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篇1

當前，山東半島的傳統農業區較以前相比已經發生根本性變化，傳統的耕作及生活方式逐步革新，產業結構的調整及國家政策的引導讓因而產生的剩余勞動力開始向城市流動，城鄉二元化的發展結構被徹底打破，一些被稱為“吃喝賭抽、坑蒙拐騙偷”的閑雜村民在村里的負面作用開始凸顯，他們從最初的強取豪奪、魚肉鄉民發展到現在的侵占、買賣土地，開辦地下賭場，或一夜暴富或鈴鐺入獄。他們雖然不懂地里的農活，但也并不擔心自己的生活并且對吃喝玩樂樣樣精通，我們姑且把這個特殊群體稱為鄉村“混混”。

一、鄉村“混混”卷土重來的原因

可以明確的是，鄉村“混混”并不是我們時代的產物，在一個有幾千年剝削歷史的農業大國，鄉村“混混”的產生由來已久。但是建國后的一系列集體化改革，特別是土地的高度國有化讓這一寄生他人、不勞而獲的群體徹底失去了生存的土壤。正如黃海老師所說的，國家力量一竿子插到底在“消滅社會”的同時也消滅了“混混”，在以往灌輸與動員的強制性權力的強力運行當中，對鄉村服務與治理的基礎性權力也隨之得以強化，這種全能主義的治理模式使得鄉村“混混”自然的失去了發展的空間[1]。但是改革開放以來，國家對鄉村的控制開始弱化，國家供給公共產品的能力也開始弱化，鄉民參與市場的自大大加強。農村的運作方式、特別是土地的經營方式開始轉變，鄉村“混混”開始介入土地流轉的運作乃至買賣中去，鄉村“混混”在改革的洪潮中找到了生存的支撐，一種新的變相的剝削方式讓這一群體卷土重來。我們在調研中發現，當地房地產開發商雇傭“混混”對征地時產生的“釘子戶”進行恐嚇甚至毆打，這給“混混”帶來了不菲的收入。

另外，鄉村中傳統的宗族觀念有所加強，也是“混混”發展壯大的重要原因。“”中被燒毀的祖宗牌位重新豎立起來，那些被紅色干部強行燒毀的族譜、家譜也在近幾年開始了新的續寫。絕大部分宗祠在最近十年里全面重建，宗祠里的集體活動很多也恢復舉行[2]。家族觀念的加強讓同性的“家”和“族”的聯系再次加強，人們重新認識了“自家人”的情感內涵并處處以“自家人”自居。這一方面，在困難來臨時每個人都有家族作為依靠，從而大大降低了克服困難的難度，另一方面，以家族為單位參與鄉村生活與治理可以讓家族中的每一個個體得到更多實惠與好處。當鄉村的宗族觀念空前強化時，這種以同姓為背景的族群儼然成為鄉村社會中舉足輕重的角色，它可以參與或干預鄉村的秩序，特別是選舉秩序以此強化自己的利益概念。而前面提到鄉村社會的價值判斷開始向金錢和權勢傾斜，這勢必會讓家族的認同感和利益取得除了靠祭祀等傳統活動維系外，也要靠硬實力加以支撐以此震懾外人，鄉村“混混”作為鄉村社會暴力的主要持有者便承擔了這一角色，家族中的“混混”靠暴力保護了家族的利益從而加深了家族成員對家族概念和自家“混混”的認同感，當家族概念和“混混”相互連結時，“混混”的生存也就略顯合理。

二、鄉村“混混”參與基層社會運作的利弊分析

鄉村“混混”參與鄉村運轉的最直接途徑便是參與鄉民的糾紛解決。鄉土秩序的相對穩定性和排外性讓司法很難在農村的糾紛解決中發揮作用。前面提到的家族基于自家利益對“混混”存在的認可和鄉土價值觀念的轉變讓傳統的農村秩序和輿論失去了對“混混”的約束與規制，當輿論的壓力不足以對抗這些“混混”時，農村的糾紛解決便給了鄉村“混混”施展自己的空間。該村村民李強（化名）承包鄰村王某家口糧田一畝作為自己紡織廠廠房建設用地，雙方簽訂合同后李強交給王某定金5萬元。但此后王某一直以錢太少為由拒絕交地，李強的兒子是鄉鎮的一個”混混”，在此地稍有名氣，他糾結十余名“混混”把王某家新房子的圍墻推倒并恐嚇王某再不交地便要拆掉他家的房子，王某聽聞后，害怕之余便把地交給李強。

筆者調研時曾問李強為什么不通過法院解決此事，他的的回答是，口糧田建廠房政府不會同意，找法院不會有用并且還可能讓自己損失更大。誠然，王某的行為已經違背了合同的誠實信用原則，但是，這種以“混混”和暴力為依托的糾紛解決方式應該受到抵制與譴責。然而村莊對于本土“混混”的抵制顯得蒼白無力，我們也聽到一些對此事持否定態度的村民對此做出的種種評價，但是大多數的村民對此事并無太大關注甚至對李家的行為表示認可和羨慕。這可以引用賀雪峰老師對鄉村公私概念的闡釋作出解釋。他認為，超出家庭層面的差序各方，在不同的鄉村社會，或同一社會的不同時期，卻可能會有不同的層級被作為主導的基本認同和行動單位，這個層級成為當地農民首要的認同單位，并因此成為該地農民公私觀念的地方性共識和決定該地村治特征的主導要素和決定農民行動邏輯的主導量[3]。如此看來，村民把自己家族之內的事務看成私事，除此之外的就是所謂的公事。用有些學者的說法就是，整個宗族向外是一個私，向內整個宗族都是公[4]。

鄉村“混混”參與基層社會運轉的合理性也確有存在，在前置事件本身并不公平與正義的情況下，也許“混混”能發揮主持大局、改變局勢的作用。有些村干部與商人勾結損害村莊利益，“混混”的干預雖有為自己謀利之意，但也確實保護了鄉村和鄉民的利益。“混混”的出現讓國人尤其是弱勢鄉民的“俠客“情節得到滿足，有些時候“混混”也會起到劫富濟貧的作用，這必會大大增加鄉民對“混混”存在的默許。比如，湘南水村一個為宗族利益而打架的“混混”，在他出獄時村民像英雄一樣歡迎他[2]。但是在當前建設法治社會成為社會主流發展方向的大環境下，這種有些極端的人治思想不應該得到支持，一個法治的社會也應該用秩序來解決問題，而不是靠某個人或某些人的力量。并且，更多的情況是“混混”的出現對鄉村秩序多起到負面的影響，該村的“混混”馬某倚仗暴力伙同幾人與該村村干部相互勾結，把村里的山地作為自己啤酒廠的廠房用地。幾年下來，馬某成為當地的富豪，村干部也撈到了不少好處。然而該村的飲用水被啤酒廠的污水嚴重污染已無法飲用。但迫于“混混”的與暴力，沒人敢提出抗議。寫到這里，筆者對鄉村“混混”必須做出否定的評價，也不會為鄉村“混混”存在的合理性做過多的論證與解釋。

三、鄉村“混混”的限制與治理

鄉村“混混”對鄉土社會的影響不容小覷。既然政府倡導“只有農村的現代化才是中國的現代化，黃海老師也提到,沒有有力制約的鄉村“混混”會局部主導鄉村秩序[1]。如此說來，鄉村“混混”這一特殊群里必須得到限制和治理。

1.強化村民自治，恢復傳統農村秩序是治理“混混”的首要選擇。有些基層干部認為：“鄉村秩序不好的根本原因在于政府沒有權威,而政府沒有權威,歸根結底就在于政府的權力變小了,尤其是基層政府。整治秩序的根本手段就是要進一步加強政府的權威,增強政府的權力。有了更多更強的權力，就能更好地管理農村,維護社會秩序?！盵5]筆者和黃海老師一樣，對此說法不敢認同。我們改革的方向就是要賦予村民更多的自治權，倘若是為了治理鄉村“混混”而回到集權的年代，那這已經否定了三十年改革的成果，也與世界保障人權的潮流背道而馳。其實，村民自治并不必然導致“混混”的發展壯大，千百年來中國“皇權不下縣”的傳統也讓農村保持了相當長時間的祥和狀態。而“混混”的出現更多的是農村市場化改革過于逐利和公民教育滯后的結果。這里的村民自治應該包含對村民的公民教育。恢復中國傳統的農村秩序就是要恢復“輿論”在鄉村中的調控作用，加強鄉村內部的關聯程度。也就是賀雪峰老師說到的“村莊社會關聯”。他認為，村莊社會關聯度高的村莊，容易形成內生秩序，達成對內合作和對外抵御;而村莊社會關聯度低的村莊，內生秩序的基礎容易喪失[6]。這種社會關聯容易形成制約“混混”發展的長期有效機制。當一個村莊的村民普遍對這些“混混”產生抵制和譴責的心理時，“混混”們也就失去了存在的土壤。

2.良好的家庭教育和環境也是制約和限制“混混”的重要條件。一方面，對于現有的鄉村“混混”應該給予正確的引導。我們在調研時發現，“混混”家里的妻子在金錢的利誘下往往對“混混”的不良行為持默認態度，也常常以“女人不管男人在外邊的事”作為自己默認的理由。只有讓鄉村“混混”有一個好的家庭環境和正確的價值導向，他們才可能改邪歸正，走向正道。前面提到鄉村家族對“混混”的產生和發展有重要的影響，只要正確引導家族的教育，讓家族中的多數人對自己家族的“混混”形成制約，那么家族也能成為制約“混混”的一道保障。而另一方面的家庭教育要切斷“混混”的上游源泉，給以留守兒童更多的關注和正確的教育，不允許一個孩子在義務教育階段輟學，鼓勵家長支持孩子接受更高水平的教育都是限制“混混”群體發展的有效途徑。

參考文獻：

[1] 黃海.社會變遷中的鄉村“混混”研究——基于國家治理轉型的視角[J].江西師范大學學報:哲學社會科學版,2009,(5).

[2] 楊華.鄉村“混混”與村落、市場和國家的互動——深化理解鄉村社會性質和鄉村治理基礎的新視閾[J].青年研究,2009,(3).

[3] 賀雪峰.村治的邏輯:農民行動單位的視角[M].北京:中國社會科學出版社,2009.

篇2

1、轄區內城鄉結合部地區村委會組織建設情況

我鎮共有19個行政村，19個行政村中符合“空殼村”條件的共有7個行政村，多數為滿足“80%以上土地已被征用或使用”及“80%以上村民農轉非”。其他不符合“空殼村”條件的行政村也存在“土地被征用或使用”及“村民農轉非”的情況，只是80%的標準還未達到。因我鎮無撤制的行政村，故我鎮不存在“城中村”現象，轄區內亦無“村改居”情況。

在村級經濟持續快速發展的同時，我鎮近年來各項村級制度也日趨完善，我鎮19個行政村都有村民代表、戶代表例會制度、各村都制定了村民自治章程與村規民約。村務公開民主管理情況較好，各村都開辟專門的村務公開欄和黨務公開欄，將村里發生的重大事務、資金使用情況、村干部待遇情況、黨務情況等各項重大事項每月進行公示，鎮紀委、黨群辦公室、經管中心、社區管理辦公室等相關部門定期對村務公開和黨務公開欄進行抽查。應該說，隨著一方面村民自治意識的不斷提高，參與農村社區自治的熱情不斷高漲，另一方面上級部門對此類事項逐步納入考核范疇，定期或不定期的抽查和暗查，兩股力量共同“逼迫”著各行政村兩委班子將本村的事務公開化、透明化，將其放置于村民的監督之下。另外，每年鎮黨群辦和社管辦兩部門分別對各村的黨支部和村委會進行班子及個人的述職評議和民主測評，參加評議的人員包括了各村的村民代表、黨員代表、戶代表等，具有很強的代表性。評議結果也作為年終對各村考核的重要依據。

2、轄區內城鄉結合部地區來滬人員基本現狀

上文已經提到，我鎮19個行政村戶籍常住人口3萬多人，但是來滬常住人口達到14萬多人。由于鎮區內對房屋管理較農村相對嚴格，不允許群組及違法分割房屋情況，且鎮區內房屋的租金價格相對農村要高出許多。因此，大多數來滬人員都租住在離工作場所較近的村民家中，而本地村民也將自己宅基地房屋分割出租給多位來滬人員，甚至搭建違章房屋出租給來滬人員租住，租金價格相對便宜，但是總量相當可觀。據保守估算，每年這些來滬人員的房屋租金收入可為每個行政村的村民帶來至少500萬元人民幣以上的額外收入，對于那些廠房集中、來滬人員多的行政村，這一收入可達上千萬元人民幣。作為當地政府和所在行政村，一方面我們感謝這些來滬人員對全鎮經濟發展做出的巨大貢獻。但另一方面，這些來滬人員學歷層次不高，文明素養不強，給我鎮及各行政村的管理帶來了諸多問題。尤其表現在違章搭建、計劃生育、環境治理、治安管理等方面。但是對于有房出租給他們的本地村民而言，來滬人員無疑是這些村民的“衣食父母”，每年能帶給村民們少則數千，多則數萬的房租收入。這也助長了違章搭建、動拆遷補償等工作的難度，可以預見，對這些村民在今后城鎮化建設過程中的動拆遷工作將變得十分難以開展。

3、轄區內城鄉結合部地區農村基層組織干部隊伍建設情況

我鎮歷來十分重視對農村基層干部隊伍的建設，雖然村民委員會是由各村村民民主選舉產生，但是鎮黨委政府還是通過對各村黨支部人員的考察和任用，達到了對各村黨支部和村委會兩套班子的有效管理和組織監管。

目前，我鎮農村干部隊伍主要表現出“二高一低”的特點：收入較高、年齡較大和學歷較低。

收入較高。由于我鎮經濟實力和各村經濟發展較快，各村干部收入水平較高。各村兩委班子成員的收入根據各村經濟水平和年終考核確定，再根據各村黨支部書記的薪資進行打折發放。各村黨支部書記的每年薪資為20萬—30萬元左右。村主任薪資為村黨支部書記的70%，村黨支部副書記薪資為村黨支部書記的55%，村委會副主任薪資為村黨支部書記的50%，村黨支部委員薪資為村黨支部書記的45%，村委會委員薪資為村黨支部書記的40%。

年齡偏大。目前我鎮村兩委班子平均年齡在45歲左右，但是隨著近年來村黨支部和村委會換屆和干部年輕化趨勢，越來越多的70后和80后加入到村兩委干部的隊伍中。

學歷較低。我鎮各村大多數村干部的學歷都是高中、在職大專等，較高文化學歷的非常少，這給目前和今后越來越沉重的社會管理工作帶來了一定程度的“管理脫節”，很多老方法、老經驗變得沒有以往有效。

由于目前各村的工作量持續增大，對干部隊伍的素質要求越來越高，加上我鎮各村干部年齡偏大、學歷較低的現狀。從2006年起，市、區選派了多批大學生“村官”到各村任職，至今共計選派了近20人大學生村官。由于大學生村官的“流動性”較大，鎮組織部門又從2011年開始對每個村選派了年輕干部到各村進行掛職鍛煉，確保每個村至少有一個年輕干部，有效地幫助各村緩解人才缺乏的困境。

關于婦女干部的培養，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第二章第六條規定了“村民委員會成員中應當有婦女成員”，我鎮也大力宣傳，積極落實此項政策，目前全鎮19個行政村中有18個村都有婦女在村委會中擔任職務，各村的婦女干部也都由婦女擔任。

4、撤制和村改居

我鎮共有19個行政村，224個村民小組。在這224個村民小組中，生產組人均耕地少于0.2畝的共有87個村民小組，接近總量的40%。共有4個行政村全部生產小組人均耕地少于0.2畝，符合撤村條件。上文也已經提到，我鎮共有7個村符合 “空殼村”條件，其他不符合“空殼村”條件的行政村也存在“土地被征用或使用”及“村民農轉非”的情況，只是80%的標準還未達到。隨著城鎮化建設的持續深入推進，可以預見，我鎮在未來“十二五”期間和不遠的將來將掀起撤村和大量村改居的熱潮。

二、城鄉結合部農村地區存在問題和困難

1、轄區內城鄉結合部地區城鎮化發展面臨瓶頸

城鎮化必然帶來大量村改居和城市化基礎設施建設的全面鋪開。

我鎮屬于青浦工業重鎮，目前農業生產在我鎮經濟規模中所處的比重相當少。而且由于務農辛苦，收入也不高，我鎮本地村民中務農人口非常少。為了便于集中管理，各村都將耕地打包出租給外來人員進行種植。隨著我鎮經濟的持續發展和未來城鎮化建設進程的加快，許多村民居住區和大量耕地難以避免地會走上商業化開發的道路。由于本地村民基本已經不再務農，耕地的存在和中央18億畝的紅線會在政策上制約各行政村的撤村和村改居進程。出現城鎮化建設中“道路一面是高樓大廈，另一面是水稻農田”的情況。

城鄉結合部地區城鎮化發展面臨困境的另一大原因是動遷難度大。上文已經提到，城鎮化建設和城市基礎設施的建設必將帶來大量村民的動拆遷。而一方面隨著土地價格的持續走高和房價的快速攀升，村民對于動拆遷的補償要求也越來越高；另一方面許多村民每年把房屋出租給來滬人員，每年的收入也相當可觀，遇到動拆遷情況，他們對于政府的額外補償也會提出很高要求，這會對城市化進程帶來很大阻力。

2、轄區內城鄉結合部地區農村日常社區管理難度日益增大

雖然目前各行政村還是將經濟發展擺在村級發展首要位置，而且村干部的薪資與本村經濟相掛鉤。但是隨著來滬人員的持續增加，社會管理所帶來的難度和問題正在持續增大，集中表現在來滬人員計劃生育管理、環境衛生治理和治安管理、違章搭建等多個方面?；鶎痈刹繉⒃絹碓蕉嗟墓ぷ骶ν度氲竭@些工作中去。

3、轄區內城鄉結合部地區農村基礎設施和村容村貌較差

目前，我鎮農村社區基礎設施還比較落后,社區建設缺乏硬件,特別是公共設施建設的投入不足,主要表現在道路狹窄坑洼、公交線路匱乏、商業配套較少、房屋年久失修與新建住宅區形成巨大反差等。村容村貌的臟亂差也是農村社區建設中一個長期存在較難解決的基本問題。不同于街道的社區居委會。居委會中的社區居民區，由于轄區大多封閉，小區內環境衛生由物業進行管理。小區外就是人行道、沿街商鋪和馬路，環境衛生由社區居委和街道辦事處相關部門協同負責，另外城市居民的素質也相對較高，對他們管理的難度相對較小。而我鎮各村由于大量來滬人口的導入，人員素質較低，且環境衛生由各村自行負責，這給無疑給原本就基礎設施較差的農村地區的管理“雪上加霜”，帶來了極大的困難，環境狀況和城市無法相比。

4、轄區內城鄉結合部地區干部與工作者綜合素質有待加強

首先,現任農村社區干部及工作者的年齡偏大、文化水平不高,解決社區建設各種問題的方法不活、招數不多,對社區建設中出現的新事物、新觀念缺乏應對能力。而另一方面，政府對其培訓過于形式，且培訓針對性和有效性不夠，不能很好地幫助基層干部有效地提升素質。往往是任職前普遍沒有接受系統培訓,任職后培訓形式化,培訓內容不全面,培訓方式單一。

三、相關對策建議

1、尋找農村社區管理的有效載體和創新方式

隨著農村社區管理工作的不斷深入，如何使基層“民主管理、民主監督”的模式向縱深發展，如有更加有效地管理好農村社區是擺在我們面前的一大難題。我鎮各單位、村、居都在積極探索。2012年，我鎮楊家莊村民委員會推出的“講理堂”項目獲得了“喜迎十——2012上海社會建設十大創新項目”評選活動的第十八名，也是全區唯一進入到50強的項目。我鎮的敘中村，在去年創建“上海市自治家園”的過程中，推出了“道德坊”項目，讓村民在“道德坊”中熟悉本村事務，參與到本村社區建設、社區管理的工作中來，達到了“自治”的目的。但是，這些項目所帶來的借鑒價值畢竟有限，并不能從根本上解決目前城鄉結合部農村地區城鄉二元結構差距過大的治理難題。這要求全社會集思廣益，并借鑒國外城鄉治理的好經驗、好做法，讓城市化進程惠及更多的百姓。

2、加大對基層干部的培訓力度，營造學習氛圍

應該說，我們開展各項工作的具體操作者是基層的干部，各項工作落實的程度，執行的優劣都與基層干部的素養和能力息息相關。在目前城鎮化建設加快的過程中，更需要這支中堅力量發揮重要的作用。因此，在這兩年的工作中，我鎮黨委政府十分注重對基層干部能力的建設，每年都會開展針對村兩委班子成員、村務監督小組成員以及條線干部的各類培訓。著重培養他們對新形勢下的社區管理、民生保障、村（居）務公開以及民主管理、民主自治的各類知識。通過加大對基層干部的培訓，使他們的業務水平有了一定的提升，工作態度和大局意識也有了一定的改觀。但是從目前各級政府部門的培訓情況來和實際效果來看，培訓的效果還是有限。這也給我們今后的培訓工作提出了新的要求，培訓畢竟比不上個人的主觀學習，如何營造我們幾十年來所喊的“活到老、學到老”的社會學習氛圍，是擺在我們面前的一道課題。

3、破除舊觀念，服務好新時代的“新居民”

面對社會的快速發展，經濟發達地區的村民的生活方式、生活習慣正向城市居民所轉化。但是正如城鄉存在二元結構，目前的轉化也正在潛移默化地進行中，他們和居民之前始終還存在“一層窗戶紙”的距離。他們對社區管理、基層民主、社會保障的要求越來越高，因此在新形勢下如何做好農村社區的各項工作，為這些“新居民”提供有效的服務已經成為擺在我們面前的一道課題。對此，我們要時刻鞭策自己走在時展的前沿，破除舊觀念，使自己的理念“新起來”，符合時展的方向。

4、不斷完善各類制度和法規

目前，針對農村地區的法律法規雖然不多，但由于全國各地農村的差異很大，許多法律在實踐過程中會遇到一些問題。例如在我鎮去年村委會換屆選舉過程中，《中華人民共和國村民委員會組織法》第三章《村民委員會的選舉》第十三條中規定了“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”可列入參加選舉的村民。但是這一規定目前我區各鄉鎮都將外來務工人員從實際操作中排除在外。因為一旦允許他們參與選舉，那么數倍于本地村民的來滬人員勢必將“奪取”我鎮各個行政村的村委會行政職權。但是另一方面如果來滬人員嚴格按照《中華人民共和國村民委員會組織法》據理力爭，并且我們無法給出拒絕其參選的正當理由，可能會發生不穩定因素，這一點希望上級有關部門根據上海地區的實際情況進行妥善研究。

另外目前以三年為一個周期進行村黨支部和村委會選舉，基層干部也紛紛建議將換屆周期延長至五年。因為目前每三年中就要進行村黨支部和村委會兩次大范圍的選舉工作在實際操作中占用了基層干部很多精力，而且以三年為周期，對于一個新當選的干部來說，今年當選，明年適應工作，后年又要選舉，會帶來極大的工作壓力，也不利于工作的開展。

篇3

[中圖分類號]D422.6；D631.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）16-0-02

0 引 言

農村基層社會治理指的是在村民委員會、鄉鎮政府或街道辦事處領導下，由眾多村民參加，規定社會行動、調節社會關聯、緩和社會沖突、處理社會難題以及維持社會治安的活動。與廣義上的社會治理相比，農村基層社會治理更加貼近于現實社會，因此，我國農村基層社會治理創新更加有利于村民。

1 我國農村基層社會治理存在的問題

1.1 壟斷問題

我國農村基層社會治理存在嚴重的壟斷問題，特別是部門的壟斷狀況更是頻繁發生，導致各活動分開進行，效率非常低，由此造成農村基層社會工作者的公共觀念意識日益降低。其次，農村基層中缺乏一些固有的社會項目，而政府機關中卻擁有充足的項目內容，政府和農村基層嚴重不統一，進而使政府機關的項目得不到更好的運用，進一步拉大了農村和城市的發展距離。

1.2 脫節問題

我國農村基層社會治理存在的另一個問題就是脫節問題，主要是由政府機關帶動的，政府自身直接滲入與間接調節之間出現脫節問題，換句話說，政府只關注直接滲入功能而忽略了間接調節的發展。由此導致農村基層組織嚴重脫節于社區組織，也就是只關注城市居委會的建立而忽略農村村委會的培養，使居民治理觀念嚴重欠缺。

2 我國農村基層社會治理創新的必要性

2.1 建設國家治理系統的根基

我國的國家治理系統屬于非常繁雜的集體構成，涉及數目繁多的主體項目，比如：大方面的政府機關治理，稍微小方面的社會單位治理還有最本質的農村基層社會治理等，都是國家治理系統的部分。

從根本上來說，社會治理系統的創意之處就體現在由傳統意義上的“大的政府，小的社會”轉向成最新出現的“小的政府，大的社會”。其實，要想從本質上達到我國倡導的“大的政府”狀態，務必要高度重視農村基層的作用，把政府的治理、農村基層的自治及社會單位的治理有機結合起來，同時要注意重點突出，主次分明。因此，農村基層社會治理屬于我國國家治理系統的根基，必須要奠定好根基才能夠建造出穩固強壯的國家。

2.2 建立服務型政府的需要

據了解，曾經有過很長一段時間，我國的政府機關都是社會的管治者，經常運用自身的各種權力，擬定相關策略，對社會中的一些行為進行管理，有時甚至是強制管理。后來，市場經濟體制日益取代了計劃經濟，在社會中發揮更加重要的作用，管治者身份的政府漸漸滿足不了社會的需求，迫使管制型政府朝著服務型政府發展。

農村基層社會治理對于建造服務型政府起到非常關鍵的作用。首先，將人的利益當成首要利益，牢記“以人為本”是服務型政府的重要理念，要帶動村民的自治；其次，政府機關要適度下放權力，給農村基層相關部門更多的治理權。另外，當真正實施農村基層社會治理創新時，鄉里或鎮上的負責人要適當將相應的權力轉交到具體村民委員會手中，擬定策略時要以遵從少數服從多數為原則，更好地促進服務型政府的設立。

2.3 能緩解多種社會沖突

當我國邁入社會體制轉型的快速發展期，急速化的發展勢必會造成許多社會沖突的出現，比如：社會上欠缺完善的保障系統、強迫房屋拆除、工人的工作配置不恰當等矛盾，綜合分析這些問題發現造成這些現象的主要原因是，農村基層農工的權益得不到很好的庇護。

著名科學家科塞提出了“安全閥”理論，指出應該用農村基層社會治理來緩解社會上的多種沖突，維持社會的安穩秩序。他指出，通過農村基層社會治理能夠緩沖社會中各種大小沖突。

3 我國農村基層社會治理創新的方向探索

3.1 我國農村基層社會治理創新的具體方向

經過多次調查與考究，得出我國農村基層社會治理創新的整體方向和目的是完善我國治理系統與提高治理實力。農村基層是我國發展的根基，農村基層社會治理系統的完善與實力的提升是我國社會發展的根基。在現階段，我國農村基層社會治理的具體方向是，在國家適度調控的基礎上，靈活推行村民自治，由此實現我國農村基層社會治理的創新以及推動我國社會治理的現代化發展。其實，我國農村基層社會治理創新的方向，就體現了農村基層和當今社會身為治理者的多樣化，其整治構成漸漸脫離單一的政治化監控，朝著互相調節、資源共享的方向發展。另外，該方向也彰顯出社會治理機制的理性化及治理手段的民主化等，以便更好地達到我國農村基層社會治理創新的目的。

3.2 我國農村基層社會治理創新方向的詳細內涵

我國農村基層社會治理創新的方向，詳細來說，表現在以下幾個方面。第一，社會治理主要負責人的非單一化，也就是我國農村基層自治的負責人除了政府部門以外，其余的非政府機關，像公司單位、村委會或居委會、村民或居民等都可以變成社會治理的主體而非客體。而且，這些能夠作為社會治理主體的角色在具體的范疇內都擁有一定的權力和地位，都可以根據自身的觀念促進其余各種組織間的調節。第二，社會治理的構成呈現網格化趨勢。如今的農村基層社會治理不再是以往那樣的單一化模式，而是擴展成了各個治理對象的網格式路徑，重新打造了農村基層社會治理的手段方式，更好地促使政府機關和農村基層之間權益和權力的配合與調節，進而提高農村基層社會治理的實力和水準。第三，社會治理的機制更加理性化。正式實施該方向舉措時，政府進一步改進和健全了多種機制與策略，以便推進自身在管制活動進展中的程式化與理性化等，從而提高農村基層社會治理的固定性、堅守性與理性化。第四，社會治理更加民主化和法律化。當今社會是法治社會，社會治理也重點要求公民要根據法律有秩序地參加民主，要將法治當成準則與根基，經過觀念、機制與科技上的創新，進一步帶動農村基層社會治理手段的法律化與民主化。第五，社會治理使用的科技更顯現代化。經濟的快速發展帶動科技的進步，現代高科技產品數量繁多，高科技技術手段也是更加先進，我國農村基層社會治理也使用了基于電子網絡的當代高科技手段，將其運用在生活中的方方面面，提升了社會治理的效率。

4 結 語

本文通過探討在我國農村基層社會治理中尚且存在的問題，認識到進行社會治理創新的必要性，最終得出農村基層社會治理創新的方向和目的。其實，在經濟快速發展的今天，任何事情都在變化，同樣我國農村基層社會治理也不可能一成不變，所以對其實施的創新程序也不應停止。當對于農村基層的社會治理構成進行改革時，不單單要限制在政治與社會上，還要更多的關注農村基層的發展，防止出現因策略不當而發生工作成效降低問題。同時，我國要善于綜合協調農村基層的內外部組織單位，時刻加強農村基層本身的公共服務意識和成效結果。

主要參考文獻

[1]劉凱強.轉型期基層社會治理矛盾及其創新探究[J].吉林工程技術師范學院學報，2015（7）.

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稅改前，基層組織是國家向農民征稅的工具，國家通過自上而下的體制性考核嚴格控制了基層組織，而鄉村兩級為了順利地完成征稅工作，就不得不回應農民的治理要求，“國家―基層組織―鄉村社會”是一體化的。稅改后，治理目標的調整，打破了之前的一體化局面，國家、基層組織、農民三者間的互動造成基層治理“不出事”的邏輯。

國家。針對稅改前激烈的“干群沖突”所造成的政權合法性流失，國家實施的基層體制規范化和法制化改革，嚴厲禁止基層組織侵犯農民權益的行為，加大對基層組織的農民上訪考核力度。

基層組織。稅改前基層組織直接與農民發生沖突，體制性矛盾被簡化為“都是鄉村干部壞”的問題，基層組織既被農民所“憎惡”，也被中央所不“信任”，更被一些媒體所“丑化”。稅改后基層組織順理成章地成為被改革的對象。通過“精兵簡政”和行政法制化改革，基層組織所具有的治理能力越來越小了，以至于湖北荊門的一位副鄉長無奈地告訴筆者說“現在農民最不怕的就是（鄉鎮）政府”。

農民。經過近些年的法制宣傳活動，以及農民受教育程度的提高，農民的法律意識和權利意識越來越強了。農民對中央政策很了解，基層干部稍有違反政策的事情，就有可能引起農民的上訪。筆者在河南某縣調研，發現在稅改后全縣農民上訪量是稅改前的兩倍以上。

稅改后，處在維穩考核與農民上訪“夾縫”中的基層組織，理性地選擇“不出事”的生存策略?；鶎庸ぷ鞅厝皇菭砍兜礁鞣矫娴睦?，越是積極治理就越有可能激起越多的矛盾，就有可能引起更多的上訪。因此，當前鄉村兩級沒有動力去積極治理了，正如一些基層干部直言，“沒有上訪就是最大的政績”。在“穩定壓倒一切”的語境下，農民上訪最終牽制了基層組織大量精力，并從根本上改變了基層組織的工作動力。對于基層組織而言，消極無為就不會直接與農民打交道，就有可能降低農民上訪風險，如此一來，基層治理就陷入了“不作為”的怪圈。

基層組織的謀利化危害基層治理

在農田水利、公共品供給等不納入直接考核的事務上，一些基層組織是“不作為”的，而在另外的層面上，它是積極地利用稅改后國家與農民關系調整的機會，通過各種方式來侵蝕公共利益，來尋求利益最大化。

稅改后的國家資源輸入，以及新農村建設、土地整理、農田整治、整村推進、土地流轉等所帶來的基層治理中的資源流量增加，為基層組織“尋租”謀利提供了極大的空間。筆者調研發現，一些國家投資的鄉村道路、水利工程質量都不過關，個別基層組織與承包商在開發中進行利益分成；而一些農業綜合開發、國土整治等項目，是在同一塊土地上多次進行的，這樣就節約了開發成本，套取了國家項目資金；另外，一些土地流轉和農業投資等項目運作，多是為了套取國家農業補貼、退耕還林款等，而投資人多與基層干部有密切的關系。

大量的資源流量，還導致灰黑勢力被吸引介入到鄉村治理領域。上世紀80、90年代鄉村社會中以打架斗毆為“樂趣”的小混混，在國家“嚴打”的壓力和市場大潮的裹脅下，個別成功地轉變為鄉村經濟精英，他們依靠自身的黑灰勢力背景，壟斷基層市場中最能謀利的經濟機會，比如開酒店、搞工程承包、開發房地產等。當前，這些人又以開發商的身份參與各種基層治理工作。此前感嘆“老百姓最不怕政府”的那位副鄉長還說了一句話，“老百姓最怕的是黑社會”。實際上，鄉村干部也樂意這些人參與治理，因為占地、拆遷等一些事務，基層組織是沒有辦法完成的，或者完成的成本很高。而這些具有灰黑背景的開發商，借助于其自身的暴力威懾，能夠比較有效地對付基層治理中的“釘子戶”，解決基層組織無法以合法途徑解決的問題。

稅改后，一些基層組織自下而上地脫離了鄉村社會，自上而下地扭曲了國家治理目標，蛻變成為了一個相對獨立利益實體。當前很多地方轟轟烈烈的城鎮化建設，都是基層組織強制推動，其根本的動力不是改善農民生活，也不是通過“形象工程”而樹立政績?；鶎咏M織是變相地利用國家新農村建設政策、土地置換政策，通過基礎設施建設、房地產開發、土地流轉等，將農村社會的資源存量變成資源流量，從而收取“定額租”。

基層組織蛻變成為利益實體之后，從三個方面直接危害了基層治理。首先，消耗基層治理的物質資源。大量的國家治理資源，以及鄉村社會資源，在短期內被變現、套取和侵蝕。其次，消耗了基層治理的合法性資源。當農民看到基層組織與灰黑勢力勾結侵蝕公共利益后，降低對基層組織的信任和信心，而基層組織自身合法性的喪失會進一步影響到農民對于國家政權合法性認同。再次，國家的各項政策最終要通過基層組織來實施，當基層組織性質發生蛻變后，政策實踐結果必然要偏離預期的目標。

如何走出基層治理困境

篇5

作惡一方的“村霸”死在了意外的鐵鎬之下，但正如新聞中所示，這個村落的明天會如何，卻無人知曉。村長傷人，并沒有有效的基層仲裁組織予以干預調解，每個人唯恐避之不及，敢怒不敢言，且村民選舉被暴力威脅所左右，這說明基層應該建立的自治并不存在；而向上級部門反映村長的惡事，要么被拒絕，要么警方行動遲緩，說明應有的治理觸角并沒有延伸到鄉村來，這里成了“三不管”的真空地帶或說叢林地帶。因此，一個“村霸”被終結，并不代表生成“村霸”的土壤被瓦解，更不意味著應有的基層秩序的回歸。

篇6

二是依法治理工作水平有待提升。個別單位對推進法治建設工作重視不夠、推動不力，滿足于完成規定動作，統籌推進不到位，主動創新意識不足，依法治理成效不明顯。部門間缺少聯系，在基層法治建設中存在“單兵作戰”現象，缺少集成效益，缺少資源整合及資源共享，存在一定的資源浪費。

三是基層干部法律素養有待提高。部分農村基層干部對現行法律一知半解，法律知識普遍缺乏，法治意識普遍淡薄，習慣于執行上級交待的工作任務，以“實干”和“實效”為原則，一般不認真研究政策和法律，甚至偶爾存在不依法辦事的情況，不能正確引導群眾尊法學法守法用法。

四是基層群眾法治意識相對淡薄。一些群眾文化水平低、法律意識相對薄弱，習慣于習慣，法律知識缺乏、法治觀念淡薄，依法自我保護意識不強、依法維權意識不足，遇事找法情況不樂觀。在自身合法權益受到侵害時，不能正確反映訴求，一般不通過法律途徑，習慣于自行解決或者選擇上訪甚至作出過激行為，導致違法犯罪。

五是普法宣傳尚未真正深入人心。普法宣傳一般情況下難以適應群眾對法律的多樣需求，普法工作仍存在普法形式單一、缺乏針對性、宣傳工作缺少深度、實效性不夠強等問題，導致群眾對普法活動的熱情降低，關注停于表面。部分單位“誰執法誰普法”普法責任制落實不到位，普法僅滿足于完成規定動作，某些普法宣傳活動甚至存在形式大于實質等問題。

二、工作建議

一是加強部門聯動，形成工作合力。要加強與城鄉基層綜合治理、精神文明建設等部門聯系合作，建設法治鄉村，統籌推進基層示范創建，特別是在陣地建設上要統一謀劃部署，避免多方設計造成資源浪費。以“民主法治示范村（社區）”建設為載體，通過典型示范，引領帶動法治鄉村建設，積極動員鄉鎮、村社持續深入開展基層法治示范創建活動。

篇7

關鍵詞 ：分稅制項目體制鄉村治理內卷化

中圖分類號：F327/F812.2文獻標識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0068-08

一、導言

改革開放后，財稅包干和行政分權改革導致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經濟社會發展的主體，促成丁中國經濟的快速增長。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個比重”極不協調，從而最終促成分稅制改革出臺。分稅制改革進一步改變了中央與地方關系，使地方經濟的發展面臨財政收入來源的基礎性約束。預算內收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預算收入和預算外收入轉移，地方政府在受約束的同時卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預算約束”機制和發展主義沖動，分別造成了汲取農業稅費規模的加大和城市經營中的“大興土木”。

這種實質上賦予了地方政府較強自主性的財政體制，促成了分稅制后中國經濟社會的繼續高速發展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農業稅費為主要收入來源的鄉鎮，由于“鄉村利益共同體”的普遍出現，越發加重了農民的負擔，造成了非常嚴重的“三農問題”。農民的不斷抗爭和官、學、媒的積極參與，引起廣泛關注。三農問題成為社會焦點，嚴重影響了國家政權的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應，促使了農業稅費體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉村治理步人后稅費時代。

取消農業稅及其配套改革，極大地增強了農民群體對中央政府的合法性認同，實現了預期的政治目標。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權背負了惡名，面臨正當性危機——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經被下面的和尚念歪了”等，也導致國家政策實質性地削弱了基層政權的治權，空前地減少了基層政權的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運作空間。在后稅費時代，那些在此之前以農業稅費為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農民直接打交道的基層組織，在資源和行動能力上捉襟見肘，甚至連自身的運轉都成問題，因而更缺乏為當地社會提供公共服務的能力和基礎條件。

為了彌補這一空缺，中央政府啟動新農村建設戰略，加大對基層社會的財政轉移支付力度。但由于國家采取項目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動地方土地資本化的非常重要的原始積累。“吃飯靠財政，建設靠土地”，成為了絕大多數地方政府的生存狀態和運作模式。由于其獨特的比較優勢和相應的支持體系，項目制成為一種十分普遍的進行組織和動員的體制機制，構成了一種重要的社會學現象，深刻影響了政治、經濟、文化、社會等多個方面。

當前，學界對項目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農項目的最終對象是村莊和農民，因此，項目制必然也會對農村社會及鄉村治理產生重要的影響。通過整理既有的文獻發現，盡管有所涉及、但目前的相關研究成果主要集中在項目制對宏觀的國家治理體制和對鄉鎮基層政權組織的影響，而對于項目制與鄉村治理之間關系的研究還存在很大空間，這構成了本文的問題意識來源，也是本文的主要思考方向。

二、項目制：一個研究綜述

折曉葉等認為，在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權的體制下，資金的分配出現了依靠“條線”體制另行運作的情形，“項目”是特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉移資金中，有相當大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴格體現資金撥付部門的意志，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。渠敬東認為“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運轉起來的機制，而且還可以擴展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態，形成一種全新的時代精神和社會習俗。

周飛舟對農業稅費改革前后農村義務教育資金投入體制進行研究后發現，在國家財稅體制改革之后，地方政府在財權和事權不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項化”，再通過“項目化”的方式向下供給。渠敬東(2012)認為，還應該從項目制作為一種具有治理意義的體制機制上看形成項目制的結構要件。他與周飛舟等人曾經提出，改革開放30多年來，中國社會結構的變遷體現出了一種從“總體支配”向“技術治理”的演變邏輯。但項目制卻是要打破這種常規的行政程序和科層邏輯，實現對社會關系的生成和社會資源的動員。因此在實際的運作過程中，項目制既具有科層的特點，同時也具有反科層制層面。對此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項目制體現出一種“新雙軌制”。

但渠敬東也意識到，由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內再造一種增量。項目制能否在有效克服市場機制弊病的同時，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發現：當項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴張時，不僅使部門系統本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領地。這段論述極具“社會學想象力”，深刻描畫了項目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動”項目發現，作為項目主導方的溫江區民政局，在推進這一項目進展時，另行組建項目工作組，并繞開政府體系內的層級管理，直接管理項目試點單位工作人員，試點社區單位反而相當于民政局的一個“派出機構”，證實了“條條的塊塊化”判斷。

折曉葉等(2011)提出項目制的“分級運作機制”，即國家部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制。盡管不同主體的意圖在項目制中都有所實現，但項目在實際中也不同程度地出現“偏差”或“異化”。首先項目“發包”設計，科層管理和“一項目一政策”可能導致部門“特權”和對基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數縣（市）級政府還處于經濟發展而難以向服務型政府的轉型階段，“項目”能夠為地方政府提供發展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運作項目，實現自己的意圖和目標。最后“項目進村”既存在自上而下的篩選機制，也存在自下而上的爭取機制，這就使那些具有能動性的村莊能夠更好地接應項目，而那些能動性不足的村莊難以有效接應項目，從而造成了項目對村莊的影響表現出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。

項目制的這些不良后果，究竟是技術失誤還是價值失誤？前述學者將此作為“意外后果”，屬技術失誤；而黃宗智等則從實踐層面出發，將這種國家美好意圖的異化稱為“變態的后果”，即是價值失誤。后者認為，導致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強勢主體形成的利益結盟，他們一起“共謀”吸吮了國家自上而下向農村輸入的財政資源。實際上，項目運作的復雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現實中找到依據和素材。本文接續上述討論，研究這些“意外后果”或“變態后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項目體制對我國的鄉村治理模式產生了什么樣作用和效果。

三、財稅體制變革下的鄉村變遷

新世紀初，國家取消農業稅，深刻改變了中央與地方之間財權與事權的關系配置模式。與此同時，國家還進行了配套稅費改革的鄉村基層體制改革，主要包括拆并鄉鎮、合村并組、精簡機構、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長，并采取“市場購買服務”方式，將“七站八所”等推向市場，鄉村社會從此進入“后稅費時代”。

（一）農村的區域差異及其分化

不同農村之間存在分化。按照農村所處的地區，可以將農村分為“發達地區農村”和“不發達地區農村”。發達地區農村主要受到發達地區經濟發展的輻射作用，農業生產的專業化和組織化程度比較高，農產品的附加值比較高，市場效益好，農民的收益也比較高。但這種類型的農村所占比重較小，對整體性的農村情況不具有影響力和代表性。不發達地區農村則是指發達地區農村以外的廣大農村，這些農村構成了中國農村的絕大多數。

按照農村的貧富狀況，可以將農村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發達地區的農村基礎條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內部也存在具體的貧富上的差異，但相對于不發達地區農村來說，由于具有先天的和結構性的優勢，發達地區的農村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發達地區，由于地理位置、種植結構、土地資源稟賦、社會結構及社會資源儲量、農民的行動能力、村情村貌等多方面的差異，導致不同農村也出現了經濟水平上的差別。那些具有行動能力而表現出超出一般農村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會結構松散，農民一盤散沙的村，則往往因為無法通過合作達成一致行動而陷入貧困。

（二）基層政府的角色

改革開放不久，發達地區鄉村普遍出現了快速的經濟發展。鄉鎮企業的異軍突起，主要也就是指這些發達地區集體經濟的崛起。自此，農業基本上不再是當地農民普遍關注的領域，非農產業構成了發達地區農村之所以發達的重要支柱。對于這樣的地區，基層政權的角色和行為同樣也出現了比較明顯的轉變，受到廣泛的關注。戴慕珍提出“地方法團主義”理論，認為財稅包干制和農業非集體化是促使地方政府扮演了企業家的角色，積極推動經濟發展。洪銀勇等也認為地方政府實際上扮演了市場行動者的角色。林南則將以家族親屬關系為主的地方網絡（社會結構與社會資本）納入到地方法團主義理論之中，形成了“地方性市場社會主義理論”。魏德昂則認為是行政層級影響了組織效率，財政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經濟發展。彭玉生也提出并使用定量數據檢驗了“村鎮政府即公司”理論。楊善華等提出在市場轉型中基層政府從“型政權經營者”向“謀利型政權經營者”轉變，突出基層政府的自利性特點。裴小林認為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場一國家”二分法的范疇，對于鄉鎮企業所取得的輝煌成就，要么強調市場作用（如戴慕珍），要么強調國家作用（如魏德昂）；其實，是農村集體土地所有制影響了鄉鎮企業資源配置模式和效率，對中國經濟轉軌和農村工業化做出了巨大貢獻。

既有研究均是以發達地區鄉村變遷作為研究對象，對于不發達地區的農村變遷缺少關注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農村類型。溫鐵軍認為，“財政包干制”實際上體現的是中央政府在通過人民公社體制汲取農村剩余獲得原始積累并完成基本的國家工業化之后，將地方工業化和鄉村公共品的供給等任務以“甩包袱”的形式交給鄉村自行承擔。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫療等公共服務的支出，基本上都是由農民自己解決，從而造成了農村公共服務水平的差異化。財政分權使區位優越地區實現了快速的經濟增長，進而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調控能力，造成了“諸侯經濟”現象，危及中央基本權威和基礎能力。于是，1994年的“分稅制”改革應運而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國家的財政體制和治理體制，理順和規范了中央與地方關系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國家的基礎能力和基本權威。

（三）分稅制后的基層組織

“分稅制”改革對中西部地區即不發達地區的縣鄉財政產生了極大的負面影響，由于事權與財權極不匹配，造成基層政權收入來源困難和緊張，使這些地區陷入了嚴重的公共財政危機，也進一步拉大了發達地區和不發達地區農村公共服務水平差距。與發達地區依靠“城市經營”獲取財政收入來源不同，廣大不發達地區只能通過增加農業稅費的方式向農民轉嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農民確實缺少資源和收益，愈加沉重的稅費任務增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉村兩級組織很快結成了一個緊密的利益共同體，通過稅費征繳和村莊各項建設過程中謀求私人利益，從而進一步加重了農民負擔。

農民的反抗和中央三令五申要求減負，通過鄉村利益共同體這個轉化機制，變成了更加沉重的稅費任務和愈益嚴重的“三農問題”，甚至威脅到了國家政權的合法性，因而受到中央的高度關切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農業稅。農業稅的取消一方面大大減輕了農民負擔，另一方面也取消了壓力型體制的作用機會。基層政權不再具有向農村汲取資源的合法性，因此也不再與農民經常性地打交道?；鶎诱嗑S持基本運轉和發揮基本職能的經費都時常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴峻困境。在此時，國家啟動了新農村建設戰略，工業“反哺”農業、城市“反哺”農村。大量的國家資源以項目的方式向下輸入，于是基層政權的主要精力都集中在積極競爭項目上，使鄉村關系進入到了一個全新階段。

（四）后稅費時代的鄉村治理

農業稅費改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉村關系。周飛舟(2006)發現，農業稅費改革之后，基層政權從過去依靠收農業稅費來維持運轉變為爭取上級轉移支付，從“要錢、要糧”變為“跑錢”和借債，致使基層政權與農民之間的關系松散而“懸浮”。在農業稅費改革以前，在壓力性體制下，基層政權需要村干部幫忙收取稅費，且村干部的工資也主要是從農業稅費中獲取，此時村干部對于農民來說還具有一定的“保護型經紀”特點。但在取消農業稅以后，基層政權不再需要村干部完成硬性任務，而村干部的工資來源是財政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉變，此時村干部對于基層政權具有了比較強的依附性，行政化更加明顯，與農民關系也懸浮化和形式化。

農業稅的取消深刻影響了基層政權的經濟行為。對于不發達地區來說，取消農業稅相當于取消了基層政權的內生經濟基礎。盡管國家通過轉移支付的方式滿足了基層政權運轉的基本需要，但以經濟發展為主要內容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強勁的發展經濟的刺激。這時候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國普遍出現了一輪又一輪的招商引資。但由于不發達地區土地資本化程度本來就不高，經濟活力有限，再加上地方政府之間的激烈競爭，導致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優惠的稅收政策、極其寬松的監管措施（如環保、用工等）和極其廉價的土地資源。“土地”成為推動地方實現工業化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。

與此同時，基于保護耕地目的，為了貫徹基本國策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競爭中的重要性和價值。而“城鄉建設用地增減掛鉤政策”的出臺，誘導地方政府向偏遠農村獲得建設用地指標，從而又掀起了基層政府在偏遠地區開展“遷村騰地”、讓“農民上樓”的運動，這項運動同樣引發了重大的社會穩定問題和文化危機感，受到了社會的廣泛關注。而這一切都是以項目制的方式推進的，從而也引起了人們對于項目制的關注和重視。

四、項目體制與鄉村治理的內卷化

村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉村關系的變遷等等，構成了村莊治理變遷的背景。那么，項目進村究竟對村莊治理產生了什么樣的影響？

一般農村不僅比不上發達地區的農村，也比不上城郊地區的富裕農村，亟需項目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項目制本身的特點，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數的“中間村”想要項目而不得。而那些本來沒有實力承接項目資源的貧困村，則因為政治或政績等因素而被強制性地輸入了項目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運作不斷地爭取項目，而且是越爭取就越有，越有就越能夠爭取更多。

項目制對鄉村治理結構進行了重構。對于“中間村”，由于爭取不到項目，使得村組干部進一步缺乏權威和正當性。農民在與其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對于“貧困村”，項目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點”政治因素的考慮，從而導致這種項目資金的投入消解了自治，瓦解了農民自己商量解決自己問題的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權威主要來源于外部上級政府，而不是來自于農民自下而上的認可，從而導致村組集體成為了上級政府辦點的工具；一旦官僚主義發作，試點村的農民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災難——一這是因為貧困村本來就很脆弱，經不起折騰。

（一）項目體制與村莊公共關系的“私人化”

項目制的實踐邏輯改造了村莊權威的生成和再生產。由于項目需要鄉村干部精英個體積極向外爭取才能夠得到，其中個人努力與公共責任的邊界十分模糊，很容易使項目資源的爭取者獲得較大的運作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。

l預目公共資源的私人化。由于項目具有競爭性，在競爭過程中需要具備一定的能力和個人稟賦。因此，一旦項目爭取到手，這種本來是國家公共資源的項目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會認為，村干部能夠憑借自己的私人關系爭取到國家項目，這是個人有本事的表現。農民說：“干部能夠從外面弄到項目，那是干部個人有本事的表現。現在競爭項目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設，那么他就是村里的大恩人了，大家會絕對地擁護他。至于其他的錢，他爭取項目總要打點關系吧？而且，關鍵是他自己總要有點油水才會有積極性去爭取這些項目吧？”公共資源被轉化為私人資源，這是項目制進村的一個十分關鍵的轉化過程。項目進村以后，農民不認為這個資金是具有公共性質的資金，從而對于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項目資金只要有一點點落實到村莊公共建設和服務上來，便都構成了村干部對全體村民的恩惠和情誼?！坝斜葲]有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項目的干部才是好干部”，便成為了項目制下很多普通村民的共識。

2．村莊公共權力結構的固化及私人化。對于那些能夠爭取到項目的村莊精英，由于其獨特的社會關系網絡和運作能力，使得作為其潛在的競爭對手的其他村莊精英可能難以具備相應的社會資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個村莊精英具有超強的運作上級政府或部門給項目的能力，其潛在的村莊內部的競爭者便往往會自覺地退出村莊政治舞臺?！艾F任干部弄到這么多的項目，他的潛在的竟爭對手要想參加競選，首先就要自己掂量掂量能不能向對手一樣也爭取到那樣多的項目”，“沒有這樣的本事的人出來競選就會鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現這樣一種比較確定的村莊權力結構局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實項目。這就造成了村莊權力結構的實際上和預期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰者消失的同時，也是村莊政治的被消解過程。這時，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數人的政治效能感越來越低，村莊權力高度集中在某些個別人手上——這實際上對村民自治構成了一種極大的挑戰和威脅。

3鄉村兩級組織間關系的私人化。由于鄉鎮一級并不一定在爭取資源上對村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭取項目以發展經濟和獲得政績的壓力和沖動。這時，對于那些能夠跨級爭取項目的村莊精英來說，為村莊爭得項目的同時也意味著為鄉鎮干部爭得了政績。從而在具體的鄉村關系中，鄉鎮一級反而有可能對這些村莊精英形成一種逆向的依附關系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對他們的行為進行有效的制約和管理。因此，在項目中的村莊運作中，項目資金的私人化轉化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時還可能造成逆向的鄉村依附關系，從而使作為項目聚焦點的精英個體的權力得到極大強化。

（二）項目體制與鄉村治理的“內卷化”

項目制同樣也會對城郊農村產生巨大的影響。由于基層政府當前的主要經濟行為集中在土地經營上，因此，城郊農村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區”。利益密集型地區的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進行的利益博弈。可以說，正是項目制的作用機制增大了這個利益博弈過程的復雜性。

按照折曉葉等(2011)的研究，公共項目資金首先是被縣鄉政府“打包”后轉化為用于經濟發展的建設資金，構成了地方經濟社會發展的原始積累，并以項目提供的合法性，啟動了城市土地經營這臺超強機器。城郊農村是這臺超強機器的對象。通過土地征收、金融、財政的循環，不斷推進城市化和T業化的發展。城郊農村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個過程中進行利益爭奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現。隨著基層治權的弱化，基層政權“不出事”邏輯盛行，鄉村基層政權缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉而借助于地方勢力進行治理。黑社會組織等地方勢力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶問題，但是卻也造成了極大的政權合法性危機，引起社會廣泛關注。而且地方勢力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復雜聯盟，共同瓜分土地非農轉用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經營土地的投資和回報，造成了“新鄉村利益共同體”不斷發育和壯大。這種“新鄉村利益共同體”的出現，與一般農村中的村莊權力結構的固化一起，將在越來越多的國家項月資源的滋潤下成長成為“分利集團”，最終將造成“鄉村治理內卷化”。在這個新的結構里，鄉村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項目政策的公共性和目標，將造成鄉村治理的再次危機。

需要注意的是，與之前農業稅費時期出現的“鄉村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農民的資源，而是向上截留國家投向農村的資源，從而成為了一個橫亙在國家與農民之間的“腫瘤”。而這個腫瘤得以不斷成長的原料正是自上而下的項目資源。項目及其資金滯留在城市下不了鄉，或者只是象征性地到鄉村打了個轉，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農民得到的實惠少之又少。

由于中國是一個正不斷走向現代化的國家，必然要為基層和村莊承擔與其財力相匹配的責任。因此，國家不可能停止或減少向農村輸入資源的進程，反而隨著國民經濟的快速增長必然還要向農村輸入更多的資源。這時候，項目資源越多，將使這個腫瘤成長得越快、越大，侵蝕國家公共資源的能力也就越強。這不僅會讓公共政策的執行出現執行偏差，而且還可能因為基層各種強勢力量的結盟，使農民需求得不到滿足而引起國家政權合法性的喪失。國家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國家面臨進退兩難的結構性困境。

五、結論與建議：重建下鄉資源的公共性

新世紀初以來，國家采取自上而下地向鄉村輸入資源，主要的目標是要解決“鄉村公共品供給的內在條件不足”問題。但是，這種鄉村公共品供給的內在條件不足，本質上是在稅費改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結果之一。因此，國家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項目制是國家財政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創新，也是一種結構性的道路選擇，體現出了新形勢下國家治理模式和治理體制變遷的追求和內涵。但是在實際中，項目制沒有能夠有效地回應這種基層治理困境及其需要。

就村莊層面來說，以項目制的方式提供農村公共品，缺乏有效的應對“委托一”問題和“監督一激勵”問題這一雙重困境的基礎條件和制度基礎。當項目在村莊門外徘徊時，具有很強的競爭性和部門性特點。而一旦項目進村之后，便會因為其競爭性特點而很快地轉化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉村基層組織的參與和監督，實質性的賦予了項目爭取者個人或其利益團體極大的自主權和能動性，使得國家下鄉資源或項目的公共性極大地喪失，公共目標的實現大打折扣、偏差嚴重。這是造成項目制在村莊范圍內運作產生問題的關鍵環節。項目到了基層政府部門以后，應盡量避免競爭性和私人化傾向，是改善現行項目制運行機制的重要內容。因此，重建下鄉項目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項目資源的私人化傾向，保障項目資源在村莊的公共性和普惠性特點。

首先，國家應該繼續加大對新農村建設的支持力度，更大規模地向農村輸入資源，使農村在現代化進程中不可避免的人、財、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機制優勢，形成一種具有“社會主義”特色的工業化和城市資源的回流渠道和機制，積極發揮政府作用，真正實現城鄉關系的統籌和協調。

篇8

進一步來看,為什么會有基層政權治理功能的弱化呢,這種弱化又是怎么樣導致不穩定因素增多的呢?這一切乃由近期以來基層治理體系的瓦解和重構造成的。農村稅費改革以來,基層治理體系發生了急劇的變化,主要表現為基層政府的權力弱化、職能上收、財政困難,公共服務職能難以落實,成為所謂的“懸浮型政權”,因而,基層社會的大量矛盾和問題無法在基層治理體系內獲得解決,而農民則要求更高層級的政府解決他們的困難和問題,形成越級上訪和其他不穩定因素,形成了治理層面的穩定問題。就筆者在基層的調研來看,治理層面的不穩定因素是當前穩定問題的主要來源。

治理型不穩定問題構成當前農村不穩定因素的主體類型,治理層面的不穩定問題要求基層政府承擔更多的責任,我們應該強化鄉村治權,而不是進一步弱化之。正可謂“基礎不牢,地動山搖”。

穩定問題從治理層面轉向行政層面

行政層面的穩定問題不是憑空產生的,不是政府制造出來的,而是由治理層面的問題轉化而來,因為基層治理體系的弱化,問題和矛盾上移,群眾要求政府承擔責任,這就迫使中央和各級地方政府對之作出反應,采取一系列應對措施,并逐步發展出一整套維穩工作方案和考核辦法。

當前,維穩工作已經成為基層政府的中心工作。縣委書記大接訪意味著以縣為主的維穩工作體制已經形成,縣委書記大接訪實現了制度化、常規化,許多地方的縣級局升格為群眾工作部,成為副處級單位,而大廳則成為縣級政府工作量最大的部門。

行政層面的穩定問題在某種意義上是在當前考核體制下產生的問題,嚴格的維穩考核機制使基層政府對穩定問題產生過敏性反應,將所有治理層面的問題均納入維穩工作的范疇內,反而不利于問題在治理層面的解決。并且鄉鎮政府采取非正常手段處理穩定問題,同時,這種維穩體制也被少數人利用,他們利用當前的體制要挾基層政府,產生了一批以獲取不合理利益為訴求的老上訪戶,基層政府疲于應付,真正合理的治理問題反而無法得到解決。

治理和行政層面的穩定問題被“泛政治化”

篇9

進入“小鎮”這一“鄉域政治”的場景，我們發現作者所呈現給我們的幾乎處處是理不清剪還亂的權力“倒置”圖景：

征收讓基層政權成為討要者，而農民則成了施舍者，所謂“要錢的成了孫子，欠錢的是大爺”。既然孫子向大爺要錢，干部除了自我矮化和套近乎，幾乎找不到制度化的征收辦法。[2]（p.608）這種奇特現象出現的背景在于國家為了政治形象的塑造而三令五申不準強制征收，這樣，基層政權與農民之間圍繞征收而建立起來的日常互動的主動權轉向農民，制度結構上的強者（基層政府）轉化為微觀鄉域政治行動場景中的“弱者”。

農業結構調整讓“政府”成了“包工頭”，農業結構調整本來是基層組織積極引導農業經濟轉型的利民措施，但是當這一利民措施成為上級考核指標與各級領導的升遷掛鉤，就轉變為一項所有風險都須由政府來承擔的行政“工程”，政府由引導者變成了“包工頭”。諸如小鎮的藠頭種植：鄉鎮政府承包了所有花費，保證所有風險都由政府承擔，在鄉村干部多次動員，工作做足的前提下，藠頭下種了，一年轉眼而過，結果仍然延續“工程”的“宿命”：大部分的村莊顆粒無收。農民的反應很“合理”：一年的收成沒有了，咱只有找“非”要咱種的“政府”，“政府”不解決就要鬧到區里。小鎮“政府”雖然認為責任不能全怪在自己，不愿意賠償，但是又害怕問題鬧大，只好賠償了農民的全部損失，“賠了夫人又折兵”。積極行政的政府要為農民的不配合和所有風險兜底，這幾乎成為農業結構調整的必然前提，效果好自然皆大歡喜，出現問題“政府”就是必然的“冤大頭”，——政府因為強勢和主動要為弱勢和消極買單。

農民與基層政府的強弱勢糾纏是中國“社會”的某種常態：一方面，農民從無數的歷史經驗和現實教訓得出的一個顛撲不滅的真理，“民不與官斗”，自認弱勢；另一方面，他們也從弱勢的角度出發，發展出的一系列日常權力技術—抗爭術，講“理”不講“法”。“反正我沒有錢，就這么了，看你們能把握怎么樣？”這里“不講理就是講理”，你又能怎么辦呢？基層的強勢權力在自認弱勢者面前失去了“暴力化”的合法性，暴露出其對弱勢者“耍賴”的相對無奈。這種糾纏使得諸如“依法治理”和“送法下鄉”等作為國家政權建設一部分的治理活動在具體操作層面上沒法進行。當基層組織的正式治理技術失效，農民再進一步借助國家大政策“以弱逼強”，基層政府捉襟見肘就不難理解。但是這種表面上“官權退—民權進”的農民反制現象，并不意味著“民權”真的進了，“社會”真的強了，而是農民在當前特定“社會”條件下，以自認弱勢為前提對制度裂隙與政策不接軌的利用[2]，相應的，只要基層政府做出適當調整，放下身段，當當“青皮手”，農民在爭取到一定利益之后還是要配合的。

在小鎮開發過程中，上述邏輯表現的尤為突出：

當前政策規定土地屬于集體所有，但是實際上村級組織根本沒有能力在土地開發中集合全體村民意見，代表他們與開發商談判，而單個農民與開發商談判成本太高，所以鄉鎮政府進入成為了主導者，成為介于開發商和農民之間的真正主角。由此在各種經濟開發的利益分配中由政府掌握主動，呈現出政府得大頭、農民得中頭，村莊得小頭的利益分配格局[2]。農民可以對土地出讓過程中自己利益沒有得到最大化不滿，但是只有找到合適的政策借口才能跟政府“耍賴”，政府適當讓步之后就完全可以對“無理取鬧”者置之不理，他們自然會散去。

石場老板和基層政府的土地糾紛故事中，尤其能夠感受基層政府對“青皮”手段的運用。糾紛發生于一群合法經營的采石場業主與從事土地開發的區、鎮政府之間。政府原來出于發展經濟的角度支持采石，后來發現土地出讓利益更大，采石破壞了開發區的生態環境，影響到土地出讓，遂由原來的支持采石轉為關閉石場，并屢次反復。最后政府下定決心真正執行時，石場老板感覺投資過大關閉又不合情理，政府也不愿意承擔賠償責任，遂致糾紛。石場老板們也知道依靠訴訟會失敗，就聯合起來通過上訪來使問題擴大化，自然政府也是應對有方。當石場老板上訪有理、有節，依據“規則”來進行時，政府進行了適當讓步；當老板們一再反悔，希望分次滿足自己的利益，并“撕破臉皮”上訪時，政府變得強硬，憑借其背后的制度支撐，與老板們較勁，一方面不斷地說服教育，表明早關閉有獎勵，晚了就強行拆除，概不賠償，另一方面分化精英集團，優厚精英代表，“一把鑰匙開一把鎖”，最終得以瓦解老板聯盟。

可見，基層政府在化解當下諸多內外矛盾時被逼從原來的“權力持有者”轉換為“權力經營者”[3]角色，所謂的權力關系的“倒置”實際上并不存在，“倒置”言論只是某種理論譜系固化的思維模式下對角色和行為反差不理解的表現[2]（p.614）。當小鎮的農民和政府官員已經直面現實生活，發展出新的權力運作方式，我們很多理論工作者還出于理論高度而斷言權力關系出現“倒置”。事實上，誠如小鎮作者所言，農民的權力并沒有增強，只是基層的治理能力在減弱，由此而出現了新的權力格局和運作模式。

這種局面的形成與國家政治治理內含的中央-基層-農民的三角關系有關，從權力角度而言，三者的強弱關系是順序的，中央最強，基層政府次之，農民最弱；從政治合法性的角度而言，農民最強，中央次之，基層政府最弱。上述兩種強弱關系的糾纏制造了稅費改革中的各種倒置現象。稅費改革意味著中央政府轉變治理策略，以政治合法性訴求替代了原來具體的財政目標，相應的基層角色逐漸要從原來壓力體制下的一級政府轉變為服務體制下的一級機關。被剝奪了“暴力執法”的權力基礎之后，基層政府“自然的”對強勢的中央表示出“弱者”姿態，對中央的“倒逼”式改革進行“反倒逼”，通過“訴苦”、抱怨、欺瞞、變通、推諉、得過且過、“能撈一把就撈一把”、執行對自己有利的政策、消極對待改革、盡量減少或不向農民提供公共服務[4]?；鶎诱褂帽緛韺儆谵r民的“弱者武器”[5][1]，其前提是權力關系上對中央政府的弱勢，正如農民對基層政府的弱勢一樣；不同的是，新時代的農民出于對中央政策宣傳的敏感，還利用了稅費改革中對政治合法性的重視，以上訪等方式“以弱逼強”，讓基層進退失據；面對權力關系相對中央的弱勢和合法性方面的絕對弱勢，基層政府只能以“青皮”待之，以對中央的示弱來消解權力的緊張，以對農民的自我矮化來消解合法性的緊張，以此為基礎利用各種手段來包裝相對農民的權力強勢，以此來應對稅費改革所造成的上下擠壓。在這個過程中，農民的變強只是擁有了更多的道義資源，從權力關系上并沒有根本性的變革，但是基層政府的在權力的暴力性和合法性方面被雙重削弱之后，治理能力的下降是顯而易見的，其主要精力都放在如何利用有限的權力和合法性來謀取稅費改革后難以為繼的自身組織運作。

市場因素的進入為上述權力關系運作開辟了新的空間。中央對經濟發展的認定，基層對運作經費的渴求和農民對生活改善的需求，使得市場利益關系成為新的權力運作核心。稅費改革破壞了原有的權力平衡，中央、基層與農民都在重新定位強弱糾纏，市場因素的進入更加劇了這種混亂。原來在稅費征收中的反復談判開始轉移戰場，而經濟開發關鍵性因素——“土地”、“石場”的集體所有制使這種“談判”有了廣闊的運作空間。鄉官、老板和鄉民都希望在如土地開發中為自己謀取最大的利益，小鎮也成了圍繞利益進行權力博弈的競技場，行政建制的機構成為各方利益談判的最好平臺，基層政府終于獲得了新的生存基礎。市場化因素進入之后，以經濟發展為最高目標，原有壓力體制下的全能“國家”被迫讓出一部分利益空間交給“社會”來運作，而集體所有制讓小農和村官們失去了與各級老板的談判資格。在這個國家與社會的“空隙”中，小鎮政府的介入就成為必然，又由于基層政府受制于上面談到的“糾纏”關系，農民的反制技術也就有了用武之地。但是無論基層政府、農民還是老板，其實都沒有土地等物的最終所有權，所以他們爭吵的真正目標只能在于利用原有“國家”將“自己”的利益最大化，在這個過程中，基層政權治理效績的削弱，社區公共利益的犧牲，其實都不難理解。在國家與社會難分難解的混沌狀態中，被真正顧及的只有利益平衡，在公共目標上，政權治理者與被治理者陷入了一種雙輸的循環中[2]（p.610）?！皬妵舀C強社會”的互動與雙贏的目標在這里演變成了“弱國家—弱社會”的排斥與雙輸的局面。

以宏大的“國家—社會”的結構性框架，很難真正呈現國家與社會混沌狀態中強弱勢糾纏人物的生動表演，只有以“事件—過程”的分析把國家與社會的實體轉化為具體的官員，國家與社會才可以出現其具體的原型[6]。通過作者這種具體的安放回溯，底層政治的真實得以展現，很多停留在表層的宏大話語被最終解構，我們看到了國家與社會混沌狀態中，底層政治所受的侵蝕與混亂，官不官、民不民，“禮崩樂壞”的準“叢林”境地[2]（p.629），國家政權建設的最終目標任重道遠。

二、政權建設：發生中的權力文化網絡重建

源于歐洲近代經驗的國家政權建設概念，意指多中心的、割據性的權威體系逐漸轉變為一個以現代國家組織為中心的權威結構過程。實際上，國家建設始終貫穿于整個20世紀的中國現代化進程之中，甚至可以說，中國現代化是圍繞著國家建設這樣一項主題展開的。傳統上人們也總是傾向于用國家權力不斷深入基層這個視角來解釋建國后基層治理的變化，但是，上述理論對當下基層治理現狀的解讀總顯得有些隔靴搔癢。20世紀90年代以后，隨著方法論上“事件—過程”分析策略的引入[7]，以及對鄉村治理社會基礎的深入研究[8]，我們發現基層政權并未按照現代國家政權建構的規則治理鄉村，基層在治理中凸現的是一種鄉土性和地方性。張靜則認為國家只注重目標和結果，并不特意闡發一種不同于地方的治理原則，一切由地方創造——這種做法使得基層政權除了利用國家合法化之外，并未真正共享一種治理原則[9](p.294)。無論如何闡釋，當下基層治理與國家政權建設的張力成為大家公認的一個事實。

從歷史發展來看，西方社會的治理經歷了一個從基督教牧師權力的發展到圍繞國家理性治理術的轉變，之所以可以實現這種轉變，源于西方社會的自主法律傳統系統化推進，并形成了一個強大的知識和制度系統，治理的展開亦以此為基礎。市民社會的逐步發育，型構了國家與社會的兩分，治理的形式理性邏輯在這種兩分的前提下得以推進[10]。傳統的中國社會則處于一種“皇權不下縣”的集權體制下，對于分散的小農而言，“天高皇帝遠”是常態。為使權威滲透于鄉土社會內部，在帝國的體制下形成了“士紳社會”，成為國家治理的基層秩序基礎[11]。基層士紳多出身于鄉土社會內，面對的也是一個熟人社會，管治方式繞不開“鄉里鄉親”的面子，法律相對失效。鄉村內部日常事務的處理成為地方士紳的“俗務”，官方甚至可以不去顧及這些瑣事，國家與地方形成了一種相對分割的管轄權力。與國家體制若即若離的士紳階層，主要依靠熟人社會中形成的威望來治理鄉村，社會秩序主要由、家族條規、鄉村規約等地方文化支撐，帝國既依靠這些文化網絡，又讓其處于自身合法性體系之下，塑造了一種國家與地方士紳社會的分合系統。

建國后，尤其在時期，以現代民族國家為指向的政權建設急速行進，舊有的權力文化網絡被打破，直接的政治權力無孔不入，整個社會生活高度政治化，20世紀的中國政治也從傳統的權威主義系統轉變為全能主義系統[12]。從空間上看，這一過程往往表現為國家政權對鄉村社會的全面滲透和改造，原有的權力文化網絡被拆解，新的以民族國家意識形態為核心的權力文化網絡強勢伸張。但是，全能型政治體制的種種弊端很難以相對簡單的意識形態化權力文化網絡支撐，20世紀80年代以來，隨著改革開放中政治體系的自我調整，全能主義政治體制及其權力文化網絡逐漸退出了歷史舞臺。

鄉鎮政府逐漸成為國家在鄉村的人并獲得正式的體制化權力，正是在全能主義體制逐步改革的過程中發生的。20世紀90年代村民自治的推行，是國家希望在現行體制下完善對鄉村治理的新舉措。有學者認為，村民自治是國家政權重建鄉村社會的一種嘗試，是國家有意識地利用、開發鄉村傳統資源，恢復鄉村“權力的文化網絡”的努力，冀望在其基礎上重建政權合法性來實現對鄉村社會的有效治理和整合[13]。有學者進一步指出，隨著全能主義國家權力從農村社會的部分撤退，國家在農村的權力弱化，農村基層組織出現了大面積的癱瘓，在基層政治中出現了普遍的“正式權力的非正式運用”的現象，如稅費收取中的軟硬兼施，鄉村訴訟案中的“炕上開庭”。在對這種現象進行解釋時，學者們認為，基層官員通過對正式權力之外的民間權力資源的巧妙運用強化了國家權力，從而強化了國家政權在農村中的權力效用[14]。這些分析傾向于強調國家權力雖然受到削弱，卻仍然在不斷下沉中利用各種“文化網絡”自我強化，國家政權建設中的“強國家—弱社會”的邏輯仍在推進之中。

《小鎮》則通過一些故事的深度敘述與分析給我們描摹了另一種圖景，隨著新世紀之初稅費改革的深入，國家政權建設中“正式權力的非正式運用”似乎呈現出“弱國家—弱社會”的新邏輯。試看以下比較：稅費改革前，“干部進了屋，數字一公布，大人嚇得篩，小伢嚇得哭，有錢就把錢，無錢就撮谷”；稅費改革之后，“打不還手，罵不還口，給錢就收，不給就走”[2]。作者認為場景內涵的改變，表明在這場權力博弈游戲中政府和村組織是被牽著鼻子走的，干部在面對一些“打不濕，曬不干”的“油抹布”時，陷入了一種權力運作失效的境地[2]。權力的“非正式運作”意味著公共權力的去公共化過程，意味著公共權力治理權威的自動放棄或喪失[2]（p.101）。這種“正式權力的非正式運作”在這里并不是強化了國家權力，而是一種無奈的放棄。

究其原因，還是因為稅費改革使鄉鎮基層政府陷入了新時期正式權力與權力文化網絡的雙重困境。從正式權力的角度而言，基層由原來全能體制下的一級政府轉變為服務體制下的一級機關，失去了“暴力”合法性的唯一根源；從權力文化網絡的角度而言，稅費改革中鄉鎮基層是承擔道義責任的唯一載體，得不到任何同情，“自我矮化”是唯一的出路，有何可以支撐權力運作的文化網絡資源可言？

過往的很多研究者都將政權建設被削弱的全盤責任歸于基層政權，而鄉鎮政府在工作中面臨的權力困境多被忽視，基層政府處于一種“失聲”與“消失”的境地，這對于政權建設的正常發育是非常不利的。要理清鄉鎮的治理邏輯，就要去思考他們所面對的問題和境遇的真實性[2]（p.86）。

抱持此種姿態，我們對小鎮“開發”中的種種作為就會有更清晰的認知。在以“土地征收”為主的開發過程中，各種不軌行為似乎來了一次總爆發：鄉鎮干部希望不斷壓低農民的補償，自己可以獲得更多的收益；農民們也不甘示弱，他們以“種房”來賭開發——利益博弈的喧囂仿佛成為唯一的聲音，公共利益的犧牲成為必然，治理能力被削弱，圍繞利益的非正式權力運作成為主流。對此，小鎮作者提醒我們不僅要注意到底層政治邁向以經濟利益為中心的世俗化過程，更要注意到其中政權建設的新內涵。

稅費改革完成后，作為國家一級政府的權力機構必須重新尋找正式權力和權力的文化網絡的合法性來源。小鎮政府已不再具有全能政治時期所具有的強制權力，國家的支持難以彌補稅費取消農業稅中損失的資源，在問題實在難以解決時，小鎮政府尋求正式權力資源和權力的文化網絡支持成為必然出路。搞開發、結構調整等經濟發展，構成了小鎮正式權力的合法性基礎，而以此為導向，權力的文化網絡則無所不用。對農民的“點發”，對石場老板的“一把鑰匙開一把鎖”，甚至包括對灰色勢力的利用……“這些人一出現，農民立馬就規矩了”[2](p.717）。

對此，我們可以認為新形勢下政權建設過程中權力文化網絡的重建正在發生，雖然灰色化肯定不應該成為其方向，但是對此的深入分析能夠昭示出政權建設新的可能性。以往國家政權建設學說遮蔽了基層政權自身建構的治理邏輯，基層其實在不斷的按照鄉土社會的邏輯規則與自身的生存理念進行治理技術的重組，因為只有如此才能適應底層政治環境中的生存邏輯。在這個意義上，取消農業稅并不能真正解決治理危機，只是提出了新形勢下政權建設的新問題，同時也催生出政權建設的新方向和新思路。

總之，現代的科層體制在面對龐大而分散的小農時，要達到一體化的治理目標成本極高，目前國家政權建設中的基層治理，不借用底層的權力文化網絡資源就難以達成任何目標，但是，過于依賴底層，尤其是“蠻”和“橫”的底層文化，也許就會使各種灰色勢力有機可乘，并最終改變政權建設的方向。對此，國家如何應對？是聽任鄉鎮及底層文化自我浮沉還是逐步將其引入更加規范的發展軌道？正在發生權力文化網絡重建的小鎮還會有什么樣的故事？這些故事如何延續？仍然是值得我們記錄和思考的問題。

余論：小鎮的故事還會繼續，基層政治的前途仍然在徘徊中前行，也許如蘇力所言：歷史究竟如何發展，究竟會形成什么樣的制度，如何形成，這類問題對于身在此山中的愿意思考并且有一點反思能力的當代人來說，大約總有某種無能為力之感[15]。但作品對治理過程的具體描敘，無疑使研究者推進了對當下鄉村治理的認識。

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學術界多從法律普及下鄉、中國鄉村“人治”向“法治”轉變、移植效仿西方法律等角度在理論上對當今鄉村法治秩序建構進行論述和梳理，缺乏必要的實證研究和支撐。筆者運用走訪北京、河北、山東等地區的實際案例對轉型期鄉村法治秩序建構的特點、原因進行探討和分析，針對轉型期鄉村法治秩序建構的特點提出相應的對策。

一、鄉村“人治”與“法治”并存

中國傳統的鄉村社會是以“禮法合一”“德禮為主”“情法互補，情重于法”禮法德刑兼治的綜合治理模式。①正如先生所述“鄉土社會是安土重遷的，生于斯、長于斯、死于斯的社會。不但是人口流動很小，而且人們所取給資源的土地也很少變動。”②“長老統治”是封閉的的鄉村社會維護生產生活秩序的基本手段，多數村民解決問題都會尋求本村有威望、權勢的人。這種現象即使是在當今的鄉村社會也很大一部分存在，例如訪談中有兩位村干部提到的，“家里打架也是找我們……來我們這兒，給他們（村民）講講道理，情緒穩定住，一天聊不行，明天再聊，不辭辛苦?！雹墼趥鹘y鄉紳階層消失之后，鄉村干部自然而然擔當起“長老”的角色，調解鄉村社會的矛盾、解決村民日常生產生活中問題糾紛，維護基本社會秩序。對于鄉村日常生活中出現的小的問題，村民還是習慣性的訴諸村基層干部解決，深諳傳統鄉土邏輯的村干部理所當然的承擔起“村莊人”的角色?；鶎痈刹總鹘y的雙重角色在“法治”和“人治”并存的當今鄉村社會也得到充分體現。

隨著農村改革開放的深入推進，鄉村社會利益、矛盾日益增多，鄉村步入高風險時期，土地拆遷、干部選舉等引發矛盾非常棘手，傳統的鄉村倫理道德很多時候已經不能有效的解決這些問題。訪談后總結發現村民訴諸法律途徑解決的問題一般是較為嚴重已經上升到法律層面，不再是簡單的鄰里矛盾，或是村民與基層干部之間的矛盾、無法調和，或是涉及譬如拆遷等巨大經濟利益的問題等等?！皩τ诓疬w賠償款不滿意的一些村民會選擇請一些律師來和開發商談判，以尋求自己利益的最大化……”④這些問題已經遠遠超過了鄉村倫理道德所能解決的范圍，法律成為必選手段。這些類別的問題數量日益增多，是在傳統鄉村社會和集體化時期的中國農村難以想象的。

二、“自治”與“強制”并存

伴隨著現代化的推進，大眾傳媒快速發展，村民可以更便捷的獲取法律法規信息，村民的法制意識、民主意識、維權意識增強。為適應村民日益增多的法律和利益訴求，基層干部在鄉村普法過程中扮演積極了角色，例如一名村干部在提到本村選舉流程中說到“開始進行大力宣傳，哪個程序不到位算是違法，按程序去宣傳動員。第一次推薦選舉委員會，選舉委員會產生以后再推薦候選人，提名正式候選人，然后再進行選舉……”⑤選舉流程完全按照法律規定，缺一不可，且隨時接受監督，集體化時期村干部由上級任命的觀念早已消失，取而代之的是村民要求公平透明選舉的民主意識。當然在充分尊重村民權利的基礎之上，選舉規則秩序的硬性要求也要體現出來，避免一些選舉亂象的出現。訪談中一位基層干部提到“有一小姑娘，我們都在選舉現場呢，警察拉一警戒線，就扒拉一下無關人員靠邊站，就這那小姑娘說警察“耍流氓”。其實這一小姑娘也不是說“扒拉”這事，就是為了支持那幫，誠心搗亂……”⑥面對這種情況，基層干部或是司法部門會適當進行勸說，若是勸說解決不了，便會清除出場，“以儆效尤”避免村民借機生事，支持幫派，造成選舉的混亂。

如今的鄉村社會在“無形”但確實客觀存在的法律強制基礎上實行村民自治，所有義務的履行和權利的實施都有國家法律的明文規定，村民若是不按照規定行使權利，不僅會受到道義上的指責還極有可能受到法律的制裁。“無論是社會自治還是國家強制，所借助的皆是社會與國家須共同遵守的法律?！雹咴趪曳善占暗倪^程中，政府發揮主導作用，基層干部積極組織、宣傳、實施法律法規，并且以身作則，對于鄉村法治秩序的構建具有重要的意義?！拔覀兤綍r會組織一些集體講座，邀請一些法律人士為村民普及一些法律知識，講解一些法律問題……提高村民的法律意識，盡量減少糾紛的發生，積極避免上訪等?！雹?/p>

三、法律與“人情”并存

“法律必須被信仰，否則形同虛設”這是伯爾曼提出的，但是“法律”成為傳統鄉村村民的信仰即便在當今的中國社會恐怕也難以做到的。在鄉村社會內化為民眾自身信念的不是法律而是傳統的道德倫理，在早已發生巨變的鄉村社會這一特點也是非常明顯的?；诘鼐壓脱夑P系的鄉村熟人社會，“面子、人情、倫理”是這個熟人社會運轉的基礎?！霸L談中有一位基層干部曾經提到 “有一家的樹有一個大樹根，上面支了幾個很大的叉子。我就是給拆遷公司說這個事情，拆遷公司也說他們也沒辦法，我說您那相機抬一下，照上面的幾個叉子，三棵四棵不就出來了嘛。拆遷公司說這樣行，老百姓也說謝謝您。事不大，花很少的錢，稍微變通一下就解決了?！?/p>

“從1985年起，中國開始了一場為古今中外罕見的、由政府自上而下推動的、有億萬人接受教育的普法活動，普法運動最大的戰場在農村。”國家運用行政法律手段推行的這場依法治村和法律普及運動到現在已經初見成效，村民的法律觀念意識不斷增強，過去基層干部簡單粗暴的管理模式也不多見，還政于民，對人民負責已經成為當今鄉村治理的主流思想。走訪許多鄉村不難發現，所有的村支部辦公室里都懸掛著一些與鄉村治理有關的法律法規，法律已經成為隱性制約，盡管很多村民不知道具體的法律條文，但是對于“哪些事情是法律允許范圍內的，做哪些事情會觸犯法律”絕大部分村民心里都有明確的界限。

總之，中國鄉村社會的法治秩序構建過程是現代法律同本土化的鄉村治理模式相融合，相促進的過程，人治”同“法治”的并存，“自治”同“強制”的并存，法律和“人情”的并存等這一系列的特點也是這一過程中將長期存在的。這些特點在法律的普及與傳統鄉土邏輯碰撞之間產生、發展，并最終形成具有中國鄉土特色的鄉村法治秩序。鄉村社會的穩定與否直接關于國家的穩定和發展，“依法治村”、構建鄉村法治秩序是國家實施“依法治國”方略的重要組成部分。上至國家整體方略，下到一個村的治理模式的實行都是實現國家法治化建設的重要嘗試和探索。基層干部在鄉村法治秩序構建過程的重要作用也是顯而易見的，國家應積極鼓勵基層干部利用自己的雙重角色地位優勢，將現代法律與鄉土邏輯相結合，實現鄉村的有效治理，夯實國家的建設發展的底層基礎。（作者單位：北京師范大學學院）

注解：

①韓青《我國古代禮法傳統及當代價值研究》，曲阜師范大學2013級碩士論文

②《鄉土中國》，上海世紀出版集團，2005版，第48頁

③北京市房山區D鎮B村訪談資料，2014年9月26日

④北京市通州區Z鎮訪談記錄，2014年11月4日

⑤北京市房山區D鎮B村訪談資料，2014年9月26日⑥北京市通州區Z鎮訪談記錄，2014年11月4日

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《2012中國大學生村官發展報告》顯示，從2008年中央啟動“一村一名大學生村官”計劃至今，全國累計有200多萬名高校畢業生報名應聘。2011年底，全國在崗大學生村官數量超過21萬，到2015年，中國的大學生村官數量將達到40萬人，覆蓋2/3的行政村，到2020年將達到60萬人。大學生村官計劃自實施以來，在改善農村干部隊伍結構、增強農村基層組織生機活力等方面均取得了顯著成效，也涌現出了許多在平凡崗位上做出重大貢獻的個人。但從當前各地反映的實際情況來看，大學村官在職業發展和工作適應等方面還存在不少問題。在參與相處治理過程中的角色定位模糊、職業發展受阻、工作開展困難等問題不僅影響了大學生村官自身的工作和生活，同時也嚴重制約著大學生村官計劃的發展前景和發展后勁。

二、參與鄉村治理困境分析

（一）政策支持力度不夠。大學生村官制度是一項不斷發展中的制度，除了就業壓力，政策性資源是吸引廣大村官參與其中的主要因素，但是當前對于大學生村官的主要政策集中在在崗三年的保障制度，而對于村官三年之后的職業發展沒有給予太多的關注。越來越多的大學生村官開始關心“以后怎么辦？”，“考不上公務員怎么辦？”這樣關乎自身前途的問題。大學生村官政策存在地區差異，政策變動性比較大。所以，在政策不明朗、不完善的情況下，大學生村官存在后顧之憂。他們不得不花更多的時間和精力考慮自己的前途問題，因而他們很難沉下心投身基層。

由上面的數據可以發現，在大學生村官未來發展意向表中，有64%的選擇是報考公務員，而在北京市首批大學生村官合同到期后去向表中卻只有19%的人可以進入到公務員系統中，也還有10%的人尚未就業。由此可見，大學生村官的后顧之憂并沒有被解除，尚不完善的保障制度使得村官制度的持續性受到質疑，在自身的發展得不到保障的前提下，村官參與鄉村治理的積極性會下降，將更多的精力集中到備考公務員或者跑關系上，客觀上減少了參與鄉村治理的可能。

（二）借調身份。相關調研表明，借調現象相當嚴重，基層政府“截留”大學生村官是多方面的原因造成的。有的“截留”是鄉鎮領導的安排，被動的截留；有的“截留”是因為基層政府人員不充足，大學生村官學習能力強，留在基層政府、又不用支付額外的工資。這雖然在某種程度上，對大學生村官自身以及基層政府是有利的。但這卻違背了政策的初衷，會導致大學生村官越來越不“接地氣”，遠離鄉土，脫離群眾，根本無法實現參與鄉村治理的目標。

（三）游離鄉村“圈子”之外。中國的鄉村社會有濃厚的家族鄉土情結，實際上是由一個個圈子組成的，離中心越遠者，關系也就越疏遠，這種圈子的核心是“人情”、“面子”和“關系”。大學生村官是外在的力量嵌入于鄉村社會中，在村民看來就是“圈外人”。與土生土長的鄉村干部相比，大學生村官與村民的關系疏遠，而自身存在的“上山下鄉”短期鍛煉的觀念和村民眼中“非官、非農民”的圈外人身份，使他們更難嵌入鄉村社會關系中。無論從主觀還是客觀層面都使得大學生村官參與到鄉村治理的可能性則較低。

三、參與治理難題破解

（一）明確大學生村官的合法性。大學生村官的具體身份如何，具有哪些明確的權利，這些問題都在一定程度上影響著村莊工作的開展及大學生村官價值的發揮。大學生村官是從城市的高校畢業后通過考試選拔方式產生的，他們既不是具有本村戶口的村民，又沒有在《村委會組織法》中有著明確的說明，那么在日后的村委會選舉以及其他的村委領導工作過程中，大學生村官所具有的權利和義務非常模糊，并沒有在村民心目中獲得權威的認可，這樣在群眾中的認可程度會受到影響。因此，要想真正激勵大學生村官在村莊工作中發揮更大的價值和作用，更好地推動農村發展及農民生活水平的提高，需要就大學生村官的身份問題通過法律法規加以明確，為大學生村官的合法性提供法律依據，從而增強村民對大學生村官的政治信任感，同時也為大學生村官在村莊工作中掃除了相應的政策障礙，激發了大學生村官對村莊工作的積極性。

（二）加強對大學生村官的監管。由于目前的大學生村官政策規定大學生村官在村莊的工作年限是三年，但是部分村官并非愿意扎根農村亦或者前途擔憂等原因，在三年合同期滿后，很多大學生村官義會選擇回到城市。以這種過度心態對待村官這項工作，就會出現走馬觀花、工作不積極的現象，這就要求中央和地方各級政府要健全大學生村官的監管機制。做到從村官選拔篩選偏向有意愿扎根農村的大學生，從源頭上保證大學生村官的高質量高水準；加強對大學生村官日常工作的監督和考核，通過日?？己耍诳h、鄉、村三級組織結構的聯合下、嚴格大學生村官日常工作的匯報，共同對大學生村官的工作績效進行評估；建立選拔制度，對考核優秀的，可推薦提拔。

（三）理順村官村民關系。大學生村官要利用好身邊的政治資源和社會關系資源，需要大學生村官善于解讀政策，善于利用資源，主動的融入到“圈子”中去，雖然沒有先天的本地人優勢，但是同時也沒有利益矛盾，因此融入群眾非難事。這種嵌入是雙向的、互動的。鄉村社會行動者同樣要適應大學生村官，嵌入大學生村官所代表的現代化社會關系，村民、村干部等同樣也是鄉村治理的重要主體，只有發揮不同主體的重要作用，才能保證鄉村治理績效的最大化。

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在現代化進程中，鄉村治理是關系到我國社會穩定和農業發展的重要問題。隨著鄉村社會的轉型，傳統的單中心治理模式逐漸向多中心治理模式轉變，農民群體、農村社會組織等主體性要素在鄉村公共事務中的地位越來越重要。綜觀相關的文獻可以發現，運用多中心治理理論對我國的鄉村社會研究越來越多元化，有的學者基于鄉村治理結構的分化與重組，強調鄉村精英在村政運作和鄉村政治中的核心主角地位;有的學者基于公共行政理論的視角，從鄉村的公共關系入手研究鄉村社會管理的績效問題;有的學者從經濟學的角度，從需求與供給、成本與收益等角度研究鄉村社會的公共產品供給，對當下的研究有著非常重要的啟示意義。本文所關注的多中心治理主體中的市場環境，正是基于對基層公共產品的供給問題上體現效益與公平而展開的。隨著新農村建設的推進，多中心治理理論為重塑鄉村治理結構提供了一個契機，通過反思鄉鎮政府和鄉村各組織之間“附屬行政化”和“過度自治化”的傾向，以此復歸“治理”與“多元”的鄉村治理主題。

多中心治理及其對鄉村治理的現實意義

多中心治理的內涵。多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學者在考察國家處理公共經濟資源的實證研究基礎上提出來的，隨后被廣泛地運用到政府治理、公共資源、社會組織等研究領域，成為政治學、公共行政學、公共經濟學等學科的前沿話題?！岸嘀行摹焙汀爸卫怼钡墓餐卣魇欠謾嗪妥灾?，“多中心”凸顯競爭性，“治理”則凸顯合作性，因此，“多中心治理”是包含多個中心主體的競爭與合作的新型公共管理范式①，包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進行共同自主治理，實現共同利益最大化。

多中心治理：現代鄉村治理的基本方向。在傳統的政府“單中心”治理模式下，公共權力的運行是單向度的，公共權力資源配置是單極化的，基層政府運用權威的行政命令安排農民完成任務，這種集中化的行政權力不僅制約著農民基本的民主思想和公民精神，更使鄉村治理失去實現“善治”的基礎，進而嚴重影響著鄉村社會的長遠發展。多中心治理作為轉變政府職能的路徑之一，可以通過推進有效政府改革，引入市場機制，培育公民社會、實現多元合作。②它以改變鄉鎮政府對鄉村事務的行政控制為基點，充分調動鄉村內部的自主性力量，通過協商、協調、合作等方式，共同解決在公共產品供給、社會秩序維持和社會矛盾化解等領域的地方性問題。由此可見，多中心治理不僅僅體現在公共事務多元的管理主體和公共產品多元的提供者上，它還是一種超越了傳統治理模式的嶄新的價值理念與思維方式，意味著以政府和社會的共同參與作為治理的基礎，在治理的方式上，政府必須轉變其自身的角色和任務。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一個多維度互動的管理過程，尤其是黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設的目標后，更加強調政府、農民群體、社會組織、市場成為相互獨立的治理主體，通過互動、互補、合作、制約的方式，達到“政府引導、農民主導、社會組織參與、市場運作”的多元治理格局。

政府是鄉村治理的引導者。多中心治理的核心是多元、平等的合作與協調，在治理的框架上，政府不能凌駕于其他的組織之上，那么應該如何以一個平等的地位去確保行政權力的權威性呢？如果在治理過程中出現失衡狀態的時候，它又該如何去協調和規范其他主體的行為呢？“治理需要權威，但這個權威并非一定是政府機關。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作?！雹勰壳暗男姓芾眢w制下，鄉鎮政府是獨立的基層行政單位，對鄉村社會的建設和發展有著重大的影響力，鄉村的“善治”需要政府的權力參與才能把渙散的社會資源與力量整合起來，但這不是一種統治型的權力，也不是唯一的治理主體和權力中心。鄉鎮體制改革的目的并不是局限在“鄉政”體制內部的職能縮減，也不是減少基層政權的規模與范圍，而是在解構現行鄉村治理體制的同時，以現代的治理理念重新構建起鄉鎮政府引導者的角色。鄉鎮政府要承擔起指導鄉村行動的共同準則及方向的任務，兼顧公平與公正、效率與民主，不僅需要規范自身的權責體系，保證政府行政的合法性和權威性，還要順應治理理念的要求，吸納社會和市場的力量，引導各社會組織進行平等溝通與協商，構建起多元的鄉村治理格局。

農民是鄉村治理的主導者。農民是實現鄉村社會轉型的主導者，他們通過與其他主體之間的溝通、協商與合作，承擔起鄉村社會管理的公共責任，參與到鄉村公共事務的治理之中，實現共同治理的目標。

普通農民。普通村民既是鄉村社會政治權力的授予者和委托者，更是鄉村公共事務的參與者和推動者，在多元治理的框架內，廣大村民與其他治理主體共同形成互相依托與相互制約的互動關系，是推動鄉村社會改革的主要動力。農村社會管理的本質在于民主，具體體現在村民自治上，村民委員會由廣大村民通過民主選舉產生，是農村社會進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責鄉村內部的公共事務和公益事業。廣大村民不僅僅擁有選舉權、決策權、管理權和監督權等合法合理的治理權力，而且還是鄉村社會的文化資源和社會資源的重要提供者，他們是鄉村多元治理主體中重要的一隅，如果鄉村建設實踐活動脫離了廣泛的農民群眾，更是不可能完成的。

體制精英。體制精英主要是指獲得國家政權體系的認可，其社會影響力來源于正式授權，以村民委員會為運行載體的村民委員會主任、副主任和委員等人士，他們是政府行政機構與農村社會承上啟下的中介，也是鄉村內部權力互動的集合點，現代鄉村社會主要通過他們在國家、精英和普通村民的三層互動機制來實現地方自治。因此，要培養一批具有公共理性的體制精英，需要加強他們的組織與協調能力，建立村兩委、村民、村民會議（村民代表會議）三者的合作機制，充分發揮村民會議在實現村民自治中的最高權威地位。

非體制精英。非體制精英是指鄉村社會中由于文化認同或者利益的聯系，憑借其掌握的文化、經濟和社會資源進行治理的主體，如宗教和宗族勢力、經濟能人、文化精英等，他們代表著部分村民的利益，同時也具有自利性的政治目的，是處于體制精英和廣大村民之間的中間帶，其非正式權威力量在多元主體治理進程中扮演著重要的角色。由于非體制精英擁有優于一般村民的經濟和社會資源，他們往往通過協商、默契或利益互惠等互動博弈的方式與其他的主體一同干預或者參與鄉村公共事務的治理。尤其在廣大村民民主參與和自治水平不高的情況下，其作用更加不容小覷。同時，也要防止非體制精英與合法的公共權威力量抗衡，引導他們積極參與鄉村公共事務，是實現鄉村善治的關鍵所在。

農村社會組織是鄉村治理的參與者。農村社會組織是指在鄉村范圍內活動，主要由農民組織和參加，以維護、實現和發展農民利益為目的的政府與企業之外的組織。④在傳統的“鄉政村治”的管理體制中，農村社會組織的組織化程度較低，參與鄉村治理的制度化空間相對狹小，使得其在治理的過程中受到各種挑戰與障礙，不能很好地承擔起鄉鎮政府向鄉村社會轉移的公共職能，更不能向廣大農民和鄉村社會提供滿足的公共產品和公共服務。然而，農村社會組織有著民間性和自治性的顯著特點，代表并維護廣大農民的利益，是提高農民主體性地位的重要途徑。在多中心治理中，農村社會組織作為一種新的治理主體參與到鄉村治理中，有助于進一步促進基層政府的職能轉變。為了使農村社會組織能夠順利參與并逐步融入到鄉村多元治理結構中，要求鄉鎮政府優化制度環境，積極引導和支持農村社會組織的發展，建立健全有效的監督機制，加強農村社會組織內部制度建設，將家族、企業組織在內的各種社會組織的利益整合起來，構筑一種多元合作的治理結構，促進鄉村結構的轉型。

市場是鄉村治理的推動力量。市場在社會資本和社會資源的配置起到重要的基礎性作用。在傳統的單中心治理過程中，政府行政干預過多，抑制了村民自治的發展，從而也弱化了市場在治理體制中的作用，導致治理績效低下。在多中心治理理念下，通過引入市場機制，保障政府提供公共產品的有限性和獨立性，同時使得其他非政府組織承擔起公共責任，提高公共服務的質量。鄉村治理中要實現市場的推動作用，可根據“誰投資、誰經營、誰受益”的市場化運行原則，廣泛吸取各類社會資本，參與到鄉村公共產品和公共服務的建設中來，構建一個多元化的投資體系。具體而言，涉及到農村發展的戰略計劃、項目推廣、環境保護、社會保障和與基礎教育相關的重大性公共產品依然由政府提供，其中的某些項目也可以通過政府與企業合作的方式，由政府購買的方式提供。涉及到農村水利灌溉、供電供氣等一些政府無力提供的公共產品，可以借助市場的力量，將社會的企業資本引入到公共產品領域上來，從而解決資金短缺的問題，政府從中承擔起監督與政策支持的職能。

走向多中心治理的障礙性要素分析

多中心治理理論是西方國家在其已經發達的市場環境和成熟的公民社會的基礎上，結合其獨特的社會文化提出來的理論，如果簡單地移植或照搬應用到我國的社會管理領域，將會出現“水土不服”。所以，我們首先應該客觀地認識到，要實現多中心治理有其特定的前提和理論假設，具體表現為以下三點：一是不同政府單位與不同公益物品效應的規模相一致;二是在政府單位之間發展合作性安排，采取互利的共同行動;三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。⑤由此可見，政府、市場和社會組織三者力量的協調均衡是實現多中心治理的重要基礎，科學理性的公共政策是實現多中心治理的有力保障。

目前，我國鄉村社會中相當一部分的社會組織規模較小、分布不均衡，并且缺乏政策性引導和有效的經費保障，在其內部管理機制、組織結構、運行模式、角色定位等方面還不夠規范，需要加強鄉鎮政府的階段性指導和扶持。其次，我國社會主義市場經濟體制目前還處于一個不斷完善的階段，尤其是在鄉村社會的市場化程度還比較低的情況下，試圖通過引入市場機制來解決公共服務不均衡問題的多中心治理模式，還存在著比較大的困難。最后，主體之間社會資本存量的多寡成為制約著多中心模式構建的重要要素。過去行政主導型的“鄉政村治”作為一種代替對鄉村社會進行管理的模式而存在，其特征就是公共權力運行和公共權力資源配置的單極化，由于制度設置的滯后性，行政獨大的局面矮化了鄉村自治，使得“鄉政”與“村治”難以對接，行政職能部門可能會出于某種特殊的利益關系，偏袒社會資源的均衡分配，鄉村社會資本的不均衡與缺失，勢必影響著農村的發展。

構建多中心治理模式的實踐路徑探索

第一，轉變政府的管理理念，推動多元協作機制?；鶎诱畱撘越ㄔO服務型政府為契機，將多中心治理的理念納入行政體制改革中，樹立民主公開、平等協作、共同參與為要點的核心理念。理順基層組織的權力關系，明確鄉村社會中各個治理主體之間的權責體系和責任范圍，強化其社會管理和公共服務的職能，改變權力的運行方式，著力推動鄉村公共服務體系建設。同時，隨著社會主義市場經濟的不斷深化，國家對基層社會的行政事務控制應逐漸減弱，具體到鄉村治理而言，應該是國家、市場和鄉村社會，農民和社會組織共同參與，既相互獨立又分工合作的多元權力主體結構。政府應該樹立“放權”、“分權”和“平等”的民主精神，支持鄉村社會中各主體通過平等對話和共同協商，凝聚和動員鄉村社會的多元資本到鄉村公共事務的治理中，推動一種多元協作機制的運行。

第二，促進農民政治參與民主化，構建鄉村治理核心主體。完善鄉村的民主自治制度，實現廣大農民自我管理、自我教育、自我服務，保證其在鄉村治理結構中的主體性地位，通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督有序地擴大農民參與鄉村公共事務和管理的空間。具體而言，民主選舉的過程要堅持公平、公開、公正的原則，選舉出符合條件的具有良好素質的能夠代表著廣大農民群眾利益的能人志士擔任職務。在民主管理上，通過建立“民主治理章程”和“村規民約”等制度性文件，保證村民可以直接參與鄉村公共事務與公益事業的日常管理。健全科學的村民會議制度，完善村民決策的民主性與科學性，建立科學的決策程序，明確村民委員會和村民會議之間的關系，確保村民會議的決策性地位。在民主監督上，通過民主評審制度與村務公開制度，充分調動廣大村民參與鄉村事務的積極性，從而實現鄉村治理的“善治”。

第三，扶持和引導農村社會組織，促進治理主體的多元化。首先，法制建設是保證農村社會組織發展的重要前提，它不僅可以規范各社會組織之間的行為，而且也是其自身發展的動力，農民社會組織在參與農村公共事務過程中，迫切需要一套公平公正的法規與政策支持。其次，針對我國農村社會組織自身存在的自主運營能力差、組織差和資金短缺等問題，政府要進一步規范農村社會組織的管理機制，加強政策的引導和提供資金的扶持，促使其在治理的過程中保持獨立性，走市場化、社會化和專業化的道路。最后，農村社會組織的發展需要把重點放在農村經濟上，鼓勵發展多樣化的組織形式來承擔鄉村社會多樣化的公共服務，為政府的職能轉變創造條件。

綜上所述，隨著社會主義市場經濟的不斷深化和民主進程的不斷推進，多中心治理的理念是符合轉型期鄉村社會的發展的。在實踐中，應借鑒符合我國國情的理論內核，按照“簡政放權”的基本原則，推動政府、市場、社會三維互動的鄉村社會發展的多中心治理模式。

（作者單位：廣東金融學院公共管理系）

【注釋】

①王志剛：“多中心治理理論的起源、發展與演變”，《東南大學學報》（哲學社會科學版），2009年第2期，第35頁。

②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民論壇》，2011年第14期，第54頁。

③俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會科學》，2001年第9期，第40頁。

篇13

一、問題提出學界關于上訪問題研究多集中于維權和治權兩種范式。從維權范式來看，改革開放以來，現代權利觀念逐漸深入人心，針對政府權力尤其是縣鄉基層政府權力過大侵害農民權利的現象，農民開始通過維權方式免受一些地方政府的侵害，由此，上訪是政府侵權和農民維權合力作用的結果。該范式的主要觀點有：李連江、歐博文提出“依法抗爭”概念來理解農民上訪，認為農民根據中央政府頒布的相關文件、政策和法規進行上訪，要求糾正政府的行為維護自身權利。①農民上訪過程中權利意識的覺醒，將深刻影響到中國國家與社會關系的重塑。于建嶸進一步推進維權范式，提出“以法抗爭”模式。②與“依法抗爭”不同，“以法抗爭”是抗爭者以直接挑戰抗爭對象為主，訴諸“立法者”為輔，更多地以自身作為實現抗爭目標的主體。其后，應星③、吳毅④批評于建嶸研究中的“過度政治性”的傾向，由于仍是在國家與社會二元框架下分析，仍屬于維權范式之中。

從治權范式來看，由于維權范式無法解釋后稅費時期農民上訪的出現，因此，一些學者認為當前農民上訪是因為縣鄉村三級基層組織的治理權力弱化導致的，基層組織無法滿足農民公共品需求，無法解決農民生活中遇到的實際問題，更無法有效應對“釘子戶”等村莊邊緣群體的挑戰。申端鋒通過和平鄉30年農民上訪的經驗解讀，提出以鄉村治權范式理解農民上訪，并提出加強分類治理能力、強化基層治權是解決上訪問題的關鍵。⑤田先紅指出，稅費改革以來，個體權利意識強化和鄉村集體權力弱化并存，從集體解放出來的農民個體理性過度伸張，謀利型上訪在農民上訪類型中逐漸凸顯。⑥陳柏峰指出，1990年以來，基層政府在權利話語面前逐漸被動，話語權流失嚴重，導致政府權威性資源日漸減少，治權不斷喪失，表現在上訪中即是難以遏制無理上訪。⑦

導致農民上訪的原因，既有基層治理組織侵害農民權利的一面，又有無法滿足農民實際需要的一面；既有農民權利意識的覺醒，又有個體理性的過度膨脹。進而言之，在上訪的發生原因中，基層政府的強勢與弱勢并存，農民合理維權意識與無理謀利表達共在，且在較小的場域（如一個村）中，這些多元特征仍有所體現。兩種范式雖然能在分析理解上訪問題上提供諸多幫助，但是都不足以理解上訪現實的全貌，影響理論對現實工作的指導作用。因而，農民上訪的復雜性要求研究者在理論建構和經驗事實之間把握平衡。

本文從引發上訪的生成原因入手，將農民上訪分成基層組織越位型、基層組織缺位型和農民失范型三類，在分析歸納上述三種類型的基礎上，從基層組織權力運作的內在結構

收稿日期：2012—05—05

*基金項目：國家社會科學基金青年項目《增強和擴大黨在農村的階層基礎和群眾基礎研究》（12CKS016）；中國博士后科學基金項目《當前我國農村社會各階層分析》（20110491142）。

作者簡介：李祖佩，男，華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生（武漢430074）。

入手，對當前復雜的上訪現實展開解讀，進而提出相應對策。

二、基層組織越位型上訪