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過去30年，我國幼兒教育受到體制改革等各種因素的影響，與其他各級各類教育相比，發展相對緩慢。但民眾對優質幼兒教育的需求越來越強烈。從示范幼兒園招生報名時長長的家長隊伍可以看出，優質幼兒教育的短缺已經開始引發諸多問題。〔1〕于是，幼兒教育的發展越來越受到社會各界重視。

如何有效推動幼兒教育發展？鑒于我國在短短20年內實現了在人口大國普及義務教育的偉大成就，許多人自然想到可以用推動義務教育事業發展的方法推動幼兒教育事業的發展。于是，提議將義務教育年限向下延伸，將幼兒教育義務化，成為許多人推崇的幼兒教育事業發展的最佳戰略選擇。那么，幼兒教育能否義務化？義務化會給幼兒教育帶來哪些影響？本文試圖通過對義務教育制度特征的分析，并對照幼兒教育的特點，對以上問題作出回答。

一、義務教育制度的根本特征與幼兒教育不相符

義務教育制度的實施是一場追求平等權利的偉大政治實踐。義務教育制度的根本特征是強迫性、免費性和平等性。其中，強迫性、免費性特征對幼兒教育并不適用。

1．義務教育的強迫性特征不適用于幼兒教育

強迫性是義務教育的核心特征。在英文中，義務教育（compulsory education）的本意就是“強迫教育”。2006年中華人民共和國頒布的《義務教育法》第五條明確規定，“義務”既是指政府必須為所有學齡兒童提供受教育機會，也指家長必須送學齡兒童接受教育。義務教育制度之所以以強迫性作為基本特征，是因為兒童是國家的公民，需要具備基本的讀寫能力、繼續學習能力和基本的理想信念。因此，學齡兒童必須接受義務教育，這一強迫性特點不受家長偏好、政治主張等影響。

各國政府均通過立法形式彰顯義務教育的強迫性特征。家長如果拒不履行送學齡兒童接受教育的義務，就有可能受到法律的懲罰。雖然父母因未送學齡兒童接受義務教育而受到處罰的案例在我國還不多見，但在美國卻經常發生。比如美國聯邦最高法院的著名判例――門諾教徒違反義務教育法案（Wisconsin v. Jonas Yoder，美國聯邦最高法院，1972）就描寫了美國賓夕法尼亞州在實施義務教育法的過程中義務教育所蘊含的理念與阿米緒人的價值觀念產生了種種沖突。〔2〕這些相關案例說明，隨著義務教育的不斷普及，在惠及大眾的同時，義務教育制度的強迫性、標準化特征與社會大眾個性化、特殊性的教育需要之間的矛盾越來越突出。

在幼兒教育階段，社會大眾育兒需要的個性化特征更加明顯，因此即使是幼兒教育非常發達的國家，也很難將幼兒的教育和養育作為強迫教育來實施。相反，在幼兒教育越來越普及的今天，越來越多的學者和政治家開始質疑政府在幼兒教育和養育中的過多參與是否有價值，他們認為家庭才應該是幼兒教育責任的主要承擔者。〔3〕因此，對幼兒教育的功能界定歷來強調方便女性就業、促進兒童早期發展、為貧困家庭提供援助等，社會對在幼兒教育階段實施強迫教育還遠未達成共識。

2．義務教育的免費性特征不適用于幼兒教育

目前優質幼兒園大多收費較高，因此許多人希望借助義務教育的免費政策推動幼兒教育公平。然而，收費的水平與形式是和幼兒教育的供給方式及其質量聯系在一起的。如果政府能提供統一、標準的幼兒教育服務，那么實施免費幼兒教育具有一定的可行性。但是，在當前幼兒教育機構類型多樣的現狀下，如果只是彰顯幼兒教育的免費性，將會給非公立的幼兒教育服務提供者帶來毀滅性的打擊。

對家長和兒童來說，免費教育也未必是一件好事。在社會服務領域，節省家庭經費開支并不是政策追求的首要目標。對一項涉及民眾的制度設計來說，首要的目的是它所提供的服務能夠滿足更多人的需要。這里的民眾不僅是指社會處境不利群體，也包括富裕階層。幼兒教育制度應該也必須滿足富裕階層的個性化服務需要。為富裕階層提供服務的幼兒教育供給者確實有存在的必要。但免費的義務教育會從根本上消除滿足個性化教育需求的機制，會將幼兒教育變成用同一個菜單應對所有口味的供給體系，不利于推動幼兒教育事業的發展。

在考慮政策時將對社會秩序的考慮和對社會補償的考慮混淆在一起，這是社會政策分析中經常出現的錯誤。〔4〕不管我們是否承認，今天的中國社會事實上已經是分層的社會，盡管公共政策力圖符合所有人的利益，但是利益沖突仍然是社會政策制定中需要面對的基本問題。過分強調市場功能往往會導致弱勢群體得不到相應的補償，然而對平等的過度強調也會妨礙社會效用的改善，〔5〕過猶不及。

二、幼兒教育義務教育化的制度風險

主張按照義務教育的實施方式推動幼兒教育發展的人，大多并不是真正對義務教育制度本身情有獨鐘，而是希望借助義務教育法的威力，強制政府尤其是地方政府拿出錢來發展幼兒教育，以解決當前政府在發展公立幼兒教育方面不作為的問題。從本質上說，持這種觀點的人是把義務教育實施方式看成了推動幼兒教育事業發展的功利主義工具。

然而，按照義務教育的實施方式發展幼兒教育，在短期內也許能夠促進幼兒教育事業的快速發展，但是從長遠來看，卻可能毀壞系統化制度建設的嚴肅性，引發諸多制度問題。義務教育不僅僅是一種實施方式，它更意味著關于教育供給的整套制度安排。將它當作一個功利性的工具，既不利于義務教育事業的發展，也不利于幼兒教育事業的長期健康發展。

1.幼兒教育義務化會延遲相關公共服務制度的建設

公共服務不僅包括義務教育等義務服務，還包括種類繁多的普通公共服務，比如需要公立機構發揮基礎作用的幼兒教育服務。由于涉及面廣，影響大，幼兒教育制度建設對于豐富我國的公共服務體系和制度建設具有重要意義。

目前我國的體制建設基本上還是處于實踐倒逼制度建設的階段。民眾和研究者對幼兒教育的呼吁和研究越多，越會推動政策制定者考慮以下幾個關鍵的制度問題。

（1）市場和政府應該怎樣分工和合作？

（2）在機會普及、負擔得起、類型多樣但不強迫的公共服務中，政府財政資金和私人投資應該怎樣劃分？

（3）身份就業、從屬關系的人事政策和簽約關系的人事政策如何在管理制度上實現對接？

（4）除行政命令手段外，政府如何學會使用管制、稅收、許可、報告、民眾參與等方式實現對公共服務事業的監督和管理？

以上問題都是以普及、可負擔、差異化需要滿足為主要目標的公共服務體系建設的核心問題。〔6〕民眾對幼兒教育的強烈需求會倒逼政府有關部門協同制定相關制度，促進公共服務體系建設。

即使同在教育領域，幼兒教育與小學、初中、高中和高等教育在功能、管理等方面也存在根本差異。如果按照管理小學、初中教育的義務教育方式來推動幼兒教育事業的發展，就等于簡化了制度建設的內容，延遲了相關公共服務制度建設的時間。從短期看，它也許會推動公立幼兒教育事業的發展，但是由于使用了一個不太恰當的制度作為基礎，將來有可能會付出相應的制度代價，即到時又需要重新進行制度調整和體系調整了。

2.幼兒教育義務化會擴大已有的制度缺陷

在普及義務教育的初期，我國采取了功利化的發展方式，用“人民教育人民辦”的方式動員了大量社會資金用來發展教育。雖然義務教育事業發展了，但是，由于缺乏相應的公共財政管理理念，公共財政的投資方向一直沒有得到及時調整，使得公共財政在客觀上強化了各類學校之間的差異，直接影響了當前教育事業發展中一些根本矛盾的解決，如私立教育沒有得到充分發展、擇校矛盾難以調和等。

在我國，按照義務教育的方式推動教育事業的發展，還意味著把義務教育的發展看作考核官員的一項政績指標，這使得地方政府官員不得不動用一切資源滿足考核的需要。這一現象破壞了政府行為與財政預算、監測報告、基準化公共服務標準設計之間的關系，強化了地方政府責任與財政資源間的不對等。〔7〕這種通過官員政績推動事業發展的方式不利于建設負責任的地方政府，也不利于公共服務事業的基準化發展，客觀上擴大了地區之間的差距。

倘若幼兒教育義務化，必然會擴大已有的制度缺陷，不利于幼兒教育事業的發展，也會對整個國家的發展造成不利影響。

三、結論

經過30年的發展，我國教育事業的發展進入了關鍵時期，問題―對策式的制度設計和調整方式在解決問題的同時也制造出了許多更深層次的制度問題。中國教育向內涵式發展道路轉型，已經到了從零散的制度借鑒向系統化制度建設邁進的階段。政策之間、部門之間聯系不暢、相互沖突，已經成為制約中國教育內涵式發展的瓶頸。幼兒教育事業發展不力，有政府投入不足的原因，也有幼兒教育事業的功能和支持體系需要進行結構性調整的需要。在這個時候討論幼兒教育能否義務化問題，需要理清義務教育政策的價值體系基礎和相應的制度性工具基礎，看其是否符合幼兒教育事業發展的需要。畢竟，制度分析技術是推動當前系統化制度建設的根本。

參考文獻：

〔1〕傅旭明.北京幼兒園收費為何居高不下〔N〕.中國經濟時報,2005-04-13.

〔2〕林達.被灑落的樹葉〔EB/OL〕.〔2008-03-29〕.省略.

〔3〕OECD.The OECD thematic review of early childhood education and care:ECEC in UK〔M〕.OECD Publishing,2002：10.

〔4〕〔5〕弗蘭克?費希爾.公共政策評估〔M〕.吳愛明,等,譯.北京：中國人民大學出版社,2003:62,174.

〔6〕OECD.Starting strong Ⅱ:Early childhood education and care〔M〕.OECD Publishing,2006:211.

〔7〕袁方.完善干部考核制度迫在眉睫〔N〕.文匯報,2005-08-01(5).

Can Early Childhood Education Be Compulsory

Zeng Xiaodong, Zhou Hui

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三是要著力于全面協調可持續的基本要求，在推動全省教育科學發展上要有新突破。“科學發展觀的第一要務是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。”發展是硬道理，是黨執政興國的第一要務，是解決一切問題的總“鑰匙”。當前，我省教育發展中存在的主要矛盾從根本上說，仍然是現代化建設事業和人民群眾對于優質教育的強烈需求與優質教育資源供給不足的矛盾。要切實解決這個矛盾，解決多年來教育上積累的問題，克服存在的困難，應對面臨的挑戰，歸根結底，還是要靠發展來解決，最根本的是要著力于全面協調可持續的基本要求，指導教育事業實現又好又快發展。在學習實踐活動中，我們一定要以科學發展觀審視過去、總結得失、規劃未來、推動工作，切實解決好影響全省教育發展的突出問題。具體地說，就是必須把富裕三秦百姓、建設西部強省作為教育改革發展的根本方向，把立德樹人作為教育工作的根本任務，把促進教育公平作為教育工作的基本要求，把改革創新作為教育改革發展的根本動力，進一步統籌城鄉教育、區域教育，統籌基礎教育、職業教育、高等教育和民辦教育，統籌教育發展的規模、結構、質量和效益，統籌教育的改革發展和穩定，逐步縮小城鄉、區域教育發展差距，夯實基礎，推進義務教育均衡發展；統籌兼顧，加快普及高中階段教育：開拓創新，大力發展職業教育；重點突破，提高高等教育質量：鼓勵與規范并舉，促進民辦教育健康發展。建立具有陜西特色的“體系完善、質量較高、結構合理、發展科學”的教育體系，努力推動我省各級各類教育全面協調可持續發展。

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一、以轉變職教認識為先導

我國普通教育與職業教育之間始終高聳著一道難以逾越的分水嶺，職業教育的巨大價值至今沒有被人們廣泛認同。社會上重普輕職的觀念仍然非常嚴重。這是現代化進程中價值觀的嚴重錯位。最讓人難以理解的是，“重普輕職”現象也嚴重地存在于教育自身領域，普職結構雖然不斷在進行合理化調整，職教規模不斷擴大，但兩者之間的師資結構、資金結構、設施設備結構等必要的辦學結構始終沒有得到相應的調整，職教的辦學條件總體上與普教相差甚遠，導致職教的人才培養質量很難有根本性的飛躍。這在很大程度上強化了職業教育是“弱勢教育”“劣質教育”的錯誤認識。所以，我們必須從基本實現現代化的戰略高度，切實提升職業教育現代化的含金量，除了人們關注到的政策引領、行政推進、大力宣傳、自主推介等之外，在職業教育思想認識創新上，要突出以下幾點價值認識：一是職業教育也要實施素質教育，不僅要突出技能培養，更要強化整體素質修煉；二是職業教育也是“基礎教育”，盡管國家沒有將職業教育列入基礎教育，但作為文化大省、經濟強省的江蘇，有必要、也有能力將職業教育當做基礎教育抓實抓好；三是職業教育是全民教育，將全民技能修煉作為素質提升的突破口，納入職業教育重要范疇；四是職業教育就是經濟教育，深刻認識兩者之間的契合關系，深入領會“抓經濟必須抓職教，抓職教就是抓經濟”的意蘊。

二、以科學政策扶持為保障

1996年5月，出臺《中華人民共和國職業教育法》，將職業教育發展納入法律保障體系。國家、省、市各級人民政府對發展職業教育也頒布了一系列相關指導性文件，而且在政策上能夠將發展職業教育納入教育體系中統籌規劃。特別是國務院頒發的《關于大力發展職業教育的決定》（國發〔2005〕35號），為職業教育騰飛插上了有力的翅膀。科學的政策，要有科學的行動才能生效。對于職業教育政策的制定，要保持其科學性，也一定要保持其可行性，保證其“必行性”。行之有效，就要貫徹到底，體現出政策的穩定性，應當戒除政策作風，杜絕主觀臆斷，倡導實事求是，政策偏了要糾，錯了要改。對正確的政策，不能憑著感性沖動一味地盲從，而應該經過理性考證自覺地執行。盲從必然帶來胡干、蠻干，自覺地執行才能更加有效地吸納政策的精髓。要將有效評價機制納入政策制定范疇，讓政府出臺的政策真正為職業教育現代化發展保駕護航。

三、以南北攜手共進為抓手

江蘇省委、省政府提出的“南北合作”發展策略的核心是南北經濟合作。這勢必關系到經濟建設后備軍———專業技術勞動力培養和使用的合作。因而，南北攜手共進，快速實現職業教育現代化應該成為時展的響亮旋律。然而蘇北職業教育發展滯后于蘇南職業教育發展，一直是困擾全省實現教育公平、實現專業技術人才培養機會均等的大問題。實現全省職業教育現代化，就要解決好這一問題：（1）加強政策調控力度。在辦學經費上，對于骨干職業學校的辦學經費運行省級規劃、預算、劃撥機制，避免地方政府投入力度不均衡。（2）促進辦學智慧交流。蘇北職教要大力吸納蘇南職教的智力資源，深入挖掘課程資源，以增強課程資源的實效性和強效性；參閱蘇南職校的先進經驗調適相關專業（包括文化課）教學計劃、實習實訓計劃、考核考試方式；加強雙方教育教學研究的交流與合作，共同參與相關課題的教育教學研究；加強南北雙方職教網絡資源的交流與合作，像課件、經驗、思路、策略等都可以實現網上互補。（3）放大師資交流渠道。先進職校教師可以到后進職校傳經送寶，后進職校教師也可以到先進職校學習進修。也可以發揮網絡優勢跨時空地實施“青藍工程”，蘇北職校的青年教師及時向蘇南職校的優秀教師請教等。（4）激活人才培養體制。前些年我省推行南北合作“2＋1”或“1＋2”人才培養體制雖然運行一段時間，但效果不佳。主要原因是沒有很好地解決生源歸屬和收入分配問題。為此，省教育行政部門應當加強宏觀調控，明確約定合作職校的職責、義務、利益，以利于雙方攜手育人、共同受益，向著職業教育現代化的共同目標有力邁進。[2](5)堅持地方特色發展。鑒于蘇南職教的優勢發展依托于地方特色發展的成功經驗，蘇北地區也必須圍繞產業支柱和經濟優勢放大職業教育價值。

四、以校企互動合作為途徑

在現代化建設中，廣大職業學校根據自身實際，圍繞校企合作創造出諸多新穎的辦學模式，收到了一定的效益。盡管如此，至今仍未出現能夠大面積推廣的典型模式。最大原因是校企合作需要達成職校和企業雙方意愿、行為和利益的耦合。由于用人機制的影響，企業大都站在使用人才的利益角度關注職業教育發展，沒有形成技術投入和經費支持的職業教育發展參與機制；由于投入不足，職校難以提供足夠的條件實現教師師傅化、課程項目化、課堂工廠化、教學生產化。校企合作難以真正建立起“雙主體”共同培養機制。職業教育現代化發展迫切需要激活“政府———社會———企業———職校”共同投入機制，建立和運行“雙主體”共同培養機制。可以將人才培養的課程內容按照教學過程的推進合理分布開來，布局區域可以放在學校，也可以放在企業生產基地；可以讓企業技術人員到學校來參與教學指導，也可以讓學校教師跟學生一起到企業跟班訓練輔導；即使學生畢業后成為企業主人，學校也還有責任對他們專業技術與人格素養的持續性發展提供支持服務。在人才培養成本上，企業要合理投入。當學生畢業轉為企業職工以后，企業也要給予學校一定的人才資本培養的回報。[3]另外，職業教育現代化要放眼未來，將培養目標投向企業發展的明天，在專業技術人才規格上適當拔高，不僅為企業生產現代化培養適用人才，而且要培養出技術創新的力量。

五、以教學質量提升為根本

職業教育現代化必須堅持質量第一的發展原則。形成顯著的質量效應是實現職業教育現代化的根本保障。“經濟強省”需要“職教強省”做后盾。在職業教育現代化建設中，江蘇牢固樹立質量發展思想，推行了許多行之有效的策略，主要有：（1）行政推動。江蘇省大力發展職業教育最明顯的特征就是強有力的行政推動，有效推進系列化品牌建設工程。除了省級品牌創建諸如“重點職業高級中學”、“合格職教中心”“示范專業”“實訓基地”“星級學校”“高水平示范性中等職業學校”，這些品牌創建，極大地推動了市縣地方政府對職教事業的投入，激發了全省職校師生創新爭先的熱情，掀起了職業教育現代化建設一層層。（2）課程推進。江蘇省以“項目課程”建設在全國職教新課程改革大潮中獨樹一幟，成績顯著，不僅引發了教學思想的全面革新，而且推動了教學行為的創新突破，促進了人才培養質量大提升。（3）競賽展示。全省上下將職教主題競賽活動當作職教發展生命線，科學規劃、大力投入、認真訓練、積極參與、精彩展示，職業教育現代化質量打造凱歌嘹亮。以“職業教育論壇”為平臺，點燃職校領導、教師和管理者的思想火花；以“五研”、“兩課”為抓手，錘煉廣大教師教學基本功和創新能力；以“文明風采”“創新”“多媒體課件”等競賽為契機，讓廣大師生修煉綜合素養。特別是“技能大賽”，江蘇省摘金奪銀，連續三年蟬聯全國技能大賽唯一的團體一等獎，有力印證了江蘇職業教育質量打造的偉大功力。現代化建設必將讓質量之花由點到面遍及職教田野。

作者:劉嬌嬌 單位:江蘇省泗洪中等專業學校

參考文獻：

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[文獻標志碼] A

[文章編號] 1008-2549（2016） 04-0032-03

近代日本高等教育自明治維新開始，并于戰后獲得快速發展。日本之所以能在20世紀60年代末一躍成為繼美國之后的世界第二經濟大國，一個重要原因是大量高素質勞動人口的增加。到了80年代，日本在許多尖端技術領域超過美國，“經濟大國”的國際地位奠定之后，開始追尋增加“作為政治大國的份量”，并把教育改革視作與行政、財政改革同等重要的地位。包括新世紀的“新成長戰略方針”“人財立國”等國策在內，都體現了日本希望通過教育培養大批國際化日本人的目的。2007年，日本高等教育中全日制在校生的毛入學率達到54.6%，如果將非全日制大學生入學人數也算進去，大學入學率則達到77.6%。日本高等教育的普及和發達，為日本經濟社會發展培育了各種高層次管理和技術人才。可以說，日本能夠在國際舞臺中扮演“強國”的角色，與其高等教育的強大有著直接的關系。分析其高等教育發展過程中凸顯特征，將對我國高等教育改革的歷程提出有益啟示。

一 日本高等教育發展的特征

1 國家意志始終是日本高等教育發展的無形指揮棒，政府成為高等教育改革的最大推動力量

日本國家、政府層面非常重視高等教育的發展，始終將高等教育強國作為一種國家戰略。明治初期就制定了“富國強兵、殖產興業、文明開化”的強國戰略。戰后，日本政府所倡導的經濟增長主義（如《國民收入倍增計劃》）強調將教育計劃納入經濟計劃，促使日本高等教育規模在20世紀60年代獲得了快速擴充。到70年代后半期，日本將高等教育政策由“擴大數量”調整為“提高質量”。作為戰后一直是靠技術、靠教育立國的日本，進入80年代后開始推行“科技立國”戰略，掀起了新的技術革命，并將教育改革與行政、財政改革共同視為日本未來的三大改革。

日本高等教育改革的最大推動力量來自政府。它總是以法律的形式“自上而下”地貫徹國家意志，在它背后有許多教育咨詢機構為其提供各項專業服務。例如，“臨時教育審議會”是20世紀80年代日本政府專門對于教育各項改革方針開展咨詢的機構。該機構陸續發表的四次咨詢報告基本上揭示了日本未來教育發展的宏偉藍圖。日本政府則是本著“最大限度地尊重咨詢報告的精神，盡快將其付諸實施”的方針，隨后就頒布了“四六答申”、《私立學校振興助成法》等法規。1987年日本又成立了大學審議會，它和臨時教育審議會一起成為影響日本20世紀90年代以后高等教育改革的重要政府咨詢機構。大學審議會在成立后的10余年中向文部省提出了22份高等教育改革的咨詢報告。日本90年代修訂的《大學設置基準》《學位規則》等以及制定的《國立大學法人法》《研究生教育振興施政綱要》等，都是在此咨詢報告的基礎上進行的。

2 多種角色的高等教育機構“各司其職”，分別承擔精英、大眾人才的培養任務

日本與美國通過新成立“贈地學院”實現大眾化的方式不同，它是依賴于戰前就存在的“專門學校”實現其規模擴充的目標。日本戰前就形成了“二元二層”（二元指官、私立；二層指帝國大學、專門學校）的高等教育體制。帝國大學是日本政府所建立的、能夠真正適應國家需要的一種精英教育機構，它一直扮演著培養高級精英人才的角色。專門學校在日本同樣占有重要的地位，幾乎二戰前的所有大學都是以“專門學校”的形式建立，它為日本培養了大批適應時代所需的勞動力。戰后日本高等教育機構除原有的四年制大學、短期大學外，又建立了專門進行短期職業訓練的專修學校以及許多新型的科學技術大學、教育大學、圖書館情報大學、廣播電視大學等，適應了經濟社會的多樣化需求。日本高等教育發展路徑基本上是依靠帝國大學為其培養“向上”的高級人才，專門學校為其培養“向下”的各類人才的方式。

此外，日本高等教育規模在短期內迅速擴充還得益于私立高等教育的發展。日本私立大學幾乎與國立大學并肩產生，而且只經過半個世紀的發展，其學校數量和在校生數就遠遠超過國立大學。1952年時，日本私立大學就已經有116所，占全部大學的53%，學生數為22.5萬人，占大學生總數的56%。到60年代，日本大學數量增加1倍而學生數增加3倍的原因也在于私立大學的發展。1979年時，四年制大學的入學新生中79%都上了私立大學。這些私立大學適應社會需要，為日本培養了大批工商法等各類企業職員。

3 激活高等教育體系的改革不斷推進，以扭轉大學變革的力量源于外部的局面

20世紀四五十年代，日本高等教育改革完全處于一種外力促進的“被動”狀態中。各高校開展的許多改革都是在政府的強力推動下進行的。70年代以后，大學開始主動參與改革，開展了更多傾向于來自大學內部的、圍繞大學課程、內部管理等微觀層面的一系列改革。此時大學的改革相比之前來講表現出很高的活躍性，包括各老牌大學在內都紛紛獨立研究生院、設立“綜合科學部”、并進行系列課程改革等。但這種內部改革的動力最終還是源于外部力量的刺激，并沒有從內部體制、機制上發生根本變化。日本各大學，尤其是官立大學，仍然保持著依靠文部省“保駕護航”的傳統。20世紀90年代以后，日本文部省修訂了以《大學設置基準》為首的一系列法規。此次修改采取了粗線條式勾勒的方式，只就一些主要、重要問題作“大鋼化、簡要化”的規定，這也就給予大學相對自由的空間。進入新世紀，伴隨著要求增強大學教學研究活力和適應性的強烈呼聲，日本政府對國立大學進行了法人化改革，將其納入以“市場與競爭”為基礎的、新型的“開放體系”社會秩序中。這次改革與以往的歷次改革不同，它要改變包括私立大學、公立大學在內的整個大學體系，實現政府、市場、大學之間的資源重新配置。這項改革不僅為日本公共財政減負，而且從體制上扭轉了大學長期的“惰性”，實現了組織機構的自律。

4 從模仿、依附到獨立、創新――基于本土和院校內部的發展是根本路徑

戰前日本模仿德國，形成了“國家主義”教育體制。此時帝國大學的辦學模式、課程設置、教學方法等都在積極學習西方。戰后，日本教育在美國占領軍指導下開展了一次全面改革，使戰前只培養少數精英人才的大學轉變為向廣大民眾開放的新制大學體系。到20世紀70年代末，伴隨經濟實力的提高以及規模擴充所產生的系列問題，日本開始探索獨立發展之路。尤其是在90年代以后，為了將日本大學打造成具有“國際競爭力”的機構，日本出臺了一系列諸如21世紀“COE”計劃、國立大學法人化等強化質量發展的改革措施。縱觀近代日本高等教育改革過程，作為一個“后發外生型”國家，模仿、依附是存在的事實，但不斷尋求本土化和院校內部的改革、創新也是其發展的特點。單從高等教育機構上看：專門學校是最具日本特色的、也是僅存在于戰前的一種“日本式”高等教育機構；短期大學則是日本戰后初期對于一些不符合升格為大學的專門學校實施的一種“暫行措施”；70年代后建立的專修學校又是進行短期職業訓練的學校，等等。可見，日本高等教育發展的根本途徑是基于本土策略的、尋求院校內部動力的改革。

二 對我國建設高等教育改革的啟示

如果說日本高等教育大眾化的進程是“趕超”式的，其高等教育毛入學率從10.3%提高到38.9%僅用了15年時間（1960～1975年）。那么，中國高等教育從“精英”向“大眾化”的跨越更是快得驚人，我們僅在幾年內就跨過了西方國家二三十年甚至更長時間走過的路。兩國高等教育規模發展的相似性，決定了吸取日本高等教育強國過程之“精華”為我所用有著積極的意義。

1 高等教育強國的實現至少在起步時需要經歷“自上而下”的路徑，需要依靠政府的強力推動

我國仍處于發展中國家的國情決定了我們只能夠集中力量辦大事，甚至需要采取不均衡策略，將有限的資源放到最有益的項目上。尤其對于這樣一個有著“自上而下”傳統的國家，往往是政府牽頭的改革才能發揮資源的集中優勢。比照日本高等教育強國的進程，至少在改革之初需要這樣。另外，就我國高校目前的融資能力看，暫時也離不開政府的大力財政支持。因此，將“高等教育強國”作為一種國家戰略，通過政府的外力推行改革，對于我國當前高等教育的發展有著特殊重要的意義。它能夠充分體現高等教育發展的目標性價值，保障自上而下地貫徹一種“把高等教育做強”的理念，促進各利益相關者積極參與改革高等教育發展的具體行動。

2 提高高等教育政策出臺的適恰性，完善相關的法律體系，是有效改革高等教育的保障

日本高等教育每一項改革的背后都有著某一重大政策或法律的支持。它們給日本高等教育發展創設了有效的外部環境。在我國推進高等教育改革的進程中，同樣離不開政策或法律的支持。尤其是對于一貫以來存在的某些偏見，比如對民辦院校的偏見等，更需要從政策、法律的視角給予“糾偏”。但實際情況是，政策、法律在發揮“糾偏”作用的同時往往也冒著“跑偏”的風險，因此，最大程度地防范政策出臺的非理性和法律制定的民主參與性，加強實踐環節的監督都顯得非常重要。日本在減少政策、法律風險方面的一個有效策略是開展各種專業機構的咨詢、審議、評價活動，而各咨詢會、審議會等也“不負眾望”地影響到了日本文部省的決策。結合我國實際，我們既可以鼓勵各種第三方部門開展政策咨詢、評估等活動，也可以考慮在政府部門內部設立專門進行高等教育發展的專業研究、咨詢、評估機構。

3 倡導“包容性發展”的理念，推進建設開放、多樣的高等教育體系

2007年亞洲發展銀行的經濟學家首次提出“包容性增長”概念，并將其作為經濟發展的新理念。其核心要義是消除弱勢群體的權利貧困和所面臨的社會排斥，實現機會平等和公平參與，使所有群體均能為經濟發展做貢獻并合理分享經濟增長的成果。在高等教育面臨著各種復雜形勢和重大歷史使命的背景下，將“包容性發展”（高等教育規模增長的有限性決定了只能談“發展”）作為指導當前高等教育改革的一個理念，無論從解決教育公平的視角還是從激活教育機制的視角，都將是一種新的思路。其實，日本高等教育大眾化的進程同樣是“多樣化”高等教育機構共同作用的結果，而國際化、開放化也一直在作為它的一個改革方向。包容性發展理念本身要求開展兼顧教育公平的、充分發揮資源優勢的變革，它的實踐落腳點也就體現在資源的優化配置以及建設開放多樣的高等教育體系上。

4 加快進行本土化改革和基于院校內部的變革是我國高等教育發展的根本出路

我國高等教育經歷“大發展”的同時，也凸顯出了“各種矛盾和問題”。民眾把人才質量下降、就業形勢嚴峻等問題都直接歸咎于擴招。解決這些現實問題，唯有靠基于自身實際的獨立、創新之路。日本高等教育追尋質量提升的過程展現的是一幅充滿“荊棘”的圖景，尤其是最近開展的國立大學法人化改革，更是一項不斷經歷“陣痛”的變革。其總體趨勢是：文部省對大學的控制逐漸由微觀控制變為宏觀調控；大學的發展逐漸由外部動力刺激下的變革轉變為源于內部動力的自主發展。可見，政府發揮作用的方式將隨著高等教育改革進程的推進越來越表現的宏觀、模糊，而高等教育變強的“期望”則越來越寄托在院校層面的改革上。在我國高等教育已經步入大眾化發展階段，基于質量提升的改革將成為今后的發展方向，而加快進行本土化和院校內部的變革，努力盤活整個高等教育體系也是一個重要的奮斗目標。

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人是社會的主體，是社會物質財富和精神財富的創造者，是社會主義物質文明、政治文明、精神文明以及和諧社會的建設主體。和諧社會必定也是一個以人為本、實現人的全面自由發展的社會。打破身份、地位、性別、民族、年齡、區域等界限，不分對象、不加限制地賦予每個受教育者以同等受教育的機會和權利，使每個社會成員都能平等地接受教育，不但能夠大量培養與和諧社會相適應的高素質勞動者和專門人才，而且有利于促進國民素質的整體提高，為構建和諧社會提供強大的智力支持。因此，教育公平既是構建社會主義和諧社會的重要支持，也是構建社會主義和諧社會的重要內容。

教育制度公平合理，是實現民族復興、社會和諧發展的基礎性和根本性保障條件。人是社會的主體，教育作為培養人才的搖籃，對構建和諧社會具有先導性作用。教育公平是人發展起點的公平，是社會公平的重要組成部分。教育涉及人民群眾的切身利益和社會發展的各個方面，歷來被看作是人們發展提高、縮小社會差別的重要手段。促進教育公平，對保障社會公平、構建社會主義和諧社會具有重要意義。

二、教育公平是教育政策的首要價值追求

影響教育公平的因素很多，其中教育政策是一個至關重要的因素。目前眾多的教育不公平問題，最終可以還原為政策和制度問題。教育的實現是一個漫長的歷史過程，如何有效解決當前眾多的教育不公平問題，是教育政策不容回避的現實。教育公平具有獨立的價值，是一個獨立的發展目標，保障和促進教育公平是公共教育政策的基本價值。因此，我國的教育政策應努力將教育公平作為其首要的價值追求，進而實現我國教育整體的均衡協調發展。

教育公平主張人人受教育、人人受同樣的教育，所以，教育公平運動經過了追求教育機會均等到追求教育過程公平再到追求教育結果平等。在區域教育發展中，公平與效率的主要矛盾表現在教育資源的配置上，但在不同的教育階段也有特殊性。在基礎教育階段，公平與效率兩者之間不僅沒有矛盾而且是高度一致的。政府應首先保證最基本的公平，教育政策的制定應考慮到各種因素，根據不同情況區別對待。因此，教育政策只能明確地以公平為其首要的價值追求，進而靠政策力量來縮小區域教育發展的差異，促進教育相對水平。

三、實現教育公平的對策思考

社會公平是和諧社會的重要標志，基礎教育公平是社會公平的基本內容，教育為人民服務是教育的本質要求。政府是維護和促進教育公平的當然主體，保障教育公平，政府責無旁貸。從政府角度，可以從以下幾方面著手，推進教育公平的實現：

1.建立健全新的教育投資體制。公共政策是政府對社會價值所做的權威性分配，財政分配體現的是政府對不同事務重要性的優先次序。現在國家對農村家庭貧困的學生實施“兩免一補”――免除雜費、免除書本費并對住宿生實行生活補貼的政策在一些地方已經實施了，的確是件大好事。

2.建立教育資源配置的平衡機制，逐步縮小經濟、社會、教育發展程度不同地區的教育水平差異。在經濟較發達地區，應實行城鄉一體化的基礎教育政策，打破“城鄉二元”的傳統格局，打破重點學校與非重點學校的二元格局，對中小學實行平等的教育政策，根本改變教育資源配置向重點學校傾斜的扶強抑弱的做法，轉而加大對弱勢學校的政策護持力度。

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一、教育公平

一般認為，社會公平分為起點公平、過程公平和結果公平。教育公平是人發展起點的公平，是社會公平的重要組成部分。必須保障人民依法平等地享有接受良好教育的權利。當前，在義務教育階段實現教育公平的工作重點，是按照科學發展觀和構建社會主義和諧社會的整體要求，均衡配置公共教育資源，推進義務教育均衡可持續發展。

教育是實現社會平等“最偉大的工具”。教育公平是社會公平的基礎，從某種意義上講，沒有教育公平就實現不了社會平等。教育公平之所以成為當代世界各國制定教育政策的基本出發點，其原因除了接受教育已經成為現代社會公民的基本人權外，教育還能夠顯著地改善人的生存狀態，增進社會公平。正因為如此，教育公平也被視為實現社會平等“最偉大的工具”。

現代教育的一個基本特征是“普及性”和“民主化”，即人人應該享受教育，也應該接受教育。接受教育是每一個人獲得發展的基本前提，是促進社會發展的最有效手段之一，它必然要求體現和注重人人平等。教育公平還反映了我國社會主義教育事業的本質特征，這種本質特征首先體現在人們接受教育的機會均等和起點公平，即憲法意義上的“權利平等”，并且通過法律形式予以保障。盡管從客觀上說，我們不可能排除社會個體之間存在的先天差異，但是后天的起點不公平則主要源于政府和社會的教育價值取向與教育政策選擇。當前出現“上學難”、“上學貴”問題的重要原因之一，就在于公共教育資源分配和享有的不平等，而這一問題在義務教育階段表現得尤為突出。

當然，我們也要看到，教育公平屬于歷史范疇，具有過程性和階段性，實現教育公平同樣是一個需要我們為之長期奮斗的歷史過程。教育公平只能是相對公平，不可能絕對公平，其衡量標準只能與社會生產力的發展水平相一致，因此只有在一定的歷史時期和區域范圍內評價教育公平才具有現實意義。

如果說可持續發展就是要求做到上一代人的發展不能給下一代人的發展造成障礙，那么教育就是要進一步做到上一代人的不發展不給下一代人的發展造成障礙。這也就是要求全民教育，要求面向全民的高質量的教育和公平的教育。

我國當前的各種教育差距，主要是由歷史形成的城鄉、地區之間經濟、社會、文化的不平衡發展造成的；不同地區和民族的文化習俗和傳統，也是形成這種差距的深層次原因。這種發展性的差距，只能通過經濟發展和社會進步逐步加以改善和縮小。與歷史形成的發展差距――導致教育不公的發展性因素相比，真正值得重視的是影響教育公平的制度性原因。政府公共政策的不同取向或偏差，往往會加劇現實中的教育不公平；同時，相對于縮小歷史形成的發展差距而言，通過制度變革和政策調整來增進社會公平，是更為容易實現的。

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教師的作用在于“教育”學生，教會學生做人的根本，形成學生高尚的人格。如“天下興亡，匹夫有責”的愛國主義思想，“天行健，君子以自強不息”的人生進取精神，“地勢坤，君子以厚德載物”的博懷，“殺身成仁”、“舍生取義”的高尚氣節，，“富貴不能，貧賤不能移，威武不能屈”的大丈夫品格，以及信、義、誠、達、禮等一些優秀的人格層面，這就是做人的根本。正如明清之際的思想家孫奇逄所說，教人讀書，首先要使受教育者“為端人，為正士，在家則家重，在國則國重，所謂添一個喪元氣進士，不如添一個守本分平民”。但是，關鍵還在于教師本身是否具備這些品質。學生對老師的信奉程度是同其受益程度成正比例的。西漢文學家、思想家、教育家揚雄指出：“務學不如務求師。師者，人之模范也。”

教師只有處處要以大局為重，克服個人主義，自覺遵守憲法和社會公德守則，遵守校紀校規，以模范行為為學生做出表率才可能教育學生遵規守紀。因此，教師要認真學習黨和國家現行的各項方針政策和社會主義市場經濟的法律條文，強化法制觀念，在學法的同時，要懂法、守法、護法，以身作則；在學生中宣傳政策和法律條文時，就會受到雙重的教育效應。教師要教育學生懂得當代社交的一般常識，講究精神文明和社會公德，注意禮貌，平等待人，首先自己要能做出表率。

教師要成為追求真才實學的榜樣。教師不能滿足于先學于學生，而且要堅持繼續學習，堅持終身受教育。隨著形勢的發展，高科技突飛猛進，讓人感覺到一停止學習，就會落伍。當今的時代，人們只有具備了學習的能力，具備了可持續發展的能力，才能獲得生存的社會位置。教師不但要自身保持一種勤奮學習的能力，還要把這種學習能力無私地傳授給自己的學生。

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一、關于流浪兒童的界定和特征

何謂流浪兒童，直到現在也沒有一個非常明確的概念，正是由于這種不明確影響著相關法律的制定及實施，不能保障流浪兒童的合法權益。安懷世（2002）將我國的街頭流浪兒童根據國際機構的分類標準分為四種類型：一是脫離家庭后獨自生活的兒童；二是脫離家庭后與群體生活的兒童；三是未脫離家庭，但在街頭謀生；四是未脫離家庭，但在街頭游蕩。雖然我們能夠根據這種分類明確流浪兒童的生活現狀，但是我們不難發現這樣的分類存在著漏洞，作為定義也是不夠謹慎的。周良才對流浪兒童做了這樣一個定義：“流浪兒童是指年齡在18歲以下，脫離家庭或離開監護人流落社會連續超過24個小時，失去基本生存保障而陷入困境的未成年人”。

流浪兒童的群體特征。從調查結果中表明我國的流浪兒童群體以男性為主，受教育程度低，來自農村。張明鎖（2002）在對83位流浪兒童中心的兒童進行深入的調查發現，10-16歲所占的比例最高，大部分都來自農村或者不發達地區，并且受教育程度低，大部分人都有輟學的經歷或者小學未畢業。趙維泰（2005）在對中原某省的1247名流浪兒童的情況進行統計數據分析后明顯發現，絕大多數的流浪兒童來自農村或者不發達地區，并且重復流浪率高，重復流浪的兒童占總數的1/3，一半以上的流浪兒童受教育的程度在小學以下。雖然上面論述的調查結果是區域性的，但是也具有一定的典型性，我們可以透過現象看到本質的東西，我們可以簡單地把流浪兒童的特征歸納為：男性流浪兒童占大多數，大多數都是來自農村不發達地區，年齡普遍集中在10-15歲，受教育程度低（一般為小學以下的文化程度），主要是以乞討為謀生方式，重復流浪比率較高。從這些特征來看，在預防流浪兒童，解決流浪兒童問題中，農村及不發達地區是關鍵，而重中之重就是落實農村的九年義務教育，提高農村兒童的文化素質水平。

二、流浪兒童的現狀及其產生的原因

根據國家民政部門統計數據（1999）表明，目前我國的流浪兒童數量達到15萬人次，這其中包括了重復流浪的兒童。國務院婦女兒童工作委員會辦公室石家莊市保護流浪兒童研究中心課題組調查（2005）表明，全國每年存在的流浪兒童人數應該在100萬至150萬之間。盡管調查存在著時間的差異，中間相差整整六年，并且調查結果與季節也有關，一般夏季的流浪人員要比冬季的流浪人員多。但這些數據足以表明我國的流浪兒童數量在逐年增加，流浪兒童的問題應該受到社會各界的關注和關心。

流浪兒童形成的原因是錯綜復雜的，只有找出形成流浪兒童的根本原因，發現現行制度的缺陷才能對癥下藥，才能找到正確的預防和解決流浪兒童問題的方法和途徑。流浪兒童形成的原因是多種多樣的，會牽涉個人、家庭、學校、社會乃至政府政策方面等等。筆者對流浪兒童的形成原因做了一個簡單歸納和總結，可以分別從家庭環境方面，社區服務方面，學校教育體制方面，社會經濟方面和流浪兒童自身生理和心理方面進行分析。第一，家庭環境原因：家庭出現重大變故，父母離異或者監護人去世，與繼父、繼母無法和諧相處；家庭生活環境差，子女過多，在心理上感覺被忽視，不被尊重，基本的精神需求得不到滿足；家庭的教育方式不當，父母文化程度低，片面追求成績的高低，簡單粗暴，缺乏溝通，出現家庭暴力；由于天生的或者后天的身體殘疾被父母遺棄的等等。第二，社區服務方面：缺乏家庭和諧方面的教育宣傳；對有家庭暴力的孩子沒有給予高度的關注。第三，社會經濟原因：經濟發展存在著區域差異，經濟不發達的地區流浪兒的人數要多余經濟發達地區，由于經濟落后，生活貧困，經濟不發達地區的流浪兒童向經濟發達地區轉移；社會保障水平低，兒童的福利不健全，福利的范圍較為局限，流浪兒童的合法權益得不到根本上的保障。第四，學校教育體制原因：現在我國實行的是應試教育，片面追求高升學率，而忽視了對學生的素質教育，對學生的心理造成巨大的壓力，并且對學生的心理教育也不重視；部分教師素質不高，打擊歧視“差生”，造成學生的心理負擔過重，出現厭學情緒，甚至出現輟學的情況；貧困地區的九年義務教育普及程度不夠，失學兒童多。第五，流浪兒童自身的原因：兒童具有很強的好奇心，喜歡模仿，對這個世界充滿好奇心，但是自我保護能力差，容易上當受騙，被拐賣；青少年的叛逆心理較強，思想也相對較為偏激，行為沖動，不能思前想后。

三、流浪兒童的政策和福利存在的問題

1.流浪兒童救助機構自身存在的問題及救助方式的不足

首先，預防產生流浪兒童的工作做得不夠到位。政府成立的救助機構主要是解決已經在流浪的兒童緊急救助保護工作問題。其工作的重心在很大程度上是放在如何提供救助服務上，但是卻對如何預防減少流浪兒童缺少關注。其次，救助機構為流浪兒童提供的服務是被動的。按照救助辦法，救助機構不能強行對流浪兒童進行救助，流浪兒童也很難主動求助。第三，救助方式趨向固化。據調查發現，一般救助機構都是按照《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的規定，為流浪兒童提供食物和住處等基本生活需要；通知流浪兒童的父母或監護人或戶籍所在地的政府，通知他們把流浪兒童接回去。雖然這些辦法可以解決眼前的問題，提供基本的生活條件，暫時滿足其生活需要，但是不能解決根本上的問題，往往這些被接回去的孩子會再次踏上流浪這條路。同時也會出現一些比較特殊情況，有些受助兒童與家人或者監護人完全失去聯系，或者其家人或者監護人出于某些原因不愿意接他們回去，面對這樣的情況，救助機構就會處于十分為難的狀況。第四，只注重救助方式行為的本身，卻忽視了受助兒童的根本需要。一些救助機構更重視物質層面上的救助措施，在救助過程中過多地關注為多少流浪兒童提供救助、提供什么形式的救助等問題。而較少探究受助兒童流浪的根本原因，忽略其最主要的受助需求，缺乏對其精神上的救助保護。這樣的救助方式只能治標，無法根治，這也是很多流浪兒童即使接受過救助卻仍然會在離開救助機構后再次流浪的關鍵原因。第五，救助機構管理機制的不完善，對受助兒童會產生不利的影響。救助機構由于經費的缺乏，設施的不完善等問題，很有可能將受助兒童與其他成年受助者生活在一起。兒童具有很強的模仿能力和好奇心，所以成年受助者的一些陋習也會對兒童產生影響，使得一些兒童在救助站內也學會賭博、抽煙、說臟話等惡習。

2.流浪兒童的安置問題

由于救助機構的相關工作人員是缺乏專業的培訓，只是簡單地從個人經驗出發，救助的整體水平有待提高。隨著社會的發展，救助的技術條件也應該有所進步和改善。目前仍然缺乏機構與機構之間的信息溝通，系統與系統之間無法形成統一的信息網絡，流浪兒童基本情況的查詢也得不到有效的信息系統支持，造成許多流浪兒童長期滯留在救助中心。根據救助管理辦法實施細則規定，對流浪兒童的安置處理辦法主要是：通知其親屬或所在地單位接回。這一安置處理辦法在制度設計上存有一定的缺陷，或者可以說是政府之間推卸責任的表現。現實中我們可以發現并沒有相關制度和機構可以保證單位、所在地或住所地能夠對流浪兒童進行合理安置，只能寄希望于親屬。所以，父母或親屬是流浪兒童最好的依靠，家庭問題是導致流浪兒童的最主要原因，家庭問題如果不解決，單純只是把流浪兒童送回家，會導致重復流浪。

四、如何促進和改善流浪兒童的政策和福利的對策和建議

1.加強流浪兒童的預防工作，減少流浪兒童每年增加的幅度

要根本解決流浪兒童的問題，必須從源頭出發加強預防措施。首先，加強社會保障制度的建立和完善，盡快實現社會保障制度的全覆蓋向人員全覆蓋轉變，尤其是農村等經濟不發達地區，盡快普及九年義務教育。其次，要發揮社區的功能，通過教育宣傳，使家庭環境得到改善，對于有家庭暴力，不和諧的家庭給予高度的關注，只有和諧美滿的家庭對兒童才有吸引力，關注問題兒童的心理，進行適當地開導教育，努力幫助他們適應社會。最后，加強執法力度，現在社會上有許多拐賣兒童，教唆兒童犯罪的行為使得兒童的安全問題很難得到保障，因此，國家要制定相關的法律政策來嚴厲打擊拐賣兒童的行為。

2.完善救助政策，加強政策的支持力度

首先，要增加政府與社會各界對救助的資金投入，完善救助站的基本設施建設，只有擁有健全完善的設備，才能更好地滿足流浪兒童的救助需求。同時，應該聘請專業人士對流浪兒童進行心理疏導，關注流浪兒童的心理問題，救助不應該僅僅停留在物質方面的，更重要的是精神方面的救助，降低再次流浪的比例。其次，可以讓社工進入救助站，運用專業知識幫助流浪兒童，轉變救助觀念，變單一的物質救助為全方面的救助，運用社工的優勢視角幫助流浪兒童的最終目的是讓這些流浪兒童能夠適應社會的節奏，得到社會的認可。但如果僅僅是一味地給予，勢必會讓流浪兒童對救助站形成依賴，不利于他們今后的發展，所以我們要運用優勢視角，挖掘他們的內在潛力，為他們提供教育學習科學知識，另外可以為他們提供技能、技術培訓，讓他們能夠在社會中自食其力，完成自己的人生目標。最后要加強調研工作，在現有救助站的基礎上形成流浪兒童救助網絡，真正確保流浪兒童在任何時候、任何地點流浪時都能夠找到庇護場所。

3.轉變救助方式

首先，加強政府之間的密切合作。預防流浪兒童產生的工作不僅要在城市社區開展，更要在農村地區展開。面對城市流浪兒童問題，直接負責主體就是城市政府及相關救助部門。經過前面的分析，我們不難發現流浪兒童形成的原因是不同的，根據調查表明，農村孩子與城市孩子流浪的原因存在很大的差異，我們必須根據具體原因進行分析解決。流浪兒童主要分兩類：第一類是出生在城市的流浪兒童，往往會因為家庭不和，學習成績不好等等原因而離家出走，成為暫時性或長期性的流浪兒童。為了預防有這些潛在流浪原因的城市兒童外出流浪，應該加強城市社區精神文明建設，給這些兒童更多的人文關懷。第二類是出生在農村等不發達地區。許多流浪兒童不是生活在城市里的，他們是因為家庭貧困、被人拐賣、隨乞丐流浪乞討等等原因來到城市，對于這些流浪兒童城市政府及相關救助機構則不能簡單地將其送回原籍，而是應該與流浪兒童流出地政府，尤其是農村政府一起，建立共同的流浪兒童預防體系，將城市的流浪兒童救助工作延伸至農村地區。

第二，轉變觀念，不僅關注流浪兒童的基本生活需要，更加注重流浪兒童的精神需求。救助站一般提供的是基本的生活需求，解決流浪兒童的一時之需，但是卻不能降低再次流浪的可能，所以，救助站應該在為流浪兒童提供基本生活救助的同時，從流浪兒童的自身出發，了解兒童流浪的真正原因，發現他們的根本需求，并采取有效措施幫助他們解決存在的根本問題，通過對流浪兒童的交流，解決流浪兒童的心理問題。

第三，加強救助站自身的管理。根據救助站工作人員的專業背景、年齡和結構等等來分配安排工作，提高救助站人員的整體素質，形成一支具有良好的思想道德素質和專業知識背景的工作者團隊。救助站應將成年受助者與兒童受助者進行分開管理，盡可能避免成人的不良嗜好對兒童的影響。在此之外，政府應該增加政府在流浪兒童財政上的支出，是救助機構能夠保持良性運轉，在滿足受助兒童的需求，解決受助兒童的困難方面能夠發揮更大的作用。

4.社會各界的幫助

現在面對流浪兒童主要有三種解決途徑：第一個出口是在救助站的幫助下找到流浪兒童的監護人將其領回家，這是救助的主要渠道。第二個出口是把流浪兒童轉入福利院，在一定時間內仍然找不到殘疾流浪兒童的父母或監護人，應將這些殘疾流浪兒童轉入相關的兒童福利院，福利院的照顧更加完備。第三個出口是通過寄養或收養的方式進入合適的家庭，讓流浪兒童就可以過正常的社會生活，感受家庭的溫暖，有利于他們的成長發展。但是不管哪個出口，都需要社會各界的支持和幫助。

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我國公眾對義務教育均衡發展的需求內涵至少包括三個方面:首先是教育機會的均等,即人人都有接受義務教育的權利,人們不受地域、經濟、社會地位、民族、信仰及性別等差異的影響,都享有接受義務教育的均等機會,這是公眾對義務教育均衡發展最基本的要求。其次是對教育過程和教育條件均等的要求。受教育者在不同地域間、城鄉間、學校間、群體間等接受義務教育的過程中享有均等的學習條件,包括在學習內容提供、教育經費、教育設備、師資水平等方面具有均等的條件。再次是對教育質量均等的要求。基礎教育對人的發展的重要性決定了基礎教育應該是適應于每一個適齡兒童、青少年的發展需求的高質量教育。[5]義務教育均衡發展應追求以人的培養和發展為目標,充分尊重學生的差異和個性,讓每個學生都能充分發揮自己的特長和學習潛能。公眾義務教育均衡發展公共需求的特征馬斯洛認為,“人類的需求構成了一個層次體系,依層次高低依次為生理需求、安全需求、社交的需求、尊重的需求、自我實現的需求等五個層次,任何一種需要的出現都是以較低層次的需要的滿足為前提的”[6]。受教育機會均等是公眾對義務教育均衡發展的最基本需求,即“兜底需求”,它又是教育過程和條件均等與教育質量均衡的基礎和前提;教育過程和條件的均等是公眾對義務教育均衡發展較高的需求,它是公眾在擁有均等的受教育機會的前提下,對實質均等地享有義務教育資源的要求,它也是教育質量均衡的前提和條件;教育質量均衡是公眾對義務教育均衡的最高需求,它是公眾對義務教育本質和人的自由發展的要求。教育質量均衡是機會均等、教育過程和教育條件均等的目標和結果。必須指出的是,公眾義務教育均衡發展需求的層級性是基于兩個基本出發點:一是公眾可能會需求多種義務教育均衡,但是許多是以潛在的形式存在的。對義務教育均衡的需求取決于公眾認為他們已經享受到了什么樣的均衡,只有那些尚未滿足需求的義務教育均衡才能引發公眾的迫切關注,也是制定教育財政政策的重點。二是公眾對不同內容的義務教育均衡的需求都有輕重緩急。一般而言,公眾享受到了某一層級的義務教育均衡之后,才會產生對較高層級的教育均衡的需求。但是,公眾對義務教育均衡需求具有交迭性,層級并沒有截然的界限,并非是一種剛性的結構。

基于公眾需求的義務教育均衡發展財政政策分析框架

從我國義務教育發展現狀來看,上述三種義務教育均衡發展需求都不同程度地存在著。整體上,我國已經普及義務教育,且全面實施了免費義務教育政策,每個適齡兒童都有均等地接受義務教育的權利和機會,但西部個別地區還存在著適齡兒童就學難的問題。中東部地區基本進入追求義務教育過程和條件均衡發展的階段,有些經濟發達地區已基本普及了高中階段教育,正努力向義務教育質量均衡階段邁進。公眾義務教育均衡發展需求的多元性導致了改革義務教育財政制度的復雜化,這就特別需要有效的政策分析工具來為制定教育財政政策提供支撐。伯恩和斯蒂菲爾(Berne&.Stiefel)提出的教育財政公平分析框架,被理論界認為是最全面的分析框架。這一分析框架從政策分析者的角度圍繞四個基本問題對教育財政公平進行了研究。[7]基于我國義務教育均衡發展現狀和發展戰略,我們構建了基于公眾需求的義務教育財政政策的理論分析框架(見表1)。其中有關測量方法的內容,在此不作贅述。(一)義務教育財政政策的均衡主體義務教育財政政策的均衡是針對那些群體或對誰均衡的。義務教育均衡發展,其最基本的要求就是在教育機構和教育群體之間平等地分配教育資源和份額,達到教育需求與教育供給的相對均衡,并最終落實在人們對教育資源的分配和使用上。[8]由此,義務教育財政政策均衡的對象應該是學生,即每一個學生均衡地享有義務教育財政資源。(二)義務教育財政政策均衡的客體義務教育財政政策均衡的客體是分析需要在學生之間均衡分配的是什么教育服務和資源。在學生間均衡分配的對象包括投入、產出和結果。[9]投入是教育過程中使用的人力和物質資源;產出代表教育的直接產品,通常用學生的學習成績和行為變化來度量;結果包括終生收入和生活質量等教育的長期效應。在以往的研究和政策中,投入是最受關注的方面。[10]因為投入與教育財政資源的數量和分配有關,且從實證層面看,教育產出和結果的數據不易獲得,無法做翔實有效的分析。一般用貨幣或者實際運用的物質資源數量來測度投入,最常用的是貨幣投入,它被作為教育經費收入或支出而進行分析。也可以根據實際可得資源數量測度投入,比如生師比、平均班額、教師特征、圖書擁有量等。(三)義務教育財政政策供給的依據公眾對義務教育均衡發展的需求是制定教育財政政策的基本依據和基礎。現階段我國存在三種不同的公眾義務教育均衡需求,即義務教育機會均衡、義務教育過程與條件均等、義務教育質量均衡。滿足不同公眾需求的義務教育均衡發展,必然需要制定不同的教育財政政策,教育財政政策的目標必須與公眾義務教育的公共需求保持一致。所以,我國保障義務教育均衡發展的財政政策也應該具有三個不同的政策實現目標。(四)保障公眾需求的義務教育財政政策準則衡量教育財政均衡效果的基本準則有財政中性、財政橫向均衡和財政縱向均衡。財政中性是教育機會均等概念在教育財政上的具體體現。教育機會均等是對不同種類的人的無差別對待,如對因種族、性別、民族或其他不合法的分類而特性不同的人給予同等對待。[11]實踐中,教育財政中性是指受教育者個體在可獲得教育財政資源機會和數量上與他的背景無關。財政橫向均衡又稱為“水平均衡”,指的是同樣的受教育者享有同樣的教育財政資源待遇,獲得分配均等的教育資源。[12]橫向均衡反映的是“同等特性,相同對待”的理念,其主要表現為地區間、城鄉間、學校間、階層間等學生間的教育財政資源分配的差異越小越好。財政縱向均衡又稱為“垂直均衡”,是指不同的受教育者享有不同的教育財政資源待遇,對特殊學生或者有特殊需要的地區允許分配給額外資源。[13]縱向均衡所反映的是“不同特性,差別對待”的理念,即不同稟賦或背景的個體(或群體)應得到不同的對待,每個學生都能獲得保障自己取得均等教育質量和成就的財政資源。

促進義務教育均衡發展的教育財政政策分析

由于我國公眾對義務教育均衡發展的需求具有多元化和動態性特征,在制定教育財政政策時,必須把教育財政政策的目的性和可行性考慮進來(表略)。我國基本實現了公眾對義務教育均衡發展的“兜底”需求,但仍需進一步完善義務教育經費保障機制。目前公眾更多需要的是義務教育過程與條件的均衡,少數經濟發達地區正追求著義務教育質量的均衡。建立義務教育財政政策的監測與評價體系監測和評價義務教育財政均衡政策的執行狀況可以降低政府部門在執行過程中的隨意性,增強責任感。同時也可以給公眾以良好的義務教育均衡發展預期,提高政府的社會公信力。目前相關部門在評價義務教育均衡發展時,基本上是采用義務教育財政投入總量及其增長、新增義務教育投入農村的比例、義務教育入學率、完成率等指標數據來評價,很少用真正能反映義務教育財政均衡程度的指標數據來評價。實踐中也有少數政府已建立區域義務教育均衡發展監測指標體系,但缺乏具體的義務教育財政均衡程度的基本標準,仍然未能很好地監測 與評價義務教育財政均衡政策的效果。這就需要建立國家義務教育財政均衡的監測和評價體系,確定適合不同區域的義務教育財政均衡監測指數范圍和科學的評價方法,實時監測、評價區域內義務教育財政均衡狀況。制定基于國家義務教育經費保障標準的地區標準制定義務教育經費保障標準,有助于改善教育部門預算的編制執行和決算不一致的狀況,促進預算撥款模式的合理化和教育財政資源的合理配置,提高義務教育經費保障程度和經費的使用效率。對經費保障標準的界定和合理測算應該以保障義務教育服務的各項內容為主要依據,檢驗基本義務教育經費保障標準是否合理的標準是:一個接受義務教育的學生,不論其所處的學校、地區等的差異,其可獲得的教育財政資源都是均等的。其中,亟待制定的是國家中小學公用經費最低標準。中小學公用經費是用于學校正常運轉、教育活動和后勤服務等方面開支的費用,是學校完成教育任務,提高教育質量和正常運行的重要保障。制定的國家中小學公用經費標準是基本標準,各地區應在此基礎上,考慮本地區生活成本差異,學校規模、需特殊對待的群體等因素,制定本地區不能低于國家中小學公用經費最低標準的地區中小學公用經費標準。建立以縣為單位的規范的義務教育財政轉移支付制度在確定本地區基本義務教育經費保障標準的基礎上,應在政府財政轉移支付的基本框架下建立相對獨立的以縣為單位的義務教育財政轉移支付制度。主要內容為:一是要建立縣級義務教育財政轉移支付模型,確定轉移支付需求,確定縣級財政義務教育收入缺口;二是明確中央、省、市對義務教育經費缺口的承擔責任,核心工作是要確立合理的支付模型。義務教育均衡發展財政轉移支付額模型為:某縣義務教育轉移支付額=(該縣義務教育標準支出—該縣義務教育標準收入)×激勵系數。其中,標準支出是根據本地區基本義務教育經費保障標準計算出來的。計算時應根據教師編制、教學設施標準、各級各類學生數量及補助標準等,并結合本地的工資水平、物價水平、自然條件等因素來進行,還應考慮到學校規模系數、特殊因素等成本系數,在計算時本地區應采用統一的計量模型。該縣義務教育標準收入=財政對義務教育中等努力程度下可以負擔的義務教育經費+按國家標準收取的雜費。一個縣級財政對義務教育中等努力程度下可以負擔的義務教育經費,應根據其GDP總值、居民總收入和純收入、地區零售商品總額等,通過稅基、稅率以及教育投入占財政收入比例的平均數等因素來計算。激勵系數=該縣實際財政投入額/財政對義務教育中等努力程度下可以負擔的義務教育經費。完善學校預算制度,設計滿足縱向財政均衡的撥款方式在完善學校預算制度的基礎上,設計一個用于指導教育財政資源在區域內學校之間均衡分配的撥款方式,向具有不同背景的學生提供能滿足他們不同需求的教育財政資源,保障所有學生都能達到基本均等的學業成就。任何計算學生所需充足教育經費的方法都是為了確定為達到一定程度的學生成績所需的“教育成本”,也就是不同背景學生達到均等學業成就所需的不同的最低生均經費。成本函數提供了一個直接估計學生的不同背景因素對教育經費需求影響的方法。教育成本函數的基本公式為:Eit=h(Sit,Fit,Pit,Zit,eit,Uit)。其中,Eit為學校在第t年生均教育經費額,Sit為學業成就產出水平,Fit為學生家庭特征,Pit為教育經費投入要素的價格向量,Zit為學生和學校特征,eit是可不觀察的特征向量,Uit是隨機誤差。成本函數的具體形式是一個多元回歸方程,估計不同背景學生的教育經費需求的具體過程是:首先,利用已有的數據,運用多元回歸方法擬合出教育成本函數Eit;其次,確定一個學生學業成就Sit*應達到的水平,將這一水平以及學生背景特征、學校特征和價格等變量帶入擬合好的回歸模型中,估計出為達到該學業成就水平所必需的投入教育經費。完善義務教育弱勢學生資助制度使具有不同背景特征的學生都能達到均等的學業成就,需要進一步完善義務教育學生資助制度,其中需要解決好三方面的問題,即義務教育資助制度的資助標準、覆蓋面和資金分擔機制等。首先,資助標準的高低決定了該項資助能否滿足受助學生個體的需要。雖然國家提高了貧困寄宿生的補助標準,但是并不能從根本上解決寄宿生的生活和學習問題。建議在國家規定標準和當地生活成本的基礎上,根據寄宿生中等生活費需求和家庭負擔程度,確定本地區相應的補助標準。其次,覆蓋面的大小決定了該項資助能否滿足受助群體的需要。建議擴大義務教育資助范圍,將流動兒童和在民辦學校就讀學生等都納入到義務教育資助制度范圍內。再次,資金分擔機制決定了資助資金的來源能否得到保證。應該明確規定由省級政府負擔貧困寄宿生生活補助資金。同時,在落實資金來源的基礎上,應該按照貧困寄宿生的實際人數進行資助,并進一步加強貧困生篩選方法的研究,讓每一個真正需要資助的學生都能得到充足的補助

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一、當前我國職業教育邊緣化的現實表象

邊緣化是一個比較抽象的概念，實際上就是非中心、非主流的狀態，或者說被主流所排斥的狀態。職業教育是我國教育體系的重要組成部分，是我國人力資源開發內主要途徑。但從我國職業教育發展的實踐來看，“次等”、“末流”教育的身份仍未得到根本改變，出現了較為嚴重的邊緣化狀態。

（一）職業教育地位的邊緣化

“地位”一般是指在社會上所處的位置，是一個主觀性很強的概念，是主觀與客觀的統一。職業教育地位的內涵主要包括以下四個方面。

1.人們對職業教育的認識程度。主要指人們對職業教育的尊重和重視的程度，對職業教育的地位、作用、培養目標、職業教育與普通高等教育的區別等的認識。

2.職業教育在國民經濟建設和社會發展中發揮的作用大小。在經濟建設和社會發展中發揮作用的大小是決定職業教育生存和發展狀態的根本，因此，這是職業教育地位的核心。一般來說，教育經濟學及人力資源開發中所談的職業教育地位，均是指在經濟建設和社會發展中應處的位置或發揮的作用。

3.職業教育作為一種教育類型在整個教育體系中所處的位置。主要表現在職業教育作為一種教育類型的管理水平、理論成熟程度、體系完善程度、質量水平等不同的方面在各類教育中的橫向對比位置。

4.職業教育在人的發展中所處的位置。職業教育所有功能的發揮都必須通過“人”來實現，因此，職業教育離不開“人”，脫離“人”的職業教育是無效的教育，也必然是沒有地位的教育。

從職業教育地位的內涵分析可以看出，我國職業教育的地位還存在一定的問題。在觀念層上一直受“學而優則仕”傳統文化的影響，職業教育甚至被不少人認為是“次等”、“末流”的教育，處于社會的邊緣、教育的邊緣。盡管我國技能型人才短缺，而且國家一直強調要大力發展職業教育，但愿意接納和接受職業教育的家長和中學生仍然為數不多。

（二）職業教育功能的邊緣化

職業教育作為教育體系的重要組成部分，在經濟、社會、科技、政治、文化及人的發展等方面都發揮著重要的功能。但長期以來，人們往往從實用主義的角度出發來分析職業教育的功能，更關注的是職業教育的經濟功能和社會功能，有意或無意地淡化職業教育的政治功能、科技功能和文化功能，忽視甚至輕視職業教育對人的全面發展的功能，導致職業教育功能的嚴重殘缺。

（三）職業教育對象的邊緣化

職業教育是為初、高中畢業生和城鄉新增勞動者、下崗失業人員、在職人員、農村勞動者及其他社會成員提供多種形式、多種層次的職業院校教育和職業培訓，是我國教育體系的重要組成部分，是國民經濟和社會發展的重要基礎。職業教育對象的主體是“弱勢群體”。凡是職業院校學生基本上是被“學術教育”淘汰的所謂“學業失敗者”，不僅在學業上被“邊緣化”了，而且其家庭基本上也是處于社會的“邊緣”狀態。

（四）職業教育經費投入的邊緣化

多年來，經費投入不足一直是制約我國職業教育發展的重要因素之一。財政預算內職業教育經費占整個財政預算內教育經費的份額不僅沒有提高，有的省份反而在下降。各省、各地區的職業教育專項經費，職業院校學生收費標準等都沒有統一的規定。職業教育與普通教育相比較，各地區投入的教育附加費也是較少的，企業、社會團體、銀行等對職業教育的支持也就更少了。特別是在實行收支兩條線以后，一些落后地區把職業院校的學費收入作為財政的預算外收入，這就使本來就缺乏吸引力的職業教育處境更為艱難，嚴重影響了職業教育的發展。

二、從社會學角度看職業教育不平等的根源

當今社會，教育已經從社會的邊緣走向了中心，在社會分層中發揮著重要作用。職業教育與其他教育類型相比，不論是自致能力還是先賦能力，均缺乏優勢，這是影響職業教育公平的根源。

（一）“精英”培養與職業教育價值的相對“低落”

高等教育作為目前實現向上流動的一種重要途徑（對底層群體來說，實質上是唯一途徑），對各個階層均具有很強的吸引力。優勢階層或資本擁有者便利用政策控制能力，借助于教育“公平游戲”的各種競爭，以隱匿的方式進一步占據或獲取優勢資源，從而導致“精英”的再制，并實現優勢資本和優勢地位的“代際轉移”。而中下階層子女則希望通過自身在學業上的努力取得與優勢階層子女平等的文化資本，而且在優勢教育環境中還有利于社會資本的獲取，諸如師生關系、同學情誼、同鄉等，均能在未來的發展中發揮作用。美國mba教育世界聞名，但有觀點認為，美國mba的神奇效果既不在于教學內容的先進性，也不在于教學方法的科學性，而在于參加mba教育的群體的身份—這些有控制力的特殊群體能夠獲得更多的資本。

與高等教育這種“精英”再制和資本獲取成效相比，職業教育相形見絀。在當今社會尤其是底層社會群體將接受教育作為阻斷家庭貧困的情況下，接受高等教育尤其是優質高等教育無疑是一種最佳選擇，而接受職業教育在改變社會地位方面的作用卻非常有限。

（二）教育政策的偏離與職業教育地位的相對“低落”

1.教育分流制度。理想的教育分流應該是根據社會分工的需要，依據學生的學術傾向和心理特征，使學生分別進入不同類型的學校和課程軌道，實現學生個性發展與社會多樣化人才需求的統一。分流的依據是學生的興趣、思維特征；其立足點是針對每一個學生的差異與優勢，進行分類指導、因材施教，使每個學生的個性獲得充分發展，全面開發學生的智力潛能，調動學生的積極性、主動性與創造性。但目前的教育分流出現了明顯的異化現象，教育分流的立足點不是學生，而是教育，其服務目的也不是教育，而是社會，不是全體社會，而是少數優勢階層。某種程度上，致使國家的教育制度屈服于“教育市場”，造成新的教育機會不均等，并進而造成個人職業生涯發展及社會地位分化的不公平，大眾教育成為面向少數升學者的教育。

2.重點中學制度。應該說，這一制度主要是為了把優質教育資源集中起來，為優質高等教育輸送更多的優秀人才。但是，大部分優質資源往往又被社會中上層階層的子女所占用，社會“弱勢群體”和農村小孩占的比例非常少，這就造成了不公平的受教育機會，影響了教育的公平。進一步說，由于學業成績與接受高等教育、與成功成才一脈相承，重點高中生源優先選擇政策便合法化了這種不公平教育的后果。

3.教育體系制度。在我國的法律法規層面，一直強調要建立健全職業教育體系。但在職業教育的發展實踐中，在強調適應經濟建設需要的目標下，一直將職業教育定位于以技能培養與就業準備為目標的就業教育，教育內容以就業技能培訓為主，視“對口升學”為“異物”。為了加快我國的高等教育進程，緩解日益激烈的升學競爭，國家開始發展高等職業教育，但同時又通過政策把高等職業教育置于“等級”和“市場”的雙重壓力之下，使得本就末被社會廣泛接受的職業教育處境進一步惡化。

（三）人才政策的學歷化與職業教育聲望的相對“低落”

在我國人力資源市場中，分為勞動力市場和人才市場，勞動力市場又被分割成主要勞動力市場和次要勞動力市場，互相之間流動極為困難，延伸到教育上就是造成職業教育與普通高等教育分流成為進入不同勞動力市場的分界線，成為不可逆轉的社會分層的起點。在這種情況下，接受職業教育不可能成為大眾的自覺選擇。尤其是高級技工、熟練勞動者等，“在需要的時候是人才”，但在享受應有的待遇方面仍然處于尷尬的境地。目前的高技能人才短缺已成為近年來我國人才結構的一大“頑癥”，但即使在這種情況下，高級技工的收入仍然偏低，“高級技工年薪超過碩士”之說只不過是偶然的個別現象而已。國家盡管提出了“不唯學歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份”的人才標準，但許多用人單位在招聘新職員或在人才流動時，不是根據人的素質進行選拔，而是依據學歷高低與學校的名氣進行選擇，不僅造成了人才的高消費，也加劇了社會對于高學歷與名學校的非正常追求。也是造成職業教育邊緣化的根源。

三、職業教育公平實現的途徑與方法

（一）確立正確的職業教育價值觀，明確人的主體地位。當前，在分析職業教育的意義時，聽到的往往是社會需要、經濟發展需要，很少提及人的發展需要，實際上，人的發展需要才是第一位的。在職業教育的質量評價中，人們往往更多地用一些社會標準來衡量，很少考慮人的自由而全面的發展，對人的個體差異關注不夠，迎合了中國傳統的教育觀念， “學而優則仕”、“千軍萬馬走獨木橋”的現象依舊突出，造成了對職業教育的歧視，影響了職業教育的發展，阻礙了現代經濟社會的進步。從職業教育培養的人才目標看，職業教育是與經濟社會發展是最為密切的教育，它的經濟價值是表層和外在的，社會價值則為核心價值，人的價值是職業教育最根本的價值。因此，社會應重視職業教育的發展，加大對職業教育的投入和宣傳，改變社會和人們歧視職業教育的現象，以人為本，注重人的自由而全面發展，尊重人的個體差異，因材施教，尊重人性和人的教育權，使每個人的特性得以充分表達，使職業教育從根本上擺脫“次等教育”的尷尬地位。

（二）建立科學的職業教育理論基礎，為職業教育公平奠定學科基礎。職業教育作為一種獨立的教育類型，除了遵循一般教育的規律之外，還具有自身特殊的規律。傳統的職業教育沿用的是普通教育的理論基礎，造成職業教育無特色、無地位的局面。職業技術教育應該以技術理論和霍華德·加德納的多元智能理論為理論基礎，前者是職業教育學科存在的基礎，后者是職業教育個體發展的基礎。有了這兩個基礎的支撐，職業教育的獨特性必將得到進一步彰顯，職業教育“無理論”的尷尬境地必將得到改變。

（三）加大教育制度創新力度，搭建職業教育平等的政策平臺。制度的基本功能就是規范人類行為，而人類行為是知識、情感、意志、權益等各方面因素綜合作用的結果。一個國家的各種教育機構和教育規范體系構成其教育制度，具體內容主要是指教育基本制度、教育根本制度，教育具體制度三個方面。教育制度的創新和經濟制度等的創新有較明顯的區別，它的人文性特征十分突出，主要表現在人性假設、目的和功能等方面，這也是教育的屬性在教育制度中的體現。

職業教育制度創新的核心主要體現在對“人”的尊重和對教育公平的追求方面。在教育分流制度上，不僅要考慮整體教育的發展目標，更要尊重學生的心理特征和品質、興趣等，變“被迫”為“自主”；在職業教育培養目標上不僅要考慮社會的人力資源需要，更要尊重學生就業與升學的教育選擇，變“外在要求”為“內在需要”；在教育管理制度上，不僅要考慮規范和簡便，更要尊重學生選擇的多樣與靈活，變統一為多樣；在評價標準上不僅要遵循教育的一般規律，更要突出職業教育特色，變“補充”為“獨立”。只有這樣，才能為職業教育的健康發展提供良好的制度環境和社會環境。

（四）強化教學領域的各項改革，把以人為本由理念轉化為行動。隨著職業教育的迅速發展，職業教育的改革已經迫在眉睫，提高教育教學質量是改革和發展的目標之一，樹立以人為本的理念，深化教學改革是職業教育可持續發展的重要保障。目前，職業教育的改革一是要進一步轉變教學觀念。堅持面向市場、面向社會辦學，加強職業教育與培訓產品的開發和管理，引導職業教育教學與生產實踐、技術推廣、社會服務緊密結合。堅持“以服務為宗旨、以就業為導向”的職業教育辦學方針，實現從傳統升學導向向就業導向轉變。二是積極推進人才培養模式改革。工學結合、校企合作是目前國際職業教育通行的人才培養模式。這種模式加強了學生的生產實踐和社會實踐環節，對提高學生的綜合職業能力具有較好的效果。三是深化課程和教學改革。新時期，經濟社會的發展變化引起了職業教育組織形式和教學指導原則的本質性變革，職業教育更加關注人的全面發展，職業教育教學手段更加豐富多彩，模擬教學、網絡教學、項目教學等形式逐步進入課堂。

參考文獻：

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自2007年9月起，教育部直屬6所師范大學實行師范生免費教育。從我國第一批免費師范生踏進校園到2009年9月，6所師范大學已經完成第3批招生計劃。然而，有鑒于這批師范生來源及其素質的特殊性，自入校伊始就一直受到國內不同學者和地方政府的關注。本文主要針對第一批免費師范生的自身特征，并結合國家實施的免費師范生政策，對這批學生的師范教育以及今后的發展提出若干思考。

一、免費師范生的特征

我國自近代師范教育制度建立以來，對師范生一直實施優惠待遇，如免學費和住宿費以及發放一定的生活補貼。然而，從1997年開始因擴招和市場經濟等影響，師范教育弱化并執行繳費制度，這就在一定程度導致國家教師質量下降，尤其部分西部地區師資匱乏。2007年3月，國務院總理提出將在教育部直屬師范大學實行師范生免費教育，報考師范大學的人數開始逐漸增加，這對振興師范教育具有相當強的示范作用。這批師范生與以往招生的學生相比，表現出顯著的差異，主要體現在以下幾個方面。

1.學生整體素質偏高。這主要體現在考生的分數上，如華東師范大學免費師范生錄取平均成績高出省重點線52分，北京師范大學免費師范生的錄取分數則遠高于全國重點分數線，西南大學錄取分數線亦比往年要高。雖然分數只能代表考生的應試能力，但還是能較全面反映考生的能力得到較大提高。

2.男生顯著增加。如華東師范大學2006年招收的師范生中男生占29%，而2007年招收的男生比例竟然高達55%；同樣的招生現象也出現在西南大學、北京師范大學以及陜西師范大學中，這說明國家政策的干預和頒布，對重視教育和改變教師地位具有重要意義，從而吸引大多數人、特別是男生報考師范院校，這也對改變以前教師隊伍男女比例嚴重失衡有重要價值。

3.農村學生占的比例大大增強。與2006年比較，華東師范大學2007年招生的免費師范生中，農村學生居47％，遠超過2006年的13％。顯然，新時期頒布的免費師范生政策成了目前高學費大學的亮麗風景線，給許多家庭貧困但又渴望進入大學的莘莘學子提供新的機遇，并得到廣大農村子弟的積極響應，表明免費師范生政策實實在在給沒錢入學或家庭貧困的學生以真正實惠。

二、免費師范生的入學現狀

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一、和諧社會職業教育特征

所謂和諧社會，是指社會系統中的各個部分、各種要素處于一種相互協調的狀態。具體是指“社會結構、社會系統良性運行，相互協調，人與人之間相互友愛、相互幫助，社會成員各盡其能、各得其所，人與自然之間協調發展”。①根據人們對和諧社會的理解，筆者認為，和諧社會的職業教育應該既與社會經濟發展保持良好的動態適應性，又與整個教育保持均衡協調發展；既是和諧社會建設的精神支撐和動力系統，又是實現人的全面發展、終身發展的必要條件和根本途徑。據此，筆者認為，和諧社會的職業教育應具有以下五個特征：

1．動力性。和諧社會建設既包括物質文明、政治文明建設，也包括精神文明建設。精神文明是和諧社會不可或缺的精神支柱，而具有全民性、終身性的職業教育正是精神文明的核心組成部分，它為我國和諧社會的構建提供智力支持和精神動力。特別是職業教育作為一種廣義的、隱性的文化資源，對社會發展，尤其是社會生產力的發展具有強大的激發力、滲透力和推動力。職業教育能提升人的精神素質，促進包括人的個性在內的素質的全面發展；職業教育能使人的潛能得以激活和充分開發；職業教育使人具有和諧社會共同傾向性的價值取向和精神凝聚力。

2．人本性。“以人為本”是科學發展觀的核心和本質。堅持“以人為本”的職業教育觀就是要堅持“人是社會發展的主體”的理念，把人民群眾的教育利益作為教育發展的最高利益，最大限度地考慮和滿足人民群眾對職業教育的發展需求；就是要創造良好的社會環境，使人民群眾成為教育發展的享有者、受益者；就是要促進以學生個性發展和職業素質形成與發展為核心的素質的全面發展，并使人的發展與經濟社會的發展協調統一。發展的根本目的、最終目的都是為了人的發展，使每個人都能獲得盡可能充分、自由、全面的發展。這既是職業教育的元功能，也是未來職業教育改革和發展的目的和動力。

3．協調性。協調發展是和諧社會的根本特征，這種協調性總體表現為人類社會物質文明、政治文明、精神文明與生態文明等的整體發展和協調發展。反映到職業教育領域，則體現為以下三個層面的涵義：首先，從職業教育與夕r、部系統的關系來看，職業教育與社會物質文明、政治文明、精神文明等保持良好的動態適應性。其次，從教育自身的發展來看，一是職業教育與普通教育保持合理的比例結構；二是職業教育與成人教育一體化，形成發達的現代職業教育培養和培訓體系；三是城鄉職業教育統籌發展，互惠互利，優勢互補；四是區域職業教育協調發展；五是普通教育與職業教育充分溝通，初、中、高等職業教育縱向貫通。第三，從職業教育與人自身的發展之系來看，職業教育的發展應充分體現“以人為本”的精神，能夠充分滿足人民群眾多樣化的教育需求，能夠為人的職業發展、個性發展以及教育享受提供優質服務。

4．可持續性。可持續發展是和諧社會建設的目標，它不僅是指人與自然的協調發展、共生共存，而且是人與人的和諧相處，共同發展，以及人與社會的和諧發展。而可持續發展的根本目的是實現每個人自身的可持續發展。從職業教育來看，它既要適應經濟社會實現可持續發展的需要，為其發展提供不竭的精神動力和強大的智力支持，又要實現職業教育的科學發展，提高職業教育發展的綜合效益，保障職業教育健康穩步發展，減少發展中的“波動性”和“起伏性”。

5．公平性。堅持并實現公平正義，是人類社會發展進步的價值取向，也是和諧社會的重要特性。教育公平是社會公平的一個重要側面，具有社會公平的基本內涵。關于職業教育的公平性可以有多學科、多層次、多方位的解說，而筆者認為，所謂職業教育的公平性，是指一定社會給予全體社會成員以平等的生存發展權利和機會，給予職業教育以與其他各級各類教育均等的發展機會和條件，共享公共教育資源的一種教育發展狀態。需要指出的是，教育的公平性與社會的公平性是相輔相成的。社會公平是實現教育公平的重要前提和基礎，而教育公平又是實現社會公平的根本途徑和有力措施，職業教育更是改變處境不利人群的“處境”，促進貧困地區脫貧最為有效的途徑和手段。

二、和諧社會職業教育發展環境的營造與維護

1．高度關注職業教育，并給予職業教育與普通教育同等甚至更為優良的發展條件。《國務院關于大力發展職業教育的決定》將我國職業教育的地位提到了前所未有的高度，但在目前的社會氛圍中，職業教育，尤其是農村職業教育并沒有得到公平、公正的發展機遇，致使職業教育始終處于弱勢教育的地位。就教育經費而言，1996—2000年國家財政預算內職業教育經費占預算內教育總經費的比重從 11．53％下降到8．42％，財政預算內職業教育經費占職業教育總經費的比重從52．92％猛降到43．12％。②就發展政策而言，雖然國家制定了大力發展職業教育的方針，但許多地方對職業教育的發展不同程度地存在著政策性歧視的現象。筆者認為，要真正發揮職業教育在和諧社會建設中的功用，就必須將對職業教育的高度重視貫徹到實際行動中去，真正做好“大力發展”的大文章。

2．構建體現區域差別和特點的職業教育制度。這種區域差異性主要表現為城鄉之間及發達與不發達地區之間。筆者認為，一方面，對于廣大農村，尤其是不發達地區的農村，要建立有別于城市，有別于經濟發達地區的職業教育體系和結構。就是說在廣大不發達地區建立以基礎教育為基礎，中等職業教育為主體，成人教育為輔助的職業教育制度；在經濟發達地區，形成普通高中教育和中等職業教育并行發展，高等職業教育和成人教育為“兩翼”的教育結構。另一方面，要根據職業教育資源配置(招生市場、就業市場)市場化、農村城鎮化及農村勞動力轉移的需要，加快推進城鄉職業教育一體化的步伐。這既有利于縮小城鄉教育差別，促進教育公平理想的實現，也有利于城鄉職業教育自身的穩定、互動、和諧發展。

3．加強保護弱勢群體受教育的權利。弱勢群體是我國社會人口結構的重要組成部分，也是影響我國和諧社會建設全面實現的重要因素。統計表明，我國城市居民、農村居民和“農民工”這三大社會群體版塊中的貧困人數分別為2140．3萬人、9000—15000萬人和4000萬人，即中國社會目前貧困人口的總數大約有15000—21000萬人。③如何改變這個特殊群體的生存發展狀況呢?筆者認為，最重要的是要讓他們有根據自身需要和特點接受職業教育的機會。職業教育和基礎教育一樣，是真正的全民教育，也是真正能夠使更廣大的人群改變不利處境的教育。原教育部職教司司長楊金土同志指出：“職業教育恰恰在保障公民受教育機會的平等權利和全面開發人力資源這兩方面具有不可替代的社會功能。雖然不能說有了職業教育就有了教育公平，但是可以肯定地說，沒有職業教育是絕對不可能有教育公平的。”④所以，我們必須采取有力措施，讓處境不利的人們都能夠接受職業教育，為其改變不利處境創造條件。

4．加大財政轉移支付力度。《決定》指出：“形成全體人民各盡所能，各得其所而又和諧相處的社會，是鞏固黨執政的社會基礎、實現黨執政的歷史任務的必然要求。”社會主義和諧社會構建的基礎是公平正義，包括文化教育公平、政治經濟公平和社會公正等。著名政治學家羅爾斯認為，社會公正是一個國家的公民和平相處的政治底線。然而，從當前的社會現實來看，一個引起中國社會乃至世界關注的問題已擺在我們面前，這就是社會弱勢群體進一步擴大，貧富差距加劇。據世界銀行統計，我國的基尼系數已經由改革開放前的0．16上升至2003年的0．458，超過了國際公認的0．4警戒線。其中，2003年農村居民的基尼系數為0．37，城鄉居民之間的收入差距也越來越大。1990年城鄉居民收入之比為2．2：1，而到 2003年擴大為3．23：1。如果考慮農民收人的實物部分以及城市居民收入中的隱性部分，則中國城鄉居民收入差距可能達到6：1，而世界上多數國家的城鄉收入之比為1．5：1。另外，地區差距繼續加大。東、中、西部三大地域間城鎮居民收人，由1980年的 1．06：0．98：1擴大為1999年的1．48：1：1．06。⑤

上述數據清晰地反映了我國的“三大差別”：整體差別、城鄉差別和區域差別。這種狀況不僅反映出人們不同的生存發展狀態，更昭示著處境不利的人群，尤其是農民接受教育能力趨弱的傾向，而這又影響他們教育素質的提升，進而制約其從業能力和經濟收入的提高，并從根本上影響著社會的穩定與和諧社會的構建。所以，就職業教育的發展而言，國家、各級政府必須加大實施財政轉移支付制度的力度，使每個人都能夠通過國家財政的幫助，接受應有的職業教育和培訓，成為直接受益者，并從根本上擺脫貧困，走上致富之路。江蘇省已開始實行面向弱勢群體和蘇北、蘇中不發達地區的職業教育助學金制度；浙江長興也施行了“教育券”制度。實施國家財政轉移支付制度，一要加快，二要有力，三要規范，四要堅持，五要擴大受益面。這些對職業教育的發展以及改變弱勢群體的不利地位大有裨益。

5．給民辦職業教育以同等的發展機會。教育公平不僅是指對受教育者的公平，還應包括對辦學主體——學校的公平。無論是公辦職業學校，還是民辦職業學校，只是辦學“所有制”的不同，它們都在為經濟、社會以及職業教育的發展發揮著積極作用。正因為如此，國家和各級政府應對不同性質的職業學校一視同仁，創造公平的競爭環境，甚至還應給予對職業教育發展做出特別貢獻的民辦職業學校以一些特殊的發展政策。

6．盡快建立和完善相關法規，強化教育公平條款。我國目前的一些教育法規，對有關教育公平的法律條款缺乏明確的臨界設定，執法的可操作性不夠。同時，對處境不利群體接受各類教育，對經濟不發達地區發展教育，對弱勢的職業教育發展等缺乏明確的規定。對此，國外的一些做法值得借鑒，如1956年日本制定了《關于國家援助就學困難兒童和學生的就學獎勵的法律》，還專門出臺了《孤島振興法》、《大雪地帶對策特別措施法》等給予落后地區教育財政支持的規定。筆者認為，國家和各地政府應針對處境不利人群、西部落后地區、農村地區職業教育等制定相應的法律法規，以保障這些地區的職業教育、農村教育健康發展，使弱勢群體的受教育權利得以保障。

[注釋]