引論：我們?yōu)槟砹?3篇土地制度范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

篇1

第三條土地調(diào)查工作按照全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、地方分級負責(zé)、各方共同參與的原則組織實施。

第四條土地調(diào)查所需經(jīng)費，由中央和地方各級人民政府共同負擔(dān)，列入相應(yīng)年度的財政預(yù)算，按時撥付，確保足額到位。

土地調(diào)查經(jīng)費應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一管理、專款專用、從嚴(yán)控制支出。

第五條報刊、廣播、電視和互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體，應(yīng)當(dāng)及時開展土地調(diào)查工作的宣傳報道。

第二章土地調(diào)查的內(nèi)容和方法

第六條國家根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，每10年進行一次全國土地調(diào)查；根據(jù)土地管理工作的需要，每年進行土地變更調(diào)查。

第七條土地調(diào)查包括下列內(nèi)容：

（一）土地利用現(xiàn)狀及變化情況，包括地類、位置、面積、分布等狀況；

（二）土地權(quán)屬及變化情況，包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)狀況；

（三）土地條件，包括土地的自然條件、社會經(jīng)濟條件等狀況。

進行土地利用現(xiàn)狀及變化情況調(diào)查時，應(yīng)當(dāng)重點調(diào)查基本農(nóng)田現(xiàn)狀及變化情況，包括基本農(nóng)田的數(shù)量、分布和保護狀況。

第八條土地調(diào)查采用全面調(diào)查的方法，綜合運用實地調(diào)查統(tǒng)計、遙感監(jiān)測等手段。

第九條土地調(diào)查采用《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)程和按照國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制作的調(diào)查基礎(chǔ)圖件。

土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程，由國務(wù)院國土資源主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。

第三章土地調(diào)查的組織實施

第十條縣級以上人民政府國土資源主管部門會同同級有關(guān)部門進行土地調(diào)查。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處和村（居）民委員會應(yīng)當(dāng)廣泛動員和組織社會力量積極參與土地調(diào)查工作。

第十一條縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極參與和密切配合土地調(diào)查工作，依法提供土地調(diào)查需要的相關(guān)資料。

社會團體以及與土地調(diào)查有關(guān)的單位和個人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，配合土地調(diào)查工作。

第十二條全國土地調(diào)查總體方案由國務(wù)院國土資源主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門擬訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)。縣級以上地方人民政府國土資源主管部門會同同級有關(guān)部門按照國家統(tǒng)一要求，根據(jù)本行政區(qū)域的土地利用特點，編制地方土地調(diào)查實施方案，報上一級人民政府國土資源主管部門會同同級有關(guān)部門核準(zhǔn)后施行。

第十三條在土地調(diào)查中，需要面向社會選擇專業(yè)調(diào)查隊伍承擔(dān)的土地調(diào)查任務(wù)，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)投標(biāo)方式組織實施。

承擔(dān)土地調(diào)查任務(wù)的單位應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

（一）具有法人資格；

（二）有與土地調(diào)查相關(guān)的資質(zhì)和工作業(yè)績；

（三）有完備的技術(shù)和質(zhì)量管理制度；

（四）有經(jīng)過培訓(xùn)且考核合格的專業(yè)技術(shù)人員。

國務(wù)院國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)部門加強對承擔(dān)土地調(diào)查任務(wù)單位的管理，并公布符合本條第二款規(guī)定條件的單位名錄。

第十四條土地調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)堅持實事求是，恪守職業(yè)道德，具有執(zhí)行調(diào)查任務(wù)所需要的專業(yè)知識。

土地調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)接受業(yè)務(wù)培訓(xùn)，經(jīng)考核合格領(lǐng)取全國統(tǒng)一的土地調(diào)查員工作證。

第十五條土地調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行全國土地調(diào)查總體方案和地方土地調(diào)查實施方案、《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)程，不得偽造、篡改調(diào)查資料，不得強令、授意調(diào)查對象提供虛假的調(diào)查資料。

土地調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)對其登記、審核、錄入的調(diào)查資料與現(xiàn)場調(diào)查資料的一致性負責(zé)。

第十六條土地調(diào)查人員依法獨立行使調(diào)查、報告、監(jiān)督和檢查職權(quán)，有權(quán)根據(jù)工作需要進行現(xiàn)場調(diào)查，并按照技術(shù)規(guī)程進行現(xiàn)場作業(yè)。

土地調(diào)查人員有權(quán)就與調(diào)查有關(guān)的問題詢問有關(guān)單位和個人，要求有關(guān)單位和個人如實提供相關(guān)資料。

土地調(diào)查人員進行現(xiàn)場調(diào)查、現(xiàn)場作業(yè)以及詢問有關(guān)單位和個人時，應(yīng)當(dāng)出示土地調(diào)查員工作證。

第十七條接受調(diào)查的有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)如實回答詢問，履行現(xiàn)場指界義務(wù)，按照要求提供相關(guān)資料，不得轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄原始記錄和土地登記簿等相關(guān)資料。

第十八條各地方、各部門、各單位的負責(zé)人不得擅自修改土地調(diào)查資料、數(shù)據(jù)，不得強令或者授意土地調(diào)查人員篡改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)，不得對拒絕、抵制篡改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)的土地調(diào)查人員打擊報復(fù)。

第四章調(diào)查成果處理和質(zhì)量控制

第十九條土地調(diào)查形成下列調(diào)查成果：

（一）數(shù)據(jù)成果；

（二）圖件成果；

（三）文字成果；

（四）數(shù)據(jù)庫成果。

第二十條土地調(diào)查成果實行逐級匯交、匯總統(tǒng)計制度。

土地調(diào)查數(shù)據(jù)的處理和上報應(yīng)當(dāng)按照全國土地調(diào)查總體方案和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進行。

第二十一條縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的土地調(diào)查成果質(zhì)量負總責(zé)，主要負責(zé)人是第一責(zé)任人。

縣級以上人民政府國土資源主管部門會同同級有關(guān)部門對調(diào)查的各個環(huán)節(jié)實行質(zhì)量控制，建立土地調(diào)查成果質(zhì)量控制崗位責(zé)任制，切實保證調(diào)查的數(shù)據(jù)、圖件和被調(diào)查土地實際狀況三者一致，并對其加工、整理、匯總的調(diào)查成果的準(zhǔn)確性負責(zé)。

第二十二條國務(wù)院國土資源主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門統(tǒng)一組織土地調(diào)查成果質(zhì)量的抽查工作。抽查結(jié)果作為評價土地調(diào)查成果質(zhì)量的重要依據(jù)。

第二十三條土地調(diào)查成果實行分階段、分級檢查驗收制度。前一階段土地調(diào)查成果經(jīng)檢查驗收合格后，方可開展下一階段的調(diào)查工作。

土地調(diào)查成果檢查驗收辦法，由國務(wù)院國土資源主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。

第五章調(diào)查成果公布和應(yīng)用

第二十四條國家建立土地調(diào)查成果公布制度。

土地調(diào)查成果應(yīng)當(dāng)向社會公布，并接受公開查詢，但依法應(yīng)當(dāng)保密的除外。

第二十五條全國土地調(diào)查成果，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布。

地方土地調(diào)查成果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府批準(zhǔn)后公布。

全國土地調(diào)查成果公布后，縣級以上地方人民政府方可逐級依次公布本行政區(qū)域的土地調(diào)查成果。

第二十六條縣級以上人民政府國土資源主管部門會同同級有關(guān)部門做好土地調(diào)查成果的保存、管理、開發(fā)、應(yīng)用和為社會公眾提供服務(wù)等工作。

國家通過土地調(diào)查，建立互聯(lián)共享的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，并做好維護、更新工作。

第二十七條土地調(diào)查成果是編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及從事國土資源規(guī)劃、管理、保護和利用的重要依據(jù)。

第二十八條土地調(diào)查成果應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理和規(guī)范使用，不作為依照其他法律、行政法規(guī)對調(diào)查對象實施行政處罰的依據(jù)，不作為劃分部門職責(zé)分工和管理范圍的依據(jù)。

第六章表彰和處罰

第二十九條對在土地調(diào)查工作中做出突出貢獻的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰或者獎勵。

第三十條地方、部門、單位的負責(zé)人有下列行為之一的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）擅自修改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)的；

（二）強令、授意土地調(diào)查人員篡改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)的；

（三）對拒絕、抵制篡改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)的土地調(diào)查人員打擊報復(fù)的。

第三十一條土地調(diào)查人員不執(zhí)行全國土地調(diào)查總體方案和地方土地調(diào)查實施方案、《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)程，或者偽造、篡改調(diào)查資料，或者強令、授意接受調(diào)查的有關(guān)單位和個人提供虛假調(diào)查資料的，依法給予處分，并由縣級以上人民政府國土資源主管部門、統(tǒng)計機構(gòu)予以通報批評。

第三十二條接受調(diào)查的單位和個人有下列行為之一的，由縣級以上人民政府國土資源主管部門責(zé)令限期改正，可以處5萬元以下的罰款；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）拒絕或者阻撓土地調(diào)查人員依法進行調(diào)查的；

（二）提供虛假調(diào)查資料的；

（三）拒絕提供調(diào)查資料的；

（四）轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄原始記錄、土地登記簿等相關(guān)資料的。

第三十三條縣級以上地方人民政府有下列行為之一的，由上級人民政府予以通報批評；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分：

（一）未按期完成土地調(diào)查工作，被責(zé)令限期完成，逾期仍未完成的；

（二）提供的土地調(diào)查數(shù)據(jù)失真，被責(zé)令限期改正，逾期仍未改正的。

第七章附則

第三十四條軍用土地調(diào)查，由國務(wù)院國土資源主管部門會同軍隊有關(guān)部門按照國家統(tǒng)一規(guī)定和要求制定具體辦法。

篇2

第四條土地復(fù)墾，實行"誰破壞、誰復(fù)墾"的原則。

第五條土地復(fù)墾工作，任何部門、單位和個人不得阻撓。

第六條各級人民政府土地管理部門負責(zé)管理、監(jiān)督檢查本行政區(qū)域的土地復(fù)墾工作。

各級計劃管理部門負責(zé)土地復(fù)墾的綜合協(xié)調(diào)工作；各有關(guān)行業(yè)管理部門負責(zé)本行業(yè)土地復(fù)墾規(guī)劃的制定與實施。

第七條土地復(fù)墾規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

各有關(guān)行業(yè)管理部門在制定土地復(fù)墾規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟合理的原則和自然條件以及土地破壞狀態(tài)，確定復(fù)墾后的土地用途。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，復(fù)墾后的土地利用應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃。

第八條土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)與生產(chǎn)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃。有土地復(fù)墾任務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)把土地復(fù)墾指標(biāo)納入生產(chǎn)建設(shè)計劃，在征求當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T的意見、并經(jīng)行業(yè)管理部門批準(zhǔn)后實施。

第九條有土地復(fù)墾任務(wù)的建設(shè)項目，其可行性研究報告和設(shè)計任務(wù)書應(yīng)當(dāng)包括土地復(fù)墾的內(nèi)容；設(shè)計文件應(yīng)當(dāng)有土地復(fù)墾的章節(jié)；工藝設(shè)計應(yīng)當(dāng)兼顧土地復(fù)墾的要求。建設(shè)單位違反前款規(guī)定的，土地管理部門審批建設(shè)用地時不得批準(zhǔn)。

第十條土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)充分利用鄰近企業(yè)的廢棄物充填挖損區(qū)、塌陷區(qū)和地下采空區(qū)。

對利用廢棄物進行土地復(fù)墾和在指定的土地復(fù)墾區(qū)傾倒廢棄物的，擁有廢棄物的一方和擁有土地復(fù)墾區(qū)的一方均不得向?qū)Ψ绞杖≠M用。

利用廢棄物作為土地復(fù)墾充填物，應(yīng)當(dāng)防止造成新的污染。

第十一條復(fù)墾后的土地達到復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)土地管理部門會同有關(guān)行業(yè)管理部門驗收合格后，方可交付使用。

復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)由土地管理部門會同有關(guān)行業(yè)管理部門確定。

第十二條企業(yè)（不含鄉(xiāng)村的集體企業(yè)和私營企業(yè)）在生產(chǎn)建設(shè)過程中破壞的集體所有土地，按下列情況分別處理：

（一）不能恢復(fù)原用途或者復(fù)墾后需要用于國家建設(shè)的，由國家征用；

（二）經(jīng)復(fù)墾不能恢復(fù)原用途，但原集體經(jīng)濟組織愿意保留的，可以不實行國家征用；

（三）經(jīng)復(fù)墾可以恢復(fù)原用途，但國家建設(shè)不需要的，不實行國家征用。

第十三條在生產(chǎn)建設(shè)過程中破壞的土地，可以由企業(yè)和個人自行復(fù)墾，也可以由其他有條件的單位和個人承包復(fù)墾。

承包復(fù)墾土地，應(yīng)當(dāng)以合同形式確定承、發(fā)包雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地復(fù)墾費用，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地被破壞程度、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和復(fù)墾工程量合理確定。

第十四條企業(yè)和個人對其破壞的其他單位使用的國有土地或者國家不征用的集體所有土地，除負責(zé)土地復(fù)墾外，還應(yīng)當(dāng)向遭受損失的單位支付土地損失補償費。

土地損失補償費，分為耕地的損失補償費、林地的損失補償費和其他土地的損失補償費。耕地的損失補償費，以實際造成減產(chǎn)以前三年平均年產(chǎn)量為計算標(biāo)準(zhǔn)，由企業(yè)和個人按照各年造成的實際損失逐年支付相應(yīng)的損失補償費；集體經(jīng)濟組織承包復(fù)墾其原有的土地，補償年限應(yīng)當(dāng)按照合同規(guī)定的合理工期確定。其他土地的損失補償費，參照上述原則確定。

地面附著物的損失補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

第十五條土地損失補償費的具體金額，由破壞土地的企業(yè)和個人與遭受損失的單位根據(jù)第十四條確定的原則商定；達不成協(xié)議的，由當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T會同有關(guān)行業(yè)管理部門作出處理決定。

當(dāng)事人對土地損失補償費金額的處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院。

第十六條基本建設(shè)過程中破壞的土地，土地復(fù)墾費用和土地損失補償費從基本建設(shè)投資中列支。

生產(chǎn)過程中破壞的土地，土地復(fù)墾費用從企業(yè)更新改造資金和生產(chǎn)發(fā)展基金中列支；經(jīng)復(fù)墾后直接用于基本建設(shè)的，土地復(fù)墾費用從該項基本建設(shè)投資中列支；由國家征用并能夠以復(fù)墾后的收益形成償付能力的，土地復(fù)墾費用還可以用集資或者向銀行貸款的方式籌集。

生產(chǎn)過程中破壞的國家不征用的土地，土地損失補償費可以列入或者分期列入生產(chǎn)成本。

第十七條生產(chǎn)過程中破壞的國家征用的土地，企業(yè)用自有資金或者貸款進行復(fù)墾的，復(fù)墾后歸該企業(yè)使用；根據(jù)規(guī)劃設(shè)計企業(yè)不需要使用的土地或者未經(jīng)當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T同意，復(fù)墾后連續(xù)二年以上不使用的土地，由當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府統(tǒng)籌安排使用。

企業(yè)采用承包或者集資方式進行復(fù)墾的，復(fù)墾后的土地使用權(quán)和收益分配，依照承包合同或者集資協(xié)議約定的期限和條件確定；因國家生產(chǎn)建設(shè)需要提前收回的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)對承包合同或者集資協(xié)議的另一方當(dāng)事人支付適當(dāng)?shù)难a償費。

生產(chǎn)過程中破壞的國家不征用的土地，復(fù)墾后仍歸原集體經(jīng)濟組織使用。

第十八條生產(chǎn)建設(shè)過程中破壞的國家征用的土地，經(jīng)復(fù)墾后土地使用權(quán)依法變更的，必須依照國家有關(guān)規(guī)定辦理過戶登記手續(xù)。

第十九條國家鼓勵生產(chǎn)建設(shè)單位優(yōu)先使用復(fù)墾后的土地。

復(fù)墾后的土地用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，依照國家有關(guān)規(guī)定減免農(nóng)業(yè)稅；用于基本建設(shè)的，依照國家有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。

第二十條對不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)和個人，由土地管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部門根據(jù)情節(jié)，處以每畝每年二百元至一千元的罰款。對逾期不改正的企業(yè)和個人，在其提出新的生產(chǎn)建設(shè)用地申請時，土地管理部門可以不予受理。

罰款從企業(yè)稅后留利中支付，依照國家規(guī)定上交國庫。

第二十一條當(dāng)事人對土地管理部門作出的罰款決定不服的，可以在接到罰款通知之日起十五日內(nèi)，向作出罰款決定的土地管理部門的上一級機關(guān)申請復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院。當(dāng)事人也可以在接到罰款通知之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院。當(dāng)事人期滿不申請復(fù)議也不向人民法院又不執(zhí)行罰款決定的，由作出罰款決定的土地管理部門申請人民法院強制執(zhí)行。

第二十二條擾亂、阻礙土地復(fù)墾工作或者破壞土地復(fù)墾工程設(shè)備，違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第二十三條負責(zé)土地復(fù)墾管理工作的國家工作人員、的，由其所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

篇3

前款規(guī)定的國有土地使用權(quán)，包括國有建設(shè)用地使用權(quán)和國有農(nóng)用地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）。

第三條土地登記實行屬地登記原則。

申請人應(yīng)當(dāng)依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書。但土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記，核發(fā)土地他項權(quán)利證明書。

跨縣級行政區(qū)域使用的土地，應(yīng)當(dāng)報土地所跨區(qū)域各縣級以上人民政府分別辦理土地登記。

在京中央國家機關(guān)使用的土地，按照《在京中央國家機關(guān)用地土地登記辦法》的規(guī)定執(zhí)行。

第四條國家實行土地登記人員持證上崗制度。從事土地權(quán)屬審核和登記審查的工作人員，應(yīng)當(dāng)取得國務(wù)院國土資源行政主管部門頒發(fā)的土地登記上崗證書。

第二章一般規(guī)定

第五條土地以宗地為單位進行登記。

宗地是指土地權(quán)屬界線封閉的地塊或者空間。

第六條土地登記應(yīng)當(dāng)依照申請進行，但法律、法規(guī)和本辦法另有規(guī)定的除外。

第七條土地登記應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人共同申請，但有下列情形之一的，可以單方申請：

（一）土地總登記；

（二）國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)的初始登記；

（三）因繼承或者遺贈取得土地權(quán)利的登記；

（四）因人民政府已經(jīng)發(fā)生法律效力的土地權(quán)屬爭議處理決定而取得土地權(quán)利的登記；

（五）因人民法院、仲裁機構(gòu)已經(jīng)發(fā)生法律效力的法律文書而取得土地權(quán)利的登記；

（六）更正登記或者異議登記；

（七）名稱、地址或者用途變更登記；

（八）土地權(quán)利證書的補發(fā)或者換發(fā)；

（九）其他依照規(guī)定可以由當(dāng)事人單方申請的情形。

第八條兩個以上土地使用權(quán)人共同使用一宗土地的，可以分別申請土地登記。

第九條申請人申請土地登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的登記事項提交下列材料：

（一）土地登記申請書；

（二）申請人身份證明材料；

（三）土地權(quán)屬來源證明；

（四）地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)；

（五）地上附著物權(quán)屬證明；

（六）法律法規(guī)規(guī)定的完稅或者減免稅憑證；

（七）本辦法規(guī)定的其他證明材料。

前款第（四）項規(guī)定的地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)，可以委托有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位進行地籍調(diào)查獲得。

申請人申請土地登記，應(yīng)當(dāng)如實向國土資源行政主管部門提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責(zé)。

第十條未成年人的土地權(quán)利，應(yīng)當(dāng)由其監(jiān)護人代為申請登記。申請辦理未成年人土地登記的，除提交本辦法第九條規(guī)定的材料外，還應(yīng)當(dāng)提交監(jiān)護人身份證明材料。

第十一條委托人申請土地登記的，除提交本辦法第九條規(guī)定的材料外，還應(yīng)當(dāng)提交授權(quán)委托書和人身份證明。

境外申請人申請土地登記的，授權(quán)委托書和被人身份證明應(yīng)當(dāng)經(jīng)依法公證或者認證。

第十二條對當(dāng)事人提出的土地登記申請，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情況分別作出處理：

（一）申請登記的土地不在本登記轄區(qū)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出不予受理的決定，并告知申請人向有管轄權(quán)的國土資源行政主管部門申請；

（二）申請材料存在可以當(dāng)場更正的錯誤的，應(yīng)當(dāng)允許申請人當(dāng)場更正；

（三）申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在五日內(nèi)一次告知申請人需要補正的全部內(nèi)容；

（四）申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照要求提交全部補正申請材料的，應(yīng)當(dāng)受理土地登記申請。

第十三條國土資源行政主管部門受理土地登記申請后，認為必要的，可以就有關(guān)登記事項向申請人詢問，也可以對申請登記的土地進行實地查看。

第十四條國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)對受理的土地登記申請進行審查，并按照下列規(guī)定辦理登記手續(xù)：

（一）根據(jù)對土地登記申請的審核結(jié)果，以宗地為單位填寫土地登記簿；

（二）根據(jù)土地登記簿的相關(guān)內(nèi)容，以權(quán)利人為單位填寫土地歸戶卡；

（三）根據(jù)土地登記簿的相關(guān)內(nèi)容，以宗地為單位填寫土地權(quán)利證書。對共有一宗土地的，應(yīng)當(dāng)為兩個以上土地權(quán)利人分別填寫土地權(quán)利證書。

國土資源行政主管部門在辦理土地所有權(quán)和土地使用權(quán)登記手續(xù)前，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)。

第十五條土地登記簿是土地權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。土地登記簿應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：

（一）土地權(quán)利人的姓名或者名稱、地址；

（二）土地的權(quán)屬性質(zhì)、使用權(quán)類型、取得時間和使用期限、權(quán)利以及內(nèi)容變化情況；

（三）土地的坐落、界址、面積、宗地號、用途和取得價格；

（四）地上附著物情況。

土地登記簿應(yīng)當(dāng)加蓋人民政府印章。

土地登記簿采用電子介質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)每天進行異地備份。

第十六條土地權(quán)利證書是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明。

土地權(quán)利證書記載的事項，應(yīng)當(dāng)與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明土地登記簿確有錯誤外，以土地登記簿為準(zhǔn)。

第十七條土地權(quán)利證書包括：

（一）國有土地使用證；

（二）集體土地所有證；

（三）集體土地使用證；

（四）土地他項權(quán)利證明書。

國有建設(shè)用地使用權(quán)和國有農(nóng)用地使用權(quán)在國有土地使用證上載明；集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在集體土地使用證上載明；土地抵押權(quán)和地役權(quán)可以在土地他項權(quán)利證明書上載明。

土地權(quán)利證書由國務(wù)院國土資源行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)制。

第十八條有下列情形之一的，不予登記：

（一）土地權(quán)屬有爭議的；

（二）土地違法違規(guī)行為尚未處理或者正在處理的；

（三）未依法足額繳納土地有償使用費和其他稅費的；

（四）申請登記的土地權(quán)利超過規(guī)定期限的；

（五）其他依法不予登記的。

不予登記的，應(yīng)當(dāng)書面告知申請人不予登記的理由。

第十九條國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)自受理土地登記申請之日起二十日內(nèi)，辦結(jié)土地登記審查手續(xù)。特殊情況需要延期的，經(jīng)國土資源行政主管部門負責(zé)人批準(zhǔn)后，可以延長十日。

第二十條土地登記形成的文件資料，由國土資源行政主管部門負責(zé)管理。

土地登記申請書、土地登記審批表、土地登記歸戶卡和土地登記簿的式樣，由國務(wù)院國土資源行政主管部門規(guī)定。

第三章土地總登記

第二十一條本辦法所稱土地總登記，是指在一定時間內(nèi)對轄區(qū)內(nèi)全部土地或者特定區(qū)域內(nèi)土地進行的全面登記。

第二十二條土地總登記應(yīng)當(dāng)通告。通告的主要內(nèi)容包括：

（一）土地登記區(qū)的劃分；

（二）土地登記的期限；

（三）土地登記收件地點；

（四）土地登記申請人應(yīng)當(dāng)提交的相關(guān)文件材料；

（五）需要通告的其他事項。

第二十三條對符合總登記要求的宗地，由國土資源行政主管部門予以公告。公告的主要內(nèi)容包括：

（一）土地權(quán)利人的姓名或者名稱、地址；

（二）準(zhǔn)予登記的土地坐落、面積、用途、權(quán)屬性質(zhì)、使用權(quán)類型和使用期限；

（三）土地權(quán)利人及其他利害關(guān)系人提出異議的期限、方式和受理機構(gòu)；

（四）需要公告的其他事項。

第二十四條公告期滿，當(dāng)事人對土地總登記審核結(jié)果無異議或者異議不成立的，由國土資源行政主管部門報經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后辦理登記。

第四章初始登記

第二十五條本辦法所稱初始登記，是指土地總登記之外對設(shè)立的土地權(quán)利進行的登記。

第二十六條依法以劃撥方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持縣級以上人民政府的批準(zhǔn)用地文件和國有土地劃撥決定書等相關(guān)證明材料，申請劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。

新開工的大中型建設(shè)項目使用劃撥國有土地的，還應(yīng)當(dāng)提供建設(shè)項目竣工驗收報告。

第二十七條依法以出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在付清全部國有土地出讓價款后，持國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同和土地出讓價款繳納憑證等相關(guān)證明材料，申請出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。

第二十八條劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)已依法轉(zhuǎn)為出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原國有土地使用證、出讓合同及土地出讓價款繳納憑證等相關(guān)證明材料，申請出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。

第二十九條依法以國有土地租賃方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持租賃合同和土地租金繳納憑證等相關(guān)證明材料，申請租賃國有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。

第三十條依法以國有土地使用權(quán)作價出資或者入股方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原國有土地使用證、土地使用權(quán)出資或者入股批準(zhǔn)文件和其他相關(guān)證明材料，申請作價出資或者入股國有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。

第三十一條以國家授權(quán)經(jīng)營方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原國有土地使用證、土地資產(chǎn)處置批準(zhǔn)文件和其他相關(guān)證明材料，申請授權(quán)經(jīng)營國有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。

第三十二條農(nóng)民集體土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)持集體土地所有權(quán)證明材料，申請集體土地所有權(quán)初始登記。

第三十三條依法使用本集體土地進行建設(shè)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府的批準(zhǔn)用地文件，申請集體建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。

第三十四條集體土地所有權(quán)人依法以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式興辦企業(yè)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府的批準(zhǔn)文件和相關(guān)合同，申請集體建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。

第三十五條依法使用本集體土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持農(nóng)用地使用合同，申請集體農(nóng)用地使用權(quán)初始登記。

第三十六條依法抵押土地使用權(quán)的，抵押權(quán)人和抵押人應(yīng)當(dāng)持土地權(quán)利證書、主債權(quán)債務(wù)合同、抵押合同以及相關(guān)證明材料，申請土地使用權(quán)抵押登記。

同一宗地多次抵押的，以抵押登記申請先后為序辦理抵押登記。

符合抵押登記條件的，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將抵押合同約定的有關(guān)事項在土地登記簿和土地權(quán)利證書上加以記載，并向抵押權(quán)人頒發(fā)土地他項權(quán)利證明書。申請登記的抵押為最高額抵押的，應(yīng)當(dāng)記載所擔(dān)保的最高債權(quán)額、最高額抵押的期間等內(nèi)容。

第三十七條在土地上設(shè)定地役權(quán)后，當(dāng)事人申請地役權(quán)登記的，供役地權(quán)利人和需役地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)向國土資源行政主管部門提交土地權(quán)利證書和地役權(quán)合同等相關(guān)證明材料。

符合地役權(quán)登記條件的，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將地役權(quán)合同約定的有關(guān)事項分別記載于供役地和需役地的土地登記簿和土地權(quán)利證書，并將地役權(quán)合同保存于供役地和需役地的宗地檔案中。

供役地、需役地分屬不同國土資源行政主管部門管轄的，當(dāng)事人可以向負責(zé)供役地登記的國土資源行政主管部門申請地役權(quán)登記。負責(zé)供役地登記的國土資源行政主管部門完成登記后，應(yīng)當(dāng)通知負責(zé)需役地登記的國土資源行政主管部門，由其記載于需役地的土地登記簿。

第五章變更登記

第三十八條本辦法所稱變更登記，是指因土地權(quán)利人發(fā)生改變，或者因土地權(quán)利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內(nèi)容發(fā)生變更而進行的登記。

第三十九條依法以出讓、國有土地租賃、作價出資或者入股方式取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原國有土地使用證和土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移的相關(guān)證明材料，申請國有建設(shè)用地使用權(quán)變更登記。

第四十條因依法買賣、交換、贈與地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原土地權(quán)利證書、變更后的房屋所有權(quán)證書及土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的相關(guān)證明材料，申請建設(shè)用地使用權(quán)變更登記。涉及劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人還應(yīng)當(dāng)提供有批準(zhǔn)權(quán)人民政府的批準(zhǔn)文件。

第四十一條因法人或者其他組織合并、分立、兼并、破產(chǎn)等原因致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持相關(guān)協(xié)議及有關(guān)部門的批準(zhǔn)文件、原土地權(quán)利證書等相關(guān)證明材料，申請土地使用權(quán)變更登記。

第四十二條因處分抵押財產(chǎn)而取得土地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在抵押財產(chǎn)處分后，持相關(guān)證明文件，申請土地使用權(quán)變更登記。

第四十三條土地使用權(quán)抵押期間，土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持抵押權(quán)人同意轉(zhuǎn)讓的書面證明、轉(zhuǎn)讓合同及其他相關(guān)證明材料，申請土地使用權(quán)變更登記。

已經(jīng)抵押的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持土地權(quán)利證書和他項權(quán)利證明書，辦理土地抵押權(quán)變更登記。

第四十四條經(jīng)依法登記的土地抵押權(quán)因主債權(quán)被轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓的，主債權(quán)的轉(zhuǎn)讓人和受讓人可以持原土地他項權(quán)利證明書、轉(zhuǎn)讓協(xié)議、已經(jīng)通知債務(wù)人的證明等相關(guān)證明材料，申請土地抵押權(quán)變更登記。

第四十五條因人民法院、仲裁機構(gòu)生效的法律文書或者因繼承、受遺贈取得土地使用權(quán)，當(dāng)事人申請登記的，應(yīng)當(dāng)持生效的法律文書或者死亡證明、遺囑等相關(guān)證明材料，申請土地使用權(quán)變更登記。

權(quán)利人在辦理登記之前先行轉(zhuǎn)讓該土地使用權(quán)或者設(shè)定土地抵押權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依照本辦法先將土地權(quán)利申請登記到其名下后，再申請辦理土地權(quán)利變更登記。

第四十六條已經(jīng)設(shè)定地役權(quán)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移后，當(dāng)事人申請登記的，供役地權(quán)利人和需役地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)持變更后的地役權(quán)合同及土地權(quán)利證書等相關(guān)證明材料，申請辦理地役權(quán)變更登記。

第四十七條土地權(quán)利人姓名或名稱、地址發(fā)生變化的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原土地權(quán)利證書等相關(guān)證明材料，申請姓名或者名稱、地址變更登記。

第四十八條土地的用途發(fā)生變更的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件和原土地權(quán)利證書，申請土地用途變更登記。

土地用途變更依法需要補交土地出讓價款的，當(dāng)事人還應(yīng)當(dāng)提交已補交土地出讓價款的繳納憑證。

第六章注銷登記

第四十九條本辦法所稱注銷登記，是指因土地權(quán)利的消滅等而進行的登記。

第五十條有下列情形之一的，可直接辦理注銷登記：

（一）依法收回的國有土地；

（二）依法征收的農(nóng)民集體土地；

（三）因人民法院、仲裁機構(gòu)的生效法律文書致使原土地權(quán)利消滅，當(dāng)事人未辦理注銷登記的。

第五十一條因自然災(zāi)害等原因造成土地權(quán)利消滅的，原土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)持原土地權(quán)利證書及相關(guān)證明材料，申請注銷登記。

第五十二條非住宅國有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，國有建設(shè)用地使用權(quán)人未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在期限屆滿前十五日內(nèi)，持原土地權(quán)利證書，申請注銷登記。

第五十三條已經(jīng)登記的土地抵押權(quán)、地役權(quán)終止的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在該土地抵押權(quán)、地役權(quán)終止之日起十五日內(nèi)，持相關(guān)證明文件，申請土地抵押權(quán)、地役權(quán)注銷登記。

第五十四條當(dāng)事人未按照本辦法第五十一條、第五十二條和第五十三條的規(guī)定申請注銷登記的，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人限期辦理；逾期不辦理的，進行注銷公告，公告期滿后可直接辦理注銷登記。

第五十五條土地抵押期限屆滿，當(dāng)事人未申請土地使用權(quán)抵押注銷登記的，除設(shè)定抵押權(quán)的土地使用權(quán)期限屆滿外，國土資源行政主管部門不得直接注銷土地使用權(quán)抵押登記。

第五十六條土地登記注銷后，土地權(quán)利證書應(yīng)當(dāng)收回；確實無法收回的，應(yīng)當(dāng)在土地登記簿上注明，并經(jīng)公告后廢止。

第七章其他登記

第五十七條本辦法所稱其他登記，包括更正登記、異議登記、預(yù)告登記和查封登記。

第五十八條國土資源行政主管部門發(fā)現(xiàn)土地登記簿記載的事項確有錯誤的，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后進行更正登記，并書面通知當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)辦理更換或者注銷原土地權(quán)利證書的手續(xù)。當(dāng)事人逾期不辦理的，國土資源行政主管部門報經(jīng)人民政府批準(zhǔn)并公告后，原土地權(quán)利證書廢止。

更正登記涉及土地權(quán)利歸屬的，應(yīng)當(dāng)對更正登記結(jié)果進行公告。

第五十九條土地權(quán)利人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持原土地權(quán)利證書和證明登記錯誤的相關(guān)材料，申請更正登記。利害關(guān)系人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持土地權(quán)利人書面同意更正的證明文件，申請更正登記。

第六十條土地登記簿記載的權(quán)利人不同意更正的，利害關(guān)系人可以申請異議登記。

對符合異議登記條件的，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)事項記載于土地登記簿，并向申請人頒發(fā)異議登記證明，同時書面通知土地登記簿記載的土地權(quán)利人。

異議登記期間，未經(jīng)異議登記權(quán)利人同意，不得辦理土地權(quán)利的變更登記或者設(shè)定土地抵押權(quán)。

第六十一條有下列情形之一的，異議登記申請人或者土地登記簿記載的土地權(quán)利人可以持相關(guān)材料申請注銷異議登記：

（一）異議登記申請人在異議登記之日起十五日內(nèi)沒有的；

（二）人民法院對異議登記申請人的不予受理的；

（三）人民法院對異議登記申請人的訴訟請求不予支持的。

異議登記失效后，原申請人就同一事項再次申請異議登記的，國土資源行政主管部門不予受理。

第六十二條當(dāng)事人簽訂土地權(quán)利轉(zhuǎn)讓的協(xié)議后，可以按照約定持轉(zhuǎn)讓協(xié)議申請預(yù)告登記。

對符合預(yù)告登記條件的，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)事項記載于土地登記簿，并向申請人頒發(fā)預(yù)告登記證明。

預(yù)告登記后，債權(quán)消滅或者自能夠進行土地登記之日起三個月內(nèi)當(dāng)事人未申請土地登記的，預(yù)告登記失效。

預(yù)告登記期間，未經(jīng)預(yù)告登記權(quán)利人同意，不得辦理土地權(quán)利的變更登記或者土地抵押權(quán)、地役權(quán)登記。

第六十三條國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民法院提供的查封裁定書和協(xié)助執(zhí)行通知書，報經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后將查封或者預(yù)查封的情況在土地登記簿上加以記載。

第六十四條國土資源行政主管部門在協(xié)助人民法院執(zhí)行土地使用權(quán)時，不對生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書進行實體審查。國土資源行政主管部門認為人民法院的查封、預(yù)查封裁定書或者其他生效法律文書錯誤的，可以向人民法院提出審查建議，但不得停止辦理協(xié)助執(zhí)行事項。

第六十五條對被執(zhí)行人因繼承、判決或者強制執(zhí)行取得，但尚未辦理變更登記的土地使用權(quán)的查封，國土資源行政主管部門依照執(zhí)行查封的人民法院提交的被執(zhí)行人取得財產(chǎn)所依據(jù)的繼承證明、生效判決書或者執(zhí)行裁定書及協(xié)助執(zhí)行通知書等，先辦理變更登記手續(xù)后，再行辦理查封登記。

第六十六條土地使用權(quán)在預(yù)查封期間登記在被執(zhí)行人名下的，預(yù)查封登記自動轉(zhuǎn)為查封登記。

第六十七條兩個以上人民法院對同一宗土地進行查封的，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)為先送達協(xié)助執(zhí)行通知書的人民法院辦理查封登記手續(xù)，對后送達協(xié)助執(zhí)行通知書的人民法院辦理輪候查封登記，并書面告知其該土地使用權(quán)已被其他人民法院查封的事實及查封的有關(guān)情況。

輪候查封登記的順序按照人民法院送達協(xié)助執(zhí)行通知書的時間先后進行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的輪候查封自動轉(zhuǎn)為查封；查封法院對查封的土地使用權(quán)全部處理的，排列在后的輪候查封自動失效；查封法院對查封的土地使用權(quán)部分處理的，對剩余部分，排列在后的輪候查封自動轉(zhuǎn)為查封。

預(yù)查封的輪候登記參照本條第一款和第二款的規(guī)定辦理。

第六十八條查封、預(yù)查封期限屆滿或者人民法院解除查封的，查封、預(yù)查封登記失效，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)注銷查封、預(yù)查封登記。

第六十九條對被人民法院依法查封、預(yù)查封的土地使用權(quán)，在查封、預(yù)查封期間，不得辦理土地權(quán)利的變更登記或者土地抵押權(quán)、地役權(quán)登記。

第八章土地權(quán)利保護

第七十條依法登記的國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

第七十一條縣級以上人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強土地登記結(jié)果的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實現(xiàn)國家和地方土地登記結(jié)果的信息共享和異地查詢。

第七十二條國家實行土地登記資料公開查詢制度。土地權(quán)利人、利害關(guān)系人可以申請查詢土地登記資料，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)提供。

土地登記資料的公開查詢，依照《土地登記資料公開查詢辦法》的規(guī)定執(zhí)行。

第九章法律責(zé)任

第七十三條當(dāng)事人偽造土地權(quán)利證書的，由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門依法沒收偽造的土地權(quán)利證書；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第七十四條國土資源行政主管部門工作人員在土地登記工作中、、的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第十章附則

第七十五條經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，縣級以上地方人民政府由一個部門統(tǒng)一負責(zé)土地和房屋登記工作的，其房地產(chǎn)登記中有關(guān)土地登記的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合本辦法的規(guī)定，其房地產(chǎn)權(quán)證書的內(nèi)容和式樣應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院國土資源行政主管部門核準(zhǔn)。

篇4

1996年以來主要是對家庭承包經(jīng)營負績效方面的評價與研究。自1996年后，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)進入供需平衡豐年有余時期，市場農(nóng)業(yè)的要求與傳統(tǒng)型家庭經(jīng)營的不適宜性及“三農(nóng)”問題的日益顯化，人們對土地家庭承包經(jīng)營制度的優(yōu)越性研究轉(zhuǎn)向局限性分析。認為土地家庭承包經(jīng)營制度的局限性表現(xiàn)：一是產(chǎn)權(quán)界定不清問題。承包制與市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求相矛盾，農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)益得不到保障（張榮，2002）；二是稅費負擔(dān)過重，影響經(jīng)營效益。土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不明確，農(nóng)民增產(chǎn)不增收（國風(fēng)，2003），農(nóng)民稅費負擔(dān)嚴(yán)重，影響了農(nóng)民利用土地的積極性，制度效率降低（戚名琛，1996；沈守愚，1997；韓俊，1999；徐漢明2004；）；三是土地規(guī)模問題。對此問題的研究成果很多，如農(nóng)村土地按人均分配，細化了農(nóng)地的經(jīng)營，不利于土地的規(guī)模經(jīng)營效益（曲福田，2001，楊德才，2002；）。2004年前，稅費制度不健全，農(nóng)民經(jīng)營土地除負擔(dān)國家規(guī)定的“三提五統(tǒng)”外，以承包土地面積為依據(jù)的地方政府?dāng)偱涩F(xiàn)象嚴(yán)重，致使農(nóng)民種地負擔(dān)過重，此時期的研究主要集中在如何減輕農(nóng)民負擔(dān)方面；2004年河北省開始按比例逐年降低稅費額，到2006年全國取消農(nóng)業(yè)稅。目前，農(nóng)民經(jīng)營土地進入了種地?zé)o費無稅時代。同時，國家生產(chǎn)直接補助政策使農(nóng)民種地不但無稅，而且有補助，對穩(wěn)定土地經(jīng)營起到了促進作用，再次提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。但對小規(guī)模經(jīng)營起了固化作用，也影響了土地流轉(zhuǎn)速度，這是稅費改革后的正負影響評價。以上進行的土地家庭承包制度的局限性研究有利于制度深化改革或完善，但對農(nóng)民是否接受或如何實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營等，還需要傾聽農(nóng)民的想法，尋找宜于農(nóng)民自愿選擇的途徑。

二、土地家庭承包經(jīng)營方式的研究及內(nèi)容

土地家庭經(jīng)營，國內(nèi)外歷史久遠。根據(jù)歷史發(fā)展階段、社會制度及國家或地區(qū)的自然稟賦不同，家庭經(jīng)營方式也在不斷地發(fā)生變化，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，其研究內(nèi)容也不斷豐富。經(jīng)濟學(xué)家T.舒爾茨在上世紀(jì)60年代提出，最重要的手段，一是市場機制，通過農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素的價格變動來刺激農(nóng)民；二是對農(nóng)民進行人力資本投資亦即教育培訓(xùn)”（T.舒爾茨，1964）。日本人多地少，家庭經(jīng)營規(guī)模小，農(nóng)業(yè)處于衰退趨勢，由買賣實現(xiàn)土地轉(zhuǎn)移和規(guī)模經(jīng)營非常困難，政策走向是以租佃來促進土地流轉(zhuǎn)以提高家庭經(jīng)營土地的效率（關(guān)谷俊作：《日本的農(nóng)地制度》，金洪云譯，2004）；發(fā)達國家高科技在農(nóng)場中廣泛應(yīng)用，但產(chǎn)品單一化，農(nóng)場主家庭主要收入來源已不是農(nóng)場（胡芳，2006）；林毅夫1988年在其《中國農(nóng)業(yè)家庭責(zé)任制改革的理論與經(jīng)驗研究》中提出：中國的生產(chǎn)隊集體耕作制度不成功的根本原因是勞動監(jiān)督非常困難，社員的勞動積極性相應(yīng)地很低。相反，家庭農(nóng)場的優(yōu)越性在于農(nóng)民為自己生產(chǎn)，因此生產(chǎn)的積極性也就高。

在市場經(jīng)濟條件下，家庭承包經(jīng)營規(guī)模小而效益低的問題已很明顯。多數(shù)學(xué)者提出實施規(guī)模經(jīng)營、合作經(jīng)營是土地使用制度深化改革方向之一。但我國目前尚不具備實現(xiàn)土地大規(guī)模經(jīng)營的條件。目前探索實施的土地規(guī)模經(jīng)營方式有政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型和政府和市場互補型三種類型，其中，市場主導(dǎo)型是我國土地規(guī)模經(jīng)營的必然選擇（葉淇等，2005）；對于整個農(nóng)業(yè)而言的資本稀缺，可以采用外部合作經(jīng)營模式，引進外部工商業(yè)資本，通過工商業(yè)資本對農(nóng)業(yè)的滲透、通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展來彌補；混合經(jīng)營模式是內(nèi)部合作經(jīng)營模式與外部合作經(jīng)營模式的混合體，這一模式既采用內(nèi)部合作經(jīng)營模式，組成農(nóng)戶的合作社，實現(xiàn)資本積聚，又采用外部合作經(jīng)營模式，引進外部工商業(yè)資本，通過工商業(yè)資本對農(nóng)業(yè)的滲透，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，彌補資本的稀缺性(于洋，2005)。但在短期內(nèi)我國農(nóng)村能否實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民是否意愿擴大經(jīng)營規(guī)模，是我們需要從實踐中深入探索研究的問題。

建立農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，用技術(shù)、信息等服務(wù)將農(nóng)民聯(lián)合起來，發(fā)展市場農(nóng)業(yè)，是農(nóng)村土地經(jīng)營發(fā)展的方向（馮開文，2003）；發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，解決小農(nóng)戶大市場的矛盾（趙繼新，2004）；降低風(fēng)險，合作組織的業(yè)務(wù)必須限于向其成員開放（Faust,1997）；分析研究我國農(nóng)民的合作化運動史，為今日農(nóng)村土地合作方式提供借鑒（羅平漢，2004）；關(guān)于合作組織模式大體上可以分為四種：一是市場帶動型。以市場為導(dǎo)向引導(dǎo)和帶動農(nóng)戶組織化經(jīng)營;二是龍頭企業(yè)牽動型。龍頭企業(yè)一邊連著基地、農(nóng)民，另一邊連著市場，對市場反應(yīng)敏感，而且可以提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和市場競爭力，并把工業(yè)或商業(yè)利潤留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域；三是生產(chǎn)基地啟動型。通過生產(chǎn)基地的輻射作用，使得我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化成為可能；四是經(jīng)濟組織推動型，這些年來在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、基地化的發(fā)展過程中，農(nóng)村各地形成了一大批合作經(jīng)濟組織，它帶有生產(chǎn)協(xié)作性和服務(wù)性。因此，它既是家庭生產(chǎn)經(jīng)營的自然延伸，又為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的形成奠定了堅實的基礎(chǔ)；最終，這四種模式就構(gòu)成了在土地家庭承包經(jīng)營制度下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的前提條件（王樹祥，2004）。在這些研究的基礎(chǔ)上，需要進行土地使用制度或經(jīng)營方式的深化改革與創(chuàng)新途徑研究。

三、土地家庭承包經(jīng)營中勞動力轉(zhuǎn)移因素及趨勢

關(guān)于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題的研究，國外比較成熟的理論有多種，如拉文斯坦(E.G.Ravenstein)的遷移理論、劉易斯(W.A.Lewis)的二元經(jīng)濟理論、拉尼斯和費景漢(G.Ranis-J.Fei)的二元經(jīng)濟模式以及雷文斯坦(E.G.Ravenstein)的推拉理論等。國內(nèi)主要從影響勞動力轉(zhuǎn)移的因素、勞動力轉(zhuǎn)移的模式及轉(zhuǎn)移中的問題等開展了多方面的研究。

篇5

（一）農(nóng)村土地信托制度的含義

由于受經(jīng)營能力、生產(chǎn)成本等因素的影響,當(dāng)前許多農(nóng)民種地不賺錢甚至虧本，種地積極性不高，導(dǎo)致土地大面積撂荒，而一些有技術(shù)、有市場的企業(yè)或個人想種地卻無地可種,于是出現(xiàn)了“有地?zé)o力種，有力無地種”的矛盾局面。為了提高土地利用率,土地承包者可將承包地的經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法、自愿地以信托方式交由有經(jīng)營意愿也有經(jīng)營能力的企業(yè)或個人進行經(jīng)營。企業(yè)或個人取得土地經(jīng)營權(quán)后，依據(jù)自己的意志并以自己的名義獨立對信托土地進行經(jīng)營管理或處分，在扣除經(jīng)營費用和約定報酬后,土地收益則完全歸農(nóng)地承包權(quán)人或其指定的受益人所有。綜上所述，筆者將農(nóng)村土地信托制度概括為：“在堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，土地承包人基于對受托主體的信任，為了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地資源，將其承包地經(jīng)營權(quán)信托給受托人。受托人以實現(xiàn)土地收益最大化為宗旨，以自己的名義對土地經(jīng)營權(quán)進行獨立管理或處分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行為。”

（二）土地信托當(dāng)事人及其之間的法律關(guān)系

依據(jù)信托制度的基本原理,土地信托應(yīng)包括信托人、受托人和受益人三方當(dāng)事人。其中信托人是土地承包者，其根據(jù)自己的意志，在保留承包地承包權(quán)的前提下，將承包地經(jīng)營權(quán)分離出來信托給受托人，由受托人對其進行獨立管理、經(jīng)營。受托人是指承包地經(jīng)營權(quán)的受讓者，其以自己的名義對信托土地獨立進行經(jīng)營管理或處分，各種法人、工商企業(yè)以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由信托人指定有資格享有信托收益權(quán)的第三人，其只享有信托收益權(quán)，而無權(quán)對信托財產(chǎn)進行管理、處分，其可以是信托人本人，在特定情況下也可以是受托人。在我國目前的農(nóng)村土地信托中，從土地信托產(chǎn)生的原因和目的來看，受益人主要是信托人本人即農(nóng)村土地承包者。

農(nóng)村土地信托制度中三方當(dāng)事人存在如下法律三種關(guān)系：（1）信托人與受托人之間存在委托關(guān)系,根據(jù)信托協(xié)議信托人將其土地經(jīng)營權(quán)信托給受托人經(jīng)營、管理,受托人則應(yīng)盡到信托義務(wù)。受托人應(yīng)盡善良管理人的義務(wù)，像經(jīng)營自己的財產(chǎn)一樣對信托土地進行善良地經(jīng)營管理，確保土地收益最大化。同時,受托人應(yīng)當(dāng)接受信托人的監(jiān)督,但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯誤，信托人應(yīng)盡量不要干涉信托事務(wù)，確保受托人能以自己的意愿對土地進行獨立經(jīng)營。（2）受托人必須為了受益人的利益最大化而行事,且有義務(wù)將信托收益交付受益人享有,而受益人則有權(quán)享有信托收益,在其收益權(quán)受到侵害時有權(quán)行使收益請求權(quán)和排除妨害權(quán)。同時，受益人有義務(wù)協(xié)助受托人完成信托收益的交付行為。（3）信托人有權(quán)獨立指定或更換受益人，而不必經(jīng)受益人同意。信托人與受益人之間的法律關(guān)系具有無因性，不因信托設(shè)立前雙方之間法律關(guān)系的變更而變更。比如，因信托人與某人之間存在繼承或債權(quán)債務(wù)關(guān)系，信托人將其財產(chǎn)設(shè)立信托并指定該人為受益人，則受益人的受益權(quán)不因雙方之間繼承或債權(quán)債務(wù)關(guān)系的解除而解除，必須經(jīng)信托人依據(jù)法定或規(guī)定程序才能予以解除。

（三）農(nóng)村土地信托制度的特征

1.土地信托的信托財產(chǎn)為承包地經(jīng)營權(quán)。傳統(tǒng)信托理念中信托人只能將自己擁有所有權(quán)的財產(chǎn)作為信托財產(chǎn)予以信托，但隨著物權(quán)制度的不斷發(fā)展，土地等財產(chǎn)已由“以所有權(quán)為中心”向“以用益權(quán)為中心”轉(zhuǎn)變，各類受益物權(quán)越來越受到重視。而信托實質(zhì)上就是受托人代信托人實現(xiàn)物的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)，因此承包地的經(jīng)營權(quán)也可作為信托財產(chǎn)予以信托。另外，我國《信托法》第2條規(guī)定了信托財產(chǎn)包括所有權(quán)，但未明確規(guī)定僅指所有權(quán)，因此，將承包地的經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)也是符合法律規(guī)定的。依據(jù)我國現(xiàn)行土地制度規(guī)定，農(nóng)村土地只能是集體所有，農(nóng)戶僅擁有土地的承包權(quán)，而不擁有所有權(quán)，因此，農(nóng)村土地的信托財產(chǎn)只能是承包地的經(jīng)營權(quán)而非所有權(quán)。

2.受托人以自己的名義獨立對信托土地進行管理或處分。“受人之托，代人理財”是信托的基本價值和功能所在，信托人基于對受托人的信任將財產(chǎn)交由受托人管理，受托人成為財產(chǎn)法律意義上的“所有人”，其對信托財產(chǎn)擁有完全的支配權(quán)。信托財產(chǎn)獨立于各方當(dāng)事人的固定財產(chǎn)，體現(xiàn)出一種獨立人格，由受托人基于信托目的以財產(chǎn)所有者的身份對財產(chǎn)獨立進行管理、處分，從而保障受益人財產(chǎn)收益的獲得，這正是信托與的本質(zhì)區(qū)別。土地信托期間信托人無權(quán)對受托人的土地經(jīng)營管理行為進行干涉，但在法定或約定范圍內(nèi)依然享有監(jiān)督權(quán)。

3.權(quán)利主體和利益主體是相互分離的。受托人享有土地管理、處分權(quán)，受益人享有土地收益權(quán)，農(nóng)村土地信托的權(quán)利主體和利益主體是相互分離的，這是土地信托與出租、轉(zhuǎn)包、反租倒包等其他土地流轉(zhuǎn)制度的根本區(qū)別所在。受托人根據(jù)法律和信托協(xié)議，享有土地的管理、處分權(quán)，但受托人不得利用該地為自己牟利，信托受益人則根據(jù)信托協(xié)議享有收益權(quán)。這種財產(chǎn)管理權(quán)屬和財產(chǎn)利益屬性的分離、信托財產(chǎn)的權(quán)利主體和利益主體的分離，使受益人在無須承擔(dān)財產(chǎn)管理責(zé)任的情況下享受財產(chǎn)利益，這是信托制度的本質(zhì)和先進性所在。

4.土地信托收益應(yīng)當(dāng)完全歸信托人即土地承包者所有。依據(jù)信托權(quán)利主體和利益主體相分離的原則，信托收益應(yīng)歸受益人所有，在我國農(nóng)村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益應(yīng)歸農(nóng)地承包人所有。在信托關(guān)系中受托人的首要義務(wù)就是維護受益人的利益，為受益人的利益最大化而行事。受托人不得運用信托財產(chǎn)為自己獲取任何利益，信托收益應(yīng)全部歸受益人所有，受托人只能根據(jù)信托合同的相關(guān)規(guī)定獲得相應(yīng)的信托報酬，信托報酬由信托雙方當(dāng)事人根據(jù)具體情況予以協(xié)商。

5.土地信托的受托人可以是本集體成員也可是其他經(jīng)濟主體。土地承包者可以將其承包地經(jīng)營權(quán)信托給本村民集體想進行規(guī)模化經(jīng)營，而又沒有大面積土地的農(nóng)村種田能手，也可將承包地信托給那些有資金、有技術(shù)、有市場的公司企業(yè)或其他經(jīng)營主體。受托主體可以運用大面積的土地種植藥材、蔬菜等經(jīng)濟作物，或者從事養(yǎng)殖等副業(yè)，但不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。由于這些人具有足夠的資金和經(jīng)營技術(shù)，并且具有獨特的市場觀察力，他們可以把資金、技術(shù)、市場等資源和土地資源有效地結(jié)合起來，從而對土地進行產(chǎn)業(yè)化、市場化、規(guī)模化經(jīng)營。

二、農(nóng)村土地信托制度的理論基礎(chǔ)

（一）現(xiàn)代信托制度起源于土地信托

現(xiàn)代信托制度由英國13世紀(jì)的“用益制度”發(fā)展而來。13世紀(jì)前后，宗教在英國盛極一時，教徒們?yōu)榱吮磉_對上帝的虔誠而將土地贈給教會，但依據(jù)當(dāng)時英國的法律，皇室無權(quán)對教會征收土地稅，于是，引發(fā)了皇室與教會之間的權(quán)力爭斗。為了避免皇室對土地轉(zhuǎn)讓的干預(yù)，教徒們紛紛效仿羅馬“遺產(chǎn)信托”的做法，不直接將土地轉(zhuǎn)讓給教會，而是將土地贈送給第三人，但約定土地的收益由教會享有，即實際上由第三人以教會收益為目的管理、使用土地。這種靈活的財產(chǎn)管理制度不僅為許多國家借鑒，而且被引入到土地以外的其他資產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，并在現(xiàn)代社會資本經(jīng)營中發(fā)揮著越來越重要的作用，并逐步演化為現(xiàn)代信托制度。

（二）農(nóng)村土地信托制度符合我國現(xiàn)行法律規(guī)定

在維護農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，積極探索有效的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式是黨和政府在農(nóng)村土地問題上的一貫方針。《農(nóng)村土地承包法》是規(guī)范我國農(nóng)村土地管理使用的基本法律，明確許可農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的原則，對轉(zhuǎn)包、出租、互換等土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式進行了規(guī)范。雖然《農(nóng)村土地承包法》未明確將信托制度作為土地流轉(zhuǎn)方式的一種，但筆者認為，可將其列為“除轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓之外的其他方式”，由此可見，土地信托制度是符合《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的。如上文所述，將農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)予以信托也是符合我國《信托法》規(guī)定的。因此，在我國實施農(nóng)村土地信托制度是不存在法律障礙的。

（三）對完善農(nóng)村土地資本市場具有積極的推動意義

建立完善的承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度是發(fā)展農(nóng)村土地資本市場的關(guān)鍵,將土地信托制度引入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場不僅符合我國農(nóng)村土地使用流轉(zhuǎn)市場的現(xiàn)實需要，而且對于農(nóng)村土地資本市場的建立和完善具有積極推動作用。第一，有利于保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵害。農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高、不敢進行長期投資的主要原因在于其承包權(quán)時常受到不法侵害。而信托是一種長期、穩(wěn)定的外部財產(chǎn)管理制度，作為信托財產(chǎn)的承包地經(jīng)營權(quán)獨立于信托人和受托人的固定財產(chǎn)，可有力對抗外部侵?jǐn)_；第二，有利于推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。我國現(xiàn)行農(nóng)地以農(nóng)戶個體經(jīng)營為主，規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化程度較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平難以提高。而將土地信托給有技術(shù)、有資金、有市場的市場主體，其在得到大面積土地后，可以根據(jù)市場需求對土地進行統(tǒng)籌管理，使各種農(nóng)業(yè)資源得到優(yōu)化組合，實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；第三，有利于增強農(nóng)地的社會保障功能。土地是當(dāng)前我國大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料，具有相當(dāng)重要的社會保障功能。由于土地信托的收益完全歸信托人即土地承包者所有，承包者在保障獲得土地收益的同時，還可以通過從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得更多收入，當(dāng)自己想經(jīng)營土地時在不違背法律規(guī)定和合同約定的情況下，可收回土地進行經(jīng)營。因此，信托不但沒有減弱農(nóng)地的社會保障功能，反而使保障功能進一步增強。

三、政策建議

（一）加強法制建設(shè)，為土地信托制度提供法律保障

農(nóng)村土地法制建設(shè)與農(nóng)村土地制度改革是相互依賴、共同促進的。農(nóng)地法制建設(shè)是政府農(nóng)村土地政策措施在法律層面上的集中體現(xiàn)，的成果需要以法律形式確立和保障，而農(nóng)地法律法規(guī)又在事實上促成了農(nóng)村土地政策體制的產(chǎn)生。為了促進和保障農(nóng)村土地信托制度的產(chǎn)生和發(fā)展，必須加強相關(guān)法制建設(shè)。由于信托制度屬于舶來品，在法律理念上與我國傳統(tǒng)法律理念存在沖突，比如，我國不承認“財產(chǎn)雙重所有權(quán)”，而信托財產(chǎn)的一個重要特性就是信托人對財產(chǎn)擁有實質(zhì)所有權(quán)，而受托人擁有名義上的所有權(quán),我國應(yīng)當(dāng)順應(yīng)物權(quán)已由“以所有權(quán)為中心”向“以用益權(quán)為中心”轉(zhuǎn)變的潮流，承認信托財產(chǎn)的“雙重所有權(quán)”。同時，進一步完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)法律法規(guī)，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)力、義務(wù)、利益分配等重要問題進行明確，并將土地信托制度明確列為其中一種流轉(zhuǎn)方式，為土地信托制度的確立提供法律保障。

（二）加大支農(nóng)力度，為土地信托制度提供政策支持

穩(wěn)定、寬松的支農(nóng)政策是農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、快速發(fā)展的重要保障，政府部門應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能觀念，由“管理者”向“管理者與服務(wù)者并重”轉(zhuǎn)變。土地信托制度目前尚處于探索階段，缺乏必要的法律規(guī)范和政策指導(dǎo)，在發(fā)展過程中難免會出現(xiàn)問題，因此，應(yīng)加大對土地信托的政策引導(dǎo)和扶持力度，確保土地信托制度健康、持續(xù)發(fā)展。一方面，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)積極嘗試建立土地信托示范點，引導(dǎo)成立規(guī)范、高效的土地信托中介機構(gòu)，幫助農(nóng)民解決在信托中出現(xiàn)的問題，鼓勵農(nóng)戶參與土地信托。另一方面，加強對土地信托經(jīng)營者的政策扶持，在項目審批、工商登記、資金扶持等方面為其提供便利和優(yōu)惠，免費提供各種經(jīng)營信息。大力扶持一批適銷對路、效率較高、具有市場前景的經(jīng)營項目，不斷提高信托經(jīng)營收益。

（三）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平

市場化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，因此必須積極轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念，進一步規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，建立高效、科學(xué)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，提高農(nóng)地使用效率。為了使土地信托制度得到快速發(fā)展和廣泛推廣，我們不但要從法律理念上還要從社會財產(chǎn)管理理念上接受信托制度，改變傳統(tǒng)的由個人精耕細作的土地經(jīng)營理念，采取信托等外部財產(chǎn)經(jīng)營方式將土地交由有資金、有技術(shù)、有市場的主體集中經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化、規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化水平，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化水平。

（四）做好配套措施建設(shè)，為土地信托制度創(chuàng)造寬松的發(fā)展空間

作為法律制度的信托制度有其產(chǎn)生、發(fā)展的土壤，必須為其創(chuàng)造相應(yīng)的社會環(huán)境，加強如下幾方面的建設(shè)：一是要不斷提升社會信用水平。市場經(jīng)濟即是法制經(jīng)濟，又是信用經(jīng)濟，社會信用的缺失會擾亂市場秩序，提升市場經(jīng)營成本。因此，要使農(nóng)村土地信用制度得到良好發(fā)展，必須加強社會信用體系建設(shè)，盡快扭轉(zhuǎn)我國目前社會誠信水平較低的現(xiàn)狀，普及信用理念，夯實信托關(guān)系的信用基礎(chǔ)。特別要提高政府信用，農(nóng)業(yè)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定持久，從而影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和經(jīng)濟利益。二是制定可行措施為農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機會，積極拓展農(nóng)業(yè)人口就業(yè)面，促進勞動力的轉(zhuǎn)移。這樣可以使更多的土地流入土地市場，保證土地有效流轉(zhuǎn)，又可以排除農(nóng)民的后顧之憂，從而保證土地信托的健康發(fā)展。三是建立健全農(nóng)村的社會保障體系，降低農(nóng)民對承包地的依賴，讓他們能安心外出從事非農(nóng)業(yè)勞動，將大量的土地流轉(zhuǎn)出來，使有限的土地資源能得到有效充分地利用，以便實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

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[5]周小明.確立信托制度的現(xiàn)實意義[M].北京：中國監(jiān)察出版社，2002.

篇6

關(guān)鍵詞：集體土地 國有土地 土地使用權(quán)

一． 現(xiàn)行土地制度的

（一）我國土地目前的利用現(xiàn)狀

土地是人類賴以生存和發(fā)展的最珍貴的自然資源，是一切勞動過程得以實現(xiàn)的必要條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是工業(yè)生產(chǎn)的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應(yīng)當(dāng)說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠遠低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長期以來，人們無法使用土地，對開發(fā)和利用土地重視不夠，亂占濫用等現(xiàn)象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規(guī)，以便更好地用手段調(diào)整土地關(guān)系，保護土地資源。

為了適應(yīng)土地管理和全面建設(shè)小康社會的需要，提高土地的集中節(jié)約利用水平，緩解建設(shè)用地指標(biāo)不足的壓力，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對土地資源的需求，近年來開封市政府按照河南省政府常務(wù)會議關(guān)于開展磚瓦窯場、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據(jù)國務(wù)院加強耕地保護的要求和法律、法規(guī)的規(guī)定，在全市范圍內(nèi)開展磚瓦窯場、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績，這樣，不僅提高了土地的集中節(jié)約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費，更能促進小康社會的建設(shè)。

（二）土地的所有權(quán)制度

土地的所有權(quán)，是指土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權(quán)利。土地所有權(quán)制度是保護土地所有制的法律工具我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定我國土地所有制為社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。集體所有，即農(nóng)民群眾集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）的土地的所有權(quán)。

目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的集體所有制。《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”同時，《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”顯然，我國現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度與國家推行的社會制度即公有制是相適應(yīng)的。

（三）土地的使用權(quán)制度

土地的使用權(quán)，是指土地使用人依照法律的規(guī)定，對占有的土地進行合理利用的權(quán)利。所有權(quán)的內(nèi)容是由占有、使用、收益和處分的權(quán)能組成的。我國土地管理法規(guī)定，國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務(wù)。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權(quán)。

農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)。

我國的土地使用權(quán)制度，應(yīng)視使用者使用土地的所有權(quán)性質(zhì)而定。一般情況下，農(nóng)民使用本集體所有的土地是無償?shù)摹２粌H如此，由于原因引起的非農(nóng)業(yè)人口使用的農(nóng)村集體所有的土地也是無償?shù)模热缯兀瑢τ趪型恋貋碚f，除了法律規(guī)定的無償使用者外，就連中國公民住宅使用的國有土地都是有償?shù)摹！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條第五款規(guī)定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥土地使用權(quán)的除外。”

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部都成為經(jīng)濟社會化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區(qū)，流動人口增加導(dǎo)致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發(fā)展較快。土地利用非農(nóng)化速度加快，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)越來越普遍，隨著體制改革，結(jié)構(gòu)的調(diào)整與資產(chǎn)的重組，現(xiàn)在進行的結(jié)構(gòu)調(diào)整就是通過產(chǎn)權(quán)的交易、轉(zhuǎn)讓，依靠資本市場來進行的。

二．我國集體土地的征用原則

我國將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，在征用土地時，土地管理部

門和用地單位必須嚴(yán)格遵守以下原則：②

（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則

土地是人類賴以生存和生活的基礎(chǔ)，我國耕地具有明顯的特點：人均占有耕地少、耕地總體質(zhì)量差、生產(chǎn)水平低、退化嚴(yán)重、后備資源不足。但是，隨著城市建設(shè)的發(fā)展和建立社會主義市場經(jīng)濟的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時必須要堅持“一要吃飯、二要建設(shè)”的方針，必須堅持精打細算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅決反對征而不用、多征少用、浪費土地的做法。

（二）保證國家建設(shè)用地原則

在征用土地時應(yīng)反對兩個極端：一是以節(jié)約土地為理由，拒絕國家征用；二是大幅度提高征地費用，以限制非農(nóng)業(yè)部門占用土地。因此，既要貫徹節(jié)約用地的原則，又要保證國家建設(shè)項目所必須的土地。

（三）妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則

由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補償、補助標(biāo)準(zhǔn)很難確定，更不易統(tǒng)一，但補償、補助要求適度。所謂適度，是既不要因為征用土地而降低被征地生產(chǎn)單位的生產(chǎn)水平和農(nóng)民個人的生活水平，也不要因征地而過大的提高農(nóng)民的生活水平或超過當(dāng)?shù)氐纳钏健?/p>

（四）有償使用土地的原則

有償使用土地，是管好土地、促進節(jié)約用地和合理利用土地、提高經(jīng)濟效益的經(jīng)濟手段。在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，土地使用制度將實行雙軌制，既土地使用權(quán)有償出讓和土地使用權(quán)劃撥兩種制度長期并存。

（五）依法征地的原則

建設(shè)單位征用土地，必須依據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定和要求，持有國家主管部門或縣級以上人民政府批準(zhǔn)的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權(quán)限，依法辦理了征用手續(xù)后，才能合法用地③。凡無征地手續(xù)或無權(quán)批準(zhǔn)使用土地的單位批準(zhǔn)使用的土地或超權(quán)限批準(zhǔn)使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護。

三．國有土地有償使用的形式

國有土地有償使用是指國家將一定時期內(nèi)的土地使用權(quán)提供給單位和個人

使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地使用費的行為。目前，國有土地有償使用的形式如下：

（一） 國有土地使用權(quán)出讓

國有土地使用權(quán)出讓，是指國家將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。

國有土地使用權(quán)出讓必須符合土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計劃，可以采取招標(biāo)、拍賣、協(xié)議、掛牌交易的方式。商業(yè)、、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式④。出讓的最高年限是由國務(wù)院規(guī)定，應(yīng)當(dāng)簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規(guī)劃主管部門的同意，簽定土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)

金。國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。

（二）國有土地使用權(quán)出租

國有土地使用權(quán)出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。

在我國土地使用者如果未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資、開發(fā)土地的，不得出租土地使用權(quán)；在土地使用權(quán)出租時，出租人與承租人應(yīng)當(dāng)簽定租賃合同，其內(nèi)容不得違反國家法律、法規(guī)和土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定，出租人必須履行土地使用權(quán)出讓合同中規(guī)定的義務(wù)；土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物出租時，出租人必須依法辦理登記手續(xù)。

（三）國有土地使用權(quán)作價入股

對于省級以上人民政府批準(zhǔn)實行授權(quán)經(jīng)營或國家控股公司試點的方可采用授權(quán)經(jīng)營或國家作價出資（入股）方式配置土地。經(jīng)國務(wù)院改制的企業(yè)，土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報國土資源部審批；其他企業(yè)的土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報土地所在的省級土地行政主管部門審批。

篇7

然而這里要問的是：它們在邏輯上真的成立嗎？在資源約束寬松的情況下土地市場化就可以意味著提高效率？在形勢嚴(yán)峻的情況下“土地福利化”就可以起到緩解社會危機的功效？

當(dāng)前思考土地政策的出發(fā)點：

農(nóng)民權(quán)利的保障

土地權(quán)是多層次的，到底哪些層次的權(quán)利應(yīng)該歸農(nóng)戶，哪些歸社區(qū)（集體），哪些歸國家，以中國之大，各地情況千差萬別，似不能一概而論。實際上，這些年來“全國統(tǒng)一的土地政策”在各地實行的差異就十分突出。在承包早期的20世紀(jì)80年代前半段，盡管當(dāng)時各地政策多傾向于定期重分，但由于操作的困難事實上地權(quán)多數(shù)未變。

而上世紀(jì)90年代全國統(tǒng)一土地政策日益強調(diào)“幾十年不變”，可實際上許多地方的地權(quán)調(diào)整并未停止。

雖然總的來講我國人地關(guān)系緊張，土地日益成為最低生活保障手段而失去資本意義，但相對人少地多之區(qū)，社會保障已建立而不需以土地作為最后屏障之區(qū)也還是存在的。因此，地權(quán)政策中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加因地制宜的成分，給農(nóng)民（而不是官員）以一定程度的民主創(chuàng)制權(quán)。

但不管怎樣創(chuàng)制，以下幾點是應(yīng)當(dāng)注意的：

一、當(dāng)前地權(quán)政策的主導(dǎo)方向應(yīng)當(dāng)是切實保障農(nóng)民（農(nóng)戶）的地權(quán)（不一定是“所有權(quán)”，但至少是現(xiàn)行政策已允許給予的那些層次的權(quán)利）。

保障農(nóng)民地權(quán)的意義何在呢？

首先，在當(dāng)前條件下侵犯農(nóng)民的公民權(quán)益往往是通過侵犯農(nóng)民的合法土地權(quán)益表現(xiàn)出來的，因而保障農(nóng)民地權(quán)不受侵犯是維護農(nóng)民公民權(quán)的一個重要“底線”。在這個意義上，地權(quán)與其說是“最低福利保障”，不如說是“最低權(quán)利保障”。如果農(nóng)民簽訂的承包合同可以被權(quán)勢者隨意撕毀，農(nóng)民可以被隨意趕出他們享有合法權(quán)利的那塊土地，那么他們還有什么權(quán)利是不可侵犯的？我國目前推行的村民民主自治計劃的提法本身也表明了鄉(xiāng)村民主仍在建設(shè)之中，在這種情況下給農(nóng)民的公民權(quán)設(shè)置一些保障的“底線”，劃定一些行政權(quán)力不宜進入的領(lǐng)域，是十分重要的。哪怕是以犧牲一部分“土地配置最優(yōu)化”效益為代價（是否存在這一代價尚需證明）也是值得的、利大于弊的。而以所謂規(guī)模效益為理由來侵犯農(nóng)民權(quán)利則必須避免。如果擴大干預(yù)農(nóng)民地權(quán)確屬必要，也應(yīng)當(dāng)在公共權(quán)力運作機制改革后，在法治狀態(tài)下再來考慮這類問題。

其次，盡管保障農(nóng)民地權(quán)未必會導(dǎo)致農(nóng)地資源配置的優(yōu)化，但它在經(jīng)濟上仍然有正面作用。例如受保障的地權(quán)可以作為抵押，有利于建立農(nóng)村信用體系，彌補如今日益突出的鄉(xiāng)村金融服務(wù)真空等等。

至于說到農(nóng)地配置的優(yōu)化，即適當(dāng)集中土地進行規(guī)模經(jīng)營的問題，在我國目前的條件下它的主要限制條件在于農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)前景，這一前景如果沒有很大的擴展，無論什么樣的規(guī)模經(jīng)營都不可能有多少發(fā)展空間，不管是通過土地“私有化”以市場方式搞規(guī)模經(jīng)營，還是通過“反私有化”以行政方式搞規(guī)模經(jīng)營。而過去20年農(nóng)民非農(nóng)化的進程和如今我國農(nóng)業(yè)人地關(guān)系的現(xiàn)狀都表明，這一前景在近期不可能有突破性的擴展，未來這種擴展的可能性則取決于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民以外的其他因素，因此把推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營作為變革土地制度的目的，是不合適的。

二、以發(fā)展規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“積極目標(biāo)”為前提來設(shè)計土地制度不現(xiàn)實，那么從建立社會保障防止社會危機的“消極目標(biāo)”出發(fā)設(shè)計土地制度行不行呢？這后一思路就是所謂“土地福利化”。“土地福利化”的提法確有積極意義，因為它指出目前條件下我國多數(shù)農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的不經(jīng)濟已使土地喪失了產(chǎn)生“農(nóng)業(yè)利潤”的資本功能，而成為一種生存保障手段，而對于生存保障手段是不應(yīng)征稅的，因此原來具有資產(chǎn)稅性質(zhì)的土地稅（現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的主要形式）應(yīng)當(dāng)考慮取消。筆者同意這一說法。

但“土地作為生存保障手段”與把土地制度作為社會保障制度來設(shè)計絕不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的確包含了后一內(nèi)容。例如，有人提出土地福利化意味著必須按“反私有化”的方向調(diào)整土地關(guān)系，因為“社會保障在任何國家都是不能私有化”的。因而農(nóng)民的土地處置權(quán)應(yīng)當(dāng)弱化，如限制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地、取消“三十年不變”的承包權(quán)而改為更頻繁的按人口定期重分等等。我認為這種看法是不對的。盡管如前所述，我不認為“土地私有化”就是地權(quán)改革的方向，但這與“土地福利化”不應(yīng)當(dāng)有什么關(guān)系。

首先，“社會保障不能私有化”的說法似是而非。這里姑且不論傳統(tǒng)的福利國家理念受到的質(zhì)疑和當(dāng)代不少國家的“社會保障市場化”改革的是非，僅從傳統(tǒng)的社會保障概念而論，所謂“社會保障不能私有化”的含意顯然是指提供保障的義務(wù)不能“私有化”，而決不是指享受保障的權(quán)利不能私有化。道理很簡單：所謂社會保障，是指社會（以政府、社區(qū)、企業(yè)或其他社會組織形式為代表）承擔(dān)義務(wù)，向公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障。對于被保障者而言，接受保障則是他的權(quán)利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務(wù)（如在政府、企業(yè)、個人三方統(tǒng)籌的保障制度下必須交納的強制保險金），但這只能是提供保障的社會組織承擔(dān)義務(wù)的補充。如果提供保障的全部義務(wù)都只由被保障者自己承擔(dān)，社會組織不承擔(dān)義務(wù)而只對被保障者行使強制權(quán)力，這樣一種狀態(tài)就根本不能叫做社會保障。

而“土地福利化”正是這樣一種情況：它假定政府、社區(qū)、企業(yè)等等并不向農(nóng)民提供什么，而是由農(nóng)民耕作自己的份地來給自己提供“保障”，“社會”要做的只是行使權(quán)力禁止農(nóng)民自由處置份地、削減農(nóng)民持有份地的年限，強制農(nóng)民承擔(dān)“保障”自己的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)說，這種把“社會保障”不是看作政府的義務(wù)、公民的權(quán)利，而是看作政府的權(quán)力、公民的義務(wù)的顛倒看法不僅僅限于“土地福利化”問題，很多人對“義務(wù)教育”的理解也是如此：本來意義上的“義務(wù)教育”原是指國家承擔(dān)義務(wù)解決教育費用、公民享受免費教育的權(quán)利。但很多人卻把它理解為：政府有權(quán)強制公民出錢接受教育，卻并無義務(wù)提供足夠的教育經(jīng)費，公民有義務(wù)接受教育，卻沒有享受免費教育的權(quán)利。以致一些傳媒常出現(xiàn)權(quán)力機關(guān)援引《義務(wù)教育法》迫使某公民出錢送子上學(xué)之類的“官逼民智”報道。當(dāng)然，“官逼民智”未必不好，但它與“義務(wù)教育”并不是一回事，這正如“土地福利化”也許是有道理的，但它與“社會保障制度”并不是一回事一樣。所謂“社會保障不能私有化”實際上就是說政府不能把自己的義務(wù)推卸給農(nóng)民（農(nóng)戶），而“土地福利化”等于是政府讓農(nóng)戶自己保障自己，亦即已經(jīng)把保障義務(wù)“私有化”（而且是強制私有化）了，這種情況下還有什么“不能私有化”的問題存在？

保障不能僅靠土地

在社會無法承擔(dān)“社會保障”義務(wù)的情況下，農(nóng)民依靠自己的土地維持生存是很自然的，問題是，這些土地真能提供“保障”嗎？

篇8

我國現(xiàn)行土地制度構(gòu)架包括三個部分，城市國有土地使用權(quán)批租制度、農(nóng)民集體所有土地制度，以及介于二者之間的農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地的征地制度。當(dāng)前的大量問題和矛盾都集中在后兩種土地制度安排上，尤其沿用征地制度而引起的各種問題和矛盾。城市土地使用權(quán)批租制度的基本內(nèi)涵是地方政府代表國家行使城市土地所有權(quán)，并通過在一級土地出讓市場上批租若干年的土地使用權(quán)而一次性收取整個租期的土地出讓金。目前，土地出讓金收入歸地方政府支配。須提及的是目前土地出讓市場執(zhí)行的國有土地使用權(quán)出讓“招拍掛”制度。盡管它不是我國基本的土地制度，但卻是國有土地的法定市場交易機制和土地市場價值發(fā)現(xiàn)機制。第二部分是農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有。這種土地制度下，土地的所有權(quán)是集體的，但使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)長期歸農(nóng)戶，它兼顧了土地資源的穩(wěn)定性、流轉(zhuǎn)性，基本適應(yīng)改革開放以來我國生產(chǎn)力發(fā)展的需要，但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加速，其問題開始顯現(xiàn)。最主要的是現(xiàn)有土地制度安排下農(nóng)民的土地權(quán)利不充分，農(nóng)民沒有完全的土地使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)，表現(xiàn)就是土地產(chǎn)權(quán)中的處置權(quán)尤其抵押權(quán)不完整。這導(dǎo)致在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，農(nóng)民的宅基地及其地上資產(chǎn)不能跨地區(qū)交易，承包地及宅基地也不能作為一項重要資產(chǎn)進行抵押或資本化的股本入股，喪失了資產(chǎn)的投融資功能。第三部分就是原來的農(nóng)業(yè)用地，城市化后轉(zhuǎn)為國有土地時適用的征地制度，即農(nóng)民集體所有的土地必須通過國家征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能進入一級市場，農(nóng)民(包括農(nóng)民集體)無權(quán)進入土地交易市場。政府出于公共利益目的，可以動用征地權(quán)把農(nóng)民的集體土地變?yōu)閲宜械耐恋亍栴}是目前有很多的農(nóng)地征用并不是為了國家和人民的公共利益，純粹是為了商業(yè)性開發(fā)，比如高檔樓盤或工業(yè)項目。尤其以低價從農(nóng)村征到土地，再按照市場規(guī)律以高價賣出去，中間的差額就成為城市建設(shè)的資本來源，地方政府通過“經(jīng)營城市”取得的各項“政績”大多源于這種土地財政收益。由此帶來的一系列問題是當(dāng)前各種社會矛盾的焦點所在，也是地方政府與農(nóng)民利益矛盾的重點領(lǐng)域。

二、土地資源再配置問題

我國城市化進程較快，尤其借助征地制度，土地要素的城市化速度更快。從資源的空間配置來看，農(nóng)地進城后會得到更密集、更節(jié)約的利用———同樣一幅土地，蓋上30層的樓房，就等于30畝的土地。如果農(nóng)村人口進入城市30戶，理論上在農(nóng)村就可以凈增29幅耕地(按一戶占用一幅宅基地面積計算)，這就是城市土地和農(nóng)村土地之間的關(guān)系。所以一般的結(jié)論是:城市化進程加快，農(nóng)村的耕地會凈增加，日本、西方國家的實際經(jīng)驗也都是如此。但中國的現(xiàn)實與一般的規(guī)律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地，但農(nóng)村占用的建設(shè)用地數(shù)量并未減少。這樣的資源配置“兩頭”不經(jīng)濟，該密集的密集不起來，該解放的解放不出來。城市化加速后城市用地大量增長這很自然，但農(nóng)村非農(nóng)占地數(shù)量為什么沒有相應(yīng)減少呢?主要是制度方面的原因。二元戶籍制度橫亙在城鄉(xiāng)之間，進城打工也難以輕易轉(zhuǎn)為市民，農(nóng)村的房子尚可容身，不能賣掉，即使每年只回去住幾天，卻是一種保障。那如果撤掉城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，農(nóng)民能否較容易地轉(zhuǎn)為市民呢?他也不會輕易地讓出所占土地，因為這塊宅基地是無償分配來的，不占白不占，除非有人出高價他才會讓渡。賣給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鄰又賣不上幾個錢。進一步推理，如果城里人或外資出高價買，農(nóng)民又愿意賣掉宅基地，他的地就能夠賣成嗎?還是不能，因為我國現(xiàn)行法律不允許把宅基地出售給農(nóng)民集體經(jīng)濟組織以外的人，只能在農(nóng)村鄉(xiāng)鄰之間互相買賣。小產(chǎn)權(quán)房面臨的就是這個問題———城鎮(zhèn)居民買小產(chǎn)權(quán)房我國在法律上是禁止的。所以，在這三條通道都被堵死之后，農(nóng)民進城后留下的宅基地仍然占在那里，總量上還可能隨著新增農(nóng)戶的增加而增加，除非制度上的放松將它解放出來。這就是農(nóng)村和城市建設(shè)用地配置的現(xiàn)實，兩頭都在膨脹。兩頭擴大建設(shè)用地的土地資源配置發(fā)展下去將產(chǎn)生什么矛盾呢?擠占耕地。最終可能導(dǎo)致18億畝耕地紅線守不住。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)、征用及配套制度改革

中國的城市化進程在快速向前推進。這個過程既是農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的過程，也是分散在農(nóng)村的生產(chǎn)要素向城市快速聚集的過程，尤其土地要素。這個進程總體上是有序的，也取得了較大成效。然而，無論“人口城市化”還是“空間城市化”，在推進過程中都出現(xiàn)了一系列問題，實際上，這些問題或多或少與中國現(xiàn)有土地制度密切相關(guān)，須適時推出包括土地制度及財政、戶籍等配套改革。1．土地征用制度改革。基本思路是地方政府征地前要把公益性用地和工、商業(yè)用地分開，在嚴(yán)格界定公益和非公益用地范圍的基礎(chǔ)上，逐步減少征地規(guī)模，全面改革征地制度。也就是說，地方政府以后在動用征地權(quán)時必須出于公共利益目的，這樣其征地行為才具有合法性，其它的工、商業(yè)用地則由市場提供。界定公共利益的一個較可行辦法是看利用這塊土地所生產(chǎn)產(chǎn)品的屬性。若某地塊將承載的是商業(yè)地產(chǎn)、住宅項目、工業(yè)、旅游等完全可由市場提供的非公益性盈利項目，則其項目用地必須交由市場來解決，地方政府不可動用征地權(quán)為其征地。真要在短期內(nèi)一步到位地實行公益、商用兩立的用地制度改革，完全切斷地方政府通過“經(jīng)營城市”的發(fā)展模式對“土地財政”的依賴恐怕還不現(xiàn)實，宜采取漸進性方式。建議推行成都經(jīng)驗，即城鄉(xiāng)用地指標(biāo)增減掛鉤制度。這個制度并沒有完全否定征地制度，但是減少了原體制的強制性，提高了農(nóng)民補償?shù)姆蓊~，有利于各方，推進起來阻力小。基本思路是把農(nóng)村的耕地、建設(shè)用地加以整理，騰出來用地指標(biāo)，雖然土地還在農(nóng)村，但增加的土地指標(biāo)可以用來換取城市的資金，用于農(nóng)村建設(shè)。這種城鄉(xiāng)用地指標(biāo)占補平衡、增減掛鉤的征地制度設(shè)計可以大大推動城鄉(xiāng)共同發(fā)展，是一件城鄉(xiāng)兩利的事情，尤其讓農(nóng)村居民分享到了城市化的好處。2．農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)改革。征地制度改革為農(nóng)村集體閃開道路后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革就可以展開了。第一步是啟動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革。在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，放開農(nóng)地(含建設(shè)用地和耕地)進入市場順暢流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地資源配置效率，保證農(nóng)民土地權(quán)利和利益的實現(xiàn)。農(nóng)地通暢流轉(zhuǎn)的前提是讓農(nóng)民擁有完整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的思路是推進土地產(chǎn)權(quán)制度改革，在法律上允許農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)，可以作為財產(chǎn)抵押，在保持土地農(nóng)民集體所有不變的前提下實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的獨立、完整，使原有單一的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)。在完整的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，農(nóng)地制度改革的第二步才是讓農(nóng)村集體土地進入市場流轉(zhuǎn)。3．相關(guān)配套改革。在逐步限制地方政府強制征地、逐漸收縮征地規(guī)模，拓寬農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)模后，接下來就要緩解地方政府土地出讓金驟減和農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益激增的矛盾。需要通過一個合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配機制，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴張后帶來的巨額收益在政府、村集體、農(nóng)民三者間公平分配。分配的機制應(yīng)采用規(guī)范的稅收形式進行。為此，就必須啟動相關(guān)配套制度改革。首先，要將土地征稅范圍擴展到集體土地，改變現(xiàn)存城鄉(xiāng)二元土地制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同一市場下的同地、同權(quán)、同價、同等納稅。其次，在試點基礎(chǔ)上全面開征不動產(chǎn)持有稅(物業(yè)稅)。在不動產(chǎn)稅制的設(shè)計上按照累進方式征收。4．進一步推動戶籍制度改革。為解決“空間城市化”突進而“人口城市化”滯后的矛盾，還必須配套推進城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革。盡快取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，恢復(fù)戶籍只承擔(dān)單純社會管理和人口信息統(tǒng)計的本來功能，徹底消除戶籍制度的等級功能，打破城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)管理，建立有利于農(nóng)村勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的新型戶籍管理制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人口遷移自由，為農(nóng)村剩余人口向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

作者:趙曉美 單位:哈爾濱商業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院

篇9

（一）國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1年未動工開發(fā)建設(shè)的；

（二）已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的；

（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。

第三條市、縣人民政府土地行政主管部門對其認定的閑置土地,應(yīng)當(dāng)通知土地使用者，擬訂該宗閑置土地處置方案，閑置土地上依法設(shè)立抵押權(quán)的，還應(yīng)通知抵押權(quán)人參與處置方案的擬訂工作。處置方案經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。

處置方案可以選擇下列方式：

（一）延長開發(fā)建設(shè)時間，但最長不得超過1年；

（二）改變土地用途，辦理有關(guān)手續(xù)后繼續(xù)開發(fā)建設(shè)；

（三）安排臨時使用，待原項目開發(fā)建設(shè)條件具備后，重新批準(zhǔn)開發(fā)，土地增值的，由政府收取增值地價；

（四）政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現(xiàn)有建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)；

（五）政府采取招標(biāo)、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設(shè)項目繼續(xù)開發(fā)建設(shè)，并對原土地使用者給予補償；

（六）土地使用者與政府簽訂土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書，將土地使用權(quán)交還給政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應(yīng)當(dāng)依照土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書的約定供應(yīng)與其交還土地等價的土地。

對因政府、政府有關(guān)部門行為造成的閑置土地，土地使用者支付部分土地有償使用費或者征地費的，除選擇前款規(guī)定的方式以外，可以按照實際交款額占應(yīng)交款額的比例折算，確定相應(yīng)土地給原土地使用者使用，其余部分由政府收回。

第四條已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，1年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設(shè)的,應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)2年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)，由縣級以上人民政府無償收回土地使用者的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種。

在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費；滿2年未動工開發(fā)時，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。

第五條依照本辦法第四條規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后予以公告，下達《收回國有土地使用權(quán)決定書》，終止土地有償使用合同或者撤銷建設(shè)用地批準(zhǔn)書，注銷土地登記和土地證書。

第六條市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的狀況，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃及各項建設(shè)對土地的需求，優(yōu)先使用閑置土地。

建設(shè)用地能使用閑置土地的，必須使用閑置土地，不得批準(zhǔn)占用農(nóng)用地。對閑置土地利用未達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)核減其下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)。

第七條市、縣人民政府土地行政主管部門對依法收回的閑置土地，應(yīng)當(dāng)重新明確用途、設(shè)定使用條件、確定供地方式，并向社會公告。

收回的國有閑置土地，應(yīng)當(dāng)采取以下方式利用：

（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi),應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃確定的用途安排建設(shè)項目或者其他臨時用途;近期無法安排建設(shè)項目,耕種條件未被破壞的，可以組織耕種，不適宜耕種的，可采取綠地等方式作為政府土地儲備。

（二）規(guī)劃用途為農(nóng)用地，耕種條件未被破壞的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)耕種；不適宜耕種的，應(yīng)當(dāng)改為其他農(nóng)用地。

第八條收回的集體所有的閑置土地,應(yīng)當(dāng)采取以下方式利用:

（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，應(yīng)當(dāng)用于本集體經(jīng)濟組織的其他建設(shè)項目；本集體經(jīng)濟組織近期無法安排建設(shè)項目的，可以由縣級人民政府土地行政主管部門擬訂置換方案，報上一級土地行政主管部門批準(zhǔn)后，依法安排其他建設(shè)項目，并對原集體經(jīng)濟組織給予補償。

（二）規(guī)劃用途為農(nóng)用地，耕種條件未被破壞的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)耕種；不適宜耕種的，應(yīng)當(dāng)改為其他農(nóng)用地。

篇10

4月13日，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、國家統(tǒng)計局農(nóng)村經(jīng)濟調(diào)查總隊《2005年農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書》(以下簡稱《綠皮書》)，并舉辦了一場農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展論壇，邀請李炳坤、林毅夫、韓俊、馬曉河、蘇明、陸學(xué)世等經(jīng)濟學(xué)家、三農(nóng)問題專家，就三農(nóng)熱點問題和當(dāng)前農(nóng)村政策進行集中討論。

低價征用農(nóng)民土地，致使失地農(nóng)民生活得不到保障，已成為當(dāng)前“三農(nóng)”問題一個敏感的焦點。下一步的“三農(nóng)”政策調(diào)整是否將以變革土地制度為核心，就此，本報記者向國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊求證，他給出了比較明確的答復(fù)：“我們正在制定相關(guān)的政策文件，具體內(nèi)容目前還不便透露。”

就在4月17日，國務(wù)院授權(quán)新華社《關(guān)于2005年經(jīng)濟體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出了要完善農(nóng)村土地制度。

土地成為頭號問題

“繼續(xù)探索農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)方式；加強對承包土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，加大對強迫流轉(zhuǎn)案件的督查力度；進一步研究探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場。”《意見》廖廖數(shù)語，劃出了今年農(nóng)村土地制度的改革輪廓。

首先可以明確的是，農(nóng)村土地制度會有較大幅度的調(diào)整動作。韓俊表示，農(nóng)民稅負問題解決以后，接下來第一個需要解決的就是土地問題；其次是教育；第三是衛(wèi)生即農(nóng)民就醫(yī)問題。

在農(nóng)用地征用方面，《綠皮書》給出了幾組很耐人尋味的統(tǒng)計數(shù)字：

2004年末全國耕地為1.23億公頃，比上年凈減少80萬公頃，其中建設(shè)占地14.5萬公頃；

被征用土地的收益分配格局是：地方政府占20％～30％，企業(yè)占40％～50％，村級組織占25％～30％，農(nóng)民占5％～10％；

失地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10％，而失去收入來源，生活水平降低的失地農(nóng)民占到60％。

實行征地制度改革，保護失地農(nóng)民的利益，是去年農(nóng)村政策的一項主要內(nèi)容。雖然2004年農(nóng)村土地政策的基本框架沒有大的變化，但局部調(diào)整的動作很大。10月21日，國務(wù)院頒發(fā)第28號文件《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，強調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，必須把農(nóng)民利益放在重要地位。要求“縣級以上地方人民政府采取措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”，并申明“當(dāng)土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)卣梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼”。

然而，在利益面前，不管是國家法律還是政府的法規(guī)，執(zhí)行起來都有難度。

接受本報獨家采訪時，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長張曉山說起他去年在某地調(diào)研的見聞。當(dāng)?shù)毓_用土地招商，市長對外商大包大攬地說：“只要你來，我就可以給你300畝地。”

張表示，“土地問題非常復(fù)雜，不僅僅是既得利益的分配問題，還涉及到整個體制。”

《綠皮書》呼吁“目前的農(nóng)村土地制度必須改革”。

“以農(nóng)村土地換取城市生活保障”

土地制度之變，已經(jīng)迫在眉睫，但是怎樣變？往哪個方向變？現(xiàn)在還是一個沒有標(biāo)準(zhǔn)答案的問題。

《綠皮書》給出的建議是：在農(nóng)村實施積極的城市化政策，通過土地制度改革，實行土地交易(包括國家征用)的市場化，提高農(nóng)民的失地補償，實現(xiàn)“以農(nóng)村土地換取城市生活保障”，使相當(dāng)一部分失地農(nóng)民買得起較低標(biāo)準(zhǔn)的城市住房。

國務(wù)院政策研究室副主任李炳坤在談及今年的農(nóng)村政策時，提到要“穩(wěn)定、完善農(nóng)村的土地制度”。他說，穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地政策主要有兩項內(nèi)容：一是穩(wěn)定家庭承包制度，這里面有一條是明確的，農(nóng)民出去打工，不能隨意收回土地承包制度，沒有人種地了，可以進行轉(zhuǎn)讓；二是提高土地征用的標(biāo)準(zhǔn)，做好安置工作，解決失地農(nóng)民的長遠生計問題。

韓俊所在的國務(wù)院發(fā)展研究中心，正與世界銀行合作進行“中國土地政策改革研究”項目，目前已完成了8個地方的考察。“從我們調(diào)查的8個省看，房地產(chǎn)用地、商業(yè)用地，生地造為熟地，出讓土地只占到20％～30％，大部分土地不以市場定價，政府把短期收益和長期收益捆得太緊，對農(nóng)民的收入補償很難。”

“土地應(yīng)該由市場定價。否則，改革就跟農(nóng)民沒有多大關(guān)系。”這是韓在考察后得出的結(jié)論。

張曉山提出的主張是，“要向農(nóng)民征用土地，一要保障農(nóng)民的生存權(quán)，其次要保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。如果征地，農(nóng)民除了補償外，還要得到其他相應(yīng)的保障，如養(yǎng)老、失業(yè)等。”

據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)工人里面，農(nóng)民工占的比重相當(dāng)大，他們的家屬和孩子加起來，數(shù)量估計在1.6億以上。面對這么大的一個流動性群體，有關(guān)方面已經(jīng)意識到，農(nóng)民工總是流動也不合適，起碼流動的規(guī)模要逐步縮小，使農(nóng)民工能夠穩(wěn)定下來。

李炳坤透露，現(xiàn)在有關(guān)部門正在研究如何進一步完善農(nóng)民工的政策，使農(nóng)民工能夠在所在的地方安家落戶。

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)醞釀新變局

農(nóng)村實行土地集體所有制，農(nóng)民并不是一個完整的財產(chǎn)主體，致使土地本身及其增值收益成為一種界限模糊、可以共享而分配方式又不確定的“公共利益區(qū)間”，并誘使各行為主體特別是地方政府介入對土地的控制和利益的分配。而這，也是《綠皮書》提出“必須改革農(nóng)村土地制度”的主要原因。

篇11

一、農(nóng)村土地與融資

改變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要辦好農(nóng)村集體企業(yè)，鼓勵農(nóng)村家庭從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。但是農(nóng)村集體企業(yè)要做大做強，農(nóng)民家庭生產(chǎn)經(jīng)營要形成規(guī)模并不斷發(fā)展，往往會遇到資金瓶頸。解決資金短缺問題，招商引資無一是一個很好的辦法。但是，招商引資不能從根本上解決現(xiàn)在中國農(nóng)村普遍存在的融資困難問題。現(xiàn)階段中國農(nóng)村金融制度建設(shè)還不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村家庭和農(nóng)民個人的融資渠道非常有限。

土地是人類之母，他養(yǎng)育著全世界不同膚色的人類，在中國的廣大農(nóng)村，土地養(yǎng)育著8億勤勞勇敢的中國農(nóng)民。土地是農(nóng)村最重要的資源，是農(nóng)民集體擁有的巨大財富。如果允許集體土地進入市場進行交易。農(nóng)民就有了獲取農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要資金的重要保障。然而現(xiàn)實情況卻是集體土地不能進入市場進行交易。如果農(nóng)民能用土地作抵押物進行抵押貸款。也可以從銀行獲得一定數(shù)額的經(jīng)濟發(fā)展資金。然而現(xiàn)實情況卻是銀行不僅不允許農(nóng)業(yè)用地和宅基地使用權(quán)作抵押進行貸款，也不愿意接受用集體建設(shè)用地使用權(quán)作抵押物進行貸款。

二、農(nóng)村土地融資的政策障礙

農(nóng)村融資渠道不暢的因素很多，筆者認為關(guān)鍵因素是存在著土地政策障礙。

1.集體所有權(quán)主體不明

現(xiàn)行法規(guī)沒有明確規(guī)定農(nóng)民集體所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則，沒有賦予權(quán)利主體的法人地位。《土地法》規(guī)定“農(nóng)民集體的土地，依法屬于村民集體所有的，有村集體經(jīng)濟組織或村民委員會管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個農(nóng)村經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”對農(nóng)民集體經(jīng)濟組織也只做了原則性的表述。由于農(nóng)民集體經(jīng)濟組織多變，常常出現(xiàn)權(quán)利主體的缺失。

由于集體所有權(quán)主體不明，常常出現(xiàn)主體缺失，不僅影響了招商引資的效果，也打擊了銀行對農(nóng)民貸款的信心。

2.集體土地不能在市場上流動

由于土地產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，集體土地不具備國有土地享有的商品權(quán)利，不允許在土地市場上合法流動，這就從法律上剝奪了農(nóng)村通過集體土地流轉(zhuǎn)，從土地市場上獲取生產(chǎn)發(fā)展資金的權(quán)利。農(nóng)民為了融資，不惜違背國家政策規(guī)定，進入土地隱形市場進行土地交易。于是“畫家村”、“演員村”十分顯眼的出現(xiàn)在農(nóng)村的土地上。小產(chǎn)權(quán)法也屢禁不止。

三、解決法律障礙的構(gòu)想

要解決上面的二個問題，溫州模式和義烏模式雖然值得借鑒，但分析其實質(zhì)也就是將集體土地先征為國有土地，再按國有土地相關(guān)規(guī)定辦理土地流轉(zhuǎn)。但是上述模式基本上只解決了部分宅基地，也就是城郊結(jié)合部農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問題。其實質(zhì)也就是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的辦法，而且兼顧不了公平，沒有從根本解決農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題。為此可考慮從以下兩個方面考慮：

1.徹底實現(xiàn)土地國有化

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城市土地儲備制度是指，由城市政府委托或授權(quán)的機構(gòu)通過征用、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規(guī)劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來，并由政府授權(quán)或由政府委托的機構(gòu)完成其房屋拆遷等土地整治與開發(fā)等一系列前期開發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度供應(yīng)計劃，有計劃地將其儲備后的城市土地重新投入市場的制度安排。

2 城市土地儲備的功能

2.1有利于政府調(diào)控土地的供應(yīng)能力

土地儲備制度的建立，使得城市政府完全壟斷了土地一級市場。只有儲備機構(gòu)才能通過征、購、換、轉(zhuǎn)、收等方式將土地集中。直接進行儲備或者經(jīng)過開發(fā)后進入儲備庫，然后按計劃從儲備機構(gòu)出讓和出租土地。城市土地儲備制度的建立，政府掌握了城市土地的統(tǒng)一收購權(quán)，把分散的存量土地重新集中起來，同新征用地一起納入土地儲備體系。

2.2盤活存量土地資產(chǎn)，促進國有企業(yè)改革

建立土地儲備制度，預(yù)上市地塊由土地儲備中心統(tǒng)一收購，土地收益按合約及時足額到位，促進了國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，克服了原企業(yè)自發(fā)招商時土地產(chǎn)權(quán)交易操作不規(guī)范、交易資金不能及時到位、企業(yè)改制進程遲緩等弊病。

2.3優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，改善城市功能

我國的很多城市的生產(chǎn)功能很強，在城市內(nèi)部有相當(dāng)多的工業(yè)用地。相應(yīng)的，城市中的交通用地、道路廣場、綠地的比例遠低于發(fā)達國家。由于市場發(fā)育程度低，產(chǎn)權(quán)不清晰，交易成本巨大，如果僅僅依靠市場的力量來優(yōu)化城市內(nèi)部的土地利用結(jié)構(gòu)，將會是很漫長的一段時間。同時由于市場機制無法滿足社會對公共品的需求，具有外部效應(yīng)的公共土地產(chǎn)品，如城市道路、橋梁等市政設(shè)施和公園、綠地等非盈利性事業(yè)的供給無法得到切實的解決。通過土地儲備制度，運用行政手段加快舊城改造的步伐，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，降低城市更新的交易成本，解決當(dāng)前城市建設(shè)中局部建設(shè)與整體規(guī)劃、項目建設(shè)與區(qū)域功能之間的矛盾，改善城市的土地利用結(jié)構(gòu)，改善城市功能。

2.4提升土地資本價值，調(diào)控城市經(jīng)濟發(fā)展

通過土地儲備計劃，對儲備區(qū)域的土地進行集中成片設(shè)計和整理，重點進行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善區(qū)位條件，使儲備的土地形成聚集和規(guī)模效益，從而提升城市土地資本價值。通過土地出讓，依靠市場運作形成城市基礎(chǔ)設(shè)施資金的良性循環(huán)，提高政府經(jīng)營城市的能力。同時，政府通過控制土地供應(yīng)來調(diào)控城市投資、引進外資的方向、速度和規(guī)模，對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整進行適度調(diào)控，促進城市經(jīng)濟快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。通過土地儲備制度，提高了土地資源配置的市場化程度，促進了公正、公開和公平的土地市場的發(fā)育。

2.5有利于土地利用總體規(guī)劃和城市預(yù)測

規(guī)劃在空間上有較強的剛性，即規(guī)劃的土地用途經(jīng)確定后一般不能改變。而現(xiàn)實中預(yù)測在實現(xiàn)時間上卻有較大的彈性。即實現(xiàn)規(guī)劃的時間可能因經(jīng)濟條件不具備或土地使用權(quán)分散調(diào)整難度大等原因變得難以預(yù)測。在按規(guī)劃實施舊城改造中這種情況非常突出：實行土地收購儲備制度，可以對按城市規(guī)劃近期需要調(diào)整改造的土地優(yōu)先收購。進行集中成片的整理，并按規(guī)劃用途出讓。使政府能夠比較準(zhǔn)確地把握住規(guī)劃實施的進程，也使得以往靠社會投資難以實施的集中成片的舊城改造規(guī)劃在土地收購儲備機制的調(diào)節(jié)下逐步實現(xiàn)；增強了政府推動城市發(fā)展、促進規(guī)劃實施、調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)的主動性和宏觀調(diào)控能力。

3 城市土地儲備機制運行模式的內(nèi)涵

城市土地儲備機制實際上是法律規(guī)范下的城市土地使用權(quán)的調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)換機制。也就是說，由政府授權(quán)的城市土地儲備與開發(fā)公司通過土地的購買行為，把分散的土地集中起來，然后進行土地的整理與開發(fā)，將這些城市用地變?yōu)椤叭ㄒ黄健薄ⅰ拔逋ㄒ黄健薄ⅰ捌咄ㄒ黄健钡氖斓睾螅俑鶕?jù)城市經(jīng)濟發(fā)展對城市土地需求或土地供應(yīng)計劃，以出讓或年租等方式將儲備后的城市土地再投入市場。因此，城市土地儲備機制運行模式主要是由“土地收購――土地儲備――土地出讓”三個環(huán)節(jié)構(gòu)成。

3.1土地收購

通過土地收購，實現(xiàn)土地資源由農(nóng)村集體所有者或城市土地使用者手中向城市土地儲備與開發(fā)公司集中。土地收購主要包括：（1）回收。城市土地使用權(quán)的回收包括兩個層面：一是城市土地使用權(quán)的強制回收，即城市土地儲備與開發(fā)公司受政府的委托，收回閑置以及逾期未開發(fā)的城市土地使用權(quán)。。二是城市土地使用權(quán)的到期回收，即城市土地儲備與開發(fā)公司受政府的委托，對出讓的城市土地使用權(quán)到期而原土地受讓人又不愿意繼續(xù)給付土地出讓金受讓的土地，實施正常回收。（2）收購。城市土地儲備與開發(fā)公司對于部分地段好、土地差、收益高，但使用不合理的城市土地，或者在城市土地轉(zhuǎn)讓中價格明顯偏低的地塊，按政策和法律的規(guī)定，通過市場交易的方式從原土地使用者手中購回這些城市土地使用權(quán)。（3）置換。對于在企業(yè)改制中，部分使用不合理的工業(yè)用地，城市土地儲備與開發(fā)公司可以利用價格杠桿和所儲備的城市土地，以不同地塊土地使用權(quán)的置換來達到收回這些土地使用權(quán)的目的，從而達到最合理利用城市土地資源的目的。（4）征用。城市土地儲備與開發(fā)公司通過對農(nóng)村集體所有制土地的預(yù)征或?qū)嵳鳎瑢⒘腥氤鞘邪l(fā)展規(guī)劃的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，并將其納入城市土地儲備的來源。（5）整理。城市土地儲備與開發(fā)公司在接受委托整理不同土地所有權(quán)或土地使用權(quán)的過程中，可以直接分享委托人的部分土地所有權(quán)或土地使用權(quán)，并將其作為城市土地儲備的來源。

3.2土地儲備

城市土地儲備包括了對收回土地的開發(fā)或再開發(fā)。政府委托或授權(quán)的城市土地儲備機構(gòu)在取得土地使用權(quán)后，可以自身或委托專門的機構(gòu)或單位，對城市土地實施開發(fā)或再開發(fā)，使生地、毛地變成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。實施城市土地的前期開發(fā)，可增加城市土地儲備機構(gòu)的經(jīng)營利潤。對于城市土地儲備機構(gòu)而言，只要按計劃科學(xué)安排這些市場土地的前期開發(fā)，是有利可圖的。城市土地的前期開發(fā)與整治，可以為城市土地的招標(biāo)拍賣創(chuàng)造有利條件。政府無償收回的城市土地，可直接進入城市土地儲備庫。需要政府收購儲備或征用儲備的城市土地，則可采用三種方式予以儲備。一是直接利用城市土地儲備基金，以收購、征用土地的方式進行儲備。二是以貸款擔(dān)保的方式收購、征用土地并予以儲備。其程序大致為，城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位簽訂協(xié)議，商定收購、征用土地的價格；由城市土地儲備中心作擔(dān)保，由被收購、征用土地的單位到金融機構(gòu)貸款，所貸款額可用于被收購單位的廠區(qū)移建或生產(chǎn)經(jīng)營等，也可用于被征用土地單位的安置補償、土地補償?shù)龋挥沙鞘型恋貎渲行膶λ鶅涞某鞘型恋貙嵤╅_發(fā)整理，并予以招標(biāo)拍賣，從其拍賣的收入中支付所商定的價格，用于還貸，同時撤銷貸款擔(dān)保。三是以賒賬方式購買、征用土地并予以儲備。城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位協(xié)商，采用賒賬的方式將土地納入儲備庫，在該土地招標(biāo)拍賣之后，將全部所得扣除應(yīng)繳的稅費，全額結(jié)算給被收購、被征用土地的單位。前兩種方式雖必須提前支付收購、征用土地價款，但它所帶給城市土地儲備機構(gòu)的收益較大；第三種方式雖不需提前支付收購、征用土地價款，但土地儲備機構(gòu)的壟斷收益卻不能得到充分體現(xiàn)。在城市土地儲備的具體操作實踐中，視具體情況，這三種方式可交替或選擇使用。城市土地儲備時間的長短，應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展對土地的需求和政府財力的承受能力等情況確定。

3.3土地出讓

無論是通過收回、收購、置換以及征用進入城市土地儲備與開發(fā)公司的地塊，其土地出讓或年租時均視為城市土地一級市場行為，所以必須統(tǒng)一納入城市土地供應(yīng)總量計劃，進入市場的方式可以是協(xié)議、招標(biāo)和拍賣。隨著土地市場交易行為的規(guī)范化，城市土地出讓或年租的方式應(yīng)轉(zhuǎn)為招標(biāo)、拍賣和掛牌交易，以最大限度地實現(xiàn)城市土地資產(chǎn)的收益。建立城市土地儲備制度后，既可采取出讓長期土地使用權(quán)的方式，也可根據(jù)供需雙方的要求，采取年租或短租的方式，以實現(xiàn)城市土地資源充分利用，增加國有土地資產(chǎn)收益。

篇13

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應(yīng)的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構(gòu)，形成了政府與土地儲備機構(gòu)之間的委托關(guān)系。但在實際運行過程中，城市土地發(fā)展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據(jù)土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業(yè)運營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標(biāo)準(zhǔn)很低，導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。

三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風(fēng)險保障等方面。