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一、日韓兩國國的土地征用制度
（一）日本的土地征用制度
日本土地征用制度主要包括三個方面：（1）公共事業需要。日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業是屬于可征用土地的范圍，包括建設公園、修建公路鐵路、港灣河道建設、修建學校社會福利設施等。（2）征地程序。日本的征用土地程序包括六個步驟：一是申請征地，二是登記土地以及建筑物，三是達成征購協議，四是由征用委員會進行裁定，五是讓地裁定，六是征用終結。（3）土地市場價賠償以及直接或間接經濟損失賠償。日本《土地征用法》第69條規定，“賠償損失時，必須對土地所有人和關系人分別進行賠償”，第70條規定，“損失要用貨幣進行賠償”，“對于提供代替土地等其他的賠償方法，不在此限”。日本土地征用補償主要分為五種：一是征用損失補償，即為按照因公共事業需要而被征用的私有財產的市場價格給予賠償。二是通損補償，即為賠償所有者因為被征地所造成的損失，主要是對土地附屬物的賠償。三是殘地補償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價格下跌，以及其它殘地的損失時，必須對其損失進行賠償。四是離職者賠償，如果因為土地征用而使土地權力者的雇傭人員失業，因此也應該做出相應的經濟補償；第五，事業損失賠償。事業損失補償指的是在建設過程中由于導致噪音、污水等而造成損失，進而進行相應的補償。同時，日本政府為使失地農民獲得適應新的工作環境和勞動技能在農村推行了一套職業訓練制度，提供學習機會和相關職業技能訓練。
（二）韓國土地征收制度
韓國土地征收補償制度主要包括四個方面的內容：（1）公益事業的范圍。韓國《土地征收補償法》第4條將公益事業分為八類并詳細列舉了公益事業的范圍，主要包括國防事務、學校、道路等。（2）補償范圍。韓國土地征收補償范圍包括四個方面。一是地價補償，這是征地時最主要的補償，按照《土地公概念法案》規定，統一以公示地價為征收補償標準。二是殘余補償，其包括殘余地征收補償、殘余地價格下降補償和殘余地工程費補償。三是遷移補償。即為公共需要而收用或使用土地，而又不是進行公益事業所必需的，則令其遷移，遷移所需費用由起業人予以補償。四是其他補償，韓國土地收用法規定，對于被收用人因收用或使用其土地，致使土地所有權人或關系人蒙受營業上的損失時，也應予以補償。（3）補償標準。對土地的補償是以協議成立或征收裁決當時的價格為標準，即所謂時價補償。其標準是以事業認定公告當時的公示地價為基準。對物件征收的補償應當考慮與同種物件附近的交易價格等的合理的價格。（4）征收程序。韓國征地程序主要包括三個步驟：一是公益事業認定程序，二是協議程序，三是裁決程序，四是異議申請程序和訴訟程序。
（三）日韓兩國土地征用制度的特點
第一，公益性。日、韓三國都是私有制國家，土地屬于私人，私有財產神圣不可侵犯。土地征用是國家權力的強制手段，私人無權征用土地。只有以公益事業為目的，且必須正當程序和合理賠償的前提下，國家才能使用征地權。這樣才能避免征用權的濫用。第二，法制性。兩國法律對于土地征用的程序、補償、條件和解決糾紛等各個方面做了嚴格規定。政府使用征地權，必須尊重司法，遵循既定的法律程序，采用法律手段而非行政手段解決征地過程中的糾紛。第三，市場性。征地補償必須符合市場規律，由市場決定補償的標準。政府給定的補償標準需要依據市場價格制定，公民對于政府補償價格也可提出質疑，并通過法律程序解決爭議。第四，廣泛性。兩國法律均對征地補償范圍作出了明確規定，補償的內容不只包括土地市場價，還包括附屬物損失、所有者和利害關系人損失以及失地人員的就業培訓與保障等，充分維護了土地所有者和利害相關人的利益。
二、我國土地征用制度的主要問題
城鎮化的高速進展必然涉及到土地征用，土地征用制度的合理與否直接關系到數億即將“進城”的農民的利益，對社會和經濟的發展具有重要影響。目前，我國土地征用制度中存在的問題主要表現在以下幾個方面：
第一，不健全的土地產權制度。我國農村土地屬于集體所有，表面上產權清晰，實際上是一種“所有權缺位”。農民沒有土地的所有權，只有不完整的使用權。征地的過程是集體土地轉變為國有土地，再轉變其他用地的過程。農民對于土地沒有控制權，同時農民土地集體所有權是不能交易的，在征收過程中其利益容易受到不法侵害。
第二，土地征用制度缺乏規范性。中國現有法律體系中關于征地的相關規定存在著相互矛盾的地方。同時不管是商業用地還是公益用地都需要先將集體土地國有化再使用，這也違背了憲法中有關公益事業為目的征地的精神。政府常常為商業用地濫用征地權。在我國的土地征用過程中，被征地人沒有參與權、知情權和質疑權，只能被動地接受征地實施，或者采用上訪或者其他非法手段表示抗議。農村集體經濟組織的參與權也流于形式。同時，政府作為征地過程中的收益者，其對于征地爭議的裁決的可行性和可操作性較差，有失公平和公正。
第三，補償標準的不公平性。《土地法》第47條規定，“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍”，“每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍”，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍”，“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。現有法律規定的補償標準可以說只是對原有土地部分使用權的補償。對于安置補助費，大多數地方政府在征地時則會選擇性的忽略，盡量只征地不拆遷。農民失去土地后也失去了基本生活保障，政府對于失地農民的就業安置和就業保障方面基本上無所作為。另外，在商業用地征用過程中，政府以較低的賠償金額獲得土地，然后以遠遠高于賠償金額的價格出讓給開發商。開發商的高回報率和政府的高額土地出讓價格讓農民感到不公平。
三、日韓兩國土地征用制度對我國的啟示
與日韓等發達國家比較完善的土地征用補償制度相比，我國的土地征用補償制度存在著許多問題，中國應積極學習和借鑒其他國家相關土地征用補償制度，盡快改進和完善中國的土地征用制度。
第一，明確產權。要保護農民權利，要實現農民土地產權制度的法律化，包括土地所有權主體的模糊身份應有明確界定，政府關于承包期延長的政策明確用法律條文規定。只有產權明確，才能確定土地賠償的標準，確定補償對象，防止侵權行為的產生。
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因搶險、救災等緊急需要而發生的土地征用在實踐中大量存在，因而《物權法》第44條規定：因搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序并給予補償可以征用私人(包括單位與個人，下同)的土地。這是一條比較原則的規定。什么是“緊急需要”和“土地征用”，其他法律如何規定政府征用土地的權限和程序、如何規定土地補償等問題，都還沒有深入的理論研究。這增加了緊急情況下政府征用土地的操作難度，也必然影響土地財產權利人的利益。有鑒于此，筆者嘗試對上述問題進行探討。
一、“緊急需要下的土地征用”概念辨析
要理解“緊急需要下的土地征用”概念，有必要先理解“土地征用”的一般法律含義。在我國，以2004年憲法修正案的通過為界限，“土地征用”的一般法律含義發生了重大的改變。之前，關于“土地征用”，通常的理解是：“在我國，指按照規定將集體所有的土地收歸國家使用。征用土地時，用地單位應向土地所有單位支付土地補償費。征用的土地，所有權屬于國家，用地單位只有使用權。”相關的法律表述見之于2004年修改之前的《憲法》、《土地管理法》等多部法律之中。這一時期的土地征用概念具有如下特點：一是我國法律沒有區分土地征收與土地征用兩種不同情形，而是統稱“土地征用”。相關法律表述中基本上只有關于土地征用的條款，而沒有關于土地征收的條款。二是我國民事基本法上沒有規定土地征用，土地征用僅出現在《憲法》、《土地管理法》等公法性質的法律文件之中，土地征用法律關系表現出極強的公法性質。
2004年憲法修正案通過之后，土地征用概念回復其本來的含義。首先，土地征用概念中已不再包含土地征收的含義。2004年憲法修正案區分了“土地征用”與“土地征收”，明確了土地征用只是土地使用權的改變，而土地征收主要是土地所有權的改變。2007年《物權法》通過之后，其第42條與第44條的規定將土地征用與土地征收兩個概念在法律表述上徹底區別開來。即土地征用是國家基于公共利益的需要，依照法律所規定的權限與程序，強制性地改變私人土地使用權并給予補償的行為，而土地征收是國家基于公共利益的需要，依照法律所規定的權限與程序，強制性地將農民集體土地所有權收歸國家所有并給予補償的行為。其次，《物權法》第44條對土地征用的規定使土地征用法律規范第一次具有了民事法律關系的性質，其昭示的保護私人土地權利的意義十分重大。從物權法的角度看，土地征用涉及的是私人土地權利的變動，必須得有合理的理由，以及符合法律所規定的權限與程序，并給予公正的補償才行，其制度實質在于限制國家的權力以保護私人的土地財產權。
一般認為，土地征用只能在緊急情況下發生，土地征用不能用于平時目的。對此，筆者不敢茍同。事實上，緊急需要下的土地征用只是土地征用的一種主要而并非唯一的形態。土地征用包括緊急需要下的土地征用與正常情況下的土地征用兩種情形。《物權法》第44條、《土地管理法實施條例》第27條所規定的是搶險、救災等緊急需要下的土地征用。而《土地管理法》第57條所規定的建設項目施工和地質勘查下的土地征用，則屬于正常情況下的土地征用。緊急情況下可能發生土地征用，但土地征用并不僅僅發生在緊急情況下。從邏輯上講，《憲法》第10條第3款規定公共利益需要可以征用土地，這里的公共利益需要也并非僅僅是指緊急情況需要，而應該還包括非緊急情況下的公共利益需要。從這個意義上講，《物權法》第44條僅規定搶險、救災等緊急需要下的土地征用而沒有規定正常情況下的土地征用，這是物權立法不周延的表現。緊急情況下的土地征用與正常情況下的土地征用在土地征用目的、條件與程序、補償等方面均有重大的不同。比較而言，在緊急情況下，政府在行使土地征用權時不必恪守一些在正常情況下必須適用的程序性限制。但也正因為此，緊急需要下的土地征用對土地權利人的影響也更為劇烈。事實上，在緊急情況下，政府借口行政效率往往更容易侵害土地權利人。《物權法》第44條原則性的規定緊急需要下的土地征用，這是私人土地權利保護的重要一步，但更為關鍵的是《物權法》司法解釋及相關立法應該明確緊急需要的含義，土地征用的權限與程序以及土地征用補償等更為具體的問題。
二、關于“緊急需要”的理解
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設立有效的救濟途徑制約政府行政征收權
“沒有救濟就沒有權利”，救濟程序的嚴謹和完備，是權利實現的主要保障。我國現行法律對被征地農民的救濟程序還有很大缺陷，這顯然不利于對弱勢群體的保護。由于救濟程序的缺失，很多失地農民無奈走上上訪、之路，這無疑就違背了土地征用目的的初衷。應當為失地農民設立并完善行政救濟程序、司法救濟程序，設立并完善公益訴訟制度。有效的救濟是制約行政權的最后防線，在政府行使行政征收權與農民私權發生爭議時，需要行之有效的救濟途徑來解決糾紛。實踐證明，行之有效的救濟是建立土地征收糾紛的司法救濟機制，司法救濟通常由司法訴訟作出終局裁決，即人民法院接受農村集體經濟組織或其成員的訴訟請求，依法定的審判職權和訴訟程序，審查土地征收行政行為的合法性，裁判土地征收行政爭議，糾正土地征收行政違法，監督相關行政主體依法行使農村土地征收權，實現對農村集體經濟組織及其成員合法土地權益的司法保護和救濟。目前，我國土地征用只在安置補償部分才涉及對被征用人的救濟，而且一般都是先有行政機關裁決，對行政裁決不服再申請行政復議或是提起行政訴訟。土地征用過程中的其它環節如:行政規劃、征用決定等重要行政行為并沒有相應的監督和救濟方式，這無疑是不完整的也是不徹底的。因而建立完整的救濟途徑能夠監督和制約政府的行政征收權，防止征地過程中對農民合法權益的侵害。
完善農村土地征用程序，保障農民在民主決策中的權利
在征地過程中，農民應該擁有參與及決策的民利，這一方面體現了憲法賦予公民享有的平等參與全國性和地方性事務的管理和決策的權利，另一方面體現了基層民主政治運行過程中的一系列自治性的民主政治權利。農村土地征用涉及到千家萬戶農民的利益，因此完善農村土地征用程序，保障農民在民主決策中的權利就顯得十分必要。實踐中政府應從三個方面完善農村土地征用程序:一是加強對農村土地征用的審批程序和審批檢查力度，從源頭上抓好城市建設規劃審批，劃定永久性農田保護區，全面落實占補平衡要求，尤其是要加強對所謂“公共利益”的審核，嚴格監管土地征用過程中出現的濫用行政權力的問題;二是增加農村土地征用的聽證程序，弱化政府的行政職能和主導作用，應當考慮設計專門針對征地目的正當性和必要性的聽證程序，設計制定補償方案的聽證程序，充分聽取和考慮被征地人的意愿。聽證的具體步驟可以參照《行政訴訟法》規定的聽證程序舉行，邀請與征地行為本身沒有利害關系的第三方主持，被征用的主體可以就涉及內容提出自己的意見，雙方充分予以交流。若征地主體不能舉證證明其征地目的的正當性或者舉證不充分，征地不應得到批準。征地主體不能證明補償方案的可行性，土地征用程序就不能啟動;三是加強農村土地征用的民主性，充分尊重土地所有權人和使用權人意愿，強化其參與作用。作為集體土地的所有權人和使用人，農民對土地征用這一對其自身有巨大影響的事項的意見應被尊重和考慮。同時，建立信息公開制度及時公開土地信息，向社會公開土地征收的有關情況，公布對土地征收有影響的決策信息、補償的范圍、標準和時間等資料，讓農民知情。然后，讓農民可以有效地參與決策、改變失地農民“被告知”的角色，這樣就可以提高征用土地的透明度，防止在征用土地過程中的暗箱操作，被征土地的農民才能理解征地行為，積極配合政府的征地活動，使我國逐步實現土地征用的民主化和公正性。
健全和完善農村土地征用的補償制度，充分保障失地農民的利益
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一、集體土地上房屋拆遷中存在的主要問題
1、適用依據不完善、不健全、不確定，形成集體土地上房屋拆遷補償行為不規范。
現實中的集體土地上房屋拆遷適用法律依據不一，大致上有兩種情況，一是依據《土地管理法》進行，將房屋視為征用集體土地上的附著物對待，按照征地程序進行，但土地法對土地上的附著物拆遷程序和補償標準均無具體規定，可操作性差。二是參照《城市房屋拆遷條例》進行，理由是集體土地已經被征用，土地性質已改變為國有土地。這樣出現的問題就多種多樣，比如:被征用農村集體土地尚未轉用，土地上的附著物和青苗未補償，用地單位卻已經取得《國有土地使用權證》;被征用農村集體土地上的房屋拆遷因達不成補償安置協議，用地單位申請《房屋拆遷許可證》，用《城市房屋拆遷管理條例》實施房屋拆遷，房屋所有者卻以農村集體土地征用中的房屋拆遷不是城市國有土地上房屋拆遷，不適用《城市房屋拆遷管理條例》為由抵制拆遷。以上問題突出反映了被征用農村集體土地交付和房屋拆遷適用法律問題。在現實中許多地方均將被征用農村集體土地上房屋拆遷當成城市國有土地上房屋拆遷，都用《城市房屋拆遷管理條例》規定的程序來調整拆遷項目，一旦遇到交地與房屋拆遷混合時，出現的許多問題束手無策。于是，有的地方政府派出了防暴警察，強行將土地鏟平，將房屋拆除，其效果顯然無法取信于民。
2、法定補償標準的缺失造成集體土地上房屋拆遷補償隨意性極大。
我國《土地管理法》第四十七條第二、第三款對耕地征用的補償費、安置補助費進行了規定并有具體的計算標準，但對因土地征用而引起的農民在宅基地上自建房屋的拆遷卻沒有補償標準。現實中，一般是由政府參照《城市房屋拆遷管理條例》及《細則》進行補償，由于城市國有土地上的房屋和農村集體土地上的房屋在土地所有權性質、所有權主體、土地管理方式以及拆遷安置對象等方面均有差異，所以，《城市房屋拆遷管理條例》并不具有直接的參照性，導致在執行過程中，各級政府制定的補償標準隨意性很大，拆遷程序和補償標準十分混亂。如我縣先后制定了《大白線公路建設房屋拆遷補償標準》、《安林公路兩側綜合治理房屋拆遷補償標準》、《安楚公路拓寬房屋拆遷補償標準》、《馬氏莊園規劃建設房屋拆遷補償標準》。這種隨意性不但造成了補償標準不統一，也造成了補償標準的不合理性，因此也就不可避免地產生了許多糾紛，不僅極大地影響了黨和政府的聲譽，也直接影響了拆遷的進程和效率。
3、集體土地房屋拆遷主體不規范，拆遷中農民的陳述權、申辯權、知情權受到影響。
房屋拆遷補償協議作為一種民事法律關系，應當由拆遷人和被拆遷人協商一致達成。但是由于我國《土地管理法》將集體土地上的房屋納入到了土地征用補償之中，房屋所有權主體作為被拆遷人不直接參與協商，對被拆遷人的房屋進行價格評估亦不通知被拆遷人到場，而是由拆遷人單方指定的評估機構進行評估，有關拆遷補償和安置通常是由用地單位一方說了算，加之一些地方政府為了"優化"當地投資環境，加大了行政權力的介人，被拆遷人無論是否同意都得拆，剝奪了農民作為被拆遷人在整個拆遷過程中表達自己意愿、維護自己權益的機會，嚴重侵害了被拆遷人的權益，更不能體現拆遷人與被拆遷人作為法律意義上的平等主體關系。
4、對拆遷中農民的私有財產權保護不夠。
農民通過宅基地依法取得集體土地的使用權，農民在宅基地上所建的房屋屬農民私有財產是無可非議的。但在征用農村集體土地的現實中，由于缺乏相應的法律規范對農村集體土地征用補償法律關系進行明確的界定，地方政府與村組簽訂《土地征用協議書》，協議中卻將屬于農民私 有財產的房屋一同處分。這種協議將私產與公產混為一談，其違法性顯而易見。從法理而論，房屋作為農民的私有財產，農民是房屋所有權的主體，只能由農民自己進行處分，所以關于集體土地上房屋拆遷的補償應從土地征用補償中分離出來。
5、房屋所有權人和第三人合法權益得不到保障。
集體土地上的房屋拆遷和城市房屋拆遷一樣，涉及很多法律關系。如拆遷居住房屋涉及的搬遷補助費、過渡期內的臨時安置費;拆遷農村集體經濟組織以土地使用權入股聯營等形式，與其他單位、個人共同開辦的企業所有的非居住房屋，涉及的補償費問題及因拆遷造成的停產、停業損失及預期收益的補償問題;對利用宅基地內自建房屋從事生產經營并持工商營業執照房屋的拆遷安置問題;拆遷正在租賃的農房時涉及的租賃法律關系等等。其中既涉及房屋所有權人的權益，同時又涉及房屋所有人以外第三人的權益。由于我國目前尚無明確的法律、法規對上述問題進行規范，相當一部分地區對上述問題比較忽視，在實際拆遷時，只將房屋作為集體土地上的附著物進行補償，并不細化區分農村房屋的用途、性質及相關的權利，嚴重損害了房屋所有人和第三人的合法權益。
二、關于集體土地上房屋拆遷法律問題的一些思考與建議
1、加快集體土地上房屋拆遷的立法進程，建立健全房屋拆遷的法律法規。
由于至今沒有一部獨立且具可操作性的關于集體土地上房屋拆遷安置補償的國家級"大法"，導致實踐中無法可依，或回避了涉及被拆遷人權益的關鍵問題，或違法強制拆遷后將矛盾上交，其結果是引發了大量的矛盾和糾紛，甚至在有的地方出現了惡性事件。目前，集體土地上農民房屋拆遷主要是土地征用和城鎮改造中涉及的房屋拆遷，其中更多的是征用土地時引起的房屋拆遷。目前就我省而言，所見的有關行政法規、規章的適用范圍均是關于國有土地上的城市房屋拆遷補償之規定，而對集體土地上房屋的拆遷補償尚無規定，現實中一直是參照城市房屋拆遷補償辦理。但國有土地和集體土地在所有權主體、性質及管理方法等方面存在諸多差異，房屋建造成本也不同，安置的方式還不同，再加上城鄉居民生活條件的差別，所以說參照城市房屋拆遷補償是不妥當的，也不是合理的，致使農村集體土地房屋拆遷在現實申遇到許多難以解決的問題。因此，為加快城鄉各項建設的發展，規范征用土地補償行為，保護當事人合法權益，盡快制定一部關于集體土地上房屋拆遷補償安置法十分必要。
2、明確公權干預之法律限制，保護集體土地上私有房屋財產權。
在法治社會，公權限制干預私權是必要的，但必須依法進行。在當前集體土地上的房屋拆遷中，由于法律缺位，導致政府行為缺乏法律制約，行政權力在千預私權中過大且缺乏有效的監督機制，各級政府集規則制定者、參與者與處罰機關等多種身份于一身，農民作為被拆遷人時應有的民事權利被限制，甚至被剝奪，所以，必須從立法上對拆遷行為加以限制。對涉及房屋拆遷的行政管理行為作出明確界定，以防止公權干預過大損害私權。政府在這種法律關系中的職責就是作好土地利用的發展規劃、作好土地利用的管理者并處于中立地位，而不能成為民事主體介入其間。
3、完善集體土地征用中房屋拆遷的補償原則、標準和程序。
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一、農村土地征用補償應遵循的原則
（一）征地補償的主體為失地農民
土地被征用，農民失去的不僅僅是土地本身，更是失去了一系列由土地而產生的權益，失去了他們賴以生存的基礎和條件，因此，征地補償中實質上的權利人應該是失地農民本人，而非農村集體經濟組織。農民是土地權利的實質性主體，農民既是相對獨立的土地承包經營權人，也是集體土地所有權主體的一員， 雖然土地補償費是給付給農村集體經濟組織，但最終還是要為了農民的利益而使用，農民才是實質性的最終的補償費用收益主體。
（二）土地征用補償標準應遵循公平市場價格
首先，土地征用補償以市場價格標準，有利于充分保護被征收人的合法權益。市場價格是最可接受的合理適當的衡量標準，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償了被征土地的現有價值、未來價值，而且同時還補償了因征地而導致鄰接土地所有者、經營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。
其次，土地征用補償以市場價格為標準有利于保護耕地，減緩非農業建設占用耕地的速度。在市場經濟體制下，只有依靠市場“這只手”才能真正控制用地需求，只有通過遵循公平的市場價格原則來制定土地征收的補償標準，提高征用土地的成本，才能減緩非農業建設占用耕地的速度，從而有效保護耕地，避免城市的畸形發展。
二、我國農村土地征用補償制度存在的弊端
（一）立法的不健全
2004年憲法修正案規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給與補償。”該條的規定使公民財產權的保護有了憲法的保障。但是，該條款規定的比較籠統，沒有具體的規定如何補償，并且我國也沒有出臺相應的單行法律來具體規定補償標準，因此在實際中可操縱性差，從而使得該條款其對實踐的作用變的及其有限，甚至成了一紙空文。
（二）征地補償標準極不合理
我國現行的《土地管理法》規定，征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費為該耕地被征用前三年平均產值的六至十倍；安置補助費按照需要安置的農業人口數計算，每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。被征用上地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。從以上規定不難看出補償標準的不合理性，平均年產值這個概念過于抽象和不科學，綜合考慮我國每年各地區的自然環境對農業的影響以及物價的波動等社會環境對農民收入的影響，每年的產值都不是在一個恒定的范圍內變化，因此測算出來的補償標準也不能反映實際情況。
（三）農村土地征用補償程序不健全
我國《土地管理法實施條例》第25條明確規定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。”根據該規定，土地征用補償過程中應當有公告和聽證程序，但由于農民的法律和權利意識較低，公告沒有多少人在意，而聽證程序更是很少實施，農民在土地征用過程中的知情權和參與權得不到保障。
（四）爭議解決機制不健全
根據我國《行政復議法》第三十條第二款規定，被征用土地的相關權利人，不服根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對征用土地決定的，只能依法提起行政復議，且該復議決定為最終裁決。根據我國《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定，征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。從以上法律規定可知，若農民不服政府的土地征用決定，只能向政府提起行政復議。因此，就出現了在土地征用管理中，政府既是管理者、決定者，又是裁決者，其根本不可能做到公正裁決，農民的切身利益得不到真正保障。
三、完善我國農村土地征用補償制度的建議
（一）加強土地征用補償的立法
只有設定科學公正的土地征用程序才能防止土地征用權被濫用， 農民在征地過程中的利益才能得到切實的保障。我國應該加強土地征用方面的立法，制定科學合理的土地征用補償程序，將補償標準由政府制定修改為按市場價格而定，將征地補償方案修改為由征地實施機關或征地的實際使用者與被征地者協商確定，這樣既可以保障土地征用的公共利益目的，也可以使土地被征用者損失獲得公正的補償。
（二）提高土地征用的補償標準
征地補償必須以確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為原則。決不能為了一時的經濟快速發展而犧牲人民的根本利益，決不能為了降低建設工程成本而降低征地補償標準。在補償的標準上，應該以當地土地市場價格作
為主要參照依據，公平等價地補償。
（三）制定規范的征地程序
應加強農民在土地征收過程中的知情權與參與權。政府的征用土地直接關系到農民財產權利的處置，因此告知程序上應該采用更多、更加直接的方式，而不僅限于公告方式。另外，還必須將相關土地權利人所享有的聽證權利及期限等與征用相關的內容以書面形式通知所有征地涉及的農民，聽證形成的決議必須有效的執行，這才能保證土地征用中聽證程序不會形同虛設，真正讓農民享有參與權。
（四）完善征地補償救濟途徑
改革行政復議終局模式，行政復議終局模式不僅不能真正保護失地農民正當權益，而且在本質上也違背了司法最終的原則。因此，我國法律應當規定任何政府做出的與土地征用相關行政復議，都可以再向人民法院提起行政訴訟。讓法院發揮其監督功能， 通過公正的司法權保障政府合法的土地征用權， 制約其違法、違規、濫用土地征用權的行為，讓司法的力量在處理土地糾紛中起到終局作用。
當前，我國正處于加速發展時期，對各類非農建設用地需求都提出了更高的要求，征地補償制度與農民的切身利益息息相關，必將得到逐步的發展與完善。
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0 引言
土地既是農民的基本生產資料，也是農民生存和發展的保障。隨著改革開放的深入，我國城市化進程加快了步伐，建設用地需求的急劇增長使得大量農民失去了他們賴以生存的土地農村，集體土地被大量征收、征用；征地形成的糾紛也大幅度上升，據不完全統計，在全國各地的群眾上訪案件當中有40%涉及的是土地問題，而且在其中又有大約60%是涉及征地的案件。究其原因主要是由于我國土地征用補償的范圍和方式不盡合理，所以進一步完善土地征用制度，嚴格控制征地規模，加強征地管理，貫徹好“合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，直接關系到農民生活，農業發展，農村穩定。
1 征地過程中突現的幾個問題
1.1 土地征用費占土地出讓價的比重偏低
我國現行的征地制度是在計劃經濟體制條件下逐步形成的，但是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，政府開始向市場出讓和拍賣土地，而且土地成交價格比較高，但政府對農民的征地補償費用又非常低，于是就出現了“低征高賣”的現象。一般政府以較低的價格獲取集體土地所有權，但是土地出讓金收益卻比較好，只要高于征地的成本，便有利潤回報，基于此一些地方政府便在征地補償及土地出讓中尋找二者之間的差額，這就導致了土地濫征濫用的現象泛濫，使我國的耕地資源急劇減少，造成了土地資源的極大浪費，土地資產嚴重流失；又由于在征地過程中對農民的補償標準過低，使農民利益遭受嚴重損失，農民的心理開始不平衡，政府與農民之間的矛盾激化日益突出，阻礙了國家征地的順利開展。因此土地征用補償費用較低，是農民甘愿冒觸犯法律的風險把農業地轉為非農業用地的直接原因，這一現象在城鎮近郊尤為突出。
1.2 集體土地產權主體不明確，農村基層組織與被征地農民的矛盾尖銳
我國自建國以來，雖然土地制度經歷了多次改革，但對集體土地所有權主體的界定仍然不清晰，那么土地補償費的歸屬也有了爭議，從而引發了行政村和村民小組、行政村與自然村之間爭奪土地補償費的現象。另外，由于集體主體產權是虛擬或多元化的，所以少數村干部往往把持了集體土地使用的“生殺大權”， 實際上他們就變成了集體土地的“所有人”，土地成了其中一部分人“尋租”的工具。在征地時他們很容易向國家和用地單位討價還價撈取資本、收受好處，在群眾中造成了非常惡劣的影響，農民權益受到侵犯。
1.3 土地補償費支付不到位，征地程序缺乏透明度
一些建設單位在征完地后，以各種各樣的理由長期拖欠農民的征地補償費；個別單位甚至挪用征地款作它用，長期不歸還于農民；有些村務公開工作制度貫徹落實不到位，村里征地拆遷補償安置費收支不透明，造成農民對村干部不信任。被征地農民獲得的補償費占征地補償費的較少一部分，而且有的征地補償費還被鄉鎮、村層層克扣，所以最后農民能夠得到的補償費用非常低，不少地方對農民的補償只是有限的“青苗費”和“口糧補金”。 在征地工作中貪污挪用征地補償費等腐敗行為嚴重。
1.4 征地范圍界定不明確
當前“公共利益”這一概念至今仍然沒有明確的法律規定，導致對“公共利益”理解的不一致而使得政府機關濫用自由裁量權。各級地方政府為了獲得較高的經濟利益，往往把經濟建設也劃入公共利益的范疇。土地征用的范圍過寬甚至沒有邊界，這很容易造成濫用土地征地權，也不利于社會對土地這一人類賴以生存且不可再生的稀缺資源的利用和保護，這將會帶來一系列嚴重的社會問題。
1.5 安置方式單一，造成農民生活水平下降，就業與保障無著落
各地上報國務院審批的建設用地項目中，九成以上征地項目采用貨幣安置方式，以后的生活需農民自謀出路。但在有些地方勞動力市場發展程度相對滯后，勞動力自謀職業非常困難。另外，土地征用過程中需要安置的農村勞動者素質相對較低，就業缺乏競爭能力，以目前的土地征用安置補償費，如果沒有穩定的收入，若干年之后，其生活將受到嚴重沖擊，以至會導致整個社會的不穩定。
2 土地征用過程中存在問題的對策建議
2.1 建立土地價格評估中介機構，以土地價格為依據，形成客觀的土地補償標準
土地征用實質上是政府以強制性的方式獲得集體土地所有權，但所有權的變更是在有償的條件下實施的。在這個過程當中，土地權利的轉移其實是一種行政行為，而并不是一種市場行為。為了社會經濟發展的需要，政府征用農村土地時農民集體不能以任何形式加以阻礙。此時農民集體土地所有權的性質是比較模糊的，表現的是一種不完全的所有權，農民集體的收益權被大大削弱了。根據現行的《土地管理法》，土地征用的補償標準有明確的規定，即“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍”。從國家的明文法律規定來看，被征用土地平均收益標準是很難界定的。而且在界定標準過程中，省、自治區、直轄市自身的權限非常大，對土地價格的評估不可避免地會出現一定程度的隨意性，難以公平公正。因此必須建立土地價格評估的中介機構，這一機構不代表任何一方當事人的利益。對于土地征用補償費，補償標準和原來相比有所提高，但依然比較低。各地的經濟發展水平和種植結構、農業耕作水平的差異難以正確體現，無法反映被征土地的區位價值，征地之后農民現有的生活水平若難以維持，農民對政府征地行為就會表示強烈的不滿；另外，政府以較低的價格獲得土地所有權、但卻以較高的價格出讓土地使用權，這樣的行為也是農民所不能接受的。目前世界大多數經濟發達國家或地區除土地補償之外，大多還將殘余地損害、營業損失以及其他因土地征用而引起的各種附帶損失均納入征用土地補償范圍之內，并且土地征用補償費的標準也都接近于市價，使被征用人既無法從中獲取暴利，但也不至于遭受損失。
2.2 明晰農民集體土地產權主體，規范土地征用補償費的分配方法
我國法律明確規定農村集體土地所有權主體是農民集體，農民享有集體土地的承包經營權。這些權利通過土地登記，并發放相應的土地權利證書，才能在法律上得到有效的確認和保護。所以實際上，該“農民集體”僅有法律上的意義，并沒有形成獨立的法人，因而沒有行為能力，以致土地所有權主體缺省或虛置，無法維護“農民集體”切身的合法權益。隨著我國農村經濟的發展和社會主義改革的逐步深化，眾多名副其實的農民集體經濟組織將逐漸形成，從而會使農民集體土地的產權主體越來越清晰。在現階段的農地產權制度建設上，應逐步將農地所有權淡化，強化對農地的使用權，并使征地補償費更多地傾向于農民。在此基礎上，以法律的形式制定切實可行的土地征用的土地補償費和安置補助費的分配使用辦法，以糾正目前土地征用補償費分配的混亂局面，保護被征地村集體經濟組織和農民合法權益。
2.3 健全和規范土地征用程序
為了規范政府在土地征用過程中的行為，增加透明度，加強對土地征用過程中各個環節的社會監督，防止土腐敗行為的滋生，以便土地征用工作開展順利，必須嚴格規范土地征用程序，目前供利益項目征收的認證程序不夠規范和完善，應在現有的土地征用程序的基礎上嚴格界定，做好土地征用前的調查以及征地后的權屬變更登記，強化土地征用公告制度，并落實征地補償安置聽證制度，政府主管部門不僅要參加，而且也應該有農民代表參加，通過代表更多地聽取民眾意見，政府應把信息公開，將有關征地補償的標準在互聯網上進行公示，以供公眾查閱，加強查閱場所建設，為公眾獲取政府信息提供便利。
2.4 嚴格限定公益性用地范圍，完善土地征用法律法規
在我國，《憲法》明確規定，征地是“國家為了公共利益的需要”，而在《土地管理法》中則規定，任何單位和個人進行非農業建設，需要使用土地的必須依法申請國有土地（包括國家征用的原屬于農民集體的土地）。雖然我國的《憲法》和《土地管理法》都明確規定了國家征收集體土地的前提必須為了“公共利益”的需要，但“公共利益”在―定程度上具有動態性、抽象性以及非特定性，所以在進行具體判斷時往往會帶有較濃厚的主觀色彩，不同的人的判斷標準也可能存在不同。因此，公共利益范圍的任何不確定性都將導致土地征用權濫用。現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”。建議完善我國土地征用法律體系，對“公共利益”進行明確的界定，控制土地征用范圍。要求各級政府嚴格依照法律規定行使土地征用權，公益性用地和非公益性用地的界限要嚴格區分，將商業、娛樂、旅游和商品住宅等經營性用地退出征地的范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終將各種用地嚴格的限定在必要的公益事業用地范圍之內。對征地過程中出現的用于非公共利益的土地進行嚴厲查處，制止打著“公共利益”的幌子而大量征用集體土地的行為。
2.5 建立失地農民的社會保障制度
我國長期以來，城市和農村的社會保障制度存在很大差別。城市居民享有養老保險、醫療保險的待遇，同時城市居民在公共就業服務、公共文化體育、福利救助等方面的社會福利明顯優越于農村。但對于農民來說，土地是農民賴以生存的基礎，是大部分農民就業和社會保障等的唯一支柱。所以必須要逐步將農村居民的社會保障由依靠土地的現狀改變，轉變為同城市居民一樣都依靠社會保障，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等方面的保險。尤其對失地農民更應該實行優惠的社會保障制度，對他們的生活要進行合理及時的安置，盡量減少征地給他們帶來的痛苦。在市場經濟條件下，如果不從根本上建立農村失地農民的就業和社會保障機制，就根本無法解決征地后大多數失地農民的生活出路問題。但是，建立農民的社會保障機制錢從哪里來呢？為了保障失地農民的切身利益可采取以下幾種措施：（1）政府承擔的部分可在每年年度財政或從土地使用權出讓金的收益中按比例列支，建立專門的征地補償安置調節基金。（2）農村集體補貼一部分，把用地單位支付給村集體的土地補償費中不少于70%的部分，轉入保障資金專戶；（3）個人承擔部分可從安置補助費中列支；（4）將土地使用權由房地產評估機構評估折算成股份加入經營狀況較好和收益較穩定的經營實體，集體經濟組織或土地承包經營者作為股東分享經營利潤，為被征地農民提供較為可靠和長遠的生活保障。
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篇7
我國現行憲法、行政法規中，在限定行政征用的適用條件時，一般都規定了為了公共利益的需要，但對于什么是公共利益卻都沒有進一步給出明確的定義，同時也沒有對公共利益的具體表現情形作出明確的規定。正是因為在法規上缺乏對公共利益的準確含義進行界定，公共利益的話語權和解釋權都被掌握在行政主體手中，而行政主體在實際行政征用活動中，經常基于各種其他利益考量，對公共利益做出有利于自己的解釋，自由裁量權行使得過于寬泛，甚至有時是借公共利益之名，行侵犯相對人合法權益之實。因此，必須在立法中明確界定公共利益。公共利益由于其抽象性和不確定性，對其進行準確的界定，可能從理論上能夠進行闡釋，但法律應該考慮其操作性。因而單純定義的方法，很難避免公共利益在實踐操作中被隨意解釋。為了解決立法上出現的普適性和操作性之間的緊張關系，較好的方法是概括性的規定再加列舉具體情形。比如在日本的《土地征用法》中就詳細列舉了35項共49種具體情況，從而較為有效地解決了如何界定公共利益的問題。我國現行的法規，既缺乏總括性規定，也缺乏具體情形的細化規定。最近頒布的“新拆遷條例”有了明顯的進步，在該條例的第8條用5個條款外加一個兜底條款的形式，明確符合公共利益，可以進行房屋征收的情形。①盡管“新拆遷條例”是關于行政征收的，但對于完善行政征用活動中的公共利益明確界定具有重要的借鑒意義。總之，在完善行政征用過程立法中，可以借鑒“新拆遷條例”的做法，將行政征用中可能的公共利益情形予以分條列明，再輔以司法解釋和典型案例，那么公共利益界定不清、濫用行政征用權的現象就會明顯改善。
完善行政征用程序
法定的程序是行政行為本身符合法律規定的要件之一，行政相對人利益需要規范的行政程序保護。然而，我國行政征用立法重要內容之一的行政征用程序一直不夠完善，除土地征用方面外，其他方面的都缺乏征用程序。程序缺位已成為我國行政執法實踐的桎梏。為改變我國重實體輕程序的立法缺陷，除了我國憲法需要規定征用必須有法律依據并且遵循法定程序方可進行外，沒有其他途經可言。有了憲法保駕護航，公民私有財產權才能真正得到保護，社會主義市場經濟才能有序發展。（一）立法設定公共利益的程序行政征用相關立法及執法實踐表明，我國缺乏界定公共利益的程序規定。行政征用作為剝奪或限制相對人合法財產權的具體行政行為，具有單方決策性和強制性，必須嚴格界定其目的是為了滿足公共利益的需要。法定的程序具有正當性，可以限制行使權力的隨意性，而確認的公共利益是程序正當性的前提。如在土地征用實踐中，要對所征用土地基于“公共利益”統一列出清單，并且界定征用土地建設項目的公益性。相關行政征用權主體可以借鑒日本允許行政相對人參加到土地征用的程序中。相應的審批機構應通過聽證會的形式、網絡投票形式、走訪相關部門、專家、群眾等形式廣泛聽取民意，在匯集多方智慧基礎上，將土地征用相關文書發回項目所在地，明確告知行政相對人征用土地的范圍和用途，再次聽取行政相對人意見。（二）完善行政征用公告及通知程序由于我國的兩公告在內容上有重疊之處，故將二者該合并合并，該修改修改，該廢除就廢除，進一步提高行政效率。而對于登記形式，可由集體經濟組織統一對農民情況進行統計，將由農民個體登記改為由集體經濟組織為單位進行登記。這種方法便民高效，可以節約行政成本，提高制度運行效能。（三）完善評估程序和相應的救濟程序目前在具體的行政征用實踐中，經常引發糾紛的原因是由于對被征用財產的估值程序及救濟程序設置不夠完善，對被征用財產的評估價值過低，嚴重偏離市場價格，最終導致相對人不能獲得公平補償。發生糾紛之后，也不能通過正常的救濟程序進行補救。在這一點上，可以借鑒“新拆遷條例”上的規定，明確規定評估必須以市場價格作為基準，①規定評估機構的選定方法，②對評估價值不服的公平救濟程序。
完善行政征用補償的法律制度
由于行政征用補償的標準高低和是否落實到位，和被征用人的利益能否得到較好的維護息息相關，我國行政征用補償法律制度的滯后，也直接影響到了補償的實踐操作，引發了許多糾紛。因此，應適時制定統一的《行政補償法》。目前，行政征用在現實中被廣泛運用，遍布行政管理的各個領域，而每一種類的行政征用都要涉及到補償問題，同樣也面臨著公平補償問題。行政補償是對合法行政行為侵害的補償，行政征用和行政征收只是種類繁多的行政行為中的兩個類別，同時行政補償直接關涉利益分配，十分敏感和重要，因而有必要在行政法領域，就行政補償問題制定統一的《行政補償法》。正是基于這樣的考慮，本文的研究主題只是行政征用，但在補償問題上，卻跳出了這個范圍，大膽地主張制定統一的《行政補償法》，從而使所有種類的行政行為補償有法可依。目前，世界各國關于行政補償的立法模式主要有三種：第一種是統一立法模式，即制定一部統一的《行政補償法》，或者將補償和國家賠償并列規定在國家責任法中；第二種是分散立法模式，即將補償的法律規定散見于各個具體的行政管理單行法規中，這種模式一般和憲法司法化①或者判例制度②相結合；第三種是統一和分散相結合的模式，既有行政補償的統一立法，同時根據具體管理領域的需要，做出特別的補償規定。通過對比可以發現，第三種模式較為有效地解決了原則和具體之間的矛盾。因而完善我國的行政補償領域的法律制度，建議采用第三種模式。統一的《行政補償法》應對行政補償的一般性問題做出明確的規定，比如行政補償的適用范圍、原則、侵害行為類型、責任構成要件等。目前我國的行政補償主要適用于土地征用、房屋拆遷和移民三個領域，為了更好地實現公益和私益的平衡，可以將適用范圍進一步擴大。補償標準要逐漸向市場公平價格靠攏，補償數額要逐漸涵蓋直接損失和間接損失。補償方式以現金補償為主，輔以其他形式，比如返還財產、政策優惠、稅收減免、就業照顧、技術支持、貸款扶持等多種形式。總之，從行政補償的物質基礎上看，我國近年來經濟持續高速發展，財政收入和綜合國力穩步增長。從行政補償的觀念基礎上看，公民權利意識不斷強化，適當的行政補償也是改善民生，藏富裕民的重要手段。從行政補償的立法基礎上看，行政補償的基礎理論研究不斷地走向深入，原有存在于單行法律法規的行政補償制度也為體系化和統一立法奠定了基礎，積累了經驗。因而制定一部統一的《行政補償法》，不僅很有必要，而且還存在可行性。
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1、國有土地使用權
1.1國有土地使用權的流轉方式
國有土地主要用于建設用地和公共事業用地，主要是通過出讓、劃撥等方式實現土地使用權與使用權分離，進而實現土地的價值的。劃撥方式主要用于：國家機關用地和軍事用地；城市基礎設施用地和公益事業用地；國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；法律、行政法規規定的其他用地等建設用地，且經縣級以上人民政府依法批準。劃撥是一種將國有土地所有權和使用權分離的行政方式。除上述情形外，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償方式取得。 長期以來，學術界對出讓行為的性質見解不一，主要存在著行政行為說、經濟法律行為說和民事法律行為說三種觀點。
筆者認為，通過劃撥方式取得土地使用權是無償的，而且一撥定終身，公民法只能自己享有該權利，而不得將權利轉移給他人。顯然，以行政劃方式劃撥轉移土地使用權，不符合市場經濟條件下的土地性質和土地使用權的性質，不能充分發揮土地財產（資源）的最大化效益和價值。而以土地使用權出讓合同方式轉移土地使用權，反映了土地及土地使用權的商品性質和財產性質，同時出讓后的土使用權在土地使用年限內可以轉讓（出售、交換、贈與）出租、抵押或用于其他經濟活動，充分地實現了土地使用權的價值和效益的最大化。出讓是土地商品化的前提。土地使用權出讓的目的是改變過去劃撥體制的弊端，使土地資源進入商品市場，并逐步形成土地使用權流轉市場，使其作為一項特殊的商品進行流通，盡管土地使用權的市場準入也涉及到了行政機關的審批等行政管理問題，但這種管制只是一般性的行政事務管理并無調控經濟和社會之目的，因此它的存在并不影響土地使用權出讓的民事法律行為性質。土地使用權出讓的根本目的是對土地所有權基礎上的土地用益物權的創設，是土地所有權的衍生，以促進土地資源在市場規律下進行優化合理配置，并得到有效的利用，因此出讓的本質是用益物權的一種取得方式，說具體些，是不動產物權的設定的繼受取得方式（前權利主體仍保有其權利，而基與該權利而為另一主體設定新權利。如所有人在自己的所有物上為他人設定用益物權或擔保物權，即其適例[1]。因為在土地使用權出讓行為之前，該不動產用益物權在法律上并不存在，而出讓行為成立之后，該權利（土地使用權）才得以產生[2]。因為“土地使用權出讓合同并不是轉移已經存在的一項物權，而是在創設一種物權，而且這項新的權利是從土地所有權中分離出來的。”[3]當然，這里應該注意的是，由出讓行為而創設的土地使用權已是一項獨立的用益物權，而非簡單的使用權，不僅可以實際占有、使用、受益、更重要的是土地使用者可以轉讓、出租、抵押或用于其他經濟活動，實際上享有法律允許范圍內的處分權。[4] 由此可見，土地使用權出讓的目的本身民事私利性質就決定了土地使用權出讓行為的性質是民事法律行為。
此外，在國有土地使用權流轉中要進一步明確和把握以劃撥方式和出讓等有償方式取得土地使用權的土地范圍，筆者認為應該嚴格控制國有土地使用權的劃撥取得，堅持以有償取得方式為主，更好的適應市場規律，實現土地資源效益的最大化。
1.2土地征用問題
在我國現代化進程中，城鄉差距長期存在，城鄉之間始終存在著一個農村向城市所取資金和城市向農村所取土地的問題，資源配置的經濟學規律不可避免要使集體土地涉足城市房產市場；另外隨著我國社會主義經濟建設的順速發展和社會城市化的加速進行城市對土地的需求將不斷擴大。為了滿足城市對土地的需求，填補需求缺口，城市除了向高空發展外，就剩下向城市郊區農村索取集體土地這一唯一途徑了，這是必然的，也是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會主義建設順利進行方面發揮了巨大作用。
土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。土地征用是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發展社會公共事業，都設置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條規定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規定對土地實行征用，這是我國實行土地征用地憲法依據。
國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地。國家建設征用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應當指出的是，國家建設用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權，國家可直接行使處分權利。但我們要充分認識到，我國是一個農業大國，同時又是一個人多地少，耕地資源貧乏的國家，集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與經濟建設的發展，人地相爭的矛盾將十分突出，因此，國家將“十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地”作為我們的一項基本國策。農業用地改為房地產開發用地，其短期經濟效益確實十分明顯，這成為導致我國耕地減少的直接原因之一，如果對農業用地改為房地產用地不加以限制，任其自由發展，勢必影響到作為我國經濟基礎的農業，增加不安定因素，導致經濟結構的混亂和的效益。在土地征用過程中要嚴格限制集體土地任意進入房產市場，確實需要的，必須履行國家機關的嚴格審批程序收歸國有后有償出讓取得。
由于我國土地征用制度存在很多缺陷，在土地征用過程中出現了一系列導致權利失衡的問題：
第一，土地征用范圍過寬，國家征用土地具有很大的隨意性，雖然我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”，致使一些政府濫征土地，嚴重侵犯了農民、集體的土地權益。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發區、科技園等向投資單位提供優惠政策，而土地使用費往往作為其優惠的條件之一。盡管現行的《土地管理法》規定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。
第二，土地征用程序不夠透明，土地使用權作為集體重要的財產權利，即使是為公共利益的需要，也應該被告知權利被處分的具體情態，應給予陳述自己意見的機會。而在現實中土地強行征用，強行甚至暴力拆遷等現象時有發生，造成了對公民財產權乃至人身權的嚴重踐踏。
第三，土地征用補償標準偏低，土地補償費不到位。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。據了解，一塊農地，一旦成為城鎮或工業用地，其市值上升幾十倍甚至百倍。根據現行法律，如果農民的土地按合法途徑由國家征用，相關補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。其中，土地補償費和安置補助費的總和，按規定最高不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。而按照我國東部地區一般耕地年產值800元左右計算，每畝土地補償費至多2萬多元，僅相當于普通公務員一兩年的工資收入。土地在農村起著社會基本生活保障的作用，土地征用的補償收入則是他們的“養老錢”、“保命錢”，但他們目前所得到的這筆錢還不足以承擔這兩項職責。
基于上述問題，筆者認為土地征用應該從以下幾個方面進行整改：
第一，嚴格明確、限定土地征用范圍。土地征用權只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。政府不可以為增加財政收入，人為的擴大“公共利益”的范圍，堅決摒制“尋租”現象。
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隨著我國城市化進程的推進，道路交通、能源建設、工業同、大學城、商業區、住宅樓等建設項目的實施，大量農村土地被征收，導致失地農民激增，其生活無法得到保障。因此，有必要重新審視我國土地征用法律規定的不足，從而構建一個能夠有效保護失地農民權益的法律制度。
一、當前農民失地現狀分析
《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第2條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”第47條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。此外《農業法》、《土地承包法》、《土地管理法實施條例》、《土地復墾規定》等相關法律法規為農村土地征收提供了法律依據。
國土部2008年頒布《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線，其核心是實行“增減掛鉤”，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。此辦法一出臺，立馬帶來了巨大的負面效應。
據估計，目前全國失地農民的數量可能超過2000萬人。民進中央參政議政部副部長聞連利認為“隨著我國城市化和工業化進程的加快，農村集體土地被大量征用，失地農民作為農民中的一個特殊群體，數量迅速擴大。失地農民數量增加所引起的后果是非常嚴重的，這些失地農民成為三無農民（無土地、無工作、無社保），因征地引發的、惡性事件頻發，給社會的穩定和政府形象造成了惡劣影響。
二、農民失地的法律原因分析
（一）對失地農民權益保護的法律規定籠統
《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，這在法律上賦予了農民集體土地所有權。
但法律認定的“集體”包括鄉（鎮）集體、村集體和組集體，農地到底屬于哪級集體所有，相關法律沒有作出明確規定。并且在實際操作過程中，征收補償往往被各級政府、村委會以及集體經濟組織通過各種名義克扣，嚴重侵害了失地農民的合法權益。
土地征收過程中的另外一個問題就是：既然集體組織是農村土地的所有人，其在土地的征收過程中應當起著主導作用，但是在征收的過程中，國家基本是通過行政手段。自上而下的進行征收，導致集體經濟對自己的土地沒有參與權和話語權。
（二）對農民土地征收程序的不合理
根據2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第14條規定：健全征地程序：農民的承包經營權受保護，享有征地前的告知權、聽證權以及征地補償機制和糾紛的解決機制的保護，但是實際上，由于具體的實施措施不明確，農民得不到應有的法律保護。
（三）土地補償和收益分配的不合理
對于土地補償問題，《土地管理法》第47條雖然明確規定了土地征用的補償標準，但這種補償標準難以正確體現地塊的級差地租及各地不同的經濟發展水平。
對土地收益分配和管理問題，《土地管理法》實施條例第26條規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，因而農民的得到的補償十分有限。
三、國外對失地農民法律保護的做法
（一）強調公益目的
19世紀英國的《強制征購土地法》確認了土地的使用目的必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”，也就是征收項目帶來的利益要遠遠超過被剝奪土地的人所受到的損失。
大陸法系的德國，更加注重征地的公益性，在進行土地征收前要進行征收公益性審查，其土地征用主體被嚴格限定為地方政府和依法取得公益建設的單位。為防止土地被任意征用，實現土地資源優化配置，征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。
（二）嚴格征地程序
英國在征地程序方面，首先要召開一個是否動用征地權利的調查會，聽取各方的意見，并指定一位獨立督察員進行評估。接著由獨立督察員將評估意見向國務大臣報告，最終由國務大臣確認此項目是否適用《強制征購土地法》。
美國憲法第五條修正案規定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”從而可以看出，土地征用必須具備三個要件：正當法律程序、合理補償和公共使用。
（三）征地安置補償的市場化
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一.國外行政征用制度分析
（一）法國的公用征收、征調制度
在大陸法系國家中，法國是較早建立公用征收制度的國家。1789年《人權宣言》中規定：“私有財產是神圣不可侵犯的權利。除非由于合法認定的公共需要的明顯要求，并且在事先公平補償的條件下，任何人的財產不能被剝奪。”該項規定構成法國行政征用制度的權力基礎。法國公用征收的基本原則：第一，合法認定公共需要的存在。公共需要的范圍，不僅指公共的、大眾的直接需要，而且包括間接的能夠滿足公共利益的需要；第二，在補償原則方面實施公平補償被征收人的損失；第三，在占有被征收財產之前，事先支付補償。1958 年的法令規定，確定補償金額的程序，可以在公用征收程序中任何階段、任何時候進行。由此可見，征用范圍的廣泛性、補償原則的公正性是法國行政征用制度的精髓。相比之下，我國長期奉行適當補償的原則，如《國務院辦公廳關于妥善處理因防治非典型肺炎引發的矛盾和糾紛的通知》第6條規定，征用財物被損壞后無法修復或者修復后不能達到原有狀態的，或者因其他原因不能歸還的，或者被征用人因財物被臨時征用而造成實際損失的，應當給予合理補償。這種不完全補償原則易導致社會利益體系的失衡，破壞社會公平，影響社會健康發展。
（二）德國的公用征收制度
德國憲法對征用補償的理念在不同時期有所不同。19世紀堅持全額補償原則，魏馬憲法則主張適當補償，現行基本法則采用公平補償原則，基本法將公共利益及征用所涉及的參與人的利益同時斟酌并予以公平衡量，即將這些利益均視為同等級的價值因素來考量。在行政征收范圍、征收法律方式、征用救濟等方面，魏瑪憲法時期得以拓展并沿用至今。魏瑪憲法第 153 條第 2項：“財產征收，惟有因公共福利，根據法律方可準許之。除了聯邦法律有特別規定外，征收必須給予適當補償，有關征收之爭訟，由普通法院審判之。”其征收理論具體包括：（1）征收的客體不限于有體物，除土地或動產，還包括具有財產價值的權利，如債權、著作權等；（2）征收法律方式不限于行政處分，還包括直接以法律規定征收；（3）征收目的不以滿足某特定公用事業的需要，還包括有利于一般公共利益。
（三）英國行政征用制度
英國在1628年《權利請愿書》中規定“自今而后，非經國會法案共表同意，不能強迫任何人征收或繳付任何貢金、貸款、獻金、租稅或類似負擔”，該法案強調了對私有財產的保護。但在英國行政征用的范圍較窄，而且征用相對人要求補償并不是一項憲法權利，如果法律沒有規定補償，法院是無法判決補償的。可見，英國的行政補償不夠充分。
二.我國行政征用制度現狀分析
與改革開放初期相比我國現有行政征用制度取得了較大進步，但行政征用制度的現狀并不樂觀，至今未有一部統一的行政征用法律，相關的制度散見于單行法律、法規中，行政征用制度仍存在許多缺陷和漏洞。土地征用法律制度是我國行政征用制度的重要組成部分，雖然在多年法律實踐中發展較為完善，但其中仍有許多不足之處。其它單行法律法規的規定更為薄弱。我國行政征用的立法現狀如下：
行政征用制度在我國建立較早，早在民主革命時期的《陜甘寧地區地權條例》中已有規定。1982年，我國憲法對行政征用做了原則性的規定，其第10條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”2004憲法修正案中修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”并在13條規定了“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”而關于行政征用的具體規定則主要體現在普通法律中，主要是涉及土地、礦產資源、森林、草原河流等等關乎國計民生和國家安全方面的征用。然而在我國的行政征用實踐中，行政征用的對象不僅限于土地、礦產資源等，還包括諸如防洪抗災征用公民的車輛、物品，建設公共設施征用公民的不動產—房屋。在行政救濟的立法中，我國《土地管理法》雖經多次修改和完善，但有關補償標準、范圍、數額等內容出現征用方與相對人的爭議時，仍沒有從法律程序上規定一個明確具體而公正的解決途經與依據。此外，在憲法、法律法規中我國并無明確的行政征用程序。有此可見，我國行政征用制度在立法和實踐中都存在諸多缺陷。
三.我國行政征用制度的缺陷
通過上述比較分析，我們可以將我國現行行政征用制度在立法方面的缺陷總結為以下幾點：
（一）公共利益的范圍界定不清
在行政征用中，如何確定“公共利益”，目前相關法律法規并無權威的規定或解釋。我國憲法雖然規定了征收的公共利益要件，但在實際的行政征用中，公益要件非常模糊。“公益”標準的確定權基本上屬于行政機關的自由裁量權。這種立法缺陷極易助長個別政府部門將公共利益等同于部門特殊利益，如有些地方政府以經濟建設需要為“公益目的”，卻將征得土地用于生產經營性項目上。
（二） 征用補償制度不完善
我國法律中關于行政征用補償標準只規定了“適當補償”或“相應補償”，還沒有系統的征用補償法，征用補償制度規定分散在單行的各個法律中，致使補償標準有很大差異，隨意性很大。另外，行政征用補償程序較為混亂。程序的混亂不清不僅造成權力的濫用，而且還加重了人治色彩，加大了補償的“暗箱”操作，極易導致處于弱勢地位的相對人難以拿到甚至拿不到足額的補償金。
（三）缺乏正當程序的規定
程序問題是行政征用的核心，包括事前的調查、審批和命令，事中的執行程序和當事人異議，以及事前或事后的補償。我國行政征用程序制度雖然初步規定了征用前的調查、審批、征用期間的聽證、補償等程序，但這些規則條款過于籠統、抽象，缺乏可操作性。如我國現行土地征用程序，只規定了征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，但程序的公開性、公正性仍然不足，征用程序的不健全、不規范、不透明，導致大量尋租行為和腐敗現象層出不窮。
（四）行政救濟制度的缺陷
行政征用的救濟制度是公民的權利和利益受到行政機關侵害時或可能受到侵害時的防衛手段和申訴途徑。我國在征用補償救濟手段方面的不足主要體現在司法救濟被排除在救濟手段之外。當事人發生爭議后，主要通過行政系統內部解決，法院不予受理，導致當事人狀告無門，公民的合法權益難以得到保障。
四.結語
行政征用制度作為世界各國為發展社會公共事業而設置的一種法律制度，它是區域協調發展戰略中必不可少的一項行政調控措施，也是民主社會的結晶和法制國家的標志之一。征用制度是一項重要的行政法律制度，其構建是一個長期而又艱難的過程，除要遵循司法和行政法規的統一、法律的公平與公正價值相一致外，還要結合區域地區省份的經濟、政治、社會等多方面的現實因素。本文僅從行政征用的理論出發，借鑒國外行政征用的立法實踐，提出從公共利益標準、征用程序、補償制度、行政和司法救濟等方面構建和完善我國行政征用制度。
參考文獻：
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1.國家建設征用土地的主體必須是國家只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。
2.國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體――國家，土地被征用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從。而且在這種法律關系中也不遵循等價有償原則。
3.國家建設征用土地是國家公共利益的需要國家建設征用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。
4.國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制地進行，而是有償地強制進行。土地被征用的集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。國家建設征用土地與土地征購不同，它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用。但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。
5.國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地國家建設征用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。
二、征地制度存在的問題
我國現行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷就日益凸現，目前主要存在如下一些問題亟待解決：
1.相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。
2.土地征用的補償問題土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。
3.土地征用權的行使問題從世界各國對土地征用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經濟比較發達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發生困難時，才實行土地征用。盡管現行的《土地管理法》規定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。
4.土地收益分配和管理問題土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。
5.土地征用的救濟制度問題《土地管理法實施條例》規定：“對征地補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。”但是具體的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時尋求救濟。
三、對征地制度改革的探索和建議
針對目前征地制度中存在的主要問題，特別是為了適應憲法第十條對征地制度的修改和市場經濟向縱深發展的需要，下一步征地制度應著重從以下幾個方面進行改革。
1.嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使在現階段，我國政府需要對一些在經濟發展中具有“瓶頸”效應的行業重點扶持，
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一、我國土地征用現狀
（一）土地征用概況
改革開放以來，“土地城市化”速度加快。據統計，我國的耕地面積從1997年的19.49億畝減少到2010年的18.26億畝，在14年的時間里減少了1.23億畝。大量的農村土地被征用，失地農民的規模不斷擴大。需要引起注意的是，征地過程存在合法性欠缺、善后制度不健全、對被征地農民的補償過少等不足，這些造成了失地農民應當享有的權利無法兌現，社會保障出現了極大缺口。
（二）土地征用實例分析
近期發生的案件將我國土地征用方面的問題推向了大家的視野，其一是河南中牟縣農民與未簽協議就施工的土地承包方交涉過程中阻攔鏟車被碾壓致死的事情。這個案件暴露了土地征用程序的問題，本案中征用方公司并沒有與被征地農民簽署協議，強制進行施工，農民的權益受到了極大的威脅。另一個案件是南陽市西峽縣的被征地村民與施工人員發生了激烈的沖突。該村農民的耕地被國家征用劃為建設用地，協議中約定付給農民的征地補償65年后才會以每年每畝800斤小麥和800斤玉米的形式送達農民手中。上述案例，使人們對土地征用程序的合法性有了很大的懷疑，對農民的合法權益有了極大的擔憂。以小見大，在我國，土地征用是否依照合法的程序，失地農民的社會保障能否得以實現，正在引起越來越多的關注。尋求一條尊重農民權利的途徑，確保農民的社會保障是眾望所歸的。
二、我國失地農民社會保障現狀
（一）失地農民概況
農民的生存依據是土地，他們靠天靠地吃飯生存，被征地后，其生活方式受到了很大的改變。首先，他們之前自給自足的生活方式徹底改變了，社會給予的保障很難維持他們的生活、子女的學業。其次，農民的文化水平普遍較低，讓他們去靠其他手藝養家糊口實為艱難，即便有政府的就業培訓，真正得到解決的問題也是微乎其微的。另外，從長遠考慮，失地農民的養老保障也是一大難題。從了解的情況看，農民養老主要還是以家庭養老為主，家庭的沒了主要收入，雖然社會養老制度正在逐步完善，但是到全面實行還有很長一段路要走。
（二）失地農民社會保障的分析
目前，我國還沒有制定專門涉及失地農民社會保障方面的法律法規，失地農民仍無法享受與城市居民平等的待遇。他們的生活極不穩定，無法抵御失地后的風險，成了所謂的“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無本”的“四無農民”。對農民的社會保障漏洞頻現：首先，征地補償范圍過于狹窄、補償標準偏低。另外，土地收益分配難。失地農民作為弱勢群體，大部分征地補償被地方政府占有，沒有具體的法律法規，農民的權益保障難。
三、《土地管理法修正案（草案）》中農民保障問題簡析
（一）我國土地征用的法律現狀
《土地管理法》1984年頒布，至今修改了兩次。每次修改對農民的補償水平都明顯提高。現有《土地管理法》第47條明確提出，特殊情況下可以根據情況在30倍的基礎上再提高。2004年的國務院28號文件明確地要求，必須保障被征地農民生活水平不下降，長遠生計有保障。可以看出，我國正在積極尋求法律保障來更加有力地對失地農民給予保護。
（二）草案中農民保障問題的改善
十報告要求，要提高農民在土地增值收益中的比重。同時，去年十二月份提交審議的《土地管理法修正案（草案）》也將農民的權益保障有所強化。第一，草案刪除了按土地原有用途補償和30倍補償上限的規定，規定應該公平補償。我國現階段農村土地市場尚未形成，公平補償原則主要體現在土地補償標準上，要做到公平補償既要考慮被征收土地原用途年產值的因素，又要綜合考慮土地區位、經濟社會發展水平等多種因素，特別是被征地農民社會保障的因素。取消了補償上限，對農民的保障就有了靈活性。第二，在土地補償、安置補助、青苗和地上附著物補償基礎上，增加了“社會保障”補償內容。在新增的社會保障補償方面，要讓就業困難的被征地農民享受就業指導、技能培訓和就業介紹等方面的優惠政策。同時，在補償資金中增加了社保補貼資金，記入被征地農民養老保險個人賬戶，使被征地農民享受更高水平的養老保障。第三，規定補償資金不落實不得批準和實施征地。這一點細化并嚴格了征地程序，加強了對政府征地行為的約束，保證被征地農民在批準和實施過程中的參與權、話語權，堅持“先補償安置、后實施征地”。第四，各省可自定具體補償標準。在不同地區，農民的生活水平不盡相同，用同一套標準很難符合各地實際情況，只有與實踐相結合，才能將法律法規更好的實施。雖然草案還沒能審議通過，但是已對我國土地管理法提出了合理的修正意見，也給農民權益更好的落實帶來了希望。
四、完善我國失地農民社會保障的有效機制
在我國，對失地農民的社會保障還有很大的提升空間，我們要運用合理的機制來解決農民權益受損的問題。綜合我國現階段具體情況，解決辦法有如下幾點：
（一）建立失地農民征地補償和利益分配以及養老保障機制
要在政府、失地農民和征地者之間建立科學合理的機制，使得農民的利益有保障，政府利用征地也可以給社會帶來利益。科學合理的征地補償和利益分享機制應以提高或恢復失地農民的收入和生活水平為目標。同時，建立有效的醫療及養老機制可以確保他們的長遠生計。
（二）建立失地農民知識學習的技能培訓保障機制
目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。解決困難的方法最重要的有兩點，一是對于不同地區的農民，各級政府要進行有效的引導，讓失地農民得到就業培訓，擁有更多的技能來改善他們的生活。這不僅僅可以解決失地農民的生存問題，更能讓他們的素質和生活質量獲得質的飛躍。二是要全力保障失地農民子女的九年義務教育。對于失地農民及其子女來說，有了技能的提高和教育的支持，他們長遠的生活才有了保障。
（三）建立對失地農民的法律保障機制
法律是最具權威最有效的保障方法，這就要求我們建立以上幾點保障機制的同時必須為失地農民提供法律的援助。我國相關法律正在審議中，越來越合理的法律法規正在逐步出臺。各級政府要嚴格遵守法律法規，并在條件允許的情況下，定期對失地農民進行法律知識的普及，讓失地農民感到法律帶給他們的安全感。
參考文獻：
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1 中日土地征收的概念和法律框架
1.1 征收的概念
日本土地征收,是“為特定公共事業之用,而強制性取得私人特定財產權的活動或制度”。因日本是實行私有制的資本主義國家,國有和公有的土地占不到土地總面積的百分之四十,且多為不能用于農業、工業、住宅的森林地和原野。所以政府為了進行國家的經濟、文化、軍事建設,為了興辦社會的公共事業,在必要時通過對私有土地有償的強制性征收,實現對公益事業用地的最大保護和促進。
1.2 征收的法律依據
憲法作為國家的根本準則,制定了私有財產的關系基準。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的獨立式,制定了《土地征收法》,它獨立于土地法而單獨以法律形式存在。目的是:為了全面地協調國家的公共利益與私有財產權利益之間的關系,為了使國家有限的土地能夠得到最有效的合理利用。“土地征收法”對國家穩定和發展起到重要的作用,是協調國家全局性利益和個人私有財產利益的重要法典。日本的“土地征收法”頒布以后,日本還陸續頒發了一系列輔的法規,保證土地征收合法、有序進行。
我國并非日本獨立式的立法形式,也非一些國家采取章節式的方法,即將土地征收的一些基本問題,作為土地法的一個章節處理。同時我國目前并沒有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《憲法》為基準,以《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據對征收進行補充和解釋。因為法律并非很完善,所以在實施過程中會出現一些仍需解決的問題,比如征收審查、征收補償、征收糾紛裁決、強制救濟等。
2 中日兩國土地征收要素對比分析
2.1 對兩國的“公共利益”比較分析
公共利益原則是每個國家進行土地征收的先決條件,體現在憲法等相關法中并要貫徹到征地程序的始終。日本憲法中的征收權的行使也必須是出于“公共利益”的需要,對何為“公共利益事業”的項目進行詳盡的列舉式,在土地征收法中羅列出35種可以征收土地的項目,并且幾乎每種“公益事業”均相應有一部法律來約束,詳細地囊括了國家社會生活、生產和科學研究的基本公共利益。政府沒有任意行政權,不可能出現“因公之名”而為私益發動征用權的現象。所以日本對公共利益的嚴格界定和對公益事業的認定。
在我國,則是公共利益概念內容不明確,行政大量自由裁量權無法得到限制,導致土地征用權被濫用。我國《憲法》第10條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但是對什么是“公共利益”還缺乏相關法律規定,可見,我國實行的也是概括式規定。這種概括式使得公共利益范圍寬泛,為職能部門和主要行政領導自由裁量的權力提供了方便,在實際操作中,企業、工商業、房地產等經營性項目用地也可通過征地途徑獲得土地使用權。土地征收權的濫用造成了很多社會問題,因此,有必要借鑒日本立法經驗,將“公共利益”的目的嚴格要求起來。
2.2 對兩國的土地補償方式進行對比和分析
日本的土地征收補償原則上以相當補償為準,但在實踐中多以完全補償標準確定土地補償費,即當國家為了公共利益的需要必須征收土地時,國家根據被損利益的性質、范圍、程度、價值等因素進行綜合考慮,并給予全額補償。日本對賠償的類別和方式做了很詳盡的列舉。征用損失的補償原則為:(1)項目人支付原則:土地的征用造成土地所有人和關系人的損失時,征用土地的項目人要賠償土地權利人的損失。(2)分別支付原則:項目人賠償損失時,只要能夠分別進行損失評估,則要對土地所有人和關系人分別進行賠償。(3)按正常市場交易價計價原則。(4)現金支付原則:對于損失,原則上要用現金進行賠償。也可以通過土地征用委員會裁決,采用提供替用土地的方式進行賠償。(5)賠償金先付原則:賠償金必須在土地權利人失去權利之前支付。
賠償方式有五種:(1)征用損失賠償。即按被征用財產經濟價值的正常市價計算賠償額,一般參考較近地區的交易價格確定。(2)通損賠償。即對權利者因土地征收而受到的附帶性損失進行賠償。(3)少數殘存者補償。水庫等大型公共事業建設,使建設地區的社會本身遭受破壞,多數人要搬遷,但少數人殘存下來。對這些殘存者因脫離生活共同體而造成的損失,應給予適當賠償。可見,日本的征收補償范圍較廣,補償標準較合理。
我國憲法對土地征收之補償原則無明確的界定,但《土地管理法》等有關法規規定,征收農民集體土地的必須向被征地單位支付土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費及青苗補助費等,并妥善安排好被征地單位農民的生產和生活。可見我國采用的是適當補償法。補償的范圍比較小,僅僅限于與土地有直接聯系的一部分損失,殘余地損失和其他間接的損失沒有列入補償的范圍,計算方法可操作性不強,并且前兩項補償費不直接發給農民,補償內容事實上只有兩項。所以,補償范圍不可以除了表現在補償未包括因征收土地的集體組織和農民的間接損失,也忽略了土地對農民的社會保障功能。
2.3 對兩國的土地征收程序進行對比和分析
日本土地征收之所以很好的落實,除了建立了合理的補償機制外,還有一套土地征收法規體系,具體規定了土地征用的程序及征地雙方的權利和義務,征地出現問題時解決的辦法和程序,從而規范了各征地主體的行為,充分保障被征地所有者的權利,也為征地糾紛的解決提供了法律救濟和援助。日本“土地征收法”明確規定,征收或使用土地的公益事業,必須遵循法律的條件和程序進行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申請、聽取意見、審批、公告、通知、裁決等程序。程序通過各種條件對征收雙方進行一定約制,達到在推動公益事業發展的同時,保護私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依據“土地征收法”規定,公益事業項目人進行土地的征收和使用時,則主要通過以下幾道程序:(1)政府對公益事業項目進行資格認定;(2)項目申請人編寫土地調查報告;(3)征用委員會對征收或使用土地的具體事項進行裁決。完善的法律體系保證了征收程序合法有序地進行。
我國并沒有一部具體的土地征收法來規范土地征收雙方的權利和義務,其土地征收的程序就以《土地管理法》為主,以行政法規和各部門規章為輔。但同時,這些立法對征地的目的、程序、補償以及征地糾紛的解決等問題缺乏具體的規范,導致征地隨意性很大,補償安置存在極大的后遺癥,土地征收過程中引發的事故也無人承擔。其現有程序缺陷:一是程序種類繁多、交叉重疊;二是流程冗長、步驟繁雜;三是蓋章繁多、搭車收費;四是資料量大,報件復雜。另外,按我國《土地管理法》規定:有關部門批準征地要有公告程序,在征地前給予農民知情權與參與權。但可以看到實際操作過程中缺乏透明度,并沒積極聽取農民意見,公告內容由政府單方面決定,帶有很大的強制性與壟斷性,農民只能被動的服從。
3 日本土地征收對我國的啟示和借鑒
(1)嚴格限定以公共利益為目的的征地范圍。
國家行使土地征收權是為公共利益服務,其范圍應該局限在基礎建設、政府機關用地及為公益事業服務的公共用地。日本通過詳盡的列舉式對公共利益范圍加以限制,在土地征收法中列出35種公益性用途,進而嚴格限制征地的目的,對政府征收土地的權利形成較強約束。因而我國也應該盡可能在立法上明確界定公共利益的范圍,使得公益性用地點種類得以明確。同時要將用地目的嚴格區分為公益性用地和經營性用地,增設公益目的的認證程序。
(2)完善補償制度。
征地補償是土地征收制度的核心內容,也與農民切身利益相關,因此對于這項制度的完善有著更大的意義。如上所述我國現行的征地補償制度存在著很多問題需要改進,依照市場原則,提高土地的補償范圍和標準。例如:土地管理法規定的土地補償費和安置補助費的標準是按被征土地前3年平均年產值的倍數計算,但這是一種與市場無關的政策性標準。以倍數計算難以體現級差地租導致補償費用偏低。失地農民沒有了土地發揮的保障功能,在貨幣上也難以得到合理賠付。所以就要重新確定新的符合市場交易價格為基礎的補償金。
(3)建立健全土地征收程序。
科學合理的征收程序起著重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法規體系來保障土地征收到合法進行。我國也要建立健全土地征收程序,保障農民的知情權和參與權,完善救濟機制。在整個土地征收過程中,保證被征收者在征地行為過程中的參與,讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發表意見的機會。即做好事前公告,事中聽證,事后救濟工作。
中國土地管理法及其實施細則均沒有條文規定個體土地使用者在對國家征用的命令或賠償金額發生異議時提出申訴的權利。但征收作為政府強制取得私有財產的損益,會對使用者造成不同形式的損失,因此必須通過法律設定有效的救濟途徑,這是保障私有財產權的最后防線。征收的救濟是公民的權利和利益因政府實施征收而受到侵害時的防衛手段和申訴途徑。征收引起的糾紛,主要表現在兩個方面:一是對征收行為的合法性存在質疑引起的糾紛,主要包括征收主體、征收目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因補償問題引起的糾紛,主要有補償的標準、數額、方式以及補償費的歸屬問題引起的糾紛等。因兩者引起的糾紛,都可以采用行政復議、行政訴訟。同時在訴訟中,法院要加強憲法審查和行政審查。
參考文獻
