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“創新氣象為農服務機制，推動融入農業社會化服務體系”，是中央一號文對氣象工作提出的新要求。在多年建設“廣覆蓋、普適性”農村氣象災害防御體系的基礎上，江門轉型升級氣象為農服務，以周郡村為試點，局村合作，將氣象災害防御深度融入農村社會綜合治理體系，切實提升村莊應對風險能力和氣象服務品質，村民滿意。總結借鑒試點經驗，對于基層氣象部門適應改革發展新常態，探索新途徑，履行社會管理職能，推進平安和諧村莊建設，具有積極的意義。

1 立足鄉情，明確防災目標

1.1 村莊概況及防災基礎

周郡隸屬江門市蓬江區，是廣東省鄉鎮企業“百強村”、省級衛生村、生態示范村和江門市標兵文明村，有6條自然村共20個村民小組，常住（駐）人口近萬人[1]。原屬糧食水稻區，以豐產田、基塘農業、種植養殖加工一體化而聞名?，F屬魚塘區和經濟作物區，發展“三高”農業和鄉村工業，走強村富民之路。有已征地未開發的100多hm2魚塘和耕地，“農商工學醫”自成一體，有貿易市場和大量店鋪、有100hm2海灘圍工業小區和80多家廠房等。2014年全村工農業產值16億元，村民人均純收2萬元/a[1]。村組經濟實力強，城鄉一體化程度高。

周郡地處珠三角西南部的西江河網區，屬廣東十大堤圍江新聯圍的天河圍系，田沃物豐，水風旱多發。城鎮化后，周郡因魚塘日漸填埋、難以調蓄，依然是敏感脆弱的承災體。村民重視防災，將電動排澇泵站建在魚塘區，總裝機容量為350kw，排澇流量共6.7m3/s。排澇標準按10a一遇24h暴雨所產生的徑流量1d排干[2]。該工程措施有灌溉、防洪、排澇、供水等多種功能。

1.2 主要災害風險分析

1.2.1 城鎮化后旱澇

周郡集水面積5.5km2，主要靠3km長的排洪水道排入天沙河。地勢低洼，地面硬底化面積大，每逢強降雨，村內多積澇。小時累積雨量70mm的降雨，30min內足已使村莊地面積水超過40mm，房屋受淹，交通阻斷、村民焦慮，村干救災，水患成為困擾周郡的一大難題。秋冬春三季，又因魚塘調蓄漸弱而干旱，影響農業生產。

1.2.2 水產養殖風險

苗種、水質、天氣是水產養殖的三大因素[3]。村民在100多hm2魚塘里養殖了經濟附加值高的對蝦和白鱔，需根據生物品種適溫和天氣變化，控制水溫、水質、

鹽度和投飼，需處理環境因子突變引發的應激性游塘；暴雨或內澇時，還需檢查進排水口及攔逃設備，以防魚塘漫頂、蝦鱔游走。

1.2.3 氣象災害及次生災害

周郡依山傍水，廠房多、人口密集，易受暴雨、冰雹、雷電大風等強對流天氣影響；學校沿山而建，山勢傾斜，“龍舟水”降雨集中期和臺風暴雨期間，易使土壤含水量飽和，誘發崩塌、滑坡等地質災害隱患，需校內千余名師生重點防范。全村800多名老人、殘障和低保人員等弱勢群體[4]，易受高溫寒害等極端天氣影響。

2 找準切入點，推進試點建設

針對特定目標的氣象災害風險，氣象局與村委會加強合作，著眼于風險預報預警服務和防災非工程措施，著重解決了村民最關注的內澇和公眾預警服務等關鍵性問題，找準了試點建設的最佳切入點。

2.1 預警預排，防治洪澇

依村而過的濱江大道地勢偏高，下水道排水設計對周郡排澇影響大，受地權產權和人力財力限制，較長年限內難以實施整改工程。因此，治澇須在非工程措施上下功夫。周郡村增建了電排設施，強排雨洪入天沙河；排查易澇“黑點”及成因，清挖主河沖河床淤泥，整改流通量[1]；定期檢查泵站，潛查水下設施隱患和清障，在平水期和枯水期年檢歲修；主汛期加強巡查，疏浚清淤，使水道符合排灌標準。氣象局把周郡村干部和排澇站負責人納入應急決策服務短信平臺，加強氣象預警短信服務。村干部在收到強降水等天氣預警信息和鎮政府指示的第一時間，立即落實應急值班，預排水道，提高過流能力；強降雨集中期，雨勢迅急積水過深，或雷電影響跳閘停電， 泵站無法抽排時，則報請鎮政府協調，調用機動水泵、消防車對重點地段抽水作業。實踐證明，這種重預警、抓預排、善應急、解難題的措施，是讓群眾得到實惠、促進村莊和諧的智慧。

2.2 公共預警，全村受益

考慮村莊人口集聚，氣象局對周郡學校門口的大型顯示屏進行了技術改裝，實現了數據自動傳輸，365d每天不間斷播放“三天預報”、“天氣實況”等本地氣象信息，廣受師生、村民歡迎。校門顯示屏位于村干道和中心區最顯眼的位置，人流量最大，是播發預警信息的最佳場所。長效的無償公益，增強了村民主動防災的意識，提升了村委會組織防災的效果，擴大了氣象影響力。

3 健全公共安全體系，形成本土化的風險管理常態機制

牽住風險防范的“牛鼻子”，并固化防災長效機制，才能最大限度地減少災害損失和社會影響。為此，氣象局向周郡推薦全國先進農村社區的經驗和素材，加強與民政局溝通，推動周郡以創建全國綜合防災減災示范社區為契機，結合農村網格化管理，完善了氣象應急組織、經費保障、應急預案、風險評估和災情檔案管理，發揮好村民自治機構、農村社會組織在防災減災中的作用，構建村企聯防、全民參與的群防群治網絡，形成了功能齊全、反應靈敏、平戰結合、專群結合的氣象災害風險管理機制，實現了應急管理向風險管理的轉變。

3.1 應急組織縱向到底

按“一專多能、一隊多用”原則抓好應急隊伍建設。村委會專門設有治保會，專職承擔應急保障工作。各自然村黨支部書記和村民小組組長任信息員，上傳下達防災信息和組織應急處置等。村委會書記擔任村級應急信息聯絡員、氣象災害應急管理人。目前，周郡村委會防災應急管理隊伍有13人，義工隊伍21人，每逢重大災害天氣，都能迅速響應、搶險救災。2014年臺風“威爾遜”、“海鷗”影響期間，周郡村委干部和防災應急管理隊伍20多人24h輪流值守，井然有序[4]。

3.2 制度完善經費到位

制定了涵括洪水、臺風、暴雨、地震等自然災害的村級應急預案。重點突出暴雨、臺風應急處置，形成了主汛期值班制度、險情巡查制度和災情速報制度。惡劣天氣預警時，采取“戶看戶、人盯人”的方式，通知到每村每戶；應急臨時庇護場所根據預警信息有序開閉。村委會斥資興建了3層高的治保會大樓，加強減災基礎設施建設；在應急防災人員、技術裝備保障、辦公場所、物資保障、通訊條件等方面給予支持和補助，發放信息員的固定月補貼。

3.3 開展氣象災害風險評估

組織開展了周郡災害綜合風險排查，形成了災害風險隱患清單、災害脆弱人群清單、災害脆弱住房清單等，擬制了災害風險地圖，標示危害類型、強度、風險點或風險區的時空分布及名稱等。根據村內公園、球場、學校、醫院和企業的分布情況，按照就近疏散安置的原則，制作了周郡村應急避難場所分布圖，方便村民合理選擇避險場所[4]。

3.4 加強氣象災情檔案管理

周郡村委會已通過江門市新農村建設檔案工作示范村的考核驗收，檔案工作基礎好，氣象災害資料數據可追溯至上世紀中葉?，F依照全國氣象災害收集上報的規定，規范了災害記錄檔案管理。根據歷年災情記錄，研判本村的主要致災指標，確定防御重點部分，設置安全標志；重視整改防災基礎設施，定期巡查并建巡查記錄，為排查災害隱患提供依據。

3.5 防災教育細分人群

倡導“自救互救、互助互濟”的救災方針，針對不同年齡、身份的群體，分類組織防災教育，有利于防災優勢互補。周郡學校每周開展安全教育，每學期有安全疏散演練；幼兒、老人和殘障人士分別由幼兒園、老年人服務中心、殘疾人服務中心提供指引和幫助，經驗豐富的老人在防災中發揮智慧性的余熱。本村青年和4600多名外來務工人員，由轄內各民資、外資企業和法人單位依法開展氣象災害防御培訓；村委干部和治保會隊員重點學習宣傳各類防災應急法律法規和防災救災、保險等常識；氣象部門針對農村信息相對滯后的現狀，適時為村民自治機構、農村社會組織和村內企業提供氣象法規文本、防災安全資訊、氣象報刊等，向種養農戶推薦天氣自助查詢方式等?，F在，村民的風險意識更濃厚，企業、集市隨處可見安全標識；50%的村居、民房都安裝了防雷設施等。

4 村民對試點建設的評價和期待

經過調查和訪談，周郡村民對“氣象入村”公共服務，普遍持贊賞和歡迎的態度，認為氣象為農服務有成效。學校希望開展“特色學校氣象科普”活動，培養學生高度的防災意識；村民、商戶期待更多生動的防災知識宣傳和更準確長效的天氣趨勢預報；種養大戶希望能接收到長效詳細的手機氣象短信服務，以科學減少農藥、化肥用量，節約灌溉用水、提高產量，旱時能人工增雨；村干部希望更多地了解防災政策法規和先進的防災措施，發揮骨干力量。這些期待，正是基層氣象防災工作的內生動力與源泉。

5 體會與思考

5.1 試點應有綜合示范意義

1958年7月3日，霄衣旰食、人格光輝的總理到周郡視察并題詞“沖天干勁周郡社，英雄人物數今朝”，可見周郡作為“最早版本”建設社會主義新農村的典型意義。他視察、聽課的周郡學校，如今是九年制學校和區級愛國主義德育基地。因有這段珍貴的歷史記憶，周郡村在“三農”發展、社會服務、文化傳承教育方面有明顯的優勢，一直是江門市新農村的先進典型，現要打造宜居宜業宜游的濱江生態村莊。選其為試點，公共服務發展潛力大，示范性更強。

5.2 農村災害防御要“大道至簡”

要充分考慮農村受眾因素，做到預案手冊簡明實用，防災科普喜聞樂見，預報預警精細化。預案、操作手冊和氣象防災明白卡，要簡明易記，使現有的應急資源找得到、調得動、用得好；防災科普“進村入戶、進學校上課堂”，應生動有趣，可結合農村書屋、特色學校活動開展科普，或與村委治保會、社會組織合作培訓，提高村民自救能力和科普傳播效果；預報預警信息傳播越廣，意味著越多的人在檢驗和應用預報產品。氣象產品越精準實用，防災效果越好，美譽度越高。

5.4 全面融入、參與發展

借助農村基層自治組織已有的防災救災應急組織和制度，突出功能互補，添加監測預報預警、跟蹤服務、災情直報和風險評估等氣象元素，提供準確及時的預報預警產品，指引民眾正確使用氣象信息和村委會增置必要防災設備設施，強化風險管理，是村集體最易接受的融入發展模式；突破行政壁壘，融入“大農業”、“大民政”，實現突發公共事件預警信息平臺與農村信息直通車、農村社區綜合公共服務平臺、“村村通戶戶通”農村廣播電視通信工程等公共服務系統的對接，形成為農服務科技創新鏈，讓防災機構、人力、資金、項目都充分活躍起來，是解決氣象服務有限供給能力與無限需求之間矛盾的最佳途徑。

6 結論

氣象災害防御融入農村社會綜合治理體系，必須抓住幾個關鍵點：以群眾滿意為目標，解決目標服務對象的實際問題，而不是追求大一統的服務模式；清楚農村發展定位，氣象服務的發力方向要與國家新型城鎮化規劃保持一致；探索協同服務模式，共享社會資源，不要局限于單一的氣象主體思維；突出村集體組織、企業、村民的防災主體作用，尊重鄉土知識和群眾技能[5]，建立伙伴關系；充分考慮農村社區側重社會綜合治理和生活共同體建設的特性，堅持廣覆蓋的普適與微觀主體的針對并重，提高氣象服務品質；借助社區網格化管理成果和社會救助信息共享平臺數據，分析農村自治組織的經濟基礎和防災需求，尊重村民的意愿，因地制宜地推進農村氣象災害防御工作，讓氣象在服務農村改革發展中發揮更大的價值。

參考文獻

[1]鄧國佑，盧有協.打造富裕文明和諧新周郡[J]，周郡刊物.

[2]百度文庫-專業資料-工程科技-電力水利.排澇流量計算/江門市發展和改革局[EB].關于蓬江區棠下鎮大嶺美電排站重建工程可行性研究報告的批復，2013.

[3]林瑞強.養蝦與養水[Z].中國水產頻道，2011.

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集體林資產是指縣級以上人民政府區劃界定的集體所有的森林和林地資源。包括林木以及依附森林生存的經濟動物和經濟植物,如人參、中草藥材、林蛙等;還包括灌木林、灌叢林、荒山、荒坡等宜林地及被開荒耕種的林業用地。做好集體林資產清查工作是集體林權制度改革和今后林資產管理的基礎。因此,在集體林權制度改革初期,鄉(鎮)農村經濟管理站應積極參與并組織村社集體經濟組織徹底清查所擁有的集體林資產,對林地面積、林木株數、森林蓄積量、林副產品數量、宜林地面積、開荒地面積等都應清查登記,分類匯總,鄉(鎮)農村經濟管理站及村委會分別歸檔管理,為進一步實施林權制度改革,加強集體林資產管理提供詳實的資料。

2.做好承包合同管理

做好承包合同管理的首要任務是指導林地承包合同的簽訂?？h、鄉農村集體資產管理機構作為農村集體經濟組織承包合同的管理機關,要對承包合同的簽訂進行指導。要與當地林業主管部門共同負責這項工作,集體林資產承包合同要符合《合同法》、《農村土地承包法》、《吉林省農村集體經濟組織承包合同條例》等法律法規的要求,對承包經營的標底、承包期限、承包林地用途、雙方的權利和義務、違約責任、合同的變更與終止等合同條款要進行審定,對不符合要求或不完善的要及時指出并糾正完善。

林地承包合同簽訂后,縣、鄉農村集體資產管理機構要根據需要做好承包合同的鑒證工作。合同鑒證是合同鑒證機關依法審查、鑒定當事人的履約能力并證明合同的真實性和合法性的一項管理制度。所以林改合同簽訂后,鄉(鎮)農經站要對合同的合法性、合同的完整性、條款的公正性等內容進行審核,對當事人的合法資格和履約能力進行甄別,對完整無誤,符合法律法規要求的承包合同履行鑒證手續;對違法、虛假的承包合同要予以否定;對不完整或有缺陷的承包合同要提出修改意見。

抓好承包合同的檔案管理是長期的工作。集體林權制度改革所形成的承包合同、文本資料和影音資料等都是極為重要的檔案資料,有些要保管50～70年,甚至更長時間。這是加強管理、處理糾紛的重要依據。所以要及時整理,按照檔案管理的要求歸集存檔;并建立嚴格的保管、借閱、移交等檔案管理崗位制度,確保檔案完整、不丟失、不損壞;確保林地承包資料完整連續,有案可查。

3.依法監督管理

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黨建工作常常被認為是務“虛”，這個“虛”要務得有水平，悟出實效，推動實踐，這才是務“虛”的境界。趙華錄書記的講話緊密結合實際，給我們明確了任務，掌握了規律。是的，基層黨建工作亟待加強，我們這些村干部更是責無旁貸，要不斷學習，提高能力，要保持全心全意為人民服務，貢獻精神，結合實際，探索創新農村黨建工作之路。而朱莉副書記從形勢到組織建設問題的分析引人深思，“抓好黨建是本職，不抓黨建是失職，抓不好黨建是瀆職”，回想這樸實而又發人深省的三句話，提醒我們：做好本職工作，做一名稱職的農村干部。

二、豐富了自身黨建知識。

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鄉村中小學教師隊伍質量建設現狀在黨和國家堅強領導下，“三區三州”教師隊伍建設取得了階段性勝利，但教育強國不能只是硬性指標數據的提升，更是要在教育內涵上體現教育的質量高、結構合理。目前，“三區三州”教師隊伍硬件層面現代化速度較快，但在軟件層面現代化難度較大，仍面臨許多困難和挑戰。

1．1教師隊伍建設高度依賴特殊政策支持

“三區三州”地方政府財政自給能力非常有限，在教師隊伍建設上高度依賴中央政府財政支持和優惠政策。據國家教師發展報告2019來看，“三區三州”地區教育支出90％以來來自中央轉移支付，云南省怒江州全州各類學校拖欠教育工程款11．97億元，其中福貢縣拖欠2498元，州縣財政存在的財政供給能力不足的問題和還貸壓力問題，為當地教師隊伍建設的可持續發展埋下了深深的隱患。

1．2教師隊伍師德考核評價機制不健全

“師者，人之模范也?！苯處熓菍W生道德修養的鏡子，一言一行都會給學生極大的影響，師德建設是好老師重要的評價標準之一。“三區三州”地區出臺的多個教育政策文件都強調師德建設的重要性，但卻缺乏精細的可操作措施。從福貢縣歷年的教育建設文件來看，師德建設的措施都是十分模糊的，許多文件只強調師德的重要性和簡單地提出加強師德建設，并無具體的師德建設方法，這既不利于當地加強師德建設，也會導致推動師德建設的內源性動力不足，使教師對師德的價值和功能認識不充分。

1．3教師隊伍結構失衡

近年來，“三區三州”教師補充力度進一步加大，教師數量不足的問題得到一定程度的解決，然而由于缺乏精確的教師引進機制，“三區三州”教師結構性失衡問題仍然嚴重。首先是年齡結構不合理，據國家教師發展報告2019來看，“三區三州”地區30歲以下教師占比均未超過25％，低于教育部2019年公布的同類數據43．4％。福貢縣無高速、無鐵路，基礎設施建設落后，自然條件艱苦，難以吸引優秀年輕教師長期從教，目前，福貢縣多所鄉村中小學教師隊伍年齡老齡化趨勢十分嚴重，45歲以上教師占比在27．8％左右，未能形成合理的“老中青”教師隊伍結構．其次福貢縣學科教學結構不合理、結構性缺編問題也比較嚴重，音樂、體育、美術等學科的專任老師數量不足。拉甲木底小學、架科底小學、臘竹底小學分別僅有6名、5名、3名音體美教師，有些小學甚至存在沒有音體美專任教師的情況，數語老師幾近包攬了所有科目課程。

1．4師資力量分布不合理

“三區三州”地區教師隊伍除結構失衡外，還存在突出的師資力量分布不合理問題。一方面，“三區三州”城鄉師資力量失衡問題明顯。在“三區三州”，補充的優秀教師、教師職稱評定、教師培訓機會常常向城市學校教師傾斜，相比城市教師，鄉村教師職業發展通道更加狹隘，師資力量仍是鄉村教育短板。另一方面，“三區三州”鄉村中小學校與校間師資力量也不合理。以福貢縣來看，拉甲木底完小現有學生730人，教師62人；馬吉完小現有學生365人，教師30人；亞佐洛完小現有學生467名，教師28人；旺基獨完小現有教師242人，教師18人；阿路底完小518人，教師30人。無論從我國師生比標準還是校間師生人數對比來看，福貢縣校間師資力量失衡的問題都較為嚴重。

1．5教師隊伍培訓質量不高

“三區三州”地區缺乏教師培養培訓基地，缺乏骨干教師隊伍及學科帶頭人，缺少專家引領，教師培訓面十分有限。截至2019年，福貢縣教育局政府官網公布顯示福貢縣教職工共1095人，但2020年國家級專項培訓時，福貢縣僅有150名教師參與，僅占總數的13．6％，在當地開展的“一課一優”活動中，共有693名教師參與，還有36．7％的教師無法參加當地優質的基礎教育培訓與教育交流活動。在這些培訓活動的背后，教師職業培訓機會分配失衡、培訓內容泛化，無法滿足當地教師教育者的角色需求、缺乏完善的培訓制度機制、培訓手段單一的問題更加嚴重，深刻制約了當地教師隊伍的專業化發展。

1．6教師隊伍教育理念落后

“三區三州”地區城鄉發展不平衡、教師培訓機會失衡、社會教育理念淡薄等問題使當地鄉村中小學教育的基本價值取向仍以“升學主義”為主，許多老師在教學活動中不考慮學生和當地的實際情況，常以分數作為教學內容衡量的主要標準，不注重學生全面素質的提高，采用機械的應試化教育手段，導致學生在課堂上常常是一知半解，使學生對課堂失去興趣。

2“三區三州”鄉村中小學教師隊伍建設提升路徑

2．1多方爭取，積極籌措項目資金

針對“三區三州”教師隊伍建設中地方政府財政自給能力薄弱的問題，“三區三州”地方政府要進一步加強請示匯報，積極爭取中央、省、州教育發展項目和資金支持，進一步完善“以縣為主”的教育管理體制和均衡發展公共財政投入體制，建立義務教育經費穩定增長機制，千方百計加大縣級投入，切實落實教育經費，同時，政府應拓寬多元主體參與機制，多方位尋找、吸引非政府組織等第三方公益組織支持參與當地教育發展建設。

2．2加強師德建設

加強師德建設，首先要從樹立教師職業信念入手。師范院校要在社會主義核心價值觀的引導下廣泛開展師德師風教育，除開設“教師道德修養”“教師倫理學”等專門師德培養系統課程外，還可以將師德楷模請進課堂，借助網絡平臺力量做好宣傳教育，加強職業教師的師德師風培養。當地政府和學校應深入調研，充分挖掘當地特色，制定合理的師德考核目標，明確師德考核具體內容，既要符合國家社會發展要求，又要內容簡明，突出重點，使考核標準便于操作。把師德這一理念融入每一個教師心中，同時加大對師德評選結果的宣傳，大力宣傳當地優秀教師事跡并給予獎勵。

2．3優化教師結構

我國要繼續完善特崗計劃、公費定向培養和免費師范生等政策，有針對性地為“三區三州”培養更多優秀本土教師，鼓勵福貢縣開展當地專項師范生定向公費培養并擴大規模，特別要加緊薄弱學科教師的培養力度。推進教師編制標準合理化改革，盤活事業編制存量，優化編制結構，為年輕教師和稀缺薄弱型教師預留更多編制，嚴禁占用、挪用、截留編制和有編不補，并逐步實行教師退出機制，讓真正樂教、善教的教師得到更好的專業發展和系統內流動。切實加大當地鄉村教師的待遇保障力度，統籌鄉村教師的住房、醫療等長效保障機制，在制度設計上增強教師職業吸引力。此外，當地政府還應關注年輕教師特殊的心理需求，尤其關注年輕教師的感情問題，當地政府要采取多種措施幫助青年教師解決情感難題，為鄉村青年教師營造舒心的從教環境。

2．4合理布局師資分布

要使師資力量分布合理化，就要進一步縮小“三區三州”城鄉發展差距?！叭齾^三州”地區要提高基礎公共設施建設和公共服務水平，切實解決鄉村教師的合理需求，加強鄉村教師周轉宿舍建設，為他們配備相應設施，積極統籌鄉村教師醫療、子女教育問題，切實提高鄉村教師福利待遇，同時，縣政府應密切關注鄉村學校教師與學生人數比例，合理分配教師，優先補充教師數量不足的鄉村學校，建立長期追蹤監測機制，有效對不同學校教師需求問題進行針對解決。

2．5提高培訓的針對性、實效性

針對當地培訓質量不高的問題，要改革“國培”“省培”等各級培訓項目，福貢縣應加強教師培訓需求診斷，優化培訓內容，合理安排培訓時間，進一步提高培訓的針對性，實行線上線下結合的培訓方式，將信息技術與教師培訓有機融合。擴大培訓覆蓋面的同時通過“請進來、送出去”等多種方式，組織開展集中培訓，特別要將培訓機會向鄉村教師傾斜，使當地鄉村教師都有獲得高質量培訓的機會。除了走出去外，還要推進教師發展機構建設改革。當地政府可以建立教師專業培訓發展中心，使該中心成為城鄉教師和外來支援優秀教師、培訓援助機構等與當地教師交流研討的平臺。同時，當地政府要發揮多元主體治理作用，鼓勵多元社會治理主體參與教師專業培訓中心管理和活動，完善教師專業培訓中心長久投入保障機制。

2．6更新教師教育理念

“三區三州”各級政府和教育部門一定要多方聯動，積極溝通，破除“升學主義”影響，當地政府和教育部門要借鑒其他地區優秀經驗，改革教育管理體制，建立共同愿景，自上而下營造學習氛圍，鼓勵教師積極學習，更新自己的教育理念，展開針對性培訓和教學交流活動，讓鄉村教師體會、領悟多元教育價值觀，同時，增強鄉村教師信息技術使用能力和課堂教學適用能力，激勵教師采用多樣化教學手段，培養真正的終身運動者、責任擔當者、問題解決者和優雅生活者。

3結語

“三區三州”是我國教師隊伍建設的最短板，了解“三區三州”教師隊伍建設整體形勢，系統把握“三區三州”鄉村中小學教師隊伍建設面臨的難題，才能為鄉村振興戰略工作的布局提供清晰的引導。我們相信，在黨和國家以及全國人民的共同努力下，“三區三州”鄉村教師隊伍建設定能取得更加輝煌的成績。

參考文獻

［1］李延州，吳晶，郅庭瑾，等．國家教師發展報告2019［M］．上海：華東師范大學出版社，2021．

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多中心治理理論是由美國學者埃莉諾?奧斯特諾姆提出的，這一理論主張多元主體共同參與公共事務的治理、提供公共服務，治理的目標是實現“多贏”，即網絡結構中每個參與者都能夠獲取各自的利益所得[1]33。

一、多中心治理理論在我國的應用領域

（一）運用多中心治理理論解決教育問題

多中心治理理論最初引入我國是用于解決教育問題，曲正偉指出多中心治理體制在我國義務教育治理中具有適用的合法性，提出了保持各中心之間均衡和突出政府責任主要性的多中心治理體制[2]9。付小倩等從建設主體、建設路線、制度創新三個方面出發提出了現代職業教育體系建設的多中心思路，為促進現代職業教育體系的優化、深化提供了有益借鑒[3]106。

（二）運用多中心治理理論解決我國環境問題

劉芳雄最早運用多中心治理理論解決環境問題中，對于溫州企業忽視環境保護責任的現狀，提出了以“多中心治理”理論為指引，運用市場機制，通過政府、行業協會、企業的合作解決溫州環境問題[4]139。對于我國城市地區的霧霾問題，劉菲提出構建多中心治理模式，發揮政府的主導作用、市場機制的調節作用、健全社會的參與機制，實現由傳統到“綠色”的環境治理模式轉變[5]1-2。

（三）運用多中心治理理論解決我國農村事務治理問題

對于農村公共物品在供給總量、供給結構上存在的問題，李瑩瑩提出以多中心治理理論為指導，改革農村公共物品單一的供給主體，構建政府、市場、第三部門組織三位一體的多元化供給主體[6]1。張海濤以多中心治理為視角，探尋鄉村治理的新模式，提出了發揮第三部門、農村民間組織和行業協會在政府治理中的補充作用，形成多個中心相互協作治理局面，形成村級治理的“善治”局面[7]1。

（四）運用多中心治理理論解決我國城市社區治理問題

對于我國社區居委會一支獨大格局的負面影響，劉偉紅提出了發展其他社區組織，提升社區組織發展的職業化、專業化程度，形成多中心的公益物品供給格局，以打破社區居委會的絕對優勢狀態[8]88。對于我國城市社區存在的問題，史敏應用“多中心”治理，提出落實治理主體多元化，培育社區自主治理組織、提高社區居民參與熱情，理順政府與社會組織、社區組織的關系，通過不同平臺促使居民參與社區治理中[9]1。

二、多中心治理理論在我國應用存在的問題

（一）偏離純粹意義上的“多中心”

埃莉諾?奧斯特羅姆多中心治理理論中治理主體多元化是指公共部門、企業、非營利機構、個人均可參與公共事務的治理，并以平等的地位處理公共事務以及協調各主體之間的利益關系。而在我國學者建立的多中心治理模式大多是指以政府為主導，在此基礎上發揮企業、福利機構、公民個人等治理主體的作用，這種“多中心”趨勢，偏離純粹意義上的“多中心”，表現為在政府這個軸心的周邊圍繞著幾個不完全依附、部分自治的治理主體，這種模式主要是在政府指導下，各層級主體發揮相應的治理作用，層次化清晰，不同主體之間相互聯系較少，這種現象是根據多中心治理框架來尋找我國與之相對應的元素，通過協調政府職能與各級主體達到治理平衡，偏離了純粹意義上的“多中心”。

（二）與我國國情結合得不夠緊密

多中心治理理論主要是在美國政治、經濟、文化背景下提出的一種治理模式，以美國聯邦制國家結構的實際情況為出發點設計的，盡管我國公民社會發展水平大幅提升，民主、法治觀念日益深入，但在經濟發展的市場化程度、權利運用的民主化程度、社會組織運行的自主化程度、政府權力分配的合理化程度方面，都與理論最初要求存在差異。作為一種非本土化理論，我們在應用該理論時，不能完全照搬而要與我國國情結合，雖然我國學者做出了相應的努力，但這種結合還不夠緊密，大多學者停留在理論層面的介紹，未能建立起實踐性的理論框架體系，理論的本土化推進任務仍然十分艱巨。

三、提升多中心治理理論應用水平的對策建議

（一）注重理論應用角度的自發性

奧斯特羅姆的多中心治理理論強調自主組織、自主治理，多中心主體之所以能夠以平等的地位和權利參與公共事務的治理，主要取決于他們的行動團體是多元主體的自主組織，在自組織的過程中不同主體會以平等的地位協調彼此之間的利益關系和處事原則，這一過程確保了多元主體地位的平等性。

學者項麟通過在北京“浙江村”為期6年的深入考察和了解，對浙江村自有的一套治理模式進行了研究，從最樸素的事實中發掘我國社會存在的自主治理。浙江村的社區生活以由親友圈和生意圈構成的系為基礎，每個人都有一個“系”的關系網，兩個圈子重疊的部分是核心系，人們靠親友圈來組織平常的生活，多人與個人多向投資格局促使不同的親友圈、系之間交叉重疊，增強了一些人糾紛調解和經濟能力以及在各自朋友圈的聲望，這些人影響范圍深遠，波及到它原來的系之外，這種機制促進了“大人物”的產生，這些主體構成了浙江村社區生活的主要組成部分。在浙江村的生意交往中人們通過掌握對方的底細減少風險，親友圈在其中發揮著積極的中介作用，例如：在A的系中他與B是親友關系，B與C又是親友關系，那么A在與C開展生意合作時可以發揮B的連接與監督作用。廣泛的親友圈不僅可以對對方進行監督，還可以對其失信行為進行懲罰和糾正，人們在親友圈與生意圈的互動中鎖住客戶，一個系的人共享這組具有鎖住能力的親友圈。浙江村內不同的關系之間構成了關系叢，使人們有很強的互相幫忙意識，認為互相幫忙是理所當然的事情，如：A幫了B的忙，C又來幫A的忙，因此幫助別人實質上是在給自己的“關系叢”投資，“助人者人助之”，這個“人”在村內所包含的主體是相當廣泛的，同時浙江村內的生活透明度極高，如果不幫會遭人閑話，這在一定程度上也提高了人們互相幫助的積極性。村內的大人物主要提供大院、市場等公共場所和調解內部糾紛，是社區組織的核心，大人物和小人物各做各的生意，內部關系的編織構成大人物的權威基礎，對于不能解決的糾紛都要找大人物進行調節，同時大人物也樂于為人提供服務和幫助而不計回報，這樣反過來也能提高他在關系叢中的威信。浙江村的這種自主治理模式不僅加強了和外部經濟體的“聯結”，促進了自身社區的持續發展與擴張，也積極改變著外部社會的經濟格局。這樣源于社會內部自發性的自主治理是與多中心治理理論相符合的，從這種自發性的角度出發引用多中心治理理論，發揮治理理論的指導作用以解決我國社會組織自主治理中存在的問題，完善我國社會環境內部的自主治理模式是需要廣大學者加強研究的地方。

（二）提升治理理論與我國國情的結合程度

多中心治理理論在公共事務的管理上，主張多種制度規劃相結合，強調治理主體多元化，對社會管理中遇到的集體行動困境做出良好的響應，這與我國公共事務管理本身層次多，復雜性強的現狀相吻合，為解決由政府單一管理造成的集體行動困境提供了思路，對我國公共事務治理具有較強的借鑒意義。但不同國家國情不同，即使是同一地區不同組織之間的具體情況還會有所差別，所以在引用針對美國國情提出的多中心治理理論時必須對其進行本土化的改造，使構建的多中心治理模式符合我國實際。

學者陳剩勇、馬斌在《溫州民間商會：自主治理的制度分析―溫州服裝商會的典型研究》一文中對多中心治理實現的制度機制進行了研究，作者指出埃莉諾?奧斯特羅姆教授主要以公用的草地和山地等“公共池塘資源”為研究案例所得出的自主治理理論，在分析溫州民間商會的自主治理時，顯然還應在特定的制度環境之下做一定的修正和本土化的建構[10]33。溫州民間商會是相關業內人士為在行業混亂無序，政府無力解決的環境下發展起來的，以其良好的自主治理績效引起了社會各界的廣泛關注。作者根據奧斯特羅姆自主合約治理的八項原則：分享資源單位的個人或家庭之邊界界定清晰；使用、供給與當地具體情況相適應；集體選擇安排；有效監督；越“規”的分級制裁；低成本如論壇式的沖突協調機制；對組織權的認可；分權制組織[1]17。分析了溫州民間商會的生發機制―制度基礎和內在邏輯、溫州服裝商會―制度變遷與自主治理機制的演進、溫州民間商會的制度困境及其發展出路，最后總結與探討了自主治理與政府作用。這樣一種從我國具體國情出發應用多中心治理理論，分析及解決我國社會自主治理的生發機制及存在問題的方法具有廣闊的發展前景和較強的理論指導意義，需要廣大學者進行廣泛研究。

參考文獻：

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[6]李瑩瑩.多中心理論視角下的農村公共物品供給主體研究以阜新市為例[D].沈陽：遼寧大學，2011.

[7]張海濤.多中心治理：勞務輸出地區鄉村治理新模式――以四川省南充市為例[D].重慶：重慶大學，2013.

篇6

假設二，維持鄉村財政運轉，其財政收支缺口必須有資金彌補。其途徑有二條，一是各級政府幫助解決；二是鄉村從農民那里解決。從第一條途徑看，各級政府的財力有限，無力承擔鄉村龐大的支出需要，所以各級政府沒有能力解決這一缺口。從第二條途徑看，如果財政收支缺口從農民那里解決，則轟轟烈烈的農村稅費改革就會因噎而廢，無功而返。難以走出“黃宗羲”定律。這兩個途徑都無法解決鄉村財政問題。財政問題不能解決，鄉村就無法維持正常運轉。

假設三，繼續推進農村稅費改革，農民的負擔大大減輕，這立即會產生此消彼長的效應，鄉村財政收入會減少，鄉村出現較嚴重的財政危機。繼續推進農村稅費改革的代價不菲。

假設四，停止推進農村稅費改革，這又拋開了討論的前提。因為現在討論這個兩難的選擇，其前提就是必須推進稅費改革。

上面四種假設可以得出兩種選擇思路，一是繼續推進農村稅費改革，讓鄉村不能正常維持運轉；二是停止推進農村稅費改革，維持鄉村的正常運轉。這就使農村稅費改革陷入了“囚徒困境”。

二、“囚徒困境”反映了稅費改革的局限性

農村稅費改革的“囚徒困境”，集中暴露出了中國農村的深層次矛盾，從一個側面說明了單一農村稅費改革的局限性。，

農村稅費改革性質的改良性。一是農村稅費改革預期設計，沒有打算要從根本上對農村的經濟政治制度進行一個根本性的改革，而是想在保留現有行政管理體制、財政體制、土地制度的前提下，來減輕農民的負擔，緩解干群矛盾。具有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的性質。二是回避了核心制度的變遷。筆者曾經分析過，鑒于目前農村制度供給有跌入供給陷阱的可能，必須從整體上推進農村經濟政治體制改革。否則農村稅費改革的效率會打折扣。從現在的試點情況來看，如果不能及時推進其他核心制度的改革，農村稅費改革難以突破“囚徒困境”。這就使農村稅費改革有跌入制度供給陷阱危險，新安排的制度邊際效率將會趨于零，甚至為負。因為如果其他的制度變遷不能繼續跟上，農村負擔反彈只是一個時間問題。這就說明了農村稅費改革的改良性，三是稅費改革只是稅收體制內部的一種改革，并沒有改變目前事實上存在的城鄉二元稅收體制和分配體制，這種體制的實質是國家有意無意地對農民實行了身份性稅制，其結果是收入低下的農民承擔了比高收入的城里人高得多的稅賦，而目前的稅費改革并沒有打破這種不合理的稅收和分配格局。

農村稅費改革目標的投機性。農村稅費改革是中央做出的一個重大決策，是想將此作為類似家庭聯產責任制的革命性創新。大家可以從汗牛充棟的贊譽中體會得到。從目前農村稅費改革試點情況來看，至少現在還看不到稅費的革命性能與家庭承包責任制相媲美的跡象。其后成效我們拭目以待。一是雖然農村稅費改革措施醞釀了很久，也具有很強的針對性，但是當初設計的主要目的，是想通過農村稅費改革這一項制度變遷來代替所有制度變遷，如農村行政管理體制、農村財政制度、農村民主制度等等。二是想改革成功，但是又不想花費太大的成本，如在農村轉移支付上，不大愿意為改革支付更多的改革成本，當然本身也不具備大規模轉移支付的財力。三是想改革，但是又不想對現有的經濟政治體制作傷筋動骨的創新。

農村稅費改革策略的漸進性。農村稅費改革在策略上是先從稅費改革上著手，而其他的改革則慢慢來，即先將稅費改革一步推到位，然后再分步分階段分流干部（這也與干部分流難密切相關），再來考慮推進農村財政體制改革，推進鄉村民主化，如果稅費改革效果比較好，后二項改革就沒有必要改革了。這是一種傳統的漸進改革方式。漸進改革本身并沒有錯，而且中國上世紀八十年代初的改革就是漸進式改革，成效明顯。但是農村稅費改革與當初家庭承包責任制的改革明顯不同，家庭承包責任制一開始是對農村的核心制度土地制度進行創新，同時調整各種分配關系，當時對核心制度的改革比較到位，只是分配制度則是通過漸進方式來調整的。這不影響整個改革進程和改革效率。但是現在的農村的稅費改革是在保留現有的行政制度和財政制度前提下的子制度改革，這種改革無法替代母制度的改革。漸進性不僅不能成為改革的優點，反而成了改革的致命弱點。因為這使改革產生的問題無法通過其他制度來配套解決，加劇了鄉村的矛盾。

農村稅費改革成本分攤的不合理性。一般而言，改革成本的分攤方式有多種，如改革成本制度化、改革成本向外轉移、改革成本政府墊支、改革成本向后推移、改革成本外部化，等等。農村稅費改革，國家開始還沒有考慮到成本的分攤問題，直到安徽省試點改革后，鄉村二級出現了嚴重財政支付危機后，才考慮用財政轉移支付幫助鄉村渡難關。除了中央政府和省級政府支付部分改革成本外，其他的成本都由鄉村這二級組織承擔。而此時的鄉村組織，在不能向農民攤派的情況下，已經是“山窮水盡”，根本沒有能力來承擔改革成本。由于沒有進行其他配套改革，農村稅費改革的成本不像其他的改革的成本一樣，可以由農民以外的其他主體來承擔，或者向后累推移，或者通過改革發展來逐步分攤。這些改革成本都是即期的，必須支付，否則鄉村的工作就會停擺。

農村稅費改革的系統性不足。整個農村制度是，一個整體，改革前雖然各項制度相互之間配合并不是太好，但是由于各種制度之間是兼容的，還能勉強維持“一個蘿卜對一個坑”的狀態。但是稅費改革后，減少了許多蘿卜，又不能從外面大量補充蘿卜，還要堅持“一個蘿卜對一個坑”，顯然是一廂情愿。這就說明了農村稅費改革系統性不夠。從理論上講，農村稅費改革是相互配套的，“農民減負，鄉鎮減人，民主支持”，一減對一減，正好還可以維持“一個蘿卜對一個坑”。但是百密一疏，始料不及的是負擔好減，人難減，而且還不僅僅是一個減人的問題，還要減債、還要提前支付減人成本，等等。

對農村稅費改革的困難估計不足。農村稅費改革當時只是認為，只要將農民負擔減少，改革就成功了，農民就會歡天喜地。但是事情并沒有如此簡單。從改革試點的情況來看，農民負擔的確減少，但是反彈的勢頭還很大，因為負擔減少是以減少其他必要的支出的為前提的。減負造成的鄉村財政收支缺口就成了鄉村的“硬傷”，而這些“硬傷”在改革前是沒有預案的。一是沒有預料到，改革后鄉村二級的財政缺口會如此大；二是沒有估計到到期的鄉村債數量是如此多，而且鄉村根本沒有償還；三是沒有想到鄉鎮干部的分流如此難，而且分流干部還必須花費成本，連財政缺口都無法彌補，更談不上用成本來分流干部，但是如果干部不能分流，缺口就會更大。這就使改革陷入一個惡性循環。

農村稅費改革政策本身的局限性。農村稅費改革政策本身也存在不少問題：一是雖然農村稅費改革較大幅度地減輕了農民負擔，但是農民的負擔依然很重，這個制度設計仍然是對世界上收入最低的群體征稅的制度，這與世界上對農業進行低稅甚至負的稅收發展趨勢是背道而馳的。二是與支持保護政策背道而馳，加入，要使我國的農業立于不敗之地，必須加大對農業的保護，不取消和大大降低農民的負擔，又怎能談得上保護呢。三是農村稅費改革加重了多種田農戶的負擔。稅費改革前，農民負擔是地稅人費，按土地面積征收農業稅，按人頭征收鄉統籌、村提留及其他費用。改革后，農業稅費是按農村第二輪承包土地面積征收，而原先按人頭征收的費用，合理的并入了農業稅，不合理的都一律取消，所有的農村稅費負擔都落到了土地上。同時，農業稅率從提高到（含附加）。承包土地的農民既要承擔以前由土地承擔的稅，又要承擔保留下來的以前按人頭承擔的費。因此，有地、多地、從事糧食種植的農戶負擔增加。這與改革的初衷是相悖的。四是統籌提留產生的原因一種租的形式，即鄉村讓出土地所有權而得的回報，現在將這種因為所有權的經濟收入變成了稅收，就混淆了土地所有者與國家之間的身份與位置。農村土地產權更加不明確了。這些都說明了農村稅費改革政策在制度的設計和安排上存在不少問題。

三、農村稅費改革“囚徒困境”的治理策略

中國農村問題盤根錯節，稅費制度正處在一個關節點，牽一發而動全身。農村稅費改革的上述局限性也說明：要理順農村稅費關系、理順政府跟農民之間的關系，單單依靠農村稅費改革還不夠，還必須進一步深化農村經濟政治體制改革，才有可能真正把稅費問題解決好。其主要思路就是從整體上推進農村經濟政治體制改革，扭轉農村稅費改革單兵突進的局面。

撤銷鄉鎮政府，推動鄉鎮自治。首先要將鄉級政府改為縣級政府的派出機構。在市場經濟條件下，鄉鎮不應沿襲以前的思路建立一級完全的政府，應按“強縣弱鄉”、“實縣虛鄉”的原則，將鄉鎮定位于縣級政府的派出機構（類似于過去的鄉公所），主要的職能就是協調民事糾紛，宣傳落實國家的政策，承辦上級政府的委托事宜，其編制、人員、經費由縣政府統一掌握，政府要辦的事（如應由縣級財政支出的基礎設施建設和各種轉移支持）由縣財政統一納入預算。將鄉鎮及其站所承擔的社會職能交給社會中介組織，或者把相關站所直接改為社會中介組織或者行業協會。鄉鎮機關年輕的、素質比較高的充實到工商、稅務、公安的部門，以強化行政執法。建立以縣為主的農民協會、行業協會和專業協會，滿足農民、農業市場化的需要，提高農民的組織化程度，提高農民與基層政府、企業集團和壟斷行業的對話能力。

如果認為上述機構改革方案過于激進，也可以在保留鄉鎮這一級政府的基礎上。提出改革“極限”目標，即按照鄉鎮有多少收入，養多少人，辦多少事的方法。大力削減人員。筆者認為，一個鄉鎮包括站所最多只需要個人（不包括工商、稅務和公安）。個工作人員的主要職責就是宣傳黨的政府、為農民搞好服務、協助其他執法部門搞好執法。

剝離鄉村所承擔的農村公共品和公益的責任。不管是保留鄉鎮這一級政府還是撤銷這一級政府，都需要對農村公共品的供給制度進行重新安排。否則矛盾是更多，問題會更大。要重新界定鄉鎮的職能，對于民兵訓練、鄉村公路建設、計劃生育、農村義務教育、跨區域的農村基礎設施建設等公共品、公益品應該由鄉鎮以上政府為主來承擔。

其中，民兵訓練和計劃生育是一種全國性的公共品，應該由國家財政來負擔，由國家從中央財政的轉移支付來解決。

農村義務教育應由省級以上政府來承擔。因為現在大多數的縣級政府還是農業政府，收入主要來自于農村、農業，由縣政府負責也是農村自己負責。這與改革前負擔主體大致差不多，都是農民。因此，筆者建議農村義務教育的經費由省級政府負責統籌，并以省級政府為主。

農村基礎設施建設，除了跨地區的基礎設施由省級財政或者中央財政負責統籌建設外，其他的應該以地級政府為主來統籌和建設。其中，鄉村道路以縣級政府為主，地級政府協助解決。對于國家商品糧食地區，中型以上的水利設施和鄉級道路都必須以省級為主解決。只有從根本上減輕了鄉村公共產品的供給責任，才能使農村稅費改革真正改到位

重構農村財稅體制。在保留鄉鎮政府的前提下，必須重構農村財稅體制。這也是解決當前改革中矛盾的關鍵（如果撤銷鄉鎮政府，這個問題就不存在了）。因為前二項改革都無法解決迫在眉捷的鄉村財政危機和債務危機。這個問題必須扭轉非農化偏好的財政制度，重構鄉村財稅制度。

農業稅收制度改革分二步，第一步，近五年的農業稅收全部留在鄉村，用來化解當前的財政危機，即用來填補鄉村財政缺口和清償鄉村債務。第二步，五年后，可以考慮取消農業稅。當然為了使農民有一個稅收意識和社會義務觀念，可以將其農業稅收上來，然后，再以支持保護的形式返還。但是這需要較大的成本。筆者主張前一種方法。

篇7

近年來，我縣休閑農業和鄉村旅游帶動力和輻射力初步顯現，先后榮膺全國休閑農業與鄉村旅游示范縣、湖北旅游強縣，九資河鎮成為湖北旅游名鎮，圣仁堂村成為湖北旅游名村。據統計，已建成休閑農業旅游景區景點106處，其中自然山水類51處，人文歷史類15處，民俗風情類12處，現代農業類28處;已發展農家樂500多家，極具規模和特色的100多家，年接待游客量20余萬人次。我縣發展鄉村旅游具有獨特的優勢：

第一、適中的區位優勢是發展鄉村旅游的良好條件。武英、麻陽兩條高速在我縣都有出口，武岡城鐵通車，羅田進入武漢1小時經濟圈，周邊2小時左右的大中城市10多個，數以千萬計的客源市場，區位和交通條件好。境內路網主干道路全面升級改造，新建有大別山旅游公路，鄉鄉鎮鎮和主要旅游景點通二級公路，村村通四級水泥公路。

第二、宜人的生態環境是發展鄉村旅游的現實基礎。我縣動植物品種繁多，是大別山植物多樣性核心區，是華中地區重要生物基因庫，也是國家重要生態功能保護區。境內山嶺縱橫、河谷幽深，雨量充沛，氣候溫和，既無嚴寒，又無酷暑，森林覆蓋率達71%，空氣中負氧離子含量極高，是名副其實的生態凈土、天然氧吧和洗肺公園，是休閑度假的勝地、養生養老的天堂。

第三、豐富的旅游資源是開發鄉村旅游的潛在動力。鄉村旅游產品齊全，有板栗公園、甜柿公園、葡萄采摘園、十里荷塘、燕兒谷等農業觀光體驗園;有李家樓、登場坳、石井頭、新鋪等農業新村;有大霧山桐花、天堂紅葉、黃獅寨杜鵑、冰臼群遺跡等農村風景觀光旅游點;有滕家堡明清古街、紫薇山莊等歷史文化村落;有金盆地和潘家塆的梯田，白蓮河、天堂湖水上娛樂等農業勝景。

第四、淳樸的鄉土文化是打造鄉村旅游的發展靈魂。有勝利烈士陵園、金鳳樓、紅一軍軍部舊址、肖方故居等革命遺址的紅色文化;有河鋪吳氏孝子牌坊、墳等源遠流長的孝德文化;有板栗燉雞、吊鍋、汽水粑等羅田十大名吃的飲食文化;有以徐壽輝、萬密齋、王葆心、余三勝等為代表的地方歷史名人文化;有手工油面、東腔戲、畈腔等被列入非物質文化遺產保護目錄的民俗文化。

二、存在的問題

我縣鄉村旅游總體上還處于發展的初級階段，與全國其他發展較好的地方相比差距太大，主要表現在：

一是系統研究不夠。當前，我們在大別山森林公園景區景點的開發和建設上投入了大量的人力、物力和財力，而對鄉村旅游的產業地位重視和支持力度不夠，指導思想不明，定位不準確，特別是缺乏對如何科學規劃、突出重點、打造特色，包裝賣點、營造氛圍，如何將政府扶持、政策引導、培訓教育和市場運作等各項措施有機結合的系統研究，導致目前各自為戰，小打小鬧，形不成氣候，打不出品牌。

二是規劃指導不力。雖然2017年制定了《羅田縣休閑農業和鄉村旅游發展規劃》，但這個規劃沒有通過評審，論證不充分，缺乏可操作性，也沒有制定詳規。大多數開展鄉村旅游的地方，既沒有規劃作指導，更談不上有效利用資源，基本上是自發組織，自行設計，自己建設，自主經營，甚至一哄而上、盲目開發、重復建設、無序競爭。

三是環境功能不適。農村臟、亂、差現象隨處可見，有的塆落臭氣熏天，可進入性差。有的鄉村道路不暢，又窄又陡，景點分散，游客服務中心、停車場、廁所、標牌標識、給排水、衛生防疫、垃圾處理等公共設施極不配套;有的農家樂用餐環境和住宿條件較差，吃住行游購娛等不可或缺的六要素差距大。有的游客來了，有錢花不出去，想玩沒地方玩，想體驗農家生活，卻無處安身，導致老人不敢留，小孩不愿留，中青年人只得走的局面。

四是體制機制不順。鄉村旅游涉及農業、林業、環保、交通、旅游等多個部門和機構，與新農村建設、社區發展、小集鎮建設、農業產業結構調整息息相關，由于管理體制不健全，部門和行業之間不能協調聯動，誰都管誰也不管，沒有一個權威部門來牽頭，無法協調和調動部門、鄉鎮、村組和農戶的積極性;由于缺乏相應的標準、政策和法規，許多開發和經營行為得不到應有的規范。

五是特色打造不力。目前，只處在吃農家、住農家的基礎階段，羅田本地文化沒有得到挖掘，有的在開發鄉村文化，但沒有上升到商品的層次，提供給旅游者的服務形式單一，缺乏拳頭產品和核心吸引物。由于經營管理人才奇缺，在景點打造、旅游商品開發上沒有做出特色，產業鏈條過短，對鄉村發展的拉動作用不明顯。同時，由于營銷主體不明確，經營者對營銷的重要性認識不足，缺乏現代營銷理念和專業團隊，投入少且乏持續性。有些鄉村旅游產品和景點具有一定的規模和特色，沒有經過精心包裝和營銷，知名度不高。比如瑞源、燕兒谷、十里荷塘，主要以園林和農業為主，注入旅游元素的意識不夠濃，呈現農旅脫節現象。

三、對策與建議

我縣的山水資源雖然很豐富，但沒有十分突出的優勢，知名度、美譽度沒有完全叫響，而發展鄉村旅游具有非常廣闊的前景和巨大的潛力。為此，我們建議：

(一)科學規劃。要在全面普查鄉村旅游資源的基礎上，迅速對2017年制定的總規進行修編，并分鄉鎮、分景點制定出詳規，進行科學論證。修編時，要本著突出鄉土特色、保護與開發并重、自然美與人工美相協調的原則，做到與旅游總規、土地利用、農業發展、村鎮建設等規劃相銜接。

同時，規劃一經論證和評審，要維護其嚴肅性，堅決按照規劃來建設，避免遍地開花、無序建設，浪費資源和投資。

要突出發展重點，樹立保護好現有的原生態資源也是政績的理念，以更前瞻的思維、更宏觀的視野、更高的定位來謀劃，可以選擇最有潛力的鄉鎮、村和景點，率先發展，以點帶面。在發展重點和發展方向上，對瑞源、燕兒谷、十里荷塘等具有一定規模和特色的，要提檔升級，打造亮點;對溫泉、冰臼群、黃柏山、古村落等優質資源，要一次規劃到位，分步實施，分批次開發。在政策上，要給予扶持，規劃和旅游部門要派專人指導，著力打造鄉村旅游的核心吸引物。

(二)政策引導。成都錦江五朵金花現已成為國家4A級風景旅游區，每年吸引數百萬人前往休閑度假，還引發了一場全國人民考察運動。它給我們的啟示是科學規劃是龍頭、產業支撐是根本、農民增收是動力、有效融資是保障，從建設到管理，始終體現了的政府的主導作用。就我縣而言，就是要立足資源優勢，放眼全國、全省，準確定位;要理順管理體制，建立由旅游局牽頭、相關部門配合的協調聯動機制，明確落實責任，將鄉村旅游工作納入考核內容，形成發展合力;要在用地、稅費、建立發展基金、財政補貼、融資等方面建立和完善政策支持體系，加大配套設施建設力度。同時，要大力招商引資，以商招商，以一些大項目吸引城市資本和工業資本，探索村民以資源入股、資金入股等形式，共同參與鄉村旅游開發。

(三)彰顯特色。土才是鄉村旅游魅力所在。決不能不能搞人有我有、千人一面，而應當揚長避短，因陋就簡，就土避洋，突出自我特色。從吃來說，要發展有羅田特色的飲食業。蜀南竹海的特色是觀竹、吃竹，用竹子的附屬產品做出全竹宴的熊貓大餐，讓游客流連忘返，值得借鑒。從住來說，黃土高原上的窯洞客店、平原水鄉的草屋茅舍、山中小寨等都可以作為旅館，我們的農家旅館同樣可以利用鄉野民居，以現代生活設備為內飾，與自然融為一體。從游來說，要提高品位，提高游客參與度，既要留得住老人，又要留得住孩子。要精心設計出能夠讓旅游者深入農村鄉間，觀賞山水畫景，體驗民情風俗的鄉村旅游項目。比如參與打板栗、采摘、耕作等一切農事活動，體會老米酒、篼子火、除了皇帝就是我的神仙生活，食宿農家，餐桌上能夠吃到羅田十大名吃的美食，穿街走巷，能夠聽到男女老幼傳唱羅田民歌。從購來說，要加大地方風味、工藝品、紀念品等三大系列旅游商品的開發力度，延伸產業鏈。

(四)規范管理。要結合我縣實際和市場需求，制定《鄉村旅游管理辦法》，規范經營行為，確保鄉村旅游市場健康、有序發展。要通過掛職、聘請等舉措，引進一批高層次的旅游管理方面的專業人才。同時，要加強鄉村旅游從業者的業務和法律知識培訓，提高整體素質和接待服務水平，特別是要有計劃地組織培訓一批鄉村特色景點的導游;要加快推進農村環境的綜合治理，建設整潔、衛生、和諧、優美的旅游環境，增加游客的游玩興趣和滯留時間;要鼓勵能人返鄉，聚合人才、資金、資源優勢，成立鄉村旅游合作社和協會，提升管理水平和建設檔次。

(五)精心包裝。一部電影《劉三姐》能夠傳遍桂林山水，一部電視劇《喬家大院》讓人們熟知山西祈家喬家堡，一曲《納西古樂》讓人們永遠知道麗江古城。沒有文化的旅游是沒有靈魂的旅游，發展鄉村旅游同樣要注入文化內涵。要打造出像成都的五朵金花、云南的麗江古城一樣的名鎮、名村、名景。當前，重點是要做活板栗、甜柿、紅葉三大文章，激活萬密齋、王葆心、余三勝三大歷史名人。我縣素有全國板栗之鄉、甜柿之鄉的美譽，甜柿品質無與倫比，板栗漫山遍野，紅葉聲名遠揚，其開發和炒作價值遠遠超過麻城杜鵑。建議在旅游公路沿線及景區栽植甜柿和烏桕樹，讓游客走進羅田的山川原野，放眼滿是秋陽照彩、金果凌霜的甜柿和秋林盡染、紅葉爛漫的美景。要加強包裝宣傳推介力度，整合媒體宣傳攻勢，全方位擴大品牌效應，吸引游客秋游都來羅田打板栗、摘甜柿、賞紅葉。要圍繞我縣豐富的旅游資源，選好主題，面向全國組織開展電視劇、電影、歌曲、文藝作品等一系列創作、征集和評選活動。

最新鄉村旅游發展調研報告二

縣政協于2017年4月下旬，在馮興錢副主席的率領下，就如何發揮農村資源優勢，大力發展鄉村旅游，推進我縣城鄉統籌發展，開展專題調研?，F將有關情況報告如下：

一、我縣鄉村旅游發展現狀

(一)自然資源特色鮮明。蒼南縣旅游資源獨特，境內有省級重點風景名勝區濱海-玉蒼山景區，同時還有石聚堂、燕窠硐、鯨頭等多個縣級風景區。金色沙灘、彩色島礁、山巔石海、古老村寨，構成了蒼南獨有的自然旅游景觀。

(三)生態農村建設成效明顯。目前，我縣已建成(或已通過生態鎮現場核查)國家級生態鄉鎮4個，國家級生態村2個，省級生態鄉鎮5個，市級生態鄉鎮1個以及縣級以上生態村324個。特色農業發展訊速，如靈溪觀美桃湖的農業觀光園、馬站農業園區等農業基地和觀光園區建設初具規模;馬站四季柚、炎亭梭子蟹、蒼南翠龍茶等特色知名農產品聲名遠播;擁有中國四季柚之鄉、中國蘑菇之鄉等多張涉農國字號金名片。優美的環境和特色農業基地，為鄉村休閑生態游、農業觀光游提供了良好的環境和活動載體。

(四)鄉村農家樂快速發展。近年來，我縣農家樂呈現良好發展勢頭。截至到2017年底，農家樂累計總投資規模達4280萬元，接待餐位數7840個，床位數258個。全縣已發展農家樂旅游特色村5個，農家樂旅游特色點72個，2017年全縣共接待游客50萬人次，直接營業收入4856萬元，游客購物收入108萬元，直接從業人員745人。鄉村旅游業的發展，有效的推進了我縣農村經濟的發展，農民的創業增收。

雖然我縣鄉村旅游發展勢頭良好，但還存在對開展鄉村旅游重視不夠，缺少科學的發展規劃，農家樂布局不合理，功能單一;對民間民俗、農耕文明、抗倭文化、畬鄉文化等旅游產品的挖掘和開發不深;對外宣傳推介力度不夠;鄉村景點檔次不高、分布較散、旅游服務能力不足、經營管理欠規范、發展機制不靈活等問題，發展鄉村旅游工作還需強力推進。

二、大力發展我縣鄉村旅游的幾點建議

發展鄉村旅游業，有利于促進地方傳統文化發展,保護古民居、古村落等;有利于促進鄉村生態文明建設，保護良好生態環境;有利于優化產業結構，促進農村剩余勞動力就業，增加山區群眾收入，統籌城鄉發展，全面推進社會主義新農村建設。

目前，我縣的鄉村旅游還處于發展初期，應按照科學發展理念，將政府扶持、政策引導、培訓教育和市場運作等各項舉措有機結合起來，不斷推動鄉村旅游上檔次、高效益。

(一)加強部門協作，支持鄉村旅游發展。各級鄉鎮政府應加大力度，將發展鄉村旅游業作為推進社會主義新農村建設的重要內容，統籌兼顧，合理開發，加快發展。要發揮鄉鎮政府屬地管理的主導作用，加強與交通、建設、環保、農業、林業、水利、工商、宣傳、廣電、教育、文化等部門之間的合作關系，建立鄉鎮、部門協作聯動的管理機制。

(二)科學編制規劃，合理開發資源。要根據現有鄉村旅游資源，制訂出我縣鄉村旅游的中長期和近期發展計劃，合理布局鄉村旅游景點和線路，明確全縣鄉村旅游的板塊特色、項目重點和發展目標。要引入先進的鄉村旅游文化理念和創意，結合美麗鄉村打造、農業產業化建設、農房集聚改造、新農村建設等工作，做好我縣國字號涉農品牌資源文章，穩步發展農業觀光型、休閑度假型、民俗文化型和美味佳肴型農(漁)業旅游產品，逐步形成一村一品一戶一特的發展格局。要選擇一些條件好，有潛力的鄉鎮和村莊，策劃好之后率先發展，以點帶面，全面突破。同時要鼓勵支持本地企業、農戶加強對鄉村旅游商品特別是特色農產品如金鄉同春酒、本地筍干、席草制品、海鮮產品等開發經營，不斷延伸鄉村旅游產業鏈，增加鄉村旅游附加值，為農民帶來實惠。

篇8

根據〔20*〕45號文件和《*水利工程管理體制改革實施方案》（寧政發[20*]4號）精神，我處制定了《漢延渠管理處水利工程管理體制改革實施方案》，結合灌區管理實際情況，有計劃、分步驟實施，20*年以來，主要做了以下工作：

（一）劃分單位類別，嚴格定崗定編

根據所承擔的任務和收益狀況，將單位內部職能劃分為純公益、準公益和經營性三種類型。一是把承擔灌溉試驗任務的紅星試驗站定為純公益性類型；二是把承擔灌溉、工程管理任務的處機關及下設5個所、20個段定為準公益性類型；三是把漢延水電工程公司定為經營性類型。

按“兩定標準”，采用中限值測算，干渠管理定崗定編186人，其中單位負責、行政、技術和資產管理以及水政監察等崗位定編34人，運行、觀測和輔助類崗位定編152人。在編制總額內合理定崗，并采取以下措施：一是建立全員聘用制度，對中層干部、專業技術人員和一般工作人員一律實行竟聘上崗；二是實行全員勞動聘用合同管理，簽訂聘用勞動合同；三是建立考核制度。依據德、能、勤、績、廉五項指標年底進行民主測評考核，不稱職的中層領導責令辭職或解聘，連續兩年考核不合格的專業技術人員解聘現職崗位，不合格的一般職工待崗學習，考核末位者工資下浮，停發次年獎勵工資；四是安置分流人員。對男滿50周歲，女滿45周歲的實行內部退養，并通過發展壯大工程公司，將工程公司同干渠管理剝離，安置分流人員。同時委派職工到農民用水者協會延伸服務；五是落實社會保障政策，為職工辦理基本醫療和養老保險。

（二）落實“兩項費用”，積極推行管養分離

漢延渠是自治區骨干工程之一，屬于自流灌區，實行自收自支，人員工資及養護兩項費用由自收水費解決，但由于現行水價還達不到供水成本，每年政策性虧損在240萬元左右，兩項費用還不能完全落實到位。通過推行管養分離，精簡管理機構，提高養護水平，降低管理成本，可以緩解兩項費用緊張。

20*年我處推行管養分離，將工程公司轉變為企業性質的實業公司，與干渠管理分離，承擔養護任務，按養護工作量和定額標準撥款。同時公司面向市場，組建專業化養護企業，對外投標承攬工程，逐步構建有效法人治理結構，最終將從水利工程管理中徹底剝離。

（三）推行水價改革，建立合理的水價形成機制

一是改革現行水費計征方式，實行“三費合一”的“一價制”水價。將現行的干渠水價、征工折款和支渠維管費“三費”合一，統一以干渠直開口為計量點按方收費，并實行超定額用水加價的水價政策；二是改革水費收繳方式，實行“一費開票到戶”和“一票收費到戶”制，即水管單位統一開票到戶，農民用水組織按票收費到戶，農民見票付款，做到票款兩清；三是水費實行統一收取，分級使用的管理辦法。農民用水組織按照水管單位開出的水票向農戶收取水費后，全額上繳到水管單位，按管理維護范圍，干渠直開口以上水費由水管單位管理使用，干渠直開口以下水費全額返還給農民用水組織。

（四）推行農業供水管理體制改革，開展延伸服務

20*年我處率先在*引黃灌區推行農業用水管理體制改革，建立由農民用水組織自我管理，縣鄉村監督協調，水管單位指導服務的農業供水管理體制。一是組建農民用水組織。建立起廣大農民參與、體現農民利益、自主經營、自我管理的農民用水組織。二是轉變鄉村用水管理職能。把鄉村在用水管理上的直接管理轉變為監督、協調和服務。三是改革水管單位管理制度。實行水管單位以干渠管理為主，向支渠以下延伸服務，指導農民用水組織做好支渠以下的用水管理。

截止20*年3月份，完成了灌區農民用水者協會組建工作，共組建協會92個，選舉產生協會工作人員667人，管理支渠256條，灌溉面積45萬畝，占灌區灌溉面積的100％，涉及用水戶4.26萬戶。

拓寬供水服務領域，開展延伸服務。在強化原有職能和不增加編制的前提下，水管單位通過崗位轉換，調整出一部分素質高的人員，走出干渠，深入灌區，指導協助農民用水組織開展測量水、水費計算到戶和用水計劃的編制等技術服務與管理工作。延伸服務人員在水管單位身份不變，收入不減，勞動保障待遇不變。全處共抽調65名水管人員通過專兼職方式延伸服務，有30人在協會擔任副會長。通過深入農戶宣講改革政策，通報水情，掌握用水信息，幫助協會建章立制，制定用水計劃，核實面積，分攤水量水費，解決群眾灌溉難點，落實“一費制”、支渠“一票制”等工作，使改革工作不斷向前推進。同時積極探索“托管”模式，即協會同水管單位簽訂“委托管理”協議，明確權利義務，委托水管單位管理支渠灌溉和收繳水費，逐步推進供水服務一體化管理，為深化水管體制改革積極探索。

三、水管體制改革取得的初步成效

通過推行水管體制改革，*漢延渠管理處取得了令人矚目的成績，到20*年底實現了干渠連續20年安全行水無事故，連續2年被水利廳考核為文明單位，并先后榮獲了全國水利系統文明單位、全國職業道德建設先進單位、自治區職工職業道德十佳單位、自治區“五一”勞動獎狀、全區水利系統行風建設先進單位、全區水利系統先進集體等榮譽稱號。

1、通過實行定崗定編，初步建立以聘用制為主的用人機制，形成中層干部能上能下，技術職務能升能降，職工能出能進，充滿生機與活力的用人機制和獎罰分明的考核獎懲機制，職工工作熱情得到了較大提高，責任心、事業心明顯增強，管理處的各項工作邁上了新的臺階。

2、通過推行管養分離，將工程公司與水管單位分離，面向市場，逐步壯大了工程公司實力，提高了市場競爭能力。通過工程公司對外投標承攬工程創收，緩減了單位經費不足的問題，為從根本上解決人員工資和工程養護兩項費用創出了一條新路子。

3、通過推進水價改革，規范了水價管理及水費收取方式，切實解決了水費收費項目多、環節多和搭車收費的問題，杜絕了農民不合理水費支出，減輕了農民負擔。通過實行“一費制”和“一票制”的收費制度，讓農民淌明白水，繳明白費，促進了水費收繳工作，初步解決了多年來收費難的問題。

4、通過推行農業供水管理體制改革，建立水管人員延伸服務的供水管理服務模式，拓寬了水管單位服務領域，解決了過去水管單位只管干渠不管灌區和與用水戶脫節的問題，增加了就業崗位，減少了灌溉矛盾和水事糾紛，節約了水量，調動了用水戶參與用水管理和維護末級渠道工程的積極性，減少了政府事務，實現了農戶、水管單位和政府“三贏”的目標，對促進節水型灌區、和諧社會和社會主義新農村建設具有積極意義。

四、水管體制改革的體會

1、大膽嘗試，勇于探索。水管體制改革是一件新生事物，具有一定的艱巨性、復雜性和風險性，所以要樹立堅定的改革信心，把認準的事堅決做下去。從20*年我處推行農村水費改革工作就充分證明了這一點，如果沒有當時思想的解放，堅定的信心、大膽地嘗試，就不會有目前的改革成效。

篇9

環保部門的“耳目”“哨兵”，基層環保監管的協調員，是解決農村監管困境的保障。

這是筆者從該市農村基層環保監管網絡人員積極開展工作中擷取的幾個畫面――

2008年3月20日，漯河市臨潁縣小師村村民李富金像往常一樣，一邊擦拭著臉上的汗珠，一邊將自行車停放好，然后走到村里的環保宣傳欄前，聲情并茂地給早已等在那里的村民們講起了環保知識。這是李富金與小師村群眾的一個約定：每周定期向村民普及環保知識。

在李富金的巡查日記中，記錄著他學習環保法律法規的要點記錄、日常環境監督的酸甜苦辣、化解鄰里糾紛的心得體會。字里行間記錄和折射了最具體、最細小和最繁重的農村環保工作。

其實，李富金只是漯河市225名村級環保監督員的一個縮影，225名村級環保監督員和他一樣每天活躍100個村莊，覆蓋了漯河市2/3的農村。

在《漯河市鄉鎮環保專干情況統計表》和《漯河市村級環保監督員情況統計表》中詳細地記載著分別來自臨潁縣、舞陽縣、郾城縣、源匯區、召陵區和高新區的6個縣區的55名環保專干，他們分別任職于所在鄉鎮的工業辦、環保辦、安全辦、企業辦、農業辦等部門，其中約80％為部門負責人。

臨潁縣固廂鄉農業辦主任鄭永軍談起自己擔任環保專干一職時深有感觸地說：“環保專干這一平臺拉近了村官和百姓的距離，使農村的環保工作有章可循”。

“宋躍輝――固廂鄉固廂村1074國道以東；李富金――固廂鄉小師村107國道以西；王丙西――王崗鎮梁崗村村清翼河以南16個村……”每一位環保專干和環保監督員都有明確的區域分工，細化的職責分工，并肩負法律政策宣傳員、環境違法監督員和信息通報員的角色。

作為漯河市環保局進行環境監管創新實踐中建立的“市、縣、鄉、村”四級環境管理機制的重要組成部分，225名村級環保監督員和55名鄉鎮環保專干共同構成了全市環境監管的最基層力量。他們一起走進養殖大戶和鄉鎮企業，化解鄰里糾紛，宣講環保法律法規。他們不僅是環保工作的“耳目”和“哨兵”，也是環保治理的協調員。這種基層環境監管模式的創新是對市、縣環境監管的有益補充，不但充實了基層環保力量，使環境監管的觸角延伸到了最基層，更給亟待解決的農村環境監管困境提供了一種保障。

當環保顧問，當環保參謀。他們的工作得到社會認可，他們被群眾當作自家人。

采訪時，我們曾與環保專干鄭永軍、村級環保監督員李富金等人座談，鄭永軍說“我在以前的工作崗位上對環保并不熟悉，自從擔任環保專干后，身上的擔子重了，現在勤于看書學習，環保知識不斷增加，我對這項工作充滿了興趣和熱情”。

李富金說：“我們每到一處都能受到群眾的歡迎，他們把我們當成自家人，說話都是掏心窩子!對這份工作我每個人都有一種喜悅和幸福感”。

不管是村級環保監督員李富金、王玉平，還是鄉鎮環保專干鄭永軍，全市225名村級環保監督員、55名鄉鎮環保專干和他們一樣，已成為行走在群眾間的“環保衛士”，他們的工作得到廣大群眾的認可和尊重。

隨著老百姓環境意識提高，對鄉鎮環保專干和村級環保監督員也產生了信任感，“12369”環保熱線明顯減少了，而鄉鎮環保專干和村級環保監督員的手機卻變得前所未有的忙碌。

深化“市、縣、鄉、村”四級管理機制，四個‘延伸’走出農村監管治理的新路子。

漯河市環保局建立的“市、縣、鄉、村”四級管理機制改變了長期以來以塊為主的行政管理模式，形成了地方各級環保部門以條為主的縱向植入式垂直管理模式。在國家將環境質量、污染物排放總量、重點環保工程等各項目標和任務分解到各級政府的同時，“市、縣、鄉、村”四級管理機制一級抓一級，鄉鎮環保專干和村級環保監督員層層抓落實，確保了認識到位、責任到位、措施到位。正如陳鵬輝局長所說：“環境管理要橫向到邊，縱向到底，這也是我們漯河市環保局制定和推行市、縣、鄉、村四級管理機制的根本出發點和落腳點?！?/p>

“圍繞農村環境如何管，如何管好，完善和深化市、縣、鄉、村四級管理機制，就是堅持四個延伸、創新和實踐一條農村環保監管的新路子?！标慁i輝局長對“四級”管理機制的潛力充分信心，他說，從體制、執法、治理、宣傳4個方面由城市向農村進行延伸，是避免“四級”環境管理機制不能流于形式，且不斷完善、深化的關鍵。

體制延伸。也就是責任考核體制進行延伸，鄉鎮環保機構不能成為“空架子”，要通過定人、定崗、定職，加強對鄉鎮環保機構的考核，增強鄉鎮黨委、政府抓環保工作的主動性，這也是調動鄉鎮環保專干和村級環保監督員工作積極性的重要舉措。

執法延伸。以統籌城鄉環境保護為中心，提高執法隊伍素質，加強環保隊伍培訓，深入開展環保專項行動，嚴厲打擊違法排污行為；加強鄉鎮建設項目環境監管，監督人員與項目監管人員要及時溝通、積極配合，防止手續不合法的項目建設入住鄉鎮，從源頭上控制新污染的產生。

治理延伸。加快城鄉污染治理步伐，做到投入到位、人員到位、管理到位，尤其關注規模化畜禽養殖及農藥、化肥的使用和農膜等造成的污染。以社會主義新農村建設和農村小康環保行動計劃為契機，加強農村環境污染整治，發展綠色農業、生態農業，大力推廣沼氣建設，改圈、改廁、改陋習，治理農村臟亂差。

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由于今年農村改廁項目工作啟動時間比較晚，時間緊、任務重，因此，我縣在省農村改廁項目啟動會議召開之后，立即編印了《縣2012年農村改廁項目現場技術培訓班資料匯編》，詳細講解了我縣農村改廁的新思路、新動向和改廁的新技術。并召集全縣各鄉鎮召開了農村改廁項目啟動會議，分管副縣長在會議上做了發言，要求各項目鄉鎮要強化領導、加強宣傳、因地制宜、克難攻艱，抓緊抓好抓落實，確保按期、按質完成項目建設任務。縣財政局分管局長田明才也對如何管理和使用改廁資金作了發言。

二、多方籌資，靈活運用資金

中央財政劃撥的農村改廁資金屬于補助資金，在很大程度上還需要我們自籌經費，為此縣委、縣政府及時研究，科學組織，從三個方面統籌解決資金問題。

一是堅持有機整合。將改廁項目建設與三城創建、城鄉環境綜合治理、農村沼氣能源建設、新農村建設、災后恢復重建等工作有機結合，依法、合理、規范整合利用項目資金，使改廁工作有載體、有前拉力、有后推勁。

二是動員社會捐贈。整鄉、整村推進的鄉鎮和村社，積極動員當地致富農民、在外成功人士為改廁項目捐款捐物。

三是引導個人出資。凡改建衛生廁所的農戶，根據其經濟狀況，以戶為單位出資捐資。

多方的籌資，多渠道的經費來源，合理的資金使用，我們全縣農村改廁工作整體推進得到了強力的保證，確保了農村改廁工作的高效運行。

三、強力宣傳，提高效益

由于農村改廁工作具有很強的公益性和社會性，所以我縣對農村改廁工作進行了大力的宣傳和發動。

一是現場示范宣傳?，F場展示無害化衛生廁所的利用效果，讓農村群眾切身體會無害化衛生廁所方便、安全、衛生等特點，以最佳的人文傳播方式宣傳農村改廁項目。

二是新聞媒體宣傳。在農村電影隊增設映前“農村改廁專放”；在日報第21714期刊登了《“一排了之”的污水變得“金貴”》，文中介紹了我縣香山鎮和陳古鎮的農村改廁對農村環境衛生的改善。同時我縣還通過《記者視角》欄目隨時宣傳推廣農村改廁的新動向、新經驗。

三是發放資料宣傳。編印并發送《匯編資料》、《健康之路》、《健教》、《農村改廁手冊》，對農村改廁知識進行系統宣傳，讓全縣的鄉村干部、社員群眾都能知曉農村改廁的目的、意義和農村改廁的具體技術操作規程。

四、監管并重，確保質量

為確保農村改廁項目工程建設的質量和數量，我縣構建了嚴格的監管機制。

一是配強技術骨干?？h政府成立以分管領導任組長，縣愛衛辦、縣城鄉規劃管理局、縣農能局、縣疾控中心等愛衛會成員單位主要負責人任副組長的縣農村改廁技術指導小組，并建立技術指導小組辦公室，抽調三名技術骨干人員，專門負責全縣農村改廁質量技術監督管理。

二是強化技術宣傳。為確保改廁技術管理和指導到位，專門制發《縣集中成片實施農村無害化衛生廁所改造運作管理規程》、《關于嚴格執行農村改廁項目相關規定的通知》、《關于快速高質量推進農村改廁項目工作的通知》、《關于加強農村戶廁改造工作管理的通知》等文件，對改廁項目的運作、質量要求、驗收辦法、經費撥付作出嚴格界定。

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（一）資金投放量大面廣，情況復雜。隨著國家對三農工作的重視，惠農強農政策的不斷出臺，涉農資金的投放總量不斷增大，僅鄉鎮一級涉農補助資金就包括農村公路修建、基本農田建設、農業綜合開發、農村飲水、病險水庫治理以及涉農直補資金等等方面。涉農資金的大量投放，對推動農村經濟社會發展，改善農民生產生活條件，發揮了前所未有的作用。但是由于這些涉農補助資金涉及農村諸多部門及千家萬戶，加上政策宣傳力度不夠，致使廣大農民朋友對涉農補助資金缺乏應有的認識，這就給涉農資金分配及使用的監督管理帶來了一定難度。

（二）政府對涉農資金缺乏統一管理調度，不利于有限的資金發揮最大的效用。由于涉農資金上級管理部門不同，對涉農資金分配、使用缺乏統一規劃設計，對于項目實施、建設、資金運行及竣工驗收等不能統一進行。如農村公路補助資金，實施單位既有交通部門，也有財政部門，由于部門之間溝通不夠，導致資金在使用方向、建設內容、項目安排等方面存在一定程度的重復和交叉，造成資金使用分散，不能形成合力，致使資金不能發揮最大的經濟及社會效益。

（三）資金管理不規范，影響了資金使用效益。許多單位往往重視資金分配，對資金的使用管理則相對薄弱，相關管理制度不健全。這主要表現在有些鄉鎮涉農資金沒有單獨建賬，沒有開設專門的銀行帳戶，?？顚Ｓ?，而是與其他資金混在一起，項目間資金相互拆借挪用，資金撥付沒有與文件規定項目相對應。比如涉農補助資金中的鄉村道路補助資金，許多鄉鎮由于沒有進行專戶管理，造成資金的挪用，導致工程資金不能及時足額撥付到施工單位，嚴重影響了工程進度，甚至影響了工程質量，使道路補助資金不能發揮應有的效益，在廣大農村造成不良影響。

（四）資金發放渠道不透明，撥付不規范，環節過多。由于資金發放公開透明度不夠，真正需要補助的對象得不到補助資金，不需要補助資金的反而得到補助，有限的資金沒能真正發揮作用。其次涉農資金撥付環節過多，目前需要撥付到農戶手中的補助資金，它撥付的基本程序是：財政部門主管部門鄉鎮村農民個體。這種撥付流程中的環節比較多，資金在每個環節需要長時間流轉，影響了資金的時效性。再者資金發放不規范，有的沒有使用規范憑證等等。這些資金的撥付由于缺乏規范，存在著較多漏洞。

（五）資金使用監督不力，監管不到位。由于有關職能部門對涉農資金缺乏事前、事中、事后的全方位跟蹤監督，致使支農資金被挪用、截留，使用效益不佳，甚至有些項目效益明顯不好，照樣得到補助資金，執行紀律不嚴肅。一些地方涉農資金管理使用監督法規制度建設滯后，一些地方性問責辦法與實際工作中的復雜情況不適應，特別是由政府行為造成的問題，如決策失誤、管理不到位等問題的問責，說起容易，落實起來難，問責效力大打折扣。

二、強化對涉農資金監督管理的對策建議

為了最大限度的發揮涉農補助資金的效用，更好的支持農村的發展，改善農民的生產生活條件，針對涉農補助資金在管理和使用過程中存在的問題，提出如下建議：

（一）深化認識，加大涉農資金投入力度。隨著農村經濟發展的不斷變化，鄉鎮政府要根據實際情況，大幅度提高對貧困鄉村的補助比例，及早從根本上改善農業基礎設施，改善生產條件，確保農業增效，農民增收。不斷加大財政對農業的支持和保護力度，合理安排，完善涉農資金分配機制。政府要在不斷完善農村發展規劃的同時，科學、合理地編制好涉農項目建設規劃。涉農資金分配要以規劃為依據，突出重點，統籌協調，減少盲目性，增強科學性，提高實效性。對農業建設項目的財政支持，要避免資金分散，資金要相對集中投入，發揮效益性。對農業生產戶的直接補助，要減少環節，做到足額、及時撥付。

（二）健全制度，理順涉農資金管理體制。對于鄉鎮實施的涉農資金項目，要明確鄉鎮政府和各分管部門在涉農資金使用、管理中的分工，做到權責分明，責任到人。要強化項目申報、評審等程序，要建立包括項目的立項、招投標、實施、驗收、評價及后續管理等在內的一整套規范、科學的管理制度，并嚴格執行。對資金的管理，應由財政部門及涉農主管部門建立健全系統的管理制度，規范資金使用。要為不同項目建立不同專戶，做到?？顚Ｓ?。要加強財政會計隊伍建設，實行培訓和考核制度，提高其政治、業務素質。

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二、重金屬污染的形成機制對構建司法保護機制的主要影響

我們所說的重金屬污染指的就是因人類活動導致環境中的重金屬含量增加，超出正常范圍，并導致環境質量惡化。從重金屬污染形成機制和特點來探析其法律機制的主要問題，能更好的對癥下藥。

（一）來源的多樣性突顯我國重金屬污染防治法律制度不完善。重金屬污染存在于水體、大氣和土壤等。對于重金屬污染的防治，我國的《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《土地管理法》、《危險化學品安全管理條例》等立法中均有涉及，但沒有形成系統的重金屬產過程中污染防治制度體系。原則性立法過多、可操作性差、基本法律制度沒有建立起來。（二）主體的多元化導致責任機制不健全。政府的監督責任不健全甚至缺乏；污染企業的法律責任追究機制不健全；民眾環保意識不足，法律救濟途徑存在缺陷。（三）治理的長期性與復雜性彰顯出法律規定顧此失彼，不全面。我國重金屬污染防治注重工業排放的治理，對農業和生活垃圾污染缺乏應有的關注。我國環境污染防治法注重工業生重金屬的排放控制，忽視生活活動中重金屬的污染物的排放，也忽視對生活環境中重金屬污染物的監測、評價與管理。④而隨著科學技術的高速發展，很多重金屬應用到日常消費產品及農業用品中。由于這些含有重金屬產品的使用日益廣泛，回收困難且沒有建立完整回收、處理系統，加上消費者對重金屬的存在及其危害缺乏了解而容易輕視，易導致含有重金屬產品在使用、丟棄、沖洗處理、掩埋中，擴散了重金屬污染的范圍，加重了污染的程度。（四）影響的深遠與嚴重的危害性考量著國家司法的綜合執行力。我國環境法學專家蔡守秋教授指出：“我國現行的污染防治法都存在一個最大的弊端：沒有有效的執行手段和責任追究機制?！蔽廴菊咭驗樘幜P力度不夠大，于是污染事件時常發生。但問題的關鍵是法律法規的責任追究機制不健全、處罰力度不夠大。這已經成了解決土壤重金屬污染問題的一大頑疾。（五）綜合治理的艱巨性使得實踐操作中綜合治理與協調機制缺乏可操作性。整治重金屬污染是一項長期、復雜、艱巨的任務，影響包括重金屬污染防治在內的環境保護任務的實現，一是缺乏對政府及其有關部門環境保護責任及其監督的法律規定，環境管理體制有待改革和完善。二是需要加強環境信息公開、公民環境知情權的保障、公眾參與環境決策和公眾監督機制。三是一些重要的環境管理制度尚需建立和完善，一些環境制度可操作性不強，存在污染防治責任不明確、違法成本低、環境健康損害救濟難、環境公益損害救濟難等問題。