展資源綜合利用意見(jiàn)》等｡確立循環(huán)經(jīng)濟(jì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和作用;明確政府､企業(yè)､公眾在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中各自的權(quán)利和義務(wù);給予比較具體的優(yōu)惠政策和推動(dòng)措施｡我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》､《大氣污染防治法》､《固體廢物污染環(huán)境防治法》､《水污染防治法》､《礦產(chǎn)資源法》等單行法律､法規(guī),缺乏可持續(xù)發(fā)展相關(guān)內(nèi)容下的原則性指導(dǎo)與具體規(guī)定,呈現(xiàn)濃厚的污染防治色彩,應(yīng)予以調(diào)整和修訂｡另外,加緊制定推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)施的相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策,特別是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)性政策,使政策和法律､法規(guī)相配套｡

鑒于我國(guó)的國(guó)情以及現(xiàn)有法律體系結(jié)構(gòu)和環(huán)境立法傳統(tǒng),照搬､照抄國(guó)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法模式是不可行的,只能根據(jù)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法現(xiàn)狀,在有關(guān)層次上結(jié)合國(guó)情,借鑒和吸收國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)建我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系,使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)走生態(tài)化發(fā)展的道路,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展｡

參考文獻(xiàn):

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篇11

1.循環(huán)型農(nóng)業(yè)及其特點(diǎn):

1.1循環(huán)型農(nóng)業(yè)循環(huán)型農(nóng)業(yè)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的體現(xiàn)和應(yīng)用,循環(huán)型農(nóng)業(yè)的概念可概括為:尊重生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)系統(tǒng)的基本規(guī)律,以經(jīng)濟(jì)效益為驅(qū)動(dòng)力,以綠色GDP核算體系為導(dǎo)向,按照3R原則,通過(guò)優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)至消費(fèi)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)物質(zhì)的多級(jí)循環(huán)使用和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的有害因子零(最小)排放的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。以經(jīng)濟(jì)效益為驅(qū)動(dòng)力體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)規(guī)律,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,只有有了經(jīng)濟(jì)效益的活動(dòng)才能更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境,3R原則是循環(huán)型農(nóng)業(yè)的精髓,零(最小)排放則是循環(huán)型農(nóng)業(yè)具體的可操作目標(biāo)。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)業(yè)發(fā)展兩者對(duì)立起來(lái),而循環(huán)型農(nóng)業(yè)將二者有機(jī)的結(jié)合起來(lái),使二者相互促進(jìn),相互發(fā)展,這是循環(huán)型農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新。

1.2循環(huán)型農(nóng)業(yè)的特征首先,循環(huán)型農(nóng)業(yè)作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)有其一般特征:以資源高效利用和循環(huán)利用為核心,以“三R”為原則,以低消耗、低排放、高效率為基本特征。其次,循環(huán)型農(nóng)業(yè)有其特有的特點(diǎn),主要表現(xiàn)在:①注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改善和農(nóng)田生物多樣性的保護(hù)。②提倡農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),實(shí)施農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn),改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù),適度使用對(duì)環(huán)境友好的“綠色”農(nóng)用化學(xué)品,實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染最小化。③利用高新技術(shù)優(yōu)化農(nóng)業(yè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu),按照“資源-農(nóng)產(chǎn)品-農(nóng)業(yè)廢棄物-再生資源“反饋式流程組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn),實(shí)現(xiàn)資源利用最優(yōu)化。④延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈,通過(guò)要素耦合方式與相關(guān)產(chǎn)業(yè)形成協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

2.循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力:經(jīng)濟(jì)效益

雖然社會(huì)十分關(guān)心農(nóng)業(yè)的生態(tài)效益,但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,一種農(nóng)業(yè)發(fā)展模式能否生存并得到推廣,關(guān)鍵在于它能否帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益,循環(huán)型農(nóng)業(yè)主要可以從以下兩個(gè)方面獲得經(jīng)濟(jì)效益:一是通過(guò)區(qū)域大循環(huán)獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)和結(jié)構(gòu)效應(yīng);二是通過(guò)企業(yè)小循環(huán)和產(chǎn)業(yè)鏈延長(zhǎng)獲得經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)業(yè)鏈增值。

2.1通過(guò)區(qū)域大循環(huán)可以獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)和結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)循環(huán)型農(nóng)業(yè)要求根據(jù)區(qū)域農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征以及廢棄物特征和分布狀況,實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍的大循環(huán),這種大循環(huán)無(wú)疑促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來(lái)的結(jié)構(gòu)效益。首先是規(guī)模效益,由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工過(guò)程相對(duì)較分散、廢棄物也較分散、規(guī)模較小、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者往往無(wú)法對(duì)廢棄物進(jìn)行處理或至少處理成本太高或根本沒(méi)人關(guān)心,如果在區(qū)域內(nèi)有相應(yīng)的處理中心,將廢棄物集中處理,這便可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì),產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),一方面廢棄物得到清理,另一方面廢棄物也可得到充分利用。其次是結(jié)構(gòu)效應(yīng),循環(huán)型農(nóng)業(yè)要求通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整推及區(qū)域范圍的大循環(huán),在實(shí)現(xiàn)污染最小化和集中化的同時(shí),實(shí)現(xiàn)專業(yè)化和規(guī)模化,根據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),會(huì)產(chǎn)生一種“結(jié)構(gòu)效應(yīng)”,即不需要增加任何要素的投入而只是調(diào)整其配置的方向,就會(huì)產(chǎn)生比原來(lái)更多的產(chǎn)出。例如通過(guò)調(diào)整要素在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的配置,不但各業(yè)的產(chǎn)值會(huì)發(fā)生變化,而且農(nóng)業(yè)的總產(chǎn)值也會(huì)增加。

2.2企業(yè)小循環(huán)和產(chǎn)業(yè)鏈延長(zhǎng)獲得經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)業(yè)鏈增值一個(gè)運(yùn)行模式是否適合企業(yè)、能否得到推廣應(yīng)用,關(guān)鍵是能否有經(jīng)濟(jì)效率,因?yàn)檫@是經(jīng)濟(jì)主體(涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)戶)更關(guān)心的問(wèn)題,經(jīng)濟(jì)效率主要表現(xiàn)在盡量降低成本的同時(shí),盡量增大利潤(rùn)空間。由于循環(huán)型農(nóng)業(yè)遵循3R原則,這實(shí)際上就是遵循了經(jīng)濟(jì)效率延長(zhǎng)了產(chǎn)業(yè)鏈,實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈增值。一個(gè)典例就是現(xiàn)在不少企業(yè)開(kāi)始廢水回用,不僅減少了對(duì)水資源的浪費(fèi),減少了水污染,同時(shí)降低了成本,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益。

3.循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展的保障體系

3.1借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),建立有利于循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策和法律體系借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),建立和完善推進(jìn)循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系,使污染者治理,受益者補(bǔ)償機(jī)制。鑒于我國(guó)居民,尤其是廣大農(nóng)村居民對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)較為缺乏和意識(shí)比較薄弱的狀況,政府應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí),并通過(guò)立法把發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)納入地方政府的職責(zé)范圍,加強(qiáng)對(duì)循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性教育、宣傳和引導(dǎo)。同時(shí),綜合運(yùn)用財(cái)稅、投資、信貸、價(jià)格等政策措施,調(diào)節(jié)和影響農(nóng)業(yè)投資主體的經(jīng)營(yíng)行為,建立自覺(jué)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的激勵(lì)機(jī)制。

3.2加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)的扶持力度,推行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的新技術(shù)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的革命,它必須以先進(jìn)技術(shù)為支撐點(diǎn)。政府應(yīng)從總體上加大對(duì)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)扶持力度。一是對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的技術(shù)應(yīng)重點(diǎn)資金扶持;二是建立一批高效運(yùn)作的農(nóng)業(yè)科研組織與管理機(jī)構(gòu);三是在農(nóng)業(yè)科研運(yùn)行機(jī)制與模式上進(jìn)行探索與創(chuàng)新;四是通過(guò)各種渠道和方式,加快農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)的擴(kuò)散和傳播。

3.3建立適合循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展的管理體系轉(zhuǎn)變政策目標(biāo)導(dǎo)向:徹底轉(zhuǎn)變單純追求GDP增長(zhǎng)的政策目標(biāo)導(dǎo)向,建立綠色GDP核算體系,將農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境成本和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境效益納入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制之中;結(jié)合國(guó)情、資源能源特點(diǎn)有選擇地吸收國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)成果,尤其是先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理方法,從而形成一套適合自己發(fā)展的管理模式。同時(shí)我們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還必須應(yīng)對(duì)全球產(chǎn)品綠色化的需求,和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌,推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)向國(guó)際化方向發(fā)展。

篇12

相對(duì)于傳統(tǒng)的一般侵權(quán)行為而言，環(huán)境侵權(quán)作為現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的一種新型侵權(quán)行為，具有其自身的特殊性。由于環(huán)境侵權(quán)表現(xiàn)出不平等性、不確定性、技術(shù)性、潛伏性與復(fù)雜性等本質(zhì)特性，使得無(wú)論立法界還是學(xué)界對(duì)環(huán)境侵權(quán)在歸責(zé)原則、因果關(guān)系推定、舉證責(zé)任分擔(dān)、資格等方面都無(wú)一例外的作出有利于受害人的舉動(dòng)。進(jìn)一步比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，這是現(xiàn)代新型侵權(quán)行為所共有的現(xiàn)象。這不僅是法律之公平正義價(jià)值的再現(xiàn)，也是現(xiàn)代社會(huì)所倡導(dǎo)的以人為本的人文關(guān)懷的體現(xiàn)，而在筆者看來(lái)，更為準(zhǔn)確的說(shuō)是弱者保護(hù)理念在侵權(quán)領(lǐng)域的反映和運(yùn)用，是通過(guò)賦予環(huán)境侵權(quán)的受害人以弱者地位，通過(guò)立法給予受害人特殊保護(hù)，補(bǔ)救其弱者地位，維持加害人與受害人之間的利益平衡。弱者保護(hù)理念貫穿于環(huán)境侵權(quán)的全過(guò)程，對(duì)環(huán)境侵權(quán)制度的構(gòu)建發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，對(duì)于環(huán)境侵權(quán)的立法、司法等具有指導(dǎo)意義。將弱者保護(hù)理論切實(shí)運(yùn)用到我國(guó)環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，是對(duì)我國(guó)環(huán)境侵權(quán)法學(xué)研究的理論貢獻(xiàn)。環(huán)境侵權(quán)中的弱者保護(hù)問(wèn)題的研究，我國(guó)尚未展開(kāi)深入、系統(tǒng)研究，有關(guān)的立法也未直接涉及。誠(chéng)于有學(xué)者所言，環(huán)境法學(xué)需要理論，沒(méi)有理論的環(huán)境法學(xué)研究就像沒(méi)有靈魂的軀體，而我國(guó)現(xiàn)在最缺乏的也就是理論。[3]

一、弱者保護(hù)是環(huán)境侵權(quán)的自身要求

弱者是相對(duì)于強(qiáng)者而言的，離開(kāi)這對(duì)范疇，弱者保護(hù)也就無(wú)從談起，而弱者與強(qiáng)者之間，本質(zhì)區(qū)別在于兩者具有某種不平等性或者不對(duì)等性。環(huán)境侵權(quán)受害人如果想獲得弱者身份，換言之，要想將弱者保護(hù)理念植入環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，就必須要求環(huán)境侵權(quán)本身具有這種不平等性或者不對(duì)等性。

環(huán)境侵權(quán)作為新型的特殊侵權(quán)，與傳統(tǒng)的一般侵權(quán)具有很大的不同，其中是否具有不平等性就是他們之間的最大區(qū)別之一。一方面，加害人往往是在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和信息上都處于明顯優(yōu)勢(shì)的大企業(yè)、大公司，而受害人大都是弱小的一般民眾。另一方面，環(huán)境侵權(quán)是以環(huán)境為媒介發(fā)生的財(cái)產(chǎn)、人身或環(huán)境損害，具有緩慢性、潛伏性和連續(xù)性、損害原因的查究往往需要相當(dāng)科技知識(shí)背景的支撐。以上狀況的存在造成環(huán)境民事糾紛中存在明顯的當(dāng)事人特性上的不對(duì)等、法院活動(dòng)上的不對(duì)等、程序上之利益與實(shí)體上利益不對(duì)等、敗訴危險(xiǎn)分派上的不對(duì)等等諸多對(duì)受害人不利的問(wèn)題或情形。[4]環(huán)境侵權(quán)的不平等性不僅表現(xiàn)在行為主體地位的事實(shí)上的不平等，還表現(xiàn)在環(huán)境侵權(quán)的當(dāng)事人的不特定性、環(huán)境侵權(quán)的價(jià)值性、侵權(quán)行為的繼續(xù)性和后發(fā)行、侵權(quán)行為的地域性和國(guó)際性等特征上。

首先，行為主體地位事實(shí)上的不平等。在不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，民事法律關(guān)系的主體主要是農(nóng)民、手工業(yè)者、小業(yè)主、小作坊主，。由于受生產(chǎn)力發(fā)展水平的限制，各主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差不大，其作為加害者與受害者的機(jī)會(huì)也大體相當(dāng)，因此傳統(tǒng)侵權(quán)行為人一般在在地位上具有平等性。而環(huán)境侵權(quán)行為中的加害人多具有特殊經(jīng)濟(jì)地位和實(shí)力的工商企業(yè)，而受害人多為認(rèn)知能力、防御能力和訴訟能力均較弱的分散的普通公眾，二者地位事實(shí)上存在很大差異。[5]這種事實(shí)上的不平等，以將環(huán)境侵權(quán)的受害人推向弱者地位，而環(huán)境侵權(quán)屬于民法范疇，而民法又是調(diào)整平等主體之間權(quán)利義務(wù)的法，因此法律必須對(duì)喪失平等性的受害人予以弱者保護(hù)，對(duì)喪失的平等性進(jìn)行一定程度的填補(bǔ)。

（二）環(huán)境侵權(quán)的當(dāng)事人的不特定性

在傳統(tǒng)侵權(quán)法律關(guān)系中，加害人與受害人是特定的，而在環(huán)境侵權(quán)法律關(guān)系中，當(dāng)事人具有不特定性。著這種不特定性包括三個(gè)情形：最常見(jiàn)的是受害人的不特定，其次是加害人的不特定，最后還可能存在加害人與受害人的不特定，甚至出現(xiàn)局部混同的想象。同時(shí)這種不特定性不僅體現(xiàn)在代際內(nèi)，還出現(xiàn)在代際間。當(dāng)事人的不特定性使得環(huán)境侵權(quán)的受害人主張權(quán)利更加困難，首當(dāng)其沖的就體現(xiàn)在資格的限制，各國(guó)侵權(quán)法都要求原告證明自己與要求法院審理的事項(xiàng)有利害關(guān)系，這種利害關(guān)系的證明就使得受害人望而卻步，再加上環(huán)境侵權(quán)本身的復(fù)雜性、繼續(xù)性和后發(fā)行等特點(diǎn)，使得環(huán)境侵權(quán)的受害人在程序上處于非常不利的地位，這也環(huán)境法律難以貫徹，環(huán)境侵權(quán)事故屢屢出現(xiàn)的原因之一。這種不特定性就要求我們?cè)诃h(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域運(yùn)用弱者保護(hù)理念進(jìn)行制度的創(chuàng)新。如美國(guó)就確立了環(huán)境公民訴訟制度，雖在資格方面仍比較苛刻，但目前有緩和的跡象。[6]

（三）環(huán)境侵權(quán)的價(jià)值性

傳統(tǒng)的侵權(quán)行為基本都是單純的致人損害行為，不僅對(duì)受害人造成損害，而且往往危害社會(huì)安全，違公共秩序。“因而在價(jià)值判斷上，傳統(tǒng)的侵權(quán)行為本身就是一種無(wú)價(jià)值的行為。由于環(huán)境侵害始終與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴隨，諸如排放煙塵、傾倒廢物等污染環(huán)境的行為往往是各種創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富、從事公共福利活動(dòng)中的衍生行為，在侵害他人合法權(quán)益的同時(shí)，還帶來(lái)相當(dāng)程度的利益性。因此，在價(jià)值判斷上，其屬于社會(huì)生活常規(guī)、有價(jià)值、有意義的合法行為，甚至是國(guó)家鼓勵(lì)的活動(dòng)。”[7]環(huán)境侵權(quán)在很多概況下本身具有合法性，換言之，加害人的行為不具有違法性和過(guò)錯(cuò)，而受害人的合法權(quán)益卻因此受到損害，依傳統(tǒng)侵權(quán)的過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則，受害人權(quán)益是難以得到保障的。無(wú)過(guò)錯(cuò)的歸責(zé)原則的引入，是弱者保護(hù)理念在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域的最大體現(xiàn)，是人們?cè)诜ㄖ七M(jìn)程中自覺(jué)與不自覺(jué)的運(yùn)用。

（四）侵權(quán)行為的繼續(xù)性

所謂環(huán)境侵權(quán)的繼續(xù)性，是指環(huán)境侵權(quán)行為的發(fā)生需經(jīng)過(guò)一段時(shí)間才能產(chǎn)生損害后果。傳統(tǒng)的侵權(quán)行為一旦加害人停止實(shí)施加害行為，損害后果即告停止。而環(huán)境侵權(quán)的后果往往是各種因素的積累并經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間的作用后才逐漸顯示出其危害性，并且其造成的損害是持續(xù)不斷的。不會(huì)因侵權(quán)行為的停止而立即停止，往往要在環(huán)境持續(xù)作用一定時(shí)間。也就是說(shuō)，其危害后果的潛伏期相當(dāng)長(zhǎng)。[8]環(huán)境侵權(quán)的這種特性對(duì)于環(huán)境侵權(quán)的受害人來(lái)說(shuō)是相當(dāng)不利的，這種不利不僅表現(xiàn)在環(huán)境侵權(quán)主體的認(rèn)定上，還表現(xiàn)在侵權(quán)因果關(guān)系的判斷和舉證責(zé)任的分配上。因此賦予受害人以弱者身份，是非常有必要的，基于此的制度安排也有更充分的基礎(chǔ)支撐。

（五）環(huán)境侵權(quán)具有極強(qiáng)的技術(shù)性

環(huán)境侵權(quán)中有大量的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境排污標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境方法標(biāo)準(zhǔn)。各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域中占有極為重要的地位，它既是制定其它環(huán)境侵權(quán)規(guī)范的基礎(chǔ)，也是環(huán)境侵權(quán)司法的基礎(chǔ)。這就使得環(huán)境侵權(quán)行為與損害后果之間的因果關(guān)系的證明，變得更加的復(fù)雜和困難，這對(duì)于社會(huì)知識(shí)水平一般的民眾，是很難依靠自己的力量來(lái)完成這些高技術(shù)性的證明活動(dòng)。環(huán)境侵權(quán)具有極強(qiáng)的技術(shù)性同樣將環(huán)境侵權(quán)的受害人推向弱者地位，同樣需要我們的法律予以特殊保護(hù)。

二、環(huán)境侵權(quán)的弱者保護(hù)的人權(quán)基礎(chǔ)

一切法律都是調(diào)整人與人之間的關(guān)系的，環(huán)境法也是這樣。因而環(huán)境法并不調(diào)整人與自然之間的關(guān)系。但是，追求人與自然關(guān)系的和諧是環(huán)境法產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是環(huán)境法的直接目的。環(huán)境法可以通過(guò)調(diào)整人與人之間的關(guān)系達(dá)到人與自然關(guān)系的重新協(xié)調(diào)。人與自然的關(guān)系問(wèn)題貫穿于人類社會(huì)的始終。

人權(quán)，是人作為人應(yīng)當(dāng)享有并被社會(huì)承認(rèn)的權(quán)利。從價(jià)值的序列說(shuō)，人權(quán)位于所有權(quán)利的最高位階，失去人權(quán)，人也就不再為人。[9]一般來(lái)講，人權(quán)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，也就是通常所說(shuō)的第一代人權(quán)、第二代人權(quán)和第三代人權(quán)。其中第一代人權(quán)是法國(guó)大革命時(shí)代所倡導(dǎo)的公民政治權(quán)利，如言論自由、出版自由、游行示威自由等，這類權(quán)利的功能主要在于保障公民不受政府的侵?jǐn)_。這是基于第一代人權(quán)的產(chǎn)生背景，當(dāng)時(shí)，新興的資產(chǎn)階級(jí)已經(jīng)崛起并不斷強(qiáng)大，他們不甘于政治上的無(wú)權(quán)狀態(tài)，于是極力宣揚(yáng)資產(chǎn)階級(jí)的平等自由觀，而作為社會(huì)最低層的平民，他們飽受封建專制的強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治，他們渴望政治上的保障，以對(duì)抗強(qiáng)大的政府。而第一代人權(quán)的提出，正好最低限度的滿足了在政治上處于弱者的平民大眾。從這個(gè)意義上說(shuō)，第一代人權(quán)的產(chǎn)生是對(duì)強(qiáng)者的限制，對(duì)弱者的特殊保護(hù)。第二代人權(quán)乃至第三代人權(quán)同樣反映這一主題，即人權(quán)出于對(duì)弱者的特殊保護(hù)。人權(quán)理論通過(guò)賦予公民等弱者基本人權(quán)的形式來(lái)抵御政府等強(qiáng)者的侵?jǐn)_，通過(guò)對(duì)弱者給予特殊保護(hù)的形式來(lái)孜孜以求法律之公平正義。人權(quán)的提出是人類文明的巨大進(jìn)步，是法律巨大進(jìn)步，是弱者運(yùn)用人類文明成果即法律捍衛(wèi)自身基本權(quán)益的體現(xiàn)，是人類不同于弱肉強(qiáng)食的動(dòng)物界的本質(zhì)區(qū)別。從上述意義上說(shuō)，人權(quán)的本質(zhì)在于對(duì)若者的特殊保護(hù)。

環(huán)境侵權(quán)行為是侵害他人環(huán)境權(quán)益的行為，侵害對(duì)象是環(huán)境權(quán)。[9]那么環(huán)境權(quán)是否是人權(quán)，也就是環(huán)境權(quán)的屬性問(wèn)題，一直以來(lái)是學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。但有一可以肯定的是，環(huán)境權(quán)最初就是作為人權(quán)的形式被提出來(lái)的。[10]而且是作為第三代人權(quán)被提出的。西方發(fā)達(dá)國(guó)家是最早遭受環(huán)境危機(jī)帶來(lái)的災(zāi)難，因此環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)也最早在西方國(guó)家興起，環(huán)境權(quán)理論也發(fā)源于此，他是環(huán)境危機(jī)和環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。1960年，聯(lián)邦德國(guó)的一位醫(yī)生向歐洲人權(quán)委員會(huì)提出控告，聲稱向北海傾倒放射形廢棄物的做法違反了《歐洲人權(quán)條約》，自此引發(fā)了環(huán)境權(quán)是否是人權(quán)的大討論。

1970年3月，國(guó)際社會(huì)科學(xué)評(píng)議會(huì)在日本東京召開(kāi)的“公害問(wèn)題國(guó)際座談會(huì)”，會(huì)后發(fā)表的《東京宣言》明確提出環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，使環(huán)境權(quán)作為人權(quán)的思想在世界范圍內(nèi)，得到了廣泛的傳播。

1972年的“斯德哥爾摩環(huán)境與發(fā)展會(huì)議”通過(guò)的《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》也將人權(quán)與環(huán)境問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)。提出人類有權(quán)生活在“尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中”這是“人類的基本權(quán)利”。

1992年，聯(lián)合國(guó)在里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的“環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”重聲了1972年的《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》所確立的原則：“人類有權(quán)享有與自然和諧的、健康和富足的生活”就這樣，環(huán)境權(quán)作為第三代人權(quán)中不可或卻新型人權(quán)登上歷史的舞臺(tái)。

三、環(huán)境侵權(quán)弱者保護(hù)的本質(zhì)是實(shí)質(zhì)公平

公平是法律所追求的基本價(jià)值之一，是法治的基本精神宗旨和目的要素。以市民社會(huì)為基礎(chǔ)的私法領(lǐng)域，奉行“人生而平等”的法律格言。考察晚近的私法發(fā)展，不難發(fā)現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)抽象人格、主張法律面前人人平等的主流下，還涌動(dòng)著一股要求突破人格局限，倡導(dǎo)弱者保護(hù)的潮流，并且這種趨勢(shì)日益增強(qiáng)，勢(shì)不可擋，現(xiàn)在已經(jīng)迅速滲透到各國(guó)私法立法中，體現(xiàn)社會(huì)的實(shí)質(zhì)正義和公平。根據(jù)羅爾斯在其《正義論》中所劃分的形式正義和實(shí)質(zhì)正義標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將公平區(qū)分為形式公平和實(shí)質(zhì)公平。實(shí)質(zhì)公平與形式公平不同，它是指社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)質(zhì)性、社會(huì)性的公平或正義，是一種追求最大多數(shù)社會(huì)成員的福祉的公平觀，強(qiáng)調(diào)針對(duì)不同的情況和不同的人給予不同的法律調(diào)整。

傳統(tǒng)的侵權(quán)行為一般在地位上具有平等性，而環(huán)境侵權(quán)雖屬于侵權(quán)行為，在其特征上卻更多表現(xiàn)為實(shí)質(zhì)的不平等、不公平。這不僅是對(duì)傳統(tǒng)侵權(quán)的公平價(jià)值的沖擊，更是對(duì)公平價(jià)值理念的發(fā)展和充實(shí)。正如有學(xué)者認(rèn)為：環(huán)境法則以現(xiàn)實(shí)的不平等為基礎(chǔ)來(lái)建立公平體系，在承認(rèn)市場(chǎng)主體資源稟賦差異的前提下，給每個(gè)主體以“相對(duì)特權(quán)”，追求結(jié)果的大體公平。[11]法律從關(guān)注形式平等、機(jī)會(huì)平等到關(guān)注結(jié)果平等、實(shí)質(zhì)平等，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)關(guān)注弱者，保護(hù)弱者，通過(guò)賦予環(huán)境侵權(quán)弱者以“相對(duì)特權(quán)”，來(lái)追求法律之實(shí)質(zhì)公平，這無(wú)疑是法律的進(jìn)步，更是人類文明的進(jìn)步。現(xiàn)代社會(huì)以抽象人格、實(shí)行法律面前人人平等的無(wú)身份區(qū)別保護(hù)為一般原則，弱者身份的提出，是這種一般原則的例外。這種例外的產(chǎn)生并在法律規(guī)范中得以體現(xiàn)，是人類文明高度發(fā)展的結(jié)果。保護(hù)弱者是人類高度文明在法律上的顯像，是法律規(guī)范人性化的反映。將弱者保護(hù)理念深入貫穿與環(huán)境侵權(quán)的始終，這是實(shí)質(zhì)公平在本質(zhì)要求，這對(duì)于我們加強(qiáng)環(huán)境侵權(quán)理論創(chuàng)新和制度構(gòu)建具有基礎(chǔ)性作用。

四、結(jié)語(yǔ)

傳統(tǒng)的侵權(quán)行為理論面對(duì)環(huán)境侵權(quán)這一新型侵權(quán)形式，已經(jīng)是舉步為艱、挑戰(zhàn)重重，這首先表現(xiàn)在，傳統(tǒng)侵權(quán)行為理論對(duì)于環(huán)境污染的遏止和受害人權(quán)益的保護(hù)上的不足，第一，傳統(tǒng)侵權(quán)行為理論要求侵權(quán)行為必須是已經(jīng)造成的實(shí)際損害行為。而在環(huán)境侵權(quán)中，由于其行為具有的繼續(xù)性，損害往往若干年后才會(huì)發(fā)生，甚至出現(xiàn)在幾代人的身上。這樣以實(shí)際損害的為要件的傳統(tǒng)侵權(quán)法并不能切實(shí)保護(hù)受害人的利益。第二、傳統(tǒng)侵權(quán)行為理論要求原告必須與案件有關(guān)的直接利害關(guān)系人。而環(huán)境侵權(quán)的不特定性，使得越來(lái)越多的環(huán)境污染行為影響著不特定人利益，換言之，使得公眾的利益受到損害。

其次、傳統(tǒng)的侵權(quán)行為理論強(qiáng)調(diào)事后救濟(jì)，而忽略了事前預(yù)防。在環(huán)境侵權(quán)中，由于其發(fā)生的繼續(xù)性和技術(shù)性等特性，且一旦發(fā)現(xiàn)損害巨大，使得法律應(yīng)強(qiáng)調(diào)環(huán)境侵權(quán)的預(yù)防功能，賦予極易成為環(huán)境污染受害人的一般民眾更為寬松的訴訟條件。

最后，傳統(tǒng)的侵權(quán)所侵害的是財(cái)產(chǎn)和人身利益，而環(huán)境侵權(quán)還包括環(huán)境利益，這是傳統(tǒng)侵權(quán)所保護(hù)的財(cái)產(chǎn)和人身利益所不能涵蓋的。從環(huán)境侵權(quán)弱者利益的保護(hù)的角度，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境權(quán)私法化，使之成為一項(xiàng)具體的權(quán)利。環(huán)境侵權(quán)弱者保護(hù)的提出，對(duì)于革新傳統(tǒng)侵權(quán)行為理論，創(chuàng)新環(huán)境侵權(quán)制度將具有指導(dǎo)意義。

注釋：

[1]參見(jiàn)劉建輝著.環(huán)境法價(jià)值論[M].北京：人民出版社2006.第12-14頁(yè).

[2]李艷芳.論環(huán)境法的本質(zhì)[J].法學(xué)家,1999,(5).

[3]同[1]，第14頁(yè)。

[4]齊樹(shù)潔、林建文.環(huán)境糾紛解決機(jī)制研究[M].廈門(mén)：廈門(mén)大學(xué)出版社,2005.第108頁(yè).

[5]楊立新.類型侵權(quán)行為法研究[M].北京：人民法院出版社,2006.第798頁(yè).

[6]參見(jiàn)陳冬.嚴(yán)格的資格規(guī)則—以魯堅(jiān)案為中心析美國(guó)環(huán)境公民訴[J].環(huán)境資源法論叢,2004,(4).第146-163頁(yè)。

[7]呂忠梅.超越與保守：可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新[M].北京：法律出版社,2003.第391頁(yè)。

[8]同[7]，第392頁(yè)。

[9]張麗君.《論個(gè)人環(huán)境權(quán)》[J].環(huán)境資源法論叢,2006,(3).第72頁(yè)。

[9]同[5]，第798頁(yè)。

[10]同[4]，第108頁(yè)。

[11]呂忠梅.環(huán)境法新視野[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000.第22頁(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉建輝著.環(huán)境法價(jià)值論[M].北京：人民出版社2006.

[2]李艷芳.論環(huán)境法的本質(zhì)[J].法學(xué)家,1999,(5).

[3]齊樹(shù)潔、林建文.環(huán)境糾紛解決機(jī)制研究[M].廈門(mén)：廈門(mén)大學(xué)出版社,2005.

[4]楊立新.類型侵權(quán)行為法研究[M].北京：人民法院出版社,2006.

[5]陳冬.嚴(yán)格的資格規(guī)則—以魯堅(jiān)案為中心析美國(guó)環(huán)境公民訴訟[J].環(huán)境資源法論叢,2004,(4).

篇13

電子商務(wù)作為一種商業(yè)活動(dòng)，信用同樣是其存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。電子商務(wù)和信用服務(wù)都是發(fā)展很快的新興領(lǐng)域，市場(chǎng)前景廣闊，從二者的關(guān)系看，一方面，電子商務(wù)需要信用體系，而信用體系也很可能最先在電子商務(wù)領(lǐng)域取得廣泛的應(yīng)用并體現(xiàn)其價(jià)值。因?yàn)殡娮由虅?wù)對(duì)信用體系的需求最強(qiáng)，沒(méi)有信用體系支持的電子商務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極高；而在電子商務(wù)的基礎(chǔ)上又很容易建立信用體系，電子商務(wù)的信息流、資金流、物流再加上電子簽章四者相互呼應(yīng)交叉形成一個(gè)整體，在這個(gè)整體之上，只要稍加整合分析，進(jìn)行技術(shù)處理，就可以建立信用體系，并且該信用體系對(duì)電子商務(wù)是可控的。于是，整合電子商務(wù)與信用體系，或者建立電子商務(wù)的信用體系，就成為一種需求，一種目標(biāo)，一項(xiàng)任務(wù)。

那么，電子商務(wù)及信用體系之間究竟存在著什么樣的關(guān)系？目前我國(guó)電子商務(wù)的政策法律環(huán)境將對(duì)信用體系的建立完善造成怎樣的影響等等？都是值得我們進(jìn)一步探討的問(wèn)題。

1信用體系大象無(wú)形

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于如何規(guī)范電子商務(wù)活動(dòng)，人們確立了幾種基本模式，那就是技術(shù)手段、行政管理、法律制裁與信用保障。在電子商務(wù)和網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的初期，人們更多地偏重于從技術(shù)上進(jìn)行規(guī)范，如加密、認(rèn)證等安全措施，都是以技術(shù)為核心的。但很快人們就認(rèn)識(shí)到了過(guò)于依賴技術(shù)手段解決電子商務(wù)中的問(wèn)題存在著弊端，便開(kāi)始更多地考慮行政管理和法律制裁。而信用保障與技術(shù)手段、行政管理、法律制裁相比，又具有十分鮮明的特點(diǎn)，那就是從一定意義上看，信用保障主要是創(chuàng)造一種可信賴的商業(yè)環(huán)境，尤其是與法律制裁相比較，它既是一種“軟環(huán)境”，具有法律制裁所難以具備的防患于未然的功效，又不會(huì)面臨技術(shù)手段難以解決的交易安全性與便捷性的矛盾。電子商務(wù)的生命就在于其快速和便捷性，如果過(guò)多地利用技術(shù)手段和行政干預(yù)手段對(duì)網(wǎng)上交易進(jìn)行管理，雖然可以在一定程度上增加安全性，但卻恰恰限制了網(wǎng)絡(luò)交易方便快捷的特點(diǎn)，使其優(yōu)勢(shì)喪失殆盡。所以，總的來(lái)看，在規(guī)范電子商務(wù)活動(dòng)的四種主要措施中，信用體系可以說(shuō)是一種最為靈活且最有可能與電子商務(wù)本身實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的規(guī)范模式，它可以無(wú)處不在卻同時(shí)能做到大象無(wú)形。正如我們前面分析的，由于電子商務(wù)與信用體系在本質(zhì)上的一致性，它們可以很容易地做到無(wú)縫連接，這種無(wú)縫連接所帶來(lái)的效率和便捷正是電子商務(wù)所必需的。而在行政管理及法律制裁中，我們發(fā)現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)它們與電子商務(wù)的無(wú)縫連接還是十分困難的。

2四種信用模式的利與弊

電子商務(wù)作為虛擬經(jīng)濟(jì)、非接觸經(jīng)濟(jì)，如果沒(méi)有完善的信用體系作保證，其生存和發(fā)展都將十分困難，個(gè)人和企業(yè)的交易風(fēng)險(xiǎn)都將提高。比如，買(mǎi)家付款后不能及時(shí)得到商品、賣(mài)家賣(mài)出商品不能保證收到貨款、商品質(zhì)量問(wèn)題、網(wǎng)上重復(fù)拍賣(mài)等等問(wèn)題，都難以避免。

目前我國(guó)電子商務(wù)主要采取四種較為典型的信用模式，即中介人模式、擔(dān)保人模式、網(wǎng)站經(jīng)營(yíng)模式和委托授權(quán)模式。中介人模式是將電子商務(wù)網(wǎng)站作為交易中介人，達(dá)成交易協(xié)議后，購(gòu)貨的一方將貨款、銷售的一方將貨物分別交給網(wǎng)站設(shè)在各地的辦事機(jī)構(gòu)，當(dāng)網(wǎng)站的辦事機(jī)構(gòu)核對(duì)無(wú)誤后再將貨款及貨物交給對(duì)方。這種信用模式試圖通過(guò)網(wǎng)站的管理機(jī)構(gòu)控制交易的全過(guò)程，雖然能在一定程度上減少商業(yè)欺詐等商業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)，但卻需要網(wǎng)站有充足的投資去設(shè)立眾多的辦事機(jī)構(gòu)，這種方式還存在交易速度慢和交易成本高的問(wèn)題。擔(dān)保人模式是以網(wǎng)站或網(wǎng)站的經(jīng)營(yíng)企業(yè)為交易各方提供擔(dān)保為特征，試圖通過(guò)這種擔(dān)保來(lái)解決信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。這種將網(wǎng)站或網(wǎng)站的主辦單位作為一個(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的信用模式，有一個(gè)核實(shí)談判的過(guò)程，相當(dāng)于無(wú)形中增加了交易成本。因此，在實(shí)踐中，這一信用模式一般只適用于具有特定組織性的行業(yè)。網(wǎng)站經(jīng)營(yíng)模式是通過(guò)建立網(wǎng)上商店的方式進(jìn)行交易活動(dòng)，在取得商品的交易權(quán)后，讓購(gòu)買(mǎi)方將貨款支付到網(wǎng)站指定的帳戶上，網(wǎng)站收到貨款后才給購(gòu)買(mǎi)者發(fā)送貨物。這種信用模式是單邊的，是以網(wǎng)站的信譽(yù)為基礎(chǔ)的，這種信用模式主要適用于從事零售業(yè)的網(wǎng)站。委托授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式是網(wǎng)站通過(guò)建立交易規(guī)則，要求參與交易的當(dāng)事人按預(yù)設(shè)條件在協(xié)議銀行中建立交易公共帳戶，網(wǎng)絡(luò)計(jì)算機(jī)按預(yù)設(shè)的程序?qū)灰踪Y金進(jìn)行管理，以確保交易在安全的狀況下進(jìn)行。這種信用模式中電子商務(wù)網(wǎng)站并不直接進(jìn)入交易的過(guò)程，交易雙方的信用保證是以銀行的公平監(jiān)督為基礎(chǔ)的。

我國(guó)電子商務(wù)目前所采用的這四種信用模式，是從事電子商務(wù)的企業(yè)為解決商業(yè)信用問(wèn)題所進(jìn)行的積極探索。但各自存在的缺陷也是顯而易見(jiàn)的。特別是，這些信用模式所依據(jù)的規(guī)則基本上都是企業(yè)性規(guī)范，缺乏必要的穩(wěn)定性和權(quán)威性，要克服這些問(wèn)題，政府部門(mén)必須加強(qiáng)對(duì)發(fā)展電子商務(wù)的宏觀規(guī)劃，包括銀行、工商、公安、稅務(wù)等部門(mén)的協(xié)同作戰(zhàn)，才能使交易雙方在政府信用作為背景的基礎(chǔ)上建立起對(duì)電子商務(wù)的信心。

3信用體系是法律的輔助環(huán)節(jié)

通過(guò)近幾年來(lái)對(duì)于解決電子商務(wù)法律問(wèn)題的實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)電子商務(wù)的法律問(wèn)題雖然種類繁多，形式多樣，但在解決辦法上，基本可以分為三大類型：其一，已有成熟的解決方案，只要盡快進(jìn)行立法或修訂法律，就基本可以解決問(wèn)題，典型的如電子簽章的法律效力問(wèn)題；其二，目前對(duì)于該問(wèn)題還沒(méi)有成型的解決方案，需要更多地從理論層面進(jìn)行探尋，較為典型的有網(wǎng)絡(luò)的管轄權(quán)問(wèn)題、數(shù)字產(chǎn)品電子商務(wù)的稅收問(wèn)題；其三，也是最為普遍的一類，就是即便是出臺(tái)或修訂了相關(guān)的法律規(guī)定，其中的法律問(wèn)題也難以馬上解決，需要相應(yīng)的法律輔助機(jī)制的配合，或一個(gè)完善的法制環(huán)境的作用。這方面的例子有電子商務(wù)的信息安全問(wèn)題、電子商務(wù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問(wèn)題、電子商務(wù)的安全可靠保障問(wèn)題、電子商務(wù)的法律救濟(jì)問(wèn)題等等。也就是說(shuō)，在這一類法律問(wèn)題中，我們看到，盡管相應(yīng)的法律規(guī)定十分明確，但是還有大量的違法行為存在，我國(guó)刑法對(duì)于信息安全的明確規(guī)定并沒(méi)有杜絕危害信息安全的行為，而我們的著作權(quán)法也難以使那些“拿來(lái)主義者”卻步。造成這種“令行禁不止”的原因很復(fù)雜，既與互聯(lián)網(wǎng)本身非中心性、虛擬性、跨地域性和高度自治性關(guān)聯(lián)，也產(chǎn)生于網(wǎng)上違法行為的隱蔽性、低成本和便捷性。而解決這種難題的辦法只有一個(gè)，那就是要在立法與修訂法律之外建立起一整套的法律輔助機(jī)制，形成完善的法制環(huán)境，從各方面杜絕和制裁違法行為。而信用體系的建立就是該法律輔助機(jī)制中非常重要的一環(huán)。

4電子商務(wù)是信用體系在中國(guó)發(fā)展最快的領(lǐng)域

一方面，電子商務(wù)本身是信用體系存在和發(fā)展最好的土壤，在電子商務(wù)的基礎(chǔ)上又很容易建立起信用體系，電子商務(wù)的信息流、資金流甚至物流通過(guò)電子簽章相互呼應(yīng)形成一個(gè)整體，在這個(gè)整體之上，只要稍加整合分析，進(jìn)行技術(shù)處理，就可以建立信用體系，并且該信用體系對(duì)電子商務(wù)是可控的、互動(dòng)的。