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篇1
在英美法系國家，諸如美國、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亞、新西蘭以及非洲的個別國家和地區，土地所有權則和英國類似。
產權形式有兩種
海外地產的土地產權形式則90％以上為永久業權，可傳給子孫后代。其形式主要分為兩種：一是永久業權（FreeholdTitle），另一種為租借權(LeaseholdTitle)。永久業權是指當購買一套別墅(House)時，在產權證上所登記內容為土地的邊界、面積及土地范圍內所有物業的產權擁有者，無使用及租用年限限定；如購買的是一套公寓，業主所購買的不僅僅是此項物業，還包括此房產所占這塊土地上1／N的不可分割的永久產權和此套房產所在的空間永久使用權。這兩種產權證書均由專業的測量師出具報告，并由政府房產局頒發產權證。
土地租借權又分為兩種：一種是有年限的租借權，如英國的租用保有權就有125年、40年、20年、10年等4種年限，土地契約中明確表明租借期限，每年租金多少，及是否有續約權。另一種是無限的永久租借權。租借人每年均須依租約付一定的土地租金，從而永遠擁有此土地使用權。所以實際上這類永久租借地與永久業權土地意義上區別不大。
可自由轉讓
美國的地產市場十分發達，制度健全，所有的土地都實行有償使用，在政策規定許可的范圍內，土地可以自由買賣、出租和抵押。土地無論公私，在交易中地位、利益平等。私有土地之間買賣完全是私人之間的事，手續十分簡單，在雙方自愿簽定協議之后，只需向政府繳足規定的稅金，進行注冊登記即可。為吸引外資，美國政策允許外國人也可以到美國購買土地。政府可以向民間征購土地，但須經規劃許可且出于公眾利益，須進行地價評估。
在私有制國家，憲法保證土地私人所有權，但是如果為了公共目的，可以根據法律采取征購方式，使私有土地成為公有土地。
土地用途實行管制
篇2
（一）農村土地產權的內容。產權理論自形成以來就取得了蓬勃發展。應用于土地問題上，它規范了如何分配產生于使用土地的收益，解決了集體勞作時均攤成果的懶散問題。從法律上講：產權指財產所有權，這種所有權包括依法對財產享有的占有權、使用權、收益權和處分權。土地產權是有關土地財產的一切權利總和，其中以所有權為基礎，使用權為核心。
（二）農村土地產權的功能。產權具有明顯的三大功能：優化資源配置、激勵以及約束。在交易費用不為零時，不同的權利配置界定會帶來不同的資源配置以及經濟效益，因此要想最優化的土地資源配置，需要有合理的產權安排，從而更有效的利用資源；產權會影響激勵和行為，它使產權主體能排他性占有、使用土地并取得相應的報酬，形成有效激勵；產權有界在確定產權主體可以做什么，在什么范圍做，怎樣做的同時，也就確定了他不能做什么。
二、我國農村的產權分析
（一）我國農村的產權現狀。我國在1978年開始施行，至今，其已成為我國農村土地產權制度的基礎。家庭聯產承包即：土地在名義上歸屬集體，但使用權卻在一個滿足國家和農村經濟集體稅負要求的合約下歸屬農戶。家庭生產責任制使農民成為獨立的農地使用者，農業經營者，全面確立了農民家庭為基礎的耕作體系。
（二）我國農村下的產權制度的績效分析。所有權與使用權分離的家庭經營模式是有效率的，它較好地解決了生產經營活動中的激勵和監督問題。通過使家庭成為自身經濟活動剩余索取者、家庭成員成為財產的擁護者，并賦予家長配置資源、協調生產和應用激勵手段的權利，對勞動努力程度進行監督的成本會大大降低。
（三）我國農村下的產權制度弊端。（1）產權主體模糊。我國現行法律確定了鄉鎮、村、村民小組三個層次和社區自治組織、鄉村集體經濟組織兩種類型的農村土地產權主體，但這些法定的產權主體均具有模糊特征。這種模糊構架導致兩方面后果。其一，作為“農民集體”組成部分的個體農民事實上被割斷了與土地所有權的內在聯系，不能履行土地所有權。其二，由于法律規定的土地所有者是一個抽象的“農民集體”，它不具備法律人格，也無法具體地行使土地監督和管理職能，這就產生所有權虛置現象，使集體土地的法律保護難以實施。（2）土地產權權能的殘缺。以集體所有的農地產權還表現出權能的嚴重殘缺。一方面，政府對土地所有者的權利作了嚴格限制，如集體不能買賣土地產權，只能出租或讓渡使用權；也不能隨意改變用途，實際上集體雖是土地所有權的主體，但卻缺少占有、使用、收益和處分等重要權利；另一方面，由于農地產權不清及土地最終處置權由政府掌握，農民的使用權、處置權、收益權受損。確切地說，農戶沒有支配土地的權利，僅享有使用權，這種現象使土地的流轉、抵押受阻，限制土地的高效利用和要素資本化的轉變。（3）土地的流轉能力弱。我國土地流動性不容樂觀，由于農戶與農地并不是絕對意義上的支配與被支配，他所擁有的農地還附有國家和社區的多邊利益，在實施流轉時就不能傷害其他主體的利益，這使得他們顧慮重重，難以實現真正的物權支配，而土地的流轉恰恰是優化資源配置的有效手段，實現帕累托最優的必由之路。
三、我國農地產權制度改革的路徑研究
（一）國外的借鑒。土地產權出現的問題將改革提上日程，改革往哪走，借鑒國外經驗或許能給我們啟發。以美國為例，美國農業高度發達，除了自然、環境等客觀因素外，更與其獨特的農地產權制度有關。美國國土面積中58%歸私人所有，32%歸聯邦政府，10%歸州及地方政府，可見其土地以私有制為主。同時其法律保護私有土地所有權，土地可以自由買賣和出租，價格交由市場決定。這種模式具有兩個重要特征：產權清晰、完整且有保障，土地所有者在法律范圍內享有充分的自主經營權、并且在土地轉讓、租賃、抵押、繼承等方面完全不受外界干擾和侵略；地產市場發達，制度健全，美國土地買賣是私人之間的事，手續十分簡單，在雙方自愿簽訂協議之后，只需向政府繳足規定的稅金，進行注冊登記即可，且價格完全由買賣雙方協商，也可由私人估價公司幫助雙方達成協議。
（二）改革的建議。（1）放寬對土地的物權權限，實現產權的完整性。農地產權應是“一束權利”并非單方面的擁有，任何成分的殘缺都會引起不必要的損失，所以我國的農地產權改革應該考慮使農民享有占有支配權、經營使用權等一整套權利，而政府退出對農地的管制，放任自由，只充當土地最終所有者和處理土地糾紛的角色，這樣既不會改變我國農地公有制的本質，又具有像美國農權私有的激勵效能，從而解決下“農村集體”的所有權虛位和農戶的經營權受限問題。（2）建立法律保障體系，維護合法農地產權。有效的產權保護是現代產權制度的重要組成部分，有效的產權制度必須保護產權的功能和結構，使產權主體具有穩定的收益預期，能夠自主的形成契約，有效地解決權利糾紛，從而形成積累和投資，促進經濟的發展。國家立法機構應從法律法規上進一步理清農村產權的歸屬問題，并進一步細化相關條文，使得每一步執法都有理可依，從法律上確定農權租賃、抵押、繼承等方面完全不受外界干擾和侵略。
參考文獻
[1] 羅夫永，柯娟麗.農村土地產權制度的缺陷及其創新[J].財經科學，2006（08）：35-41.
篇3
關鍵詞：制度均衡；制度非均衡；制度供給不足；制度供給過剩；農村土地產權制度
Abstract:Institutionaldisequilibriummeansthatinstitutionssuppliedandinstitutionsdemandedarenotinbalance.Itcanbedividedintoinstitutionalsupplyshortageandinstitutionalsupplyexcess.Changesininstitutionalcost,profitandthesetofinstitutionalchoicemaycausesomeinstitutionsintodisequilibrium.moreover，institutionaldisequilibriamaybemadetobepersistentbythefollowingfactorssuchasconstitutionorder,existinginstitutionalarrangement,institutionaldesigncost,lackofsocialscienceknowledge,theexpectingcostofpracticinginstitution,theinstitutionalinnovationmethod.ThispapermainlyusestheoriesoftheNewInstitutionalEconomicstoanalysisproblemsofinstitutionaldisequilibrium.ofChina’scurrentfarmlandpropertyandassurethatChina’scurrentfarmlandpropertyinstitutioninnotinbalance,whichhinderthedevelopmentofouragriculture,thisisexactlythecauseofinstitutionalinnovation.
Keyword:InstitutionalEquilibrium；InstitutionalDisequilibrium；InstitutionalSupplyShortage；InstitutionalSupplyExcess；FarmlandPropertyInstitution
隨著我國社會生產力的發展，社會主義市場經濟體制的逐步完善，尤其是在我國加入WTO，農業發展面臨國際經濟一體化的嚴峻挑戰的今天，我國現行的農村土地產權制度已難以繼續為農業現代化、農業國際化和農村非農化提供有效的制度支持，由于農村土地產權問題及其矛盾糾紛而引發的農業發展、農民增收和農村進步等“三農”問題也愈演愈烈，事實表明當前我國農村土地制度已處于一種典型的非均衡狀態，已有的制度安排結構中主體無法獲取的潛在利潤或外部利潤的出現。換句話說，盡管現行之外還有另外一種可供選擇的制度安排和制度結構，可以增進許多農戶個人及社會福利水平的潛在機會，卻難以使之成為現實；而那些效率釋放殆盡的制度依然是當前農業發展中制度供給的主流，這恰恰也就是農地制度產權制度創新的誘致因素。本文從制度經濟學的角度對這一現象進行詮釋。
一、我國現行農村土地制度非均衡的一般理論解釋
所謂制度均衡是指人們對既定制度安排和制度結構的一種滿意狀態或滿足狀態，因而無意也無力改變現行制度[1]。在此狀態下，現存制度安排和制度結構的任何改變都不能給經濟中的任何主體帶來額外的凈收益，制度安排和制度結構從總體上處于邊際收益等于邊際成本的均勢狀態，它表現為制度的供給適應制度的需求。所謂制度非均衡就是指人們對現存制度安排和制度結構的一種不滿意或不滿足，欲意改變而又尚未改變的狀態。[2]在此狀態下，現存制度安排和制度結構的任何改變有可能會使不同制度創新主體獲得利益，也就是說，現行制度安排和制度結構之外出現了另一種可獲得潛在最大利益的制度安排和制度結構，如果不及時創新制度安排，就容易導致制度供給不足或者制度供給過剩，使得制度供給與制度需求出現了不一致，容易引發制度非均衡。
引起制度非均衡的因素很多。從內部矛盾來看，制度創新的潛在收益變化、制度創新的成本變化、制度選擇集合的改變、技術改變、制度服務的需求改變以及其他制度安排改變等因素都會引起制度非均衡。從外部因素看，外部環境的變化、資源條件的改變、國際環境的變化以及體制的變化等等，一方面會使原有的制度制度安排和制度結構不是凈收益最大的制度，因而產生了制度創新的動機和需求；另一方面也有可能會改變可供選擇的制度集合和選擇范圍，從而產生制度的有效供給。
我國現行農村土地產權制度之所以處在非均衡狀態，主要表現為農村土地實際產權制度供給滯后于潛在的制度需求，制度供給存在明顯不足。一方面，對新制度的需求已遠遠早于實際制度供給，從而導致農地產權制度有效供給不足。例如對界定土地所有權制度的需求、對明晰土地使用權制度的需求、對健全土地流轉制度的需求、對規范土地租賃制度的需求等潛在制度需求都早已產生，但實際制度供給至今尚未有一個明確的“時間表”；另一方面，土地承包制度供給存在著嚴重“過剩”，一些現行制度供給相對于社會需求是多余的，如農民集體土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農業建設，農村住宅禁止向城鎮居民出售，農民將戶口遷入城鎮后，其原宅基地不得再擴建和自行轉讓等政策，都極大束縛了土地和勞動力這兩大生產要素的合理流動，阻滯了農地市場化進程。
當然，在社會發展過程中，制度非均衡是一種“常態”，而制度均衡則是一種暫時的、理想的狀態，即使“偶爾”出現也不會持續存在，影響制度供求的成千上萬各“變量”在不斷變化；另一方面，制度非均衡又成為制度變遷的誘致因素，正在不斷出現的潛在利潤促使人民不斷進行制度創新，制度非均衡的軌跡就是制度變遷的軌跡。
二、我國現行農村土地產權制度非均衡的內部性分析
一是農村土地所有權制度供給不足。我國已經初步建立起社會主義市場經濟體制框架，農村集體經濟組織呈現多元化發展，與此相適應，我國的農村土地所有權制度應明確確定農地主體。我國憲法雖明確規定了農村土地歸農村集體組織所有，在此規定下，現實的“集體所有”大多數為鄉鎮、村、村民小組所有，農民只是具有土地的經營權而無所有權。而作為土地所有者的集體對土地充其量除了在農戶之間進行調整一類的分配權力之外，并不擁有法律賦予所有權的全部權力。實際上，在我國中央政府代表全社會掌握最高的、宏觀的農地支配權，造成農村集體土地所有權主體虛置或缺位。即使是集體組織享有的那一小部分所有權也缺乏真正的組織載體，使集體很難真正行使自己的所有權。
二是農村土地產權制度供給不足。從經濟學的角度，產權對它的擁有者來說，應當具有的權能是:占有權、使用權、處置權和收益權。家庭承包制度雖然實現了土地所有權與使用權的分離，農戶擁有了承包經營權，但農戶的權利并不是充分和完備的，我國農民在土地的所有權上，只有占有權和使用權，而沒有處置權和收益權。農民產權權利的不充分使之無法適應市場經濟和現代農業發展的變化和要求。例如，在現行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利。在土地流轉過程中，承包經營權又發生分化，演變成承包權與經營權兩部分。而改革開放以來20多年，國家通過出讓、轉讓農村土地收益達2萬億元，但大部分農民卻沒有從中收益。
三是農村土地承包制度供給不足。我國中央政府一直致力于依法保護農村土地承包關系的長期穩定。國家在1984年就確立土地使用權15年不變。1993年底，國家又確定將原有土地使用權再延長30年，并提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法。2002年《中華人民共和國土地承包法》同樣規定：國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。但在實踐中，家庭承包制基本采取按人平均承包土地的辦法，以保障農民平等的經濟權利。特別是由于婚喪嫁娶、新生人口不斷形成高速承包地的內在壓力，不少地方不得不采取“三年小調整”、“五年大調整”的辦法，不斷重新分配承包地，這使穩定土地承包成為一句空話。土地承包權的不穩定直接導致土地所有權不確定性增加，在一定程度上阻礙了農民對土地的長期投資，使得土地的粗放經營成為普遍的現象。
四是農村土地經營制度供給不足。家庭承包經營在解決了農村溫飽問題后，在繼續發展上遇到了巨大的挑戰。尤其是隨著以市場經濟為目標模式改革的深入，家庭分散經營表現出制度上的滯后性，一系列困擾農業經濟的問題(如規模經營，農民增收，農業生產經營的專業化、一體化等問題)難以在封閉、凝固、分散的小生產經營體制框架內得到令人滿意的解決，所有這些都使得我國的農業難以像其它產業那樣能夠獲得規模經濟效益，這大大降低了我國農產品在國際市場上的競爭力。目前我國已經加入了WTO，與其他行業相比，我國農業的比較優勢最小，入世對農業的沖擊也最大，如何提高我國農業的規模經濟效益也就成了一個非常重要的現實問題。
五是土地產權制度結構不完善。我國目前農村土地產權制度結構嚴重失衡，土地產權制度的配套制度建設還處在初級階段。（1）農村用地保護制度缺乏，我國人口多，耕地少，在農村，則是擅自建房、建廠、建窯、建墳、采礦、采石、挖砂、取土，亂占濫用，破壞地力，改變用途；（2）農地市場制度發育不良，農地是不是資產，如果是資產，其市場如何建設等都缺乏明確的理論指導；（3）農地價格制度缺乏，現實農地經營中，沒有系統的農地地價制度，農地資產顯化缺乏依據；（4）農地金融制度尚待時日。農民缺乏利用農地使用權進行貸款的農業金融機制，導致部分缺失資金的農戶無法運用科學技術進行現代農業生產，農村剩余勞動力不能從土地使用權轉讓中獲得資本積累喪失了發展非農產業的機會，種養大戶不可能通過市場獲得土地相對集中，發展適度規模經營。
此外，我國農村土地產權制度還存在部分供給過剩現象，突出表現在農村土地使用權限的封閉和凝固上。《中華人民共和國土地承包法》規定：通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。但在現實中，農地流轉尚無相應配套的可供其具體操作的章程，農地轉讓進退兩難：一方面是政府或集體強制性進行農地流轉，侵害了農民的土地權益。據全國政協經濟委員會統計，1998年至今，全國土地違法案件達80萬宗，中國現有失地農民在4000萬人以上。[3]；另外一方面就是全國許多地方已出現了農民之間無償或低償轉包、轉讓土地，有的甚至轉出方倒貼，嚴重違反了稀缺土地資源使用價值規律。此外，國家還規定農村土地流轉不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，抑制了農村土地進入市場的積極性和可能性，束縛了土地和勞動力這兩大生產要素的合理流動，把9億農民全都緊固在自己的承包田和口糧田上，影響了農村第三產業的發展和小城鎮的建設步伐。三、我國現行農村土地制度非均衡延的外部成因
1、制度創新成本高。制度不均衡產生了獲利的機會能否實現制度的供給,還取決于成本與收益的計算。在制度創新的過程中,面臨著多種成本與收益的核算。一是個體成本－收益比較。新的農地制度創新可能給他們帶來更多收益(包括預期收益),例如更高的糧食產量，貨幣收入,以及股份分紅增加等,同時也要為此付出相應的成本代價,譬如農民的土地轉讓會使轉讓農民喪失了土地，增加貨幣收入卻喪失了糧食收入，承擔的風險增大等。一般說來,只有在收益可能大于成本時,單個行為主體才會產生制度創新的要求從而對由政府設計安排的制度創新持贊同和支持的態度。二是社會成本－收益比較。新的農地制度變革可能會使部分設農、非農社會成員的利益受損，從而成為制度創新的阻礙,進而增加制度創新的機會成本。我國是典型的城鄉二元經濟結構，土地對農民來說不僅僅是一種生產資料，而且承載著過多的就業和社會保障的職能。農村土地創新有可能使部分農民失去土地導致社會不穩定，同時大量農民涌入城市，也會帶來復雜的社會問題。三是政治成本－收益比較。毫無疑問,未來農地產權明晰化和市場化的改革取向。經濟市場化、自由化必定會提高資源市場配置能力，提高勞動生產率，因而有可能增強政府可支配的經濟力量——主要體現為能增加財政收入，從而使權力中心獲得更廣泛的國內政治支持和加強在國際政治經濟談判中的力量，達到鞏固權力之目的。但經濟市場化、自由化所誘發的多元化政治力量可能會弱化權力中心的權威性。
2、“搭便車”問題。我國現行農村土地產權制度制誘致性制度變遷本身所具有的外部性容易導致“搭便車”問題，這就意味著一旦制度被創新和安排，每一個受這種制度安排約束的個體，不管他是否分攤了制度創新的成本，他都能得到同樣的制度服務。由于這個緣故，經濟主體都希望別人分攤制度創新成本，其結果是制度供給不足。這就使得制度供給與制度需求之間的矛盾表現更為突出。因而，在“搭便車”問題困擾下，制度供給不足的非均衡狀態將可能較長時間內持續下去。既然誘致性制度創新受到“搭便車”問題的困擾，那么國家強制性制度供給是否會彌補制度供給不足嗎？新制度經濟學家認為，政府只有在預期收益高于其強制推行制度變遷的預期成本時才會提供新制度供給。如果創新損害具體制度提供者集團的利益，它們就不會為制度創新提供服務，甚至會以國家的名義阻礙制度創新的實現，維持一種低效率的制度。“經濟增長時會出現制度不均衡。有些制度不均衡可以由誘致性創新來消除。然而，有些制度不均衡將由于私人和社會在收益、費用之間有分歧而繼續存在下去。只要統治者的預期收益高于他強制推行制度變遷的預期費用，他將采取行動來消除制度不均衡。盡管如此，如果制度變遷會降低統治者可獲得的效用或威脅到統治者的生存，那么國家可能仍然會維持某種無效率的不均衡。”[4](P396-397)
（3）制度變遷時滯。所謂制度安排的時滯性，是指在新的制度需求和制度供給之間存在一個時間間隔。即新的制度供給要滯后于新的制度需求的出現。在任何一個社會形態和社會階段，由于社會都處于不斷的變化之中，所以，適應某一階段或某一社會情境的制度安排必然隨著社會的變化而逐漸失去作用，新的社會情境便需要新的制度安排，而由于人的認知能力、制度“發明”需要時間及新制度的啟動存在時間間隔等因素，新制度不可能隨著社會的變化而同步調適，因此，制度安排的時滯性是必然的。在一個穩定的社會環境中，由于沒有重要的社會變革，所以制度的安排會隨著社會的逐步發展而展開，時滯性問題表現得不是很明顯，而在一個多變的社會如目前我國的轉型社會中，由于整個社會結構都需要調整，因此舊有制度明顯不能適應新的市場經濟發展的需要，而新制度的產生和有效施行又不可能一蹴而就，因此當前我國制度安排中的時滯性便顯得更為明顯。這一點對于我國農地產權制度創新而言，也同樣適用。
（4）現有知識積累及其社會科學知識的制約。新制度經濟學認為，“正如當科學和技術知識進步時，技術變遷的供給曲線會右移一樣，當社會科學知識和有關的商業、計劃、法律和社會服務專業的知識進步時，制度變遷的供給曲線也會右移。進而言之，社會科學和有關專業知識的進步降低了制度發展的成本，正如自然科學及工程知識的進步降低了技術變遷的成本一樣”[50][P336]。這就是說社會科學(經濟學、法學、政治學等)知識就是認識社會現象的階梯,并決定著改造社會的成本。我國農村土地產權制度創新方向是建立與社會主義市場經濟體制相適應的農村土地產權制度，這是一項全新的事業，在改革過程中面臨的社會科學知識不足是顯而易見的。一方面，經典的理論中闡釋的是土的地社會所有，而我國現階段實行的是土地集體所有；另一方面，西方有比較成熟的土地產權制度理論和模式，但這些理論和模式是建立在資本主義市場經濟個別基礎之上的。因此，如何既堅持社會主義制度又建立和完善現代土地產權制度并沒有現場的模式可供借鑒，只能靠摸索和創新。因而使得制度非均衡的狀態得以較長時間延續。
（5）意識形態剛性。制度創新是經濟主體追求外部利潤最大化的行為結果。只有當經濟主體對一項制度的安排和結構的預期成本少于預期收益時，一項制度安排才會被創新。而經濟主體對制度的成本－收益的看法，則要受意識形態的影響。因為人們是通過成本－收益分析來獲得最大化收益的，而意識形態通過改變經濟主體的偏好體系，對成本和收益的值具有直接的決定作用。“從隨機觀察中可以發現，個人在成本－收益計算中僅以獲得更多的尊嚴作為利益取向的行為模式是廣泛存在的”[6][P60]。我國漫長封建小農社會經濟形成的平均主義觀念、家族和家庭觀念、公私觀念等潛移默化的從各個層面影響著農民主體對農地制度創新成本－收益分析。任何違背農民意愿的制度創新方式都不會得到農民支持和理解，也是難以實施的。2004年，因為首創”家庭聯產承包制”而常被作為“中國農村符號”的安徽省，對全省15個市、60個縣（區）、219個鄉（鎮）共2070個農戶進行了一次深入的摸底調查，46.09％的農民對土地產權私有化持反對意見，贊成的只有28.7％，其余農戶說“無所謂”或回答“拿不準”。農民認為：“家庭承包制”適合我國的實際，不能動搖[7]。
四、結論
我國目前非均衡的農村土地產權制度格局已進入不可持續的狀態，由于農村土地產權制度非均衡而引發的農業發展、農民增收和農村進步等“三農”問題長期得不到解決，各個土地所有權“上級”以所有者的名義來侵蝕農民對土地的使用權和收益權,嚴重阻礙了農民收入的增長；土地隨意的調整以及不得轉讓、繼承、自由種植等限制,造成土地資源不能自由流轉、不能形成農業適度規模經營；大量農村剩余勞動力棄農務工，使得相當大一部分土地處于閑置或半閑置狀態，稀缺的土地資源并沒有得到充分利用。這種非均衡的農地產權制度格局已成為農業發展、農民增收和農村進步的“瓶頸”；體現市場經濟體制要求的新農地制度，已經成為經濟社會中的“稀缺資源”，而在這種非均衡中又恰恰是推動土地產權制度進一步改革的需求因素，這也正是土地產權制度改革過程中進一步展開和深化的基本條件，其結果必然是加速我國農地產權制度創新的力度和頻率,實現制度均衡發展。參考文獻：
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篇4
農村土地產權制度一般是指農村集體土地所有權及其派生出來的集體土地使用權和其他土地權利形成的相關制度，是國家土地產權制度的重要組成部分，也是我國農村土地制度的基礎與核心。本文從賦予農戶土地產權，建立土地使用權流轉機制，健全農地管理制度體系，加強農業立法工作四個方面淺談農村土地產權制度的幾點思考。
一、賦予農戶獨立的土地產權。
土地產權是指以土地所有權為核心的土地財產權利的總和，包括土地所有權及與其相聯系的和相對獨立的各種權利，如占有權、使用權、收益權、處置權等。
1.賦予農民長久而有保障的土地占有權。土地占有期限長短，是影響地權制度穩定性的一個重要因素。無論是在公有制還是私有制下，各國一般都把延長土地租用期限作為完善地權制度的一項重要內容。澳大利亞、新加坡、吉爾吉斯斯坦等國家公有土地利用比較有效，很重要的一個原因就是它們都不同程度地采取了土地的長久性租用制。為了使農民形成穩定的投資預期，我國也應該賦予農民對土地長久的占有權。這樣做，可以徹底消除農民的顧慮，大大提高農民長期投資的積極性。
2.完善農民對土地的使用權。在保證國家合同訂購和完成集體提留的前提下，允許農戶在自己承包的土地上，根據市場的需要,自主經營，農戶可以自己決定生產什么、生產多少和怎樣生產。任何組織和個人都不得干預。同時，在租用期內農戶還應有優化土地配置、提高土地產出價值的權利。但是農戶無權自行將農用土地轉化為非農用地。
3. 保證農民對土地的收益權。這包括兩方面內容:一方面，農民必須從出售土地產品中得到其應得到的利益，其前提條件是農民必須有農產品價格的定價權。另一方面，農戶應得到其使用土地后因投入資本和勞動而增加了的土地改良價值，這應當在承包地調整或轉包時，得到應有的補償。此外，還必須嚴厲禁止各有關部門以各種名目對農民進行各種非法攤派。
4. 賦予農戶一定時期的土地處置權。要允許農戶在一定時期內對其所擁有的土地進行轉讓、出租、入股、抵押、贈予、繼承等。尤其是要允許農民以農地使用權作抵押獲取銀行貸款。我國農業發展面臨的一個大難題就是資金十分短缺，尤其是用于農業中長期發展的資金投入不足。從世界各國來看，各地的農民通常都有貸款的要求，以作短期和長期的用途。因農場在準備土地種植的季節，現金流量通常都是支大于收，而在收獲季節以后，現金則會出現收大于支的情況。由于許多農民沒有成本資金，所以短期貸款是普遍存在的。
二、建立合理而有效的土地使用權流轉機制。
建立合理而有效的土地使用權流轉機制，其意義在于使土地這種農業最重要的生產要素進入市場流通領域，發揮市場機制在土地資源配置中的作用，完善農村市場體系，發展農村市場經濟，通過土地使用權的流轉提高土地經濟效率。目前我國建立土地流轉機制的主客觀條件已經具備。
1、我國農產品市場已由原來的農產品供給絕對短缺的賣方市場轉變為農產品供給相對過剩的買方市場。這種轉變形成了較大的農業剩余，為自給半自給農業向較高農產品商品率的產業化農業的轉變提供了必要的條件，同時又促使了農戶行為從單純的農地經營轉向非農產業的經營，并在二、三產業發展的利益驅動和誘導下，日漸明顯地加強了農業產業化傾向，這一切使得土地的有效流轉成為可能。
2、農業勞動力就業結構發生了變化。80年代以來，隨著以市場為導向的經濟體制改革的逐漸深入，農業勞動生產率得到了迅速的提高，大量的農村勞動力被釋放出來。農村勞動力由隱性剩余轉為顯性剩余，其轉移的速度與強度都在加大。土地經營已不再是農戶惟一的收入來源，土地的生存保障功能已趨弱化，這就為有效的土地流轉機制的建立提供了現實的客觀基礎。
3、農業市場化進程逐步加速，隨著社會主義市場經濟步伐的整體推進，市場體系已逐漸形成，尤其是生產要素市場的初步建立，為市場機制的基礎性資源配置作用的發揮奠定了基礎。土地作為生產要素進入流通并相應獲得報酬，這種利益動力加速了農業的市場化進程，為土地的有效流轉提供了良好的經濟運行環境。
4、土地流轉在現實中已大量存在，各地方零星發生的土地使用權和“四荒”使用權拍賣，土地資源在不同經營主體之間的流動，土地資源的配置效率較好地凸現出來，從而為土地使用權流轉提供了實踐基礎。土地使用權在流轉過程中，要堅持自愿、有償的原則依法進行，不能搞強迫命令。此外，土地使用權的流轉，不能局限在一村一鄉范圍內，而應當根據客觀發展的需要由市場機制來調節和配置土地資源，要突破社區限制，也不要受戶口制度束縛。各級地方政府要對土地使用權流轉進行引導、監督和提供服務。
三、 建立和健全農地管理制度體系。
為了維護土地所有者和使用者的合法權益，為了保證土地資源得到充分合理的利用，我們必須加快建立和健全國家對農地的宏觀管理。從目前我國農地管理制度體系來看：
1、土地管理機構不健全。雖從國家到地方都建立了土地管理局，但其內部機構還很不健全。
2、土地管理隊伍比較薄弱，缺乏高技術、深層次的專業技術人員，缺乏運用現代技術進行土地信息管理的能力。
3、各項管理制度不健全，對于土地利用的監督職能不強，制度不嚴格。
4、地籍管理機構和制度仍然不健全，全國各地因地界矛盾發生糾紛呈上升趨勢。
5、由于產權關系模糊，造成管理權責不明確，為很多違法行為提供可乘之機。
篇5
一、農村“四荒”土地權屬界定
1996年國務院辦公廳《關于治理開發農村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出，“四荒”土地是指“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”。據我國《土地管理法》、《農業法》的相關規定，農村“四荒”土地的所有權歸屬于農民集體。農村“四荒”土地使用權的明確大體為幾個層次：《土地管理法》、《民法通則》明確了農村“四荒”土地使用權即承包經營權可以讓渡，可以依法通過簽訂土地承包合同的形式取得；《通知》、《農村土地承包法》進一步明確了農村“四荒”土地使用權取得的家庭承包、招標、拍賣、公開協商等合法方式，以及承包經營權取得的程序；《通知》在明確治理開發者在享有“四荒”土地使用權的同時，還指出購買者以拍賣取得的使用權，并非完全使用權，不包括地下埋藏物和礦產資源的使用權。
二、農村“四荒”土地權利運行現狀
（一）所有權的不完整運行
《土地管理法》、《農業法》都明確了農村“四荒”土地的農村集體所有，但在“四荒”土地資源開發利用形式日趨多樣化的今天，農民集體對于“四荒”土地所表現出的并非完整意義上的所有權。所有權被稱作為“完全物權”，是最充分的物權，由占有權、使用權、收益權與處分權四項權能構成。對農村“四荒”土地而言，最核心內容，一是土地使用權的充分發揮以及由此帶來的應得利益的充分實現；二是土地所有權發生改變的方式、條件以及由此所帶來的利益合理補償與充分實現等問題。目前“四荒”土地所有權對于農民集體的意義僅表現為，農民集體能夠憑借“四荒”土地的法定承包、租賃或拍賣等，獲取來自土地開發者的一定量合同收益；基于國家需要而發生的，農民集體對“四荒”土地被動且極不完善的最終處分權，即“四荒”土地所有權的變更。何時何條件下“四荒”土地所有權從農民集體所有轉變為國家所有，以及農民集體因為“四荒”土地所有權的喪失能夠獲得多少補償、怎樣補償，既非由農民集體說了算，也非交由市場說了算，而是全部由國家說了算，即《憲法》、《土地管理法》所規定的：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。
（二）使用權流轉的效益性目標日漸凸顯
“四荒”土地使用權與所有權的分離與流轉，從最初的土地承包經營，到后來的土地使用權的租賃、股份合作，再到以拍賣形式取得“四荒”土地使用權，以及抵押“四荒”土地使用權，經歷了不斷市場化的變遷。這種變遷中，包含“四荒”土地使用權的一級市場和二級市場流轉兩種類型。一級流轉完成了“四荒”土地所有權與使用權的分離，即“四荒”土地使用權初次轉移給使用者，反映出土地所有者與土地經營者的關系，實踐中主要體現為“四荒”土地使用權的承包、租賃、拍賣等行為；二級流轉與所有權沒有直接聯系，是指經營人在經營期內，將其依法取得的“四荒”土地經營權再讓渡給第三者的交易關系，如“四荒”土地使用權的轉讓、出租、抵押、入股等行為。
“四荒”土地的使用權，即承包經營權流轉的相關法律規定，主要體現在《農村土地承包法》（2003）、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（2005）（以下簡稱《流轉管理辦法》）、《農村土地承包糾紛解釋》（2005）以及《物權法》（2007）等法律文件中。總體來說，“四荒”土地承包經營權與《農村土地承包法》的立法旨趣本質上一致。即：賦予農民長期穩定的土地使用權，維護承包當事人合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定。但耕地與“四荒”土地存在功能的差異性，對農民而言，“四荒”土地沒有耕地那么明顯的現實福利性和社會保障功能，因此，“四荒”土地目標效益更傾向于實現社會綜合效益，即通過合理開發，改善生態環境，促進經濟與社會可持續發展。而且我國農村目前還有相當豐富的“四荒”土地資源，開發潛力巨大，因此，“四荒”土地承包經營權立法更多著眼于效率實現。
體現這種效率性目標的制度設置，在一級市場流轉上，“四荒”土地承包經營權更多是以市場化方式有償獲得，如拍賣的方式。在承包經營人方面，相對于家庭承包經營中耕地承包人一般為本集體經濟組織成員而言，農村“四荒”土地的承包經營人允許非本集體經濟組織成員進入。以其他方式承包農村“四荒”土地時，承包期限還可以由雙方協商確定，更自由。在二級市場流轉上，《農村土地承包糾紛解釋》、《流轉管理辦法》、《農村土地承包法》明確了“四荒”土地承包經營權流轉問題援引家庭承包中的相關規則，包括流轉原則、限制條件、流轉方式的適用前提和程序性要求等方面。其中，二者對權利處分所應遵循的條件及程序等細微處有所區別：即家庭承包中的轉包、出租、互換，雙方當事人合同簽訂后，要報發包方備案；采取轉讓流轉的，要求轉讓方應當有穩定的收入來源，而農村“四荒”土地承包經營權則無此要求。此外，就是農村“四荒”土地承包經營流轉接受方受限較少，可以是本集體經濟組織以外的個人、農業公司或其他組織。二者較突出的差別在于，“四荒”土地承包經營既可以家庭承包經營下的轉讓、出租、轉包、互換等方式處分權利，還可以抵押或入股等形式處分權利。這使得“四荒”土地承包經營者享有更獨立的處分權，利于“四荒”土地承包經營權更充分流轉及其效率性目標的實現。
不可否認，“四荒”土地使用權呈現不斷物權化的發展過程，土地權益日益明晰、完整與穩定。但筆者認為，以“四荒”土地側重效率追求，實現綜合效益的目標來論，放在當前經濟社會高速發展與城鄉統籌協調發展的現實環境下，“四荒”土地所有權、使用權的發展，都有更深入推進的可能與必要。在此，筆者意于對現有農村“四荒”土地所有權與使用權流轉制度設置中的一些問題做些商榷與探討。
三、關于農村“四荒”土地產權制度
變革的商榷與建議
法律是通過對不同利益的取舍來實現對利益關系的調整和分配。平衡和保護各方當事人利益應是立法的宗旨和價值尺度。具體到“四荒”土地所有權享有、使用權流轉的制度設計上，是要平衡和保護土地所有權人、使用權人，以及社會公共利益。
（一）對農村“四荒”土地所有權變更的商榷
在現今城鄉統籌發展背景下，國家發展，城市化推進對土地的需求客觀現實，一定條件下對農村集體土地所有權給予限制，以及將一定量農村土地變更為國有具有合理性。基于此，憲法和土地管理法都明確了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用農村土地并給予補償。但是，公共利益不能等同于國家建設。
筆者認為，基于公共利益優先原則，若確屬公共利益需要，如基于國家安全和軍事用途或者基于交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業建設需要，國家依上述規定征收農民土地無可厚非，這是社會公共利益實現的需要，也是社會個體義務。但在征地后，就存在補償問題。它關涉農民土地所有權不得已發生變更時，其項下利益是否會一并受損。對此，筆者認為，應該也必須給予農民以合理補償，以確保其不遭受實質性利益損害。這種補償在“四荒”土地上至少體現為兩項：一是，對“四荒”土地所有權人的補償。從“四荒”土地所有權存在現狀看，表現為對于所有權人，即農民集體憑借該土地從開發經營人手中獲取的收益，以及農民集體喪失土地所有權的應得補償。二是，對“四荒”土地未到期使用權人的補償，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，導致該土地使用合同未到期而終止，給土地使用者造成的損失補償。公共利益下的土地征收，土地所有權人未從中獲益，因此，對未到期使用權人的補償就應該由國家承擔，即國家需要對未到期使用者對該項“四荒”土地的治理成果，以及未到期的預期利益進行綜合評估并做出合理補償。
對于不屬于“公共利益”下的征地，即使是打著國家建設需要的招牌，也不應予以所謂“公共利益”的支持。筆者認為，此種情況應嚴格依憲法確定的國家財產權、集體財產權與公民私有財產權平等原則，以及“國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產”的規定，將農民集體所有權與國家土地所有權等同對待，即對于城市建設需要下的“四荒”土地，進行以農民集體為主體的市場化出讓――不改變所有權，由農村集體作為所有權人代表進行土地的市場化出讓，期限對應國有城市土地；終止原有土地經營合同，由農民集體對原經營權人未完成承包期內的損失，包括治理投入、預期回報等商定合理補償。
此外，《通知》明確禁止將“四荒”改作非農用途，尤其是城鎮郊區，并對此類行為做了限期改正，收回使用權，依法處罰等規定。這一看似屬于土地使用權的規定，筆者認為在現實條件下，與“四荒”土地所有權變更不可分割。現今城市化建設快速推進中，城鎮郊區“四荒”土地非農化的房地產開發絕不只是獲取更大收益的問題，已然是不可回避的事實。與其不分情況地強行管制，不如厘清產權，因勢利導引其健康發展。簡單說，即如果基于城市化建設的需要，該項“四荒”土地資源真的具備進行房地產開發的條件，就確定由土地的所有權人收回該土地使用權，補償使用者未到期損失，然后由農村集體經濟組織作為所有權人代表將該項土地進行市場化出讓，所得利益歸農民集體所有，以體現農村“四荒”土地資源的效率性追求，也更充分實現收益權權能。而對于不符合城市化建設需要下所謂房地產開發，則給予堅決制止，以維護農村“四荒”土地資源生態價值的實現。
（二）進一步完善“四荒”土地使用權制度設置的思考
1. 對“四荒”土地使用權一級流轉資金“村有鄉管”的質疑
《通知》中關于承包、租賃和拍賣“四荒”土地使用權所收取的資金實行“村有鄉管” 專款專用的規定，就是說，資金取之于“四荒”，用之于“四荒”，專款專用，對此，筆者認為無不妥當之處。但這筆資金所有權雖歸農民集體，卻要由鄉鎮農村集體資產管理機構代管，村集體使用該項資金時，需要到鄉鎮管理機構申領，獲批后方能使用，對此筆者認為有待商榷。《通知》明確規定，農村“四荒”資源屬當地農民群眾集體所有。農村集體經濟組織依法成立由村民代表組成的工作小組，擬定方案，實施“四荒”使用權的承包、租賃或拍賣，須報經縣級以上人民政府批準的，應辦理有關批準手續。由此可知，一者，農民集體既然是土地所有權人，其依法流轉土地使用權所獲資金，該資金所有權人當然也還是農民集體。所有權由占有、使用、收益與處分四項權能構成，而占有是使用權得以充分實現的重要前提。在此，只要是農民集體依法流轉土地，除經所有權人同意外，其他任何人無權占有該項資金。再者，農村“四荒”資源流轉的行政主管機關是縣級以上人民政府，與鄉鎮農村集體資產管理機構并無必然聯系，流轉資金由鄉鎮農村集體資產管理機構代管無從說起。第三，所有權是最充分的物權。確保資金專款專用，不被村集體挪作他用，不能成為削弱農民集體法定所有權權利的正當理由。據此，筆者認為，“四荒”土地使用權流轉的資金實行“鄉管”于法無據，于理不通。
2.“四荒”土地使用權二級流轉法律設定的商榷
物權法定原則，是指物權的種類、內容、效力、公示方法等必須由法律明確規定，而非由當事人協議設定。“四荒”土地承包經營權作為用益物權，不得例外。但現行相關規范性文件中關于“四荒”土地承包經營權流轉的規定很不完善。首先，從流轉方式看，現有法律是以不完全列舉的方式予以規定。這種列舉方式未能涵蓋實踐中已然存在的贈與、互易、代耕等流轉方式，也未設定未來實踐中可能出現新的流轉方式。進而，從現行規范適用看，現行立法是以“原則+例外”模式設計家庭承包方式和其他承包方式的流轉，規定“四荒”土地承包經營權可以轉讓、出租、抵押、入股或其他方式流轉，但對于各種流轉方式適用的前提條件、程序卻未予明確，需要援引家庭承包方式中的相關規定。家庭承包取得的土地承包經營權和“四荒”土地承包經營權的法律屬性雖然都定位于用益物權，但二者有差異。農地家庭承包經營權是以實現社會公平價值為追求。“四荒”土地承包經營權側重于資源利用率，經濟效益的實現。不同的功能定位決定了二者的適用條件、程序等都必然存在差異，不宜簡單套用。而依據現有法律設置，則必然致使不同功能與價值取向的用益物權適用相同規則，如此“四荒”土地使用權流轉自身的立法價值則難實現。
筆者認為，“四荒”土地承包經營權流轉立法價值取向既然定位于實現綜合效益，效率優先，兼顧公平，體現在流轉方式上，就應該放開對“四荒”土地流轉方式的限制，但應明確不同流轉方式各自的前提條件和程序性要求。對待實踐中客觀存在的，如贈予、代耕，以及未來可能出現目前尚未法定化的流轉方式，取舍標準應在于：只要該流轉方式不違反法律、法規等強制性規定，不損害社會公共利益，能夠被現行法定方式吸收的，不再另行設定；不能被吸收的，應予以法律認定，同時明確各自的適用前提條件和程序性要求。如互易、贈予的流轉方式即屬此種情況，既不能被現有的轉讓、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不違法損害社會公共利益，故應予以確認，同時需明確相應規制促其正軌發展。
3. 有關“四荒”土地使用權抵押制度設置的思考
抵押，是債務人或者第三人不改變對財產的占有，而以該財產作為債權擔保的法律設置。如果債務人不履行債務，債權人有權依法以該財產抵價受償。具體到農村“四荒”土地，抵押標的物是土地使用權，不是土地本身。其抵押權是指“四荒”土地使用權人依法在規定年限內，不轉移對“四荒”土地占有，將“四荒”土地使用權抵押給金融機構，同時獲得相應資金。如果抵押人不履行債務，金融機構有權依法處分該“四荒”土地使用權，并由處分所得價款優先受償。
“四荒”土地使用權的抵押屬于二級流轉。物權法確認了“四荒”土地承包經營權的用益物權性質，其處分權能理論就是“四荒”土地承包經營權流轉，包括抵押的堅實支撐。當然，基于其農用用途的限定，農村“四荒”土地相對于一般國有土地使用權的抵押應該有土地用途受限等方面的要求。但現實中，“四荒”土地抵押實現的限制遠非這些。一方面，現有立法規定不明確且操作性不強，致使憑借法律有效解決爭議之路不暢。目前，我國對土地使用權抵押明文規定的法律法規，如《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（1990）、《城市房地產管理法》（1994）、《擔保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《農村土地承包法》（2002）、《物權法》（2007）等在“四荒”土地使用權抵押的規定上銜接不暢，甚至存在內容相互沖突的情況。法律規定不明確，則必然帶來操作性不強的問題。另一方面，各職能部門責權利不明確規定，不科學，易導致法律適用力度不足。長期以來，缺乏專門機構，系統科學評估“四荒”土地抵押價格，交易價格不規范。目前，農村“四荒”土地抵押價格確定基本是由農村集體組織、村委小組對土地抵押價格進行商議、評估、定價，然后組織抵押雙方確定最終價格并進行抵押辦理。交易中，由于沒有科學的價格估算標準，金融機構為獲取最大利益而減小風險承擔，往往競相壓低地價，導致“四荒”土地抵押價格普遍偏低；而土地所有者更多只是考慮稅費成本，博弈之下，不利因素最終皆由土地使用權人承擔。基于農村地域特點，農村集體成員相互間，成員與集體間具有事實上的依附關系。抵押過程中，抵押人遭受侵害雖可以訴諸法院，但面對勢力強大的農村集體、金融機構，證據調取、訴訟成本等都處于明顯弱勢。由于缺乏有力的救濟途徑，農民合理權益難以保障。
現實中，農民發展現代農業需要資金，主要還是依靠發揮土地的財產屬性，抵押是很好的融資手段。為進一步深化農村金融改革創新，國家加大了對“三農”的金融支持力度，引導農村土地經營權有序流轉。國務院2015年8月頒布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，以慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點工作。其所指農村承包土地為耕地，工作將農戶所承包耕地的經營權從承包權中分離出來，并賦予該承包土地經營權以抵押擔保權能。并且，經營權的抵押擔保不會改變土地承包關系，如果農民到期不能償還貸款，失去的是幾年經營收益，不會危及承包權。這無疑是在農村承包土地制度改革方面的推進。然而，制度既然能在社會保障功能強的耕地上給予支持，對于更側重效率性的農村“四荒”土地，限制因素理應更小。但現實中卻并非如此，“四荒”土地的制度推進落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用權抵押面臨諸多困難和阻力。必須解決抵押估價程序不透明、金融機構肆意壓低地價致使抵押人利益受損等問題，同時也要處理好抵押權人的經濟期望與社會穩定、生態平衡間的關系。
筆者認為，對于農村土地承包經營權抵押工作的推進決不能只在耕地方面，它應該是各類型農村土地的全面推進，對此，修訂完善現有的土地使用權抵押的法律制度體系，切實完善抵押制度，對于“四荒”土地是當務之急。
要建立“四荒”土地抵押制度的基本架構。明確“四荒”土地使用權抵押的涵義，明確規定抵押主體、客體和內容；明確抵押權取得條件、方式與程序；建立科學合理的“四荒”土地使用權價格評估機制和抵押拍賣等配套制度，保障抵押順利進行；建立“四荒”土地使用權登記制度，即權利取得、變更、消滅等全方位的登記，明確抵押權變化過程中的權利歸屬，實現對“四荒”土地使用權權屬變化的全過程監管。
篇6
二、因承包地未來產生的收益如何分配的問題，導致決議、方案難以形成，影響工作進度
建議：正確理解“農村土地承包經營權”是使用權，承包地的所有權屬集體經濟組織。由所有權產生的收益歸集體所有，其分配由集體經濟組織討論決定。
三、因承包地勾繪上圖要求高、技術性強、現狀與圖斑又存在一定差異等，給勾繪工作帶來難度，影響了工作進度
建議：各鎮（街辦）要加強遺留問題處理，盡快完成實測勾繪上圖和上報工作，確保應確盡確。
四、因承包地的地籍代碼來源于“二調”公司，所以“二調”公司的內業處理速度將影響工作進度
建議：據了解，在圖斑資料完整、邊界清晰、圖面整潔、字跡清楚的情況下，一個社的圖斑需1個內業人員一天時間才能完成全部作業。為此，各鎮（街辦）要做好與“二調”公司的銜接，加快內業處理，及時準確將地籍代碼反饋村社，以便完善確權頒證資料。
篇7
關鍵詞：制度均衡；制度非均衡；制度供給不足；制度供給過剩；農村土地產權制度
Abstract: Institutional disequilibrium means that institutions supplied and institutions demanded are not in balance. It can be pided into institutional supply shortage and institutional supply excess. Changes in institutional cost， profit and the set of institutional choice may cause some institutions into disequilibrium .moreover，institutional disequilibria may be made to be persistent by the following factors such as constitution order， existing institutional arrangement， institutional design cost， lack of social science knowledge， the expecting cost of practicing institution ，the institutional innovation method. This paper mainly uses theories of the New Institutional Economics to analysis problems of institutional disequilibrium. of China’s current farmland property and assure that China’s current farmland property institution in not in balance， which hinder the development of our agriculture ，this is exactly the cause of institutional innovation.
Keyword: Institutional Equilibrium；Institutional Disequilibrium；Institutional Supply Shortage；Institutional Supply Excess；Farmland Property Institution
隨著我國社會生產力的發展，社會主義市場經濟體制的逐步完善，尤其是在我國加入WTO，農業發展面臨國際經濟一體化的嚴峻挑戰的今天，我國現行的農村土地產權制度已難以繼續為農業現代化、農業國際化和農村非農化提供有效的制度支持，由于農村土地產權問題及其矛盾糾紛而引發的農業發展、農民增收和農村進步等“三農”問題也愈演愈烈，事實表明當前我國農村土地制度已處于一種典型的非均衡狀態，已有的制度安排結構中主體無法獲取的潛在利潤或外部利潤的出現。換句話說，盡管現行之外還有另外一種可供選擇的制度安排和制度結構，可以增進許多農戶個人及社會福利水平的潛在機會，卻難以使之成為現實；而那些效率釋放殆盡的制度依然是當前農業發展中制度供給的主流，這恰恰也就是農地制度產權制度創新的誘致因素。本文從制度經濟學的角度對這一現象進行詮釋。
一、我國現行農村土地制度非均衡的一般理論解釋
所謂制度均衡是指人們對既定制度安排和制度結構的一種滿意狀態或滿足狀態，因而無意也無力改變現行制度[1]。在此狀態下，現存制度安排和制度結構的任何改變都不能給經濟中的任何主體帶來額外的凈收益，制度安排和制度結構從總體上處于邊際收益等于邊際成本的均勢狀態，它表現為制度的供給適應制度的需求。所謂制度非均衡就是指人們對現存制度安排和制度結構的一種不滿意或不滿足，欲意改變而又尚未改變的狀態。[2]在此狀態下，現存制度安排和制度結構的任何改變有可能會使不同制度創新主體獲得利益，也就是說，現行制度安排和制度結構之外出現了另一種可獲得潛在最大利益的制度安排和制度結構，如果不及時創新制度安排，就容易導致制度供給不足或者制度供給過剩，使得制度供給與制度需求出現了不一致，容易引發制度非均衡。
引起制度非均衡的因素很多。從內部矛盾來看，制度創新的潛在收益變化、制度創新的成本變化、制度選擇集合的改變、技術改變、制度服務的需求改變以及其他制度安排改變等因素都會引起制度非均衡。從外部因素看，外部環境的變化、資源條件的改變、國際環境的變化以及體制的變化等等，一方面會使原有的制度制度安排和制度結構不是凈收益最大的制度，因而產生了制度創新的動機和需求；另一方面也有可能會改變可供選擇的制度集合和選擇范圍，從而產生制度的有效供給。
我國現行農村土地產權制度之所以處在非均衡狀態，主要表現為農村土地實際產權制度供給滯后于潛在的制度需求，制度供給存在明顯不足。一方面，對新制度的需求已遠遠早于實際制度供給，從而導致農地產權制度有效供給不足。例如對界定土地所有權制度的需求、對明晰土地使用權制度的需求、對健全土地流轉制度的需求、對規范土地租賃制度的需求等潛在制度需求都早已產生，但實際制度供給至今尚未有一個明確的“時間表”；另一方面，土地承包制度供給存在著嚴重“過剩”，一些現行制度供給相對于社會需求是多余的，如農民集體土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農業建設，農村住宅禁止向城鎮居民出售，農民將戶口遷入城鎮后，其原宅基地不得再擴建和自行轉讓等政策，都極大束縛了土地和勞動力這兩大生產要素的合理流動，阻滯了農地市場化進程。
當然，在社會發展過程中，制度非均衡是一種“常態”，而制度均衡則是一種暫時的、理想的狀態，即使“偶爾”出現也不會持續存在，影響制度供求的成千上萬各“變量”在不斷變化；另一方面，制度非均衡又成為制度變遷的誘致因素，正在不斷出現的潛在利潤促使人民不斷進行制度創新，制度非均衡的軌跡就是制度變遷的軌跡。
二、我國現行農村土地產權制度非均衡的內部性分析
一是農村土地所有權制度供給不足。我國已經初步建立起社會主義市場經濟體制框架，農村集體經濟組織呈現多元化發展，與此相適應，我國的農村土地所有權制度應明確確定農地主體。我國憲法雖明確規定了農村土地歸農村集體組織所有，在此規定下，現實的“集體所有”大多數為鄉鎮、村、村民小組所有，農民只是具有土地的經營權而無所有權。而作為土地所有者的集體對土地充其量除了在農戶之間進行調整一類的分配權力之外，并不擁有法律賦予所有權的全部權力。實際上，在我國中央政府代表全社會掌握最高的、宏觀的農地支配權，造成農村集體土地所有權主體虛置或缺位。即使是集體組織享有的那一小部分所有權也缺乏真正的組織載體，使集體很難真正行使自己的所有權。
二是農村土地產權制度供給不足。從經濟學的角度，產權對它的擁有者來說，應當具有的權能是:占有權、使用權、處置權和收益權。家庭承包制度雖然實現了土地所有權與使用權的分離，農戶擁有了承包經營權，但農戶的權利并不是充分和完備的，我國農民在土地的所有權上，只有占有權和使用權，而沒有處置權和收益權。農民產權權利的不充分使之無法適應市場經濟和現代農業發展的變化和要求。例如，在現行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利。在土地流轉過程中，承包經營權又發生分化，演變成承包權與經營權兩部分。而改革開放以來20多年，國家通過出讓、轉讓農村土地收益達2萬億元，但大部分農民卻沒有從中收益。
三是農村土地承包制度供給不足。我國中央政府一直致力于依法保護農村土地承包關系的長期穩定。國家在1984年就確立土地使用權15年不變。1993年底，國家又確定將原有土地使用權再延長30年，并提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法。2002年《中華人民共和國土地承包法》同樣規定：國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。但在實踐中，家庭承包制基本采取按人平均承包土地的辦法，以保障農民平等的經濟權利。特別是由于婚喪嫁娶、新生人口不斷形成高速承包地的內在壓力，不少地方不得不采取“三年小調整”、“五年大調整”的辦法，不斷重新分配承包地，這使穩定土地承包成為一句空話。土地承包權的不穩定直接導致土地所有權不確定性增加，在一定程度上阻礙了農民對土地的長期投資，使得土地的粗放經營成為普遍的現象。
四是農村土地經營制度供給不足。家庭承包經營在解決了農村溫飽問題后，在繼續發展上遇到了巨大的挑戰。尤其是隨著以市場經濟為目標模式改革的深入，家庭分散經營表現出制度上的滯后性，一系列困擾農業經濟的問題(如規模經營，農民增收，農業生產經營的專業化、一體化等問題)難以在封閉、凝固、分散的小生產經營體制框架內得到令人滿意的解決， 所有這些都使得我國的農業難以像其它產業那樣能夠獲得規模經濟效益，這大大降低了我國農產品在國際市場上的競爭力。目前我國已經加入了WTO，與其他行業相比，我國農業的比較優勢最小，入世對農業的沖擊也最大，如何提高我國農業的規模經濟效益也就成了一個非常重要的現實問題。
五是土地產權制度結構不完善。我國目前農村土地產權制度結構嚴重失衡，土地產權制度的配套制度建設還處在初級階段。（1）農村用地保護制度缺乏，我國人口多，耕地少，在農村，則是擅自建房、建廠、建窯、建墳、采礦、采石、挖砂、取土，亂占濫用，破壞地力，改變用途；（2）農地市場制度發育不良，農地是不是資產，如果是資產，其市場如何建設等都缺乏明確的理論指導；（3）農地價格制度缺乏，現實農地經營中，沒有系統的農地地價制度，農地資產顯化缺乏依據；（4）農地金融制度尚待時日。農民缺乏利用農地使用權進行貸款的農業金融機制，導致部分缺失資金的農戶無法運用科學技術進行現代農業生產，農村剩余勞動力不能從土地使用權轉讓中獲得資本積累喪失了發展非農產業的機會，種養大戶不可能通過市場獲得土地相對集中，發展適度規模經營。
此外，我國農村土地產權制度還存在部分供給過剩現象，突出表現在農村土地使用權限的封閉和凝固上。《中華人民共和國土地承包法》規定：通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。但在現實中，農地流轉尚無相應配套的可供其具體操作的章程，農地轉讓進退兩難：一方面是政府或集體強制性進行農地流轉，侵害了農民的土地權益。據全國政協經濟委員會統計，1998年至今，全國土地違法案件達80萬宗，中國現有失地農民在4000萬人以上。[3]；另外一方面就是全國許多地方已出現了農民之間無償或低償轉包、轉讓土地，有的甚至轉出方倒貼，嚴重違反了稀缺土地資源使用價值規律。此外，國家還規定農村土地流轉不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，抑制了農村土地進入市場的積極性和可能性，束縛了土地和勞動力這兩大生產要素的合理流動，把9億農民全都緊固在自己的承包田和口糧田上，影響了農村第三產業的發展和小城鎮的建設步伐。 三、我國現行農村土地制度非均衡延的外部成因
1、制度創新成本高。制度不均衡產生了獲利的機會能否實現制度的供給，還取決于成本與收益的計算。在制度創新的過程中，面臨著多種成本與收益的核算。一是個體成本－收益比較。新的農地制度創新可能給他們帶來更多收益(包括預期收益)，例如更高的糧食產量，貨幣收入，以及股份分紅增加等，同時也要為此付出相應的成本代價，譬如農民的土地轉讓會使轉讓農民喪失了土地，增加貨幣收入卻喪失了糧食收入，承擔的風險增大等。一般說來，只有在收益可能大于成本時，單個行為主體才會產生制度創新的要求從而對由政府設計安排的制度創新持贊同和支持的態度。二是社會成本－收益比較。新的農地制度變革可能會使部分設農、非農社會成員的利益受損，從而成為制度創新的阻礙，進而增加制度創新的機會成本。我國是典型的城鄉二元經濟結構，土地對農民來說不僅僅是一種生產資料，而且承載著過多的就業和社會保障的職能。農村土地創新有可能使部分農民失去土地導致社會不穩定，同時大量農民涌入城市，也會帶來復雜的社會問題。三是政治成本－收益比較。毫無疑問，未來農地產權明晰化和市場化的改革取向。經濟市場化、自由化必定會提高資源市場配置能力，提高勞動生產率，因而有可能增強政府可支配的經濟力量——主要體現為能增加財政收入，從而使權力中心獲得更廣泛的國內政治支持和加強在國際政治經濟談判中的力量，達到鞏固權力之目的。但經濟市場化、自由化所誘發的多元化政治力量可能會弱化權力中心的權威性。
2、“搭便車”問題。我國現行農村土地產權制度制誘致性制度變遷本身所具有的外部性容易導致“搭便車”問題，這就意味著一旦制度被創新和安排，每一個受這種制度安排約束的個體，不管他是否分攤了制度創新的成本，他都能得到同樣的制度服務。由于這個緣故，經濟主體都希望別人分攤制度創新成本，其結果是制度供給不足。這就使得制度供給與制度需求之間的矛盾表現更為突出。因而，在“搭便車”問題困擾下，制度供給不足的非均衡狀態將可能較長時間內持續下去。既然誘致性制度創新受到“搭便車”問題的困擾，那么國家強制性制度供給是否會彌補制度供給不足嗎？新制度經濟學家認為，政府只有在預期收益高于其強制推行制度變遷的預期成本時才會提供新制度供給。如果創新損害具體制度提供者集團的利益，它們就不會為制度創新提供服務，甚至會以國家的名義阻礙制度創新的實現，維持一種低效率的制度。“經濟增長時會出現制度不均衡。有些制度不均衡可以由誘致性創新來消除。然而，有些制度不均衡將由于私人和社會在收益、費用之間有分歧而繼續存在下去。只要統治者的預期收益高于他強制推行制度變遷的預期費用，他將采取行動來消除制度不均衡。盡管如此，如果制度變遷會降低統治者可獲得的效用或威脅到統治者的生存，那么國家可能仍然會維持某種無效率的不均衡。”[4](P396-397)
（3）制度變遷時滯。所謂制度安排的時滯性，是指在新的制度需求和制度供給之間存在一個時間間隔。即新的制度供給要滯后于新的制度需求的出現。在任何一個社會形態和社會階段，由于社會都處于不斷的變化之中，所以，適應某一階段或某一社會情境的制度安排必然隨著社會的變化而逐漸失去作用，新的社會情境便需要新的制度安排，而由于人的認知能力、制度“發明”需要時間及新制度的啟動存在時間間隔等因素，新制度不可能隨著社會的變化而同步調適，因此，制度安排的時滯性是必然的。在一個穩定的社會環境中，由于沒有重要的社會變革，所以制度的安排會隨著社會的逐步發展而展開，時滯性問題表現得不是很明顯，而在一個多變的社會如目前我國的轉型社會中，由于整個社會結構都需要調整，因此舊有制度明顯不能適應新的市場經濟發展的需要，而新制度的產生和有效施行又不可能一蹴而就，因此當前我國制度安排中的時滯性便顯得更為明顯。這一點對于我國農地產權制度創新而言，也同樣適用。
（4）現有知識積累及其社會科學知識的制約。新制度經濟學認為，“正如當科學和技術知識進步時，技術變遷的供給曲線會右移一樣，當社會科學知識和有關的商業、計劃、法律和社會服務專業的知識進步時，制度變遷的供給曲線也會右移。進而言之，社會科學和有關專業知識的進步降低了制度發展的成本，正如自然科學及工程知識的進步降低了技術變遷的成本一樣”[50][P336]。這就是說社會科學(經濟學、法學、政治學等)知識就是認識社會現象的階梯，并決定著改造社會的成本。我國農村土地產權制度創新方向是建立與社會主義市場經濟體制相適應的農村土地產權制度，這是一項全新的事業，在改革過程中面臨的社會科學知識不足是顯而易見的。一方面，經典的理論中闡釋的是土的地社會所有，而我國現階段實行的是土地集體所有；另一方面，西方有比較成熟的土地產權制度理論和模式，但這些理論和模式是建立在資本主義市場經濟個別基礎之上的。因此，如何既堅持社會主義制度又建立和完善現代土地產權制度并沒有現場的模式可供借鑒，只能靠摸索和創新。因而使得制度非均衡的狀態得以較長時間延續。
（5）意識形態剛性。制度創新是經濟主體追求外部利潤最大化的行為結果。只有當經濟主體對一項制度的安排和結構的預期成本少于預期收益時，一項制度安排才會被創新。而經濟主體對制度的成本－收益的看法，則要受意識形態的影響。因為人們是通過成本－收益分析來獲得最大化收益的，而意識形態通過改變經濟主體的偏好體系，對成本和收益的值具有直接的決定作用。“從隨機觀察中可以發現，個人在成本－收益計算中僅以獲得更多的尊嚴作為利益取向的行為模式是廣泛存在的”[6][P60]。我國漫長封建小農社會經濟形成的平均主義觀念、家族和家庭觀念、公私觀念等潛移默化的從各個層面影響著農民主體對農地制度創新成本－收益分析。任何違背農民意愿的制度創新方式都不會得到農民支持和理解，也是難以實施的。2004年，因為首創”家庭聯產承包制”而常被作為“中國農村符號”的安徽省，對全省15個市、60個縣（區）、219個鄉（鎮）共2070個農戶進行了一次深入的摸底調查，46.09％的農民對土地產權私有化持反對意見，贊成的只有28.7％，其余農戶說“無所謂”或回答“拿不準”。農民認為：“家庭承包制”適合我國的實際，不能動搖[7]。
四、結論
我國目前非均衡的農村土地產權制度格局已進入不可持續的狀態，由于農村土地產權制度非均衡而引發的農業發展、農民增收和農村進步等“三農”問題長期得不到解決，各個土地所有權“上級”以所有者的名義來侵蝕農民對土地的使用權和收益權，嚴重阻礙了農民收入的增長；土地隨意的調整以及不得轉讓、繼承、自由種植等限制，造成土地資源不能自由流轉、不能形成農業適度規模經營；大量農村剩余勞動力棄農務工，使得相當大一部分土地處于閑置或半閑置狀態，稀缺的土地資源并沒有得到充分利用。這種非均衡的農地產權制度格局已成為農業發展、農民增收和農村進步的“瓶頸”；體現市場經濟體制要求的新農地制度，已經成為經濟社會中的“稀缺資源”，而在這種非均衡中又恰恰是推動土地產權制度進一步改革的需求因素，這也正是土地產權制度改革過程中進一步展開和深化的基本條件，其結果必然是加速我國農地產權制度創新的力度和頻率，實現制度均衡發展。
參考文獻
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篇8
自從1979年我國實行政策以來,中國農村經濟發生了巨大的變化。農業和農村的快速、穩步發展,不僅解決了全中國人民的溫飽問題,還帶動了整個國民經濟的迅速發展,為中國經濟的騰飛奠定了堅實的基礎。綜合國力以及國民生產總值的穩步攀升,使中國由貧窮落后走向繁榮富強。但是,隨著經濟的飛速發展和社會主義市場經濟體制的進一步完善,中國農村集體土地所有制度也面臨著新的問題和挑戰。在城市化及工業化的進程中,農用土地被大量占用,土地所有權的矛盾和糾紛也日益突出,一系列社會問題也隨之產生。對于失去了生產資料,卻又缺乏再就業能力的農民來說,僅靠數量有限的補償金來維持生活是十分艱難的。另外,的實行,使得每個家庭擁有的土地數量受到制約,很難形成規模化的生產經營模式,農民抵御自然災害和市場競爭的能力相對不足,很難滿足市場經濟的發展和人們生活的需要。
任何一種制度都應當隨時根據生產力發展狀況不斷加以調整和改進。現行的集體土地產權制度經過30多年發展之后,已經逐步顯現出其弊端。同時,我國正在建立和發展社會主義市場經濟體制,這種明顯帶有計劃經濟體制色彩的集體土地產權制度難以適應新體制發展的要求。
1 我國集體土地產權制度存在的問題
1.1 集體土地所有權主體缺位
我國《憲法》和新的《土地管理法》對集體土地所有權作出了明確的規定:“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有,由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的,可以屬于鄉(鎮)農民集體所有。村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的,可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有”。通過這樣的規定我們不難看出,農村集體所有的土地在實際操作中,已經交給村民委員會及村民小組經營管理,但村民委員會和村民小組都屬于基層行政組織,而非經濟組織,無法擁有土地所有權,這就無法切實保障農民的權益,也就導致了在征用農民土地時出現的大量的糾紛,因此,建立能夠保障農民利益的經濟組織來管理集體土地是勢在必行的。
1.2 集體土地產權體系不合理
按照一般的產權原理,產權應包括所有權、使用權和它項權利,其中它項權利又包含經營權、租賃權、抵押權等。但是,在農村集體土地產權制度中,土地產權關系較為混亂。具體表現在以下兩方面:一是按照土地用途將集體土地分為建設用地和農用地,區分為集體土地建設用地使用權和集體土地承包經營權,這種產權劃分是不科學的,這是因為這兩種權利都直接來自于土地所有權,按照一般產權理論,均應當稱之為使用權;二是管理體制無序化。在現行的土地登記辦法中,對集體土地建設用地使用權是進行法律登記的,而對集體土地承包經營權是通過其它途徑進行管理的,人為地將集體土地承包經營權排斥于《土地管理法》管理的范圍之外。這就會導致產權體系混亂,造成農村集體土地的管理無序化。
1.3 集體土地產權流轉制度不健全
在集體土地產權的流轉問題上,國家制定了一些相關的政策。但相對于國有土地產權的流轉相比,集體土地產權的流轉受到的限制更多。農民集體土地的使用權是不能夠出租或轉讓給城鎮居民的,也不能用于非農業建設;對于戶口遷入城鎮的農民來說,其原住宅也不得自行擴建和轉讓。隨著市場經濟的發展,集體土地所有權的流轉又是不可避免的,這就導致了大量農民以及農民集體的土地轉讓都是非法進行的,國家每隔幾年就要對土地市場的秩序進行整頓。由此可見,單純地限制集體土地所有權的轉讓是無法從根本上解決問題的,也無法適應社會主義市場經濟發展的需要。另外,由于是按人按戶承包的,土地被分割成零散的小塊,限制了大規模集約經營的發展,許多農民還延續著落后的生產方式,新的技術和設備無法被普及和應用,這也限制了農業資源的充分開發和合理利用。
2 完善我國集體土地產權制度的對策
2.1 重構集體土地所有權主體
我國集體土地所有權的主體,往往都是基層的行政組織,無法真正代表農民行使土地所有權。想要落實集體土地所有權,就必須把行政組織同集體土地所有權進行分離,可以參照經濟組織的形式,賦予農村社區法人資格,組建一定的經濟組織代表農民行使土地所有權,這樣才能夠形成自治與自主的集體土地生產與經營的模式,使集體土地所有權的行使機構真正發揮經濟實體的作用,避免流于形式。另外,農村集體在法人化之后,應該組織代表機構,運營財產,按經濟規律辦事,對全村土地的利用方式、分配或承包規則、土地利用的變動等作出最高決策,使它真正成為能夠代表農民利益、反映農民意志的機構。
2.2 集體土地所有權內容明晰化、法定化
我國《民法通則》第71條規定:“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利”。農民集體所有的土地由農民集體占有就是指農民集體能夠實際控制這些財產。民集體所有權的實現過程中,應當完善他物權的設定,保障承包經營權物權化。我國法律應明確規定承包經營權的內容,使其法定化,而不是由當事人雙方約定,如確認承包經營人依法享有承包土地的經營權、收益權和產品處置權,有權自主組織生產經營等。
2.3 健全集體土地流轉機制
將集體土地使用權界定為物權,享有轉讓、出租、作價入股、抵押等權利,不僅有利于土地產權的流轉,而且有利于使土地真正成為資產,為農民增收和進入城鎮奠定堅實的基礎。集體土地使用權同樣應當實行有償、有限期、可流動的使用制度。集體土地所有者也可以以出讓、出租、作價入股、劃撥的方式將集體土地使用權讓渡給本集體經濟組織內部成員使用,若讓渡給非本集體經濟組織內部成員使用,則必須征得本集體經濟組織內部2/3以上成員同意。
參考文獻
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[2] 楊珍惠.關于集體土地所有制問題的思考[J].資源與人居環境,2009(9).
篇9
我國對農村土地產權主體的規定不盡相同，存在主體界定不清、相互交叉現象。《憲法》《民法通則》和《土地管理法》分別對農村土地所有權主體有所界定，但又表述不一，存在交叉問題，導致在實際操作中存在土地產權主體多元化現象。
2.產權界定不清
農村土地產權界定不清表現為：一是農村土地所有權界定不清，由于歷史原因，現行土地所有權歸“三級所有”，對農村土地所有權缺乏統一規定；二是農村土地使用權界定不清，經過多次土地調整，土地使用期限與農民期望值不相符；三是農村土地處置權界定不清，因土地所有權界定不清，導致土地處置權存在混亂。
3.產權關系不明
一是農民和集體經濟組織間產權關系不明。作為農村土地所有者的集體組織把土地使用權通過租賃或承包方式賦予農民，使土地使用權和所有權分開。集體組織作為土地所有者應得到農民的租金，但現實中并非如此，例如有些土地，農民并不上交租金；二是農民和國家間產權關系存在認識誤區。從理論層面上講，國家和農民間不存在直接產權關系，但大多數人往往認為兩者之間存在直接產權關系；三是集體經濟組織和國家間產權關系不合理。國家在征地過程中，將集體所有的土地轉為國家所有，使集體失去土地使用權的同時，農民也失去了土地使用權。國家在征地過程中容易出現土地定價不合理，對農民補償不充分的現象。
4.產權權責混亂
一是對農村土地具有所有權的“村集體”，在土地使用的監督和管理方面沒有確定明確的形式和程序；二是對于土地承包者應承擔的權利和義務沒有具體規定。目前，對土地承包權的界限、內容和法律形式都缺乏明確規定，無法對土地所有者和經營者的權利和義務進行有效約束。
二、農村土地產權制度的改革與完善措施
1.明確所有權主體
在目前，農村土地所有權存在歸鄉鎮、村民小組和村民委員會“三級所有”的現狀，應根據我國農村土地產權實際情況，對土地所有權的主體進行明確，從而有效解決土地多頭管理或所有權缺位等問題。目前，由于鄉鎮政府組織范圍較廣，管理費用過高，已被列入農村土地所有權之外；村民小組不是一級行政單位，且不是經濟組織，因此也不應列入農村土地所有權之內；村民委員會是最基層的一級農村組織，是群眾選舉產生的，可以代表群眾心聲集中行使權力，因此可以把農村土地所有權主體明確為村民委員會。
2.健全使用權流轉制度
在土地使用權流轉過程中，首先，建立土地流轉中介機構和流轉市場；其次，鄉鎮政府要準確定位，在農村土地流轉過程中發揮好服務職能，不得采取行政干預行為。農民是農村土地使用權流轉的主體，流轉行為應基于農民的自愿。
3.明確承包經營權內涵
承包經營權有著雙重屬性，經營權具有土地使用權性質，承包權具有土地所有權性質。目前土地所有權存在的主要缺陷是所有權經常侵害使用權，導致土地使用權運行不充分。可以通過以下措施解決，一是土地承包期永續化。目前很多國家通過延長土地承包期來完善土地制度，因土地所有權歸集體所有，集體始終具有對土地的處置權，因此土地承包權永續化并不是土地私有化。二是明確農戶經營決策權。在承包范圍和法律規定之內，農戶按時履行責任和義務，任何個人和組織都不能干涉農戶的經營活動。三是對農戶收益權進行界定。在承包期限內，農戶依據合同交足發包方租金和根據法律上繳國家稅收之后，剩余部分由農戶自由支配。四是對農戶轉讓權進行明確。在承包期內農戶有權轉讓土地使用權，任何部門不能進行限制和阻撓。
4.其他補充保障措施
篇10
Keywords: rural land property rights system, the land of virtual ownership
中圖分類號：G812.42文獻標識碼：A 文章編號：
我國現行農地產權制度下存在的問題
1.1 農戶對土地的預期不足
對預期凈收益的顧慮不能形成有效的農業投入和積累機制，影響土地產出效益。繼續穩定家庭承包經營制度，使農民在土地占有、使用、收益等方面享有更多的權利，但就目前國情來看，農民從未真正享有土地處分權。促使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權特別是要將處分權賦予農戶，實際上就是承認農民擁有物權性質的土地承包權。這是促進農民土地使用權流轉的有效途徑。
1.2土地使用權屬不充分，無法實現有效的土地流轉
2002年據農業部有關部門的統計，以各種形式流動使用權的耕地約占承包耕地總面積的5% ~6%，且多數發生在沿海發達省市，內地流轉的耕地僅占承包地的1% ~2%，可見我國農地使用權的流轉發展依然十分緩慢。對此問題孫瑞玲從我國農地流轉現狀、主要障礙因素和具體的政策建議3個方面對我國農地使用權的流轉問題進行了深入的分析和研究。從目前的數據看，農地使用權的流轉大部分發生在工業經濟較為發達的東部地區，這在一定程度上反映出農業發展的弱勢產業性和工業反哺農業的重要性。
農地流轉缺乏流轉主體且農地使用權不具有物權性是現階段農地使用權流轉不充分的重要原因。隨著我國經濟的迅速發展和人民生活水平的提高，土地作為農民生活的保障因素正開始得到削弱，而其作為生產因素的趨勢則日趨明朗，如何實現農地做為生產要素的轉變，使市場在土地的配置中起基礎性作用將是這一時期面臨的一個重要問題。就目前我國土地使用權的權屬上看，農民還沒有擁有完整的農地使用權。市場交易的實質是產權的讓渡，而不具備完整農地使用權勢必會阻礙農村土地的有效流轉。目前，在山東、江蘇、浙江等沿海發達地區實行有所擴展的股份合作制,即農民將農地的使用權入股，將土地折股分配給農民個體擁有，社區實行土地的統一規劃和統一開發利用。農地使用權入股，實質上等于確認和強化了農戶對土地的承包經營權，同時，農民以土地的使用權的轉移獲取相應的收益，在某種程度上也是對土地使用權物權性質的的一種體現。針對農地使用權和農地承包經營權的物權特性，許多學者提出了獨到的見解，都十分重視農地使用權和農地承包經營權的物權構建。
農地產權界定不清，農民土地遭不公正侵占
現行農地產權制度的一個重要缺陷是產權主體界定不清。《中華人民共和國農業法》第十一條規定：集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉農民集體所有。村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。但究竟是屬于全村農民集體所有，還是村、組集體經濟組織所有界定不清楚。根據新制度經濟學派的觀點，產權的界定不清，勢必會在經濟過程中加大交易成本，出現外部性和“搭便車”的現象，目前導致的嚴重后果就是農民土地遭到不公正的“圈占”。陸遷等對此問題從征地補償標準不合理、征地補償費的分配不公平、征地后的安置措施不妥當等方面進行了具體而細致的研究。在此應當看到當產權主體界定不清導致侵權行為發生時沒有得到產權主體的有效約束，即使土地集體所有的產權界定能夠明確的界定“集體”，就目前我國松散的農村集體組織和占統治地位的“官本位思想”影響，集體依然不可能成為農民權益的有效保護人，能夠有效保護農民利益的產權主體只能是農民自己。
2、我國農村土地產權制度的構建
2.1構建原則
2.1.1農民享有集體所有土地被占用后的所有權補償。土地所有權作為一種財產權利，集體土地被征用后，作為集體一員的農民理應享有集體所有土地被占用后的所有權補償。現行法律對被征用的農村土地也只是對地力、地上作物和失地人口的安置給予補償，即只承認了對集體土地的使用權的存在，而否認了土地所有權作為獨立財產權利的存在。
2.1.2構建具有物權性質的承包經營權和使用權。促進農地的有效流轉，需在國家深化對農地流轉的宏觀調控的基礎上，進一步深化農地使用權的物權化特性使農村土地由農村保障因素向生產要素轉變，同時進一步明確界定農民的土地權利，使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權，以促進農戶對承包土地進行合理的預期和投資，防止對土地的過度開發和過度開墾。
2.1.3農民作為維護自身利益的主體。要切實維護農民的利益，尤其在國家和城市圈占農民土地的過程中切實保護農民的利益不受侵害，使農民失去土地可以得到有效的補償，同時對失地農民的生活給予相應的保障。由于目前我國缺乏真正維護農民利益的利益體，所以真正能夠有效維護農民自身利益的只能是農民本身。當土地所有權為集體所有的情況下，農民維護自己的土地權利存在著“一人出力，大家收益”的情況，即存在“搭便車”的情況，且農民維權名不正言不順，因為歸根到底農戶也只是擁有使用權而已。而當土地所有權內化給了每個農戶時，一旦土地被占用，農民會為自己的利益而與之談判，以尋求利益最大化。
2.2構建方案
新產權方案的中心任務是要表明產權的內容如何以特定的和可預期的方式來影響資源的配置和使用。在堅持農村土地集體所有的前提下，本著上文所述的構建原則，在目前農村土地所有權與使用權相分離的基礎上，按土地所有權、使用權、承包權3個層次進行分析，并以土地的虛擬所有權將這3個層次進行連接貫通，以應對目前我國農村土地產權制度下存在的問題。
第一個層次，對農村土地所有權進行兩個層次的拆分，一是現實所有權即農村土地歸集體所有，一是土地的虛擬所有權,之所以稱之為土地的虛擬所有權是因為這是一個在正常階段存在但卻虛擬的權利。虛擬的土地所有權是農民獲得物權化的土地承包權的依據，也是農民在土地使用權流轉獲得收益的依據。在土地承包期內，當農民土地遭到政府征占或是因城市擴建而面臨被侵占時，土地的虛擬所有權即轉化為農民所有，農民作為維護自己利益的真正主體，且由于此時農民擁有實際的土地所有權，農民便可以真正的維護自己利益，第二個層次，構建具有物權性質的土地承包權，使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權特別是將處分權賦予農戶，這不僅有利于減少土地產權關系中的不穩定因素，促進農地使用權市場化流轉，提高農地的利用效率，同時也有利于國家對農民土地利益的保護，第三個層次，構建具有物權性質的土地使用權，加快土地由農民的生活保障要素向生產要素轉變，強化市場在土地資源配置中的基礎性作用，使農民擁有完整的農地使用權。
其中，第一個層次是構建后兩個層次的基礎，土地的虛擬所有權是農民獲得物權化的土地承包權的依據，也是農民以土地使用權流轉獲得收益的依據，第二個層次又是第三個層析的基礎，即農民在從集體那里承包土地時若不能獲得具有物權性質的土地承包權，那么構建具有物權性質的土地使用權，并以土地使用權的流轉獲取收益也就難以實現。所以3個層次是相互聯系相互貫通的，而其中貫通它們的主線就是土地的虛擬所有權。
3結語
當農民土地面臨被占時，農民和土地實際征用者在土地轉讓價格的確定上存在較大的不確定性，如何確立有效的土地轉讓價格以做到既能有效的保護農民的利益又不使價格脫離土地價值而呈現一種虛高的狀態，這就需要市場在土地的轉讓中起基礎性作用，由此可見，虛擬土地所有權的構建和物權化的農地使用權是相輔相成的。制度的構建須遵循有利于提高效率，符合現行的意識形的法律制度做出修改，在此引用資本論中關于經濟基礎和上層建筑的辯證關系論證,經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反映經濟基礎，并具有相對的獨立性，對經濟基礎有反作用，兩者是辯證統一的。因此，在經濟基礎發展到一定階段時相應的調整做為上層建筑的法律法規是十分必要的。只有切實維護廣大農民的權益，才是解決“三農”問題的根本，也是解決中國所有問題的根本。
參考文獻：
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一、我國農村土地產權制度改革中存在的問題
（一）集體土地所有權價值難以實現
農村集體土地所有權，指農村勞動群眾集體經濟組織在法律規定的范圍內占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權利，是我國社會主義土地所有權的一種重要形式。在我國農村，有相當一部分農民只知道集體土地屬于農民集體所有，但沒有所有權概念，對集體土地所有權價值知之甚少。導致如下結果：一是土地權屬不清，糾紛較多。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，土地界限拐點位置無證可查，導致部分土地界限長期存在爭議。二是集體土地所有權主體不明確。我國《民法通則》雖然規定了集體所有權，但沒有明確規定集體所有權的主體。該怎樣認識集體所有權的主體在立法上和法學理論上都存在著困惑。三是農民行權意識差，在行使所有權時農民“集體”很難成為實踐層面上的所有者主體，實際權利由鄉鎮政府、村民委員會的村干部或者村民小組長代替所有權人行使，這在土地發包、集體土地征收中，體現尤其突出。
（二）集體建設用地使用權流轉混亂，缺乏法律規制
長期以來，集體非農建設用地的自發流轉在客觀上對農村經濟發展、農民集體組織財富積累、提高農民收入等起到了促進作用，但是，這種流轉在政策和法律上未得到明確認可，在雜亂無序和隱蔽狀態下進行，引發了諸多問題，影響農村社會穩定與城鎮化的健康發展。
在農村集體建設用地使用權流轉方面存在諸多問題，一是集體土地隱形交易活躍，使耕地保護受到沖擊。隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租、轉租用于非農建設，或者低價出讓、轉讓農村集體土地等現象層出不窮。二是集體非農業建設用地使用權自發、無序流轉，導致政府難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規劃及城市規劃的有效實施，使土地市場秩序受到嚴重沖擊。三是農村集體建設用地使用權流轉缺乏法律保障，交易不安全。由于法律對集體建設用地使用權流轉的條件、用途、權益、程序等缺乏明確規定，難以依法進行土地登記，對建設投資者不利，還會波及到其他利害關系人，使交易安全得不到保障。四是集體建設用地流轉收益分配關系混亂。由于缺乏法律監管與市場機制，土地的市場價值及資產資源屬性在流轉中不能得以充分體現，加之農村土地產權關系混亂，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益難以得到法律的切實保障。
二、繼續推進農村集體土地產權制度改革的對策
對于集體土地所有權，主要是通過確權頒證的方式予以確認，對于集體土地使用權，則由《土地管理法》、《物權法》等一系列法律法規加以規范，逐步建立有中國特色的農村集體土地使用權流轉的法規體系，推動解決我國農村土地產權改革。
（一）做好集體土地所有權確權頒證工作，明確農村土地產權主體
通過土地所有權確權登記頒證，可以明晰農村集體土地產權關系，固化土地權利，加速農村集體土地流轉，有力地推動農村經濟發展，維護農民土地權益。
（二）完善農村集體土地使用權權能， 積極推動土地承包經營權流轉
農村集體土地使用權是由農村集體土地所有權派生的一種用益物權。我國農村集體土地產權制度改革的核心即是賦予各類集體土地使用權以“處分”權能。
土地承包經營權制度是國家對農村土地產權制度進行重大改革的一項根本措施。土地承包經營權必須堅持自愿、有償、公平原則，在統一規劃及所有權屬和用途不變的前提下，依法進行流轉。《土地管理法》第三十二條規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。
除法律明確規定的土地承包經營權流轉方式外，我國一些地方積極探索多種土地承包經營權的流轉方式，如成都市允許農戶委托集體經濟組織代為流轉其承包經營權，通過鼓勵農戶以土地承包經營權入股組織農村土地承包經營權股份合作社等方式，實現耕地的規模化經營。蘭州市按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。
（三）逐步推動集體建設用地使用權流轉
集體建設用地使用權是指農民集體和個人為進行非農業生產建設而依法使用集體所有的土地的權利。根據我國法律規定及集體土地使用權流轉的發展趨勢，農村集體建設用地使用權流轉形式應包括出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。
集體建設用地使用權的出讓，是指農村集體土地所有者將集體建設用地使用權出讓給土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價款的行為。集體建設用地使用權的出租，是指集體土地所有者或集體建設用地使用權人作為出租人，將集體建設用地出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。集體建設用地使用權的轉讓，是指農村集體建設用地使用權人將集體建設用地使用權再轉移的行為。集體建設用地使用權的轉租，是指承租人將集體建設用地使用權再次租賃的行為。集體建設用地使用權的抵押，是指集體建設用地使用權人不轉移對集體建設用地的占有，將該集體建設用地使用權作為債權擔保的行為。推動集體建設用地使用權流轉對于實現國有土地和集體土地“同地同價”，發揮土地這一生產要素的價值，進而提高農民收入等方面均具有極為重要的作用。
（四）合理分配農村土地收益
農村集體經濟組織對集體土地所有權的行使及土地收益的分配應實行民主管理原則，這樣才能提高農民的積極性，密切農民與土地的關系，使其自覺維護集體的土地，并能有效利用和管理土地，從而實現自己的土地權利。對于集體土地征收的補償，應支付給享有被征收土地所有權的農村集體經濟組織，由集體經濟組織進行分配，對于土地承包經營權流轉產生的收益應全部歸土地承包經營權人。
三、完善農村土地產權制度改革的配套措施
我國農村土地產權制度改革是一項綜合性的系統工程，需要許多配套措施保障實現。第一，扎實推進新型農村治理機制建設。如四川省多地農村形成了以村民議事會為決策機構，村委會為公共事業服務單位，農民集體經濟組織自主經營的新格局。第二，創立耕地保護機制。加強土地利用規劃及管理 ，實行耕地分級保護，通過設立耕地保護基金，建立耕地保護補償機制。第三，建立完善農村產權交易平臺。如成立綜合性的農村產權流轉服務中心，將產權的流轉整合到一個交易平臺辦理。第四，積極推進農村金融體系建設，加快農村金融制度改革步伐，為促進農村土地資本化創造條件。第五，創新農村土地產權交易擔保機制，以降低農村土地產權流轉風險。第六，完善產權制度改革相關法律、法規立法工作，為產權制度改革提供法律保障，進一步推進產權制度改革的法制化。
參考文獻
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文獻標識碼：A
文章編號：1007―5194(2009)03―0093―06
一、農村土地制度產權改革是統籌城鄉發展的關鍵環節和重點領域
1．農村土地產權改革是深入推進統籌城鄉發展中一道繞不過的坎。
2007年末，成都市共有農業人口516.72萬人，占全市總人口的46.83％；實有耕地面積34.48萬公頃，人均耕地面積0.07公頃。2007年全市實現地區生產總值3324.4億元，比上年增長15.3％。其中：第一產業實現增加值235.5億元，增長5.5％；第二產業實現增加值1504.0億元，增長18.9％；第三產業實現增加值1584.9億元，增長13.6％。一、二、三產業比例關系為7.1:45.2:47.7。全市占46.83％的農業人口僅僅創造了7.1％的國民生產總值，即接近1/2的人口創造的國民生產總值還不到1/10，農村人口創造的社會財富遠遠低于社會平均效益。收入的增加總是與創造的社會財富成正比的。因此，只有在減少農業人口和增大農業經濟總量上著力才能提高農村人均收入。減少農業人口，就必須大力推進城市化，轉移農村人口，剪斷已經在城市定居和就業的人員與農村土地的聯系，農村土地產權改革是前提條件；增大農業經濟總量，就必須大力推進傳統農業向現代農業轉型，大力發展新型農村經濟，改變農村經濟的結構，土地流轉是前提條件，只有通過農村土地產權改革，土地流轉才能加快。
2．憑借統籌城鄉綜合配套改革試驗區在關鍵環節和重點領域先行先試的優先權，率先推進農村土地制度產權改革。
成都，從2003年開始實施“城鄉一體化”到2007年被批準為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，歷時五年。成都的城市和農村從基礎設施建設到產業結構調整、從制度設計到思想觀念、從公共服務水平到收入水平差距都發生了巨大變化。從2002年到2008年的城鄉收入發展來看，成都市的城鄉差距小于全國。同時，成都農民的人均純收入絕對數和增長速度也高于全國平均水平(見表1)。
分析表1，可見成都于2003年開始實施城鄉一體化發展戰略以來，城鄉收入差距有了明顯縮小，顯示城鄉統籌的實效。但到2006年，城鄉收入差距較上年出現擴大跡象，表明如果不對農村土地產權進行改革，雖然在統籌城鄉發展上著力，其促進農民增收、縮小城鄉收入差距的能量趨近極限。“城鄉一體化”的精髓是在“體”字上。城市經濟迅猛發展得益于市場經濟和明晰的產權，農村經濟發展緩慢可歸咎于生產資料要素沒有明晰的產權，市場經濟弱小。因而“城鄉一體化”就得實現城市經濟體制與農村經濟體制的一體化。由此成都在統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設上進入農村改革的關鍵環節和重點領域，進入農村土地產權改革這一“深水區”。
二、充分釋放農村產權改革對促進農民增收的能量
2008年1月1日，成都正式啟動農村土地和房屋產權制度改革，出臺了《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見(試行)》。此次成都農村土地產權制度改革的指導思想是：深入貫徹落實科學發展觀，堅持城鄉統籌、‘四位一體’科學發展總體戰略，統籌推進‘三個集中’，深化農村土地和房屋產權制度改革，建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度，構建農村市場經濟的微觀基礎，切實推動農村資產資本化，促進農民生產生活方式轉變，為統籌城鄉科學發展創造條件。改革的基本原則：(1)嚴格保護耕地；(2)穩定農村基本經營制度；(3)切實維護農民利益；(4)重點突破、分步實施。改革的重點和基本步驟是：(1)開展農村集體土地和房屋確權登記。對農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、林權和房屋所有權進行確權登記，明確產權。集體土地所有權、集體建設用地使用權確權到村或組。承包地、自留地、宅基地和農民的房屋確權到戶。(2)創立耕地保護機制。加強市域范圍內土地利用規劃管理，實行耕地分級保護，設立耕地保護基金，建立耕地保護補償機制。(3)推動土地承包經營權流轉。促進農用地承包經營權和林地使用權流轉，支持農村集體所有的未利用地承包經營權流轉，探索建立對農民自愿放棄土地承包經營權的補償機制，建立健全農村土地承包經營權流轉服務體系。(4)推動農村集體建設用地使用權流轉。農村集體建設用地必須符合土地利用總體規劃并按規定程序報經有權機關批準后才能依法取得。建立集體建設用地使用權出讓制度，依法促進集體建設用地使用權流轉，探索建立對農民自愿放棄宅基地的補償機制，加強集體建設用地使用權流轉管理。(5)開展農村房屋產權流轉試點。建立城鄉統一的房屋產權流轉制度，加強農村房屋產權流轉的管理，積極培育發展農村房屋產權交易市場。改革的保障措施是：完善覆蓋城鄉的社會保障體系；強化規劃和土地用途管制；建立覆蓋城鄉的公共住房制度；推進農村金融體系建設；建立農村土地和房屋產權糾紛調處機制。
可見，成都農村土地產權制度改革，就是“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”，使農民作為土地承包經營權的產權主體地位得到制度的保證，由此帶來農村社會結構的深刻變化；就是為了更好地強化規劃和土地用途管制，用“全域成都”的新理念，打破城鄉界限，科學編制全域成都規劃；就是為了激活農村土地資產的資本屬性，增強農村發展的自身“造血”功能，發展和完善各種金融服務體系，促進產權與資本的有機結合；就是為了發展和壯大新型農村集體經濟組織，以產權和資本為紐帶，通過多種實現形式將農戶組織起來參與市場競爭；就是為了促進農村經濟向現代農業、規模化經營發展，通過完善社會保障體系推進城鄉社會保障制度一體化，從而為土地順暢流轉提供制度保證。
在推進此次農村土地產權制度改革的過程中，成都有四大舉措：
第一，對各區(市)縣試點村進行了“確權”，明確農民及集體經濟組織對承包地、宅基地、集體建設用地、農村房屋、林權等物權關系。通過對農戶土地、房屋、林權的調查、測量及公示等一系列環節，最終頒給集體《集體土地所有權證》，頒給農戶《集體土地使用權證》、《房屋所有權證》、《農村土地承包經營權證》和《集體林地使用權證》。此次確權頒證不僅使集體對農地所有權得到明晰，而且也對農地使用權的完整性進行了全面梳理，包括集體經濟組織和集體組織成員的重新界定、承包權的長期固化 和宅基地確權的洗牌。在頒給農民“四證”的同時還發給農民“兩卡”，即耕地保護卡和養老保險卡。截止2008年底，全市共有222個鄉鎮(涉農街辦)、1676個村(涉農社區)、24004個組(社)開展農村產權制度改革試點，涉及農戶1 195891戶。完成入戶摸底調查1039268戶，完成土地測繪827261戶，完成確權結果公示570977戶，完成確權頒證314949戶。土地確權改革，為農民擁有合法的土地產權財富提供了具有前置條件的制度安排，為農民大幅度增加財產性收入提供了更大的空間。
第二，成立市和區(市)縣農村產權流轉擔保公司，開展農村土地、房屋產權抵押擔保貸款。成都農村產權流轉擔保公司于2008年3月24日掛牌，不久，成都受四川汶川大地震影響部分地方成為特重災區，成都農村產權流轉擔保公司在災后重建中發揮了重要作用，針對災區農民，通過市場機制解決災后重建的資金問題。受災農戶自建住房，可以申請利用集體建設用地使用權抵押或新建房屋所有權抵押承諾，向農村產權流轉擔保公司抵押，獲得災后自建住房的貸款擔保。由農村信用聯社和成都商業銀行發放農村災后住房重建專項貸款。截止2008年底，已向4527戶災毀房屋農戶出具意向擔保函，正式簽約2566戶，擔保貸款10704.2萬元。農村產權流轉擔保公司的組建，更加深遠的意義還在于推動了土地產權資本化的進程，柔化了承包地、房屋不能抵押貸款的剛性規定。
第三，組建農村產權交易所，形成市、縣、鄉三級服務平臺。成都農村產權交易所其主要職能為：開展林權、土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權、農業類知識產權、農村經濟組織股權等農村產權流轉和農業產業化項目投融資服務。這為推動農村產權流轉，廣泛吸引社會資本投向農業和農村，發展現代農業，增加農民收入，繁榮農業農村經濟提供了有效平臺，為各類生產要素在城鄉之間自由流動創造了條件。同時，由于土地產權流轉，不僅使眾多的規模經營成為現實，而且為形成眾多的農合組織和建立龍頭企業與農民緊密型利益聯結機制創造了條件。成都村產權交易所于2008年10月10日成立，截止2008年底，已有12個項目簽約，涉及土地承包經營權流轉的項目6個，流轉面積為16557.9畝；涉及集體建設用地使用權的項目3個，流轉面積153.28畝；涉及集體林權流轉的項目3個，流轉面積2888畝。
第四，加快發展農村金融建設和農村金融制度改革步伐，為促進農村土地資本化創造條件。成都積極推進市商業銀行、農信社改革，加快組建地方保險公司等金融機構，規范和發展多種形式的新型農村金融機構，鼓勵創建村鎮銀行、各類小額貸款公司，探索發展形式多樣的農村民間金融，建立健全資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系。推進農村信用社統一法人改革，建立了邛崍、大邑、彭州等村鎮銀行，引入淡馬錫小額貸款公司開展小額貸款服務，為農村土地產權制度改革后需要進行抵押貸款的農民提供資金支持，從而創造了使農戶基本上能夠享有現代企業一樣的在擴大再生產和提高生產水平過程中的融資條件。
三、成都農村土地產權制度改革對農民增收的實效分析
首先，農村土地產權制度改革提升了農民主體地位，增強了農民的土地觀念和財產意識。對農村土地進行確權，本身就是為了確保農民的主體地位。在確權頒證過程中，成都農民自主成立村級議事會。，解決確權頒證出現的各種歷史疑難問題和現實矛盾。議事會是在推行農村土地產權制度改革中的一項創新，目的是充分尊重農民意愿，保護農民利益，使農民有充分的話語權，有平等的機會參與改革，不僅充分調動出了農民的“主人翁”精神，而且也激發出了農民的創造性，讓農民“自主、自愿、自治”。
其次，農村土地產權制度改革促進了土地流轉，轉變農業生產方式。通過農村土地產權制度改革，加快了土地規模化流轉。如成都市龍泉驛區黃土鎮洪安村，在確權頒證后流轉了3500畝土地給黑金果業有限公司，用于標準化綠色葡萄生產基地建設。該公司到目前為止已經投入資金3510萬元，完成了標準化葡萄基地內的道路、渠系、土地整理、灌溉等基礎設施建設，其中2500畝用于葡萄種植，1000畝用于彩色薯種植。農業生產方式的轉變極大地激發出了土地的增產增收效益。據調查，3500畝總純收入為1100萬元，每畝平均收入3142元，比流轉前每畝純收入1000元的基礎上增加收入2142元。
再次，農村土地產權制度改革促使勞動力轉移，轉變農民的生活方式。土地流轉后，讓在農民獲得更多租金收入的基礎上擁有了工資性收入，促進了農民從第一產業向二、三產業轉移。以成都市雙流縣為例，農民將手中的土地交給村集體經濟組織，由村集體經濟組織與農業項目公司簽訂流轉協議。土地流轉后，農民每年每畝地收取900斤大米的租金，三年后開始遞增，每年每畝遞增50斤，到1200斤時封頂。這就使土地由原來的無償使用轉變為有償使用，使農民能夠獲得穩定的收益。另外，農業項目公司也要雇傭當地農民務工，每天工資約40元。同時，從土地閑置出來的年輕人可以進城打工，使其從第一產業轉向二、三產業。這樣，以上三項收入加起來，農村產權制度改革前提高了很多。另外，還推進了成都市的城市化進程。2008年，成都城市化率由2007年的62.58％上升到了63.58％。
復次，農村土地產權制度改革守住了耕地紅線。要保護耕地，保護農民的合法權益，產權明晰是最好的辦法。通過農村產權制度改革，對農用地、非農用地的規模不僅僅是一次摸底，而且也是對過去遺留下來的土地問題的一次徹底地理清。在不少鄉鎮，農民領到土地使用權證時，也領到了一張“耕地保護卡”。每年，成都市、縣兩級政府會從財政預算中安排26億元設立耕地保護基金。按照基本農田補貼每年每畝400元、一般耕地補貼每年每畝300元的標準，全部打入農民領到的這張“耕地保護卡”中。在這種情況下，一個30歲的農民，如果他的耕地沒遭到破壞，到退休時大概可以領到3―5萬元。顯然這會調動起農民保護耕地的積極性，即使將土地流轉了，也會主動監督企業，不允許企業破壞耕地。這無疑能嚴格控制非農建設占用耕地，確保耕地總量不減、質量不降，從而使基本農田得到有效保護。在耕地得到保護的基礎上，農民也獲得了更多的轉移性收入(即政策性收入)。
四、農村產權改革對促進農民增收的對策建議
2007年，成都農民人均純收入5642元，其中家庭經營性收入2520元、工資性收入2381元、財產性轉移性收入448元，比重為47.1:44.5:8.4。2008年，成都農村居民人均純收入6481元，其中家庭經營性收入人均2712元，工資性收人人均2752元，財產性收入509元，比重變化為45.4:46.1:8.5。 見表2
1．進一步健全土地產權流轉市場，確保農民的利益不受侵害，促進農民財產性收入的增加。
分析表2，在農民的收入結構中，財產性收入所占比重太小，這就意味著增幅空間大。因而進一步完善土地產權改革的政策和措施，確保農民土地產權的正當利益和合法的財產性收入，是提高農民收入的重要途徑。
積極培育產權交易非利害沖突第三方組織，即市場中介，發展能夠保證“公平、公正、公開”，維護交易雙方利益，為產權流轉服務獨立的社會中介服務組織。比如估價機構、公正機構等。土地流轉與一般商品交易不同，其運行過程比較復雜，涉及估價、談判、簽約、鑒證、登記以及違約處理等眾多環節。所以，必須大力為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務的中介組織，培育農村土地經紀人或經紀公司，完善中介服務體系，促進土地流轉高效、公開、公正地進行。
形成合理的土地流轉對價。土地流轉應該支付合理的對價。由于農業生產尤其是糧食生產收益低下，土地流轉往往難以形成合理的對價。土地流轉對價本質上是農戶的土地承包經營權益的體現，它由農戶的生存保障價值、農業生產經營者對土地的投入、土地流轉的增值分成和土地的潛在效益等四部分組成。在進行土地承包經營權流轉過程中，必須以合理的價格保障農民的土地流轉收益。同時，由于土地流轉有一定的時間性，在流轉合約中必須充分考慮到通貨膨脹和物價變動等各種因素的影響，保障農民的土地流轉收入不因通貨膨脹等因素而縮水，特別是要防止應對實際對價過低而影響農民生活。由于流轉中農民弱勢地位，需要政府加強管理，制定土地流轉的最低價格以保護農民利益。
允許農村集體所有制的建設用地直接進入市場。這樣可以形成農用地轉為建設用地的真實市場價格，賦予農民更多土地價格制定的發言權，有更多的機會參與土地增值收入的分配。法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權。
2．發展新型農村經濟，組建多形式新型農業經營組織，推動農民向農業工人轉變，或轉移就業，增加農民工資性收入。
雖然農民的工資性收入所占比重已經較大，但工資性收入來源還很單一，主要是外出務工，或當地打工收入。這些收入，與新農村建設、發展現代農業還沒有完全接軌。國際經驗告訴我們，產權改革是農業現代化和市場化的基石和動力，能夠極大地推進傳統農業向現代農業轉型。現代農業是一個大概念，涉及食品、醫藥、環保、工業原料、生態、休閑等領域。農業的現代化和市場化能夠創造眾多新的、較高收入的就業崗位。可見，產權改革對促進農民工資性收入的空間潛力較大。
創新農業經營體制機制，轉變農業經營方式，不僅會形成新的農村經濟活動，而且會新增眾多新的就業崗位。比如，家庭經營向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平，這樣就會形成一系列服務組織；比如，統一經營向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度，這樣就會新增加諸如管理、組織、生產、銷售等新的就業崗位，使眾多農村剩余勞動力從家庭經營轉向合作經營，在獲取土地股份收入的同時還獲得參與現代農業和新型農村經濟建設的工資性收入。
3．堅定不移地推進土地產權資本化，增加農業科技投入，發展高附加值農業，發展農村金融服務，提高農民經營性收入。
分析表2，農民的經營性收入所占比例較大。但與從事其他產業的主業收入相比，社會平均效益并不高，平均每月220元。這也是不少農民寧愿撂荒也不愿精耕細作的原因。
產權改革促進農業經濟的市場化。這就是產權制度的力量。一方面，由于產權改革，規模化經營成為普遍現象，交易成本大大降低，市場化程度大大提高；另一方面，無論是現代農業還是其他產業，現代經營的基本條件就是負債經營，農村土地產權改革必將使農業負債經營成為可能和普遍現象，由此，為了提高農業品種的附加值，或提高農業生產的規模化、現代化，或擴大再生產，經營主體有了充分利用外部資金的條件和可能。所以，加快農村土地產權資本化進程，發展多種形式的金融服務，是提高農業經營性收入的重要途徑。
產權改革并不意味著土地一定要流轉。在產權改革后，繼續從事家庭經營的農戶其收入的主要來源仍然是家庭經營性收入。十七屆三中全會《決定》提出“家庭經營要向先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平，提高農業產出效益”，這里所要求的“增加資本投入”，由于現階段農戶的收益極其有效，土地產權的資本化是實現“增加資本投入”的必要前提。因而需要創新農村金融，努力探索與農村土地產權改革相適應的多種農村金融形式。
“增加技術投入”。首先，政府對科技農業的研發和推廣納入公共產品范疇，研發和推廣主要由政府來做；其次才是農民享用或象征性購買科技服務。農村土地產權改革使農民真正成為經營的主體、收益的主體。農村土地產權改革后，農民對土地的關系更加緊密，主體地位明顯增強，對農業生產和經營的熱情明顯提高，對發展附加值高的科技農業有內在沖動。政府加大對高附加值科技農業這種公共產品的供給，縮小農業經營與社會平均效益的差距，將極大地推動農民參與發展現代農業，進而提高農民的經營性收入，實現“使廣大農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果”(十七屆三中全會《決定》)。
4．健全土地產權流轉的風險防范機制，保障農村安全和農民持續增收。
篇13
所謂“小產權房”，是指在農村集體土地上，由享有該土地所有權的鄉鎮府或村委會單獨或聯合開發商開發建設住宅，并由鄉鎮府或村委會制作房屋權屬證書向城市居民銷售的房屋。但雙方約定沒有國家的土地使用權證和房屋所有權證，只有村集體發放的房屋所有證明，所以其不具法律效力。
一、“小產權房”暴露出的土地制度缺陷
1、土地所有權主體不清晰。我國法律規定，“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有外，屬于農民集體所有。”根據土地管理法規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營和管理。”結合以上兩條，集體經濟組織或村民委員會有權對村民集體所有的土地進行經營和管理，因此在集體土地上開發“小產權房”應當屬于合法行為。但土地管理法同時又規定：“農村集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農地建設。”從這一點來看集體組織開發“小產權房”又屬于違法行為。由此可見，現行農村土地產權制度存在明顯缺陷。
我國現行的農村土地產權制度，是八十年代初農村經濟體制改革時確立起來的，主要形式為家庭聯產承包經營。此經營方式改變了原來時期有名無實、殘缺不全的農地產權關系，在當時曾經極大地調動了廣大農民的積極性。但是，在家庭聯產承包經營中，土地所有權和使用權缺乏嚴格的界定，未形成明晰的產權關系。
我國的法律規定，“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有外，屬于農民集體所有。”從這條規定可以看出，農村土地所有權的主體是集體，但是屬于哪一級集體所有，集體成員的邊界有多大，集體所有者包括哪些權利和義務等卻不是很清楚。法律規定的不明確導致所有權主體缺位。盡管新《土地管理法》第十條規定，“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”。這些規定表面上確定了農村土地集體所有權的主體，但集體概念的多樣性導致了農村土地所有權主體模糊不清的現象。這種土地產權主體的多元化必然導致三級產權主體為爭奪所有權而發生沖突，造成對農民土地產權的隨意侵害，農民也形不成有效的、穩定的預期，必然降低土地產權制度的有效性。
2、土地征收制度不健全。“小產權房”是農民將集體所有制土地用于房地產開發，并且是由村民委員會辦理房屋產權證。而改變農村集體所有制土地用途，必須要按照法律程序辦理審批手續，“小產權房”這種變相轉讓土地使用權的行為，顯然是違法的。然而另一方面，政府卻通過征收補償的方式，先將農村集體土地轉為國有土地，再出讓給開發商用于商品房開發，以獲得高額財政收入。這明顯是對農民權利和利益的剝奪，也暴露出目前我國農村土地征收制度的缺陷。
《土地管理法》規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，也就是說農村集體土地不能直接進入市場，必須先征為國有，然后再行出讓。《土地管理法》第二條又規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。”政府則根據用地的需要，以《土地管理法》中的這些規定為依據，對農村集體土地進行強制性征收，完全不考慮農民的意愿。在農戶的利益沒有得到足夠重視的情況下，他們便在集體土地上進行房地產開發，即利用小產權住房的開發獲取利益。
3、農村土地流轉制度不完善。“小產權房”的大量出現，有其一定的必然性。現如今城鎮房地產市場火暴，房價快速上漲，利用集體所有的土地進行房地產開發可以獲得相當可觀的收益，這也成為農村集體開發小產權房的根本動力。但是，這種將集體土地轉向房地產市場的流轉方式只看到了眼前利益，而沒有考慮未來市場的風險和不確定性，造成諸多隱患。現行農村土地流轉制度的不完善，主要表現在相關法律法規制度的不健全。盡管我國現有的法律制度也規定了農村的土地使用權可以依法轉讓，但對于轉讓的具體范圍、形式、程序、價格等等，都缺乏專門的法律法規約束。
二、對農村土地制度的創新性思考
1、明確農村集體土地所有權主體。從農村土地產權制度改革入手，創新土地集體所有的組織形式，確立農民是農村集體土地所有權主體。現行法律雖然規定農村土地歸農民集體所有，但在集體所有制下，誰真正擁有土地實際上并不明晰，集體與農民之間的權益關系很模糊。
考察農村土地產權制度創新遲滯的深層原因，主要是土地所有權與使用權兩者之間的本末倒置思維，這也是影響農民合法土地權益得到切實保障的關鍵之一。不可否認，多年來政府出臺和修改了許多相關的法律法規，以保障農民的土地權益，如“承包經營權”、“繼承權”、“占有權”、“轉讓權”等權利。但現實中農民的合法權益卻得不到保障，被大肆地侵害。究其原因，主要是因為長期以來沒有準確把握土地所有權和使用權兩者的因果關系。其實，土地所有權與經營權是兩個性質不同的權益，前者是土地財產權益的根本問題即歸屬問題，后者是從前者分解出來的單個具體權益問題；后者從屬于前者，是前者的派生物。混淆財產權與經營權的本質區別或將兩者混為一談、或滿足于條文詞匯上的農民權益保護，卻置農民土地所有權于不顧而侈談所謂農民土地權益及如何保障農民土地權益問題，怎能找到保障農民土地權益問題的正確方案？因此，在農村土地產權制度改革中，應當改變長期以來在土地所有權與使用權兩者之間本末倒置的思維，明確農村土地本來就歸農民，讓農民真正擁有土地權益是目前農村土地產權改革的關鍵所在。
2、改革征地制度。在工業化、城市化的進程中，大量農業用地轉變為建設用地，這是一種必然趨勢。但在目前形勢下，農業用地轉變為建設用地，必須由政府征用轉變為國有土地后再出讓使用權，顯然，這與目前的社會主義市場經濟體制不相適應，需要進行改革。
首先，要明確界定“公共利益”的含義，從而對政府動用征地權的項目范圍做出嚴格的限制，將土地征用真正限定在公益性的公共設施建設和公用事業上。縮小政府征地的范圍，控制土地的征用規模，從根本上摒棄侵犯農民財產權的非公共利益目的的征地行為。其次，從法律上規定集體土地所有權和國家所有權在地位上是平等的，集體土地可以上市流轉。這樣，就為經營性建設用地來源提供了制度保證，土地使用者可以不再僅僅依賴于國有土地，使用土地的公司、企業、房地產經營者可以直接與農民集體經濟組織交易，真正由市場來調控土地的供求平衡，這一制度安排，可以同時實現公平和效率雙重目標。
3、進一步推進農村土地流轉制度。工業化進程與農村的城鎮化進程，能夠為農村土地的流轉創造條件，但為了促進土地的規范、有序流轉，今后土地的流轉形式也需要多樣化。可以參照國際上通用的一些做法，如買賣、租賃、招標、抵押、入股等等，然后根據各地自身情況選擇合適的土地流轉方式。同時，政府也應該加強宏觀調控，完善相關的法律法規，建立健全土地流轉市場的運作與管理方法。嚴格控制農村集體建設用地，規范土地審批制度，制止以各種名義圈地的違法行為。如果小產權房得不到控制繼續發展下去，將會有更多的土地被惡意侵占用來搞房地產開發，耕地面積將無法得到保障。
