引論：我們?yōu)槟砹?3篇公司行政管理論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。
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2.公共財(cái)政是提高政府支出效率、遏止腐敗的一劑良藥。公共財(cái)政的重要特征之一，是政府預(yù)算建立在一整套科學(xué)公開的運(yùn)作程序之上，這就為精打細(xì)算、有效地使用政府經(jīng)費(fèi)提供了制度保障，從而避免了由預(yù)算制度流于形式所造成的政府支出鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象，大大促使政府支出效率的提高。公共財(cái)政的又一重要特征，是通過對政府財(cái)力的法律制約，將所有政府預(yù)算內(nèi)外的收入都納入政府預(yù)算中，將政府的一舉一動都納入到法治范圍之內(nèi)。政府收支行為如果不能受到有效的法制約束，政府預(yù)算缺乏應(yīng)有的透明度和公開性，就為權(quán)力腐敗提供了廣闊的空間和肥沃的土壤。因此，公共財(cái)政的推行實(shí)為醫(yī)治政府權(quán)力腐敗的一劑良藥。
二、我國公共財(cái)政改革向縱深推進(jìn)所面臨的難題
1.在公共財(cái)政體制下國有經(jīng)濟(jì)的定位問題。無論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，還是在市場經(jīng)濟(jì)時代，我國的社會主義性質(zhì)決定了與國有經(jīng)濟(jì)相關(guān)的財(cái)政收支始終是一種客觀存在。西方公共財(cái)政學(xué)建立在以私有經(jīng)濟(jì)為主的“社會共同需要”之上，我國在借鑒西方公共財(cái)政體制時如何給大量的國有經(jīng)濟(jì)定位，就成為一大難點(diǎn)問題。有些學(xué)者認(rèn)為我國的財(cái)政應(yīng)該由公共財(cái)政與國有資產(chǎn)財(cái)政所組成，提出所謂的公共財(cái)政雙元結(jié)構(gòu)論。也有學(xué)者將國有經(jīng)濟(jì)視作構(gòu)建我國公共財(cái)政體制的關(guān)鍵障礙，主張放棄對國有產(chǎn)權(quán)的庇護(hù)。“公共財(cái)政雙元論”本身違背了公共財(cái)政論將財(cái)政定位在滿足社會共同需要的這一初衷。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，涉及國有資產(chǎn)的財(cái)政收支，也同樣服務(wù)于社會公共需要這一大目標(biāo)，這部分政府收支僅僅是財(cái)政的一個構(gòu)成要素，而非獨(dú)立成分。也即是說，國有資產(chǎn)財(cái)政只是公共財(cái)政的一個組成部分。從根本上說，如果將滿足社會共同需要作為財(cái)政分配的唯一目標(biāo)，那么公共財(cái)政必然是一元論。至于將國有經(jīng)濟(jì)視作公共財(cái)政的障礙、主張放棄對國有產(chǎn)權(quán)庇護(hù)的觀點(diǎn)，與我國政治經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征相違背，也是不符合國情的。
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國有企業(yè)一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，對我國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)十分突出。正是由于國有企業(yè)的特殊身份導(dǎo)致國有企業(yè)在思想政治工作中存在一系列問題，主要有以下幾個方面：
2.1缺乏健全的思想政治工作體系
由于我國國有企業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)中的特殊地位，使得我國國企在思想政治工作中缺乏相應(yīng)的工作體系，尤其是對員工思想素質(zhì)教育缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范和健全的體系。這導(dǎo)致在國有企業(yè)中員工不能齊心協(xié)力，在公司遇到困境面前不能團(tuán)結(jié)一致的進(jìn)行解決，嚴(yán)重缺乏企業(yè)凝聚力。甚至有些企業(yè)在員工思想工作上完全不予理睬，企業(yè)文化嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致國有企業(yè)出現(xiàn)各種腐敗現(xiàn)象。所以，在當(dāng)前國有企業(yè)思想政治工作中缺乏完整健全的體系和制度。
2.2思想政治工作責(zé)任分配不明確
國有企業(yè)除了缺乏健全的思想政治工作體系以外，在有些企業(yè)即使有思想政治工作，但是由于責(zé)任分配不明確，責(zé)任歸屬模糊，依然導(dǎo)致很多企業(yè)在有些工作中不能很好的將責(zé)任歸屬到個人，從而導(dǎo)致懲罰不到位，管理不到位等問題。現(xiàn)代企業(yè)尤其是我國國企在思想政治工作中要建立完善的人本責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)人管人，人治人，責(zé)任明確到人，懲處負(fù)責(zé)人等制度。
2.3思想政治工作懲罰不明確
思想政治工作必然涉及到員工對企業(yè)文化和企業(yè)規(guī)章制度的執(zhí)行和遵守情況，因此，加強(qiáng)對員工行為公正合理的懲處是保證企業(yè)思想政治工作順利開展的重要方面。但是目前我國國有企業(yè)在思想政治工作中存在嚴(yán)重的懲處不明確的情況，尤其是對不同層級的員工存在不同的獎懲制度，存在嚴(yán)重的不公正現(xiàn)象。國有企業(yè)思想政治工作是關(guān)系企業(yè)綜合形象和整體素質(zhì)的重要方面，因此，加強(qiáng)對員工的思想政治教育工作，同時實(shí)行公正的獎懲制度十分必要。
3.如何在國有企業(yè)思想政治工作中實(shí)施人性化管理
3.1努力形成企業(yè)人本管理的輿論導(dǎo)向
國有企業(yè)思想政治工作中必須做到以人為本，以員工利益為出發(fā)點(diǎn)。這是關(guān)系到國有企業(yè)內(nèi)部穩(wěn)定和企業(yè)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的重要方面，只有企業(yè)全體員工團(tuán)結(jié)一致，齊心協(xié)力才能創(chuàng)造更加優(yōu)秀的業(yè)績，才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)。因此，固有企業(yè)在思想政治工作中要加強(qiáng)對人本管理思想的宣傳，堅(jiān)持科學(xué)有效的管理體制，重視對員工利益的維護(hù)。在全體員工中形成人本管理的理念，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)思想政治工作中管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化。同時，在國有企業(yè)中要特別注意和人利益與企業(yè)利益的一致性，局部利益與整體利益關(guān)系等。利用科學(xué)的管理制度使全體員工自覺的遵循為企業(yè)發(fā)展發(fā)揮自己的力量的意志。因此，樹立人本管理思想是進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革的需要，是保證國有企業(yè)順利發(fā)展的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的重要手段。
3.2實(shí)行目標(biāo)管理，促進(jìn)人本管理責(zé)任到位
人性化管理的重要意圖在于人本管理思想，即以人為本的管理思想。作為現(xiàn)代企業(yè)管理的一部分，以人為本是企業(yè)管理關(guān)鍵。人本管理是企業(yè)思想政治工作的基礎(chǔ)，與整個而企業(yè)的思想素質(zhì)聯(lián)系在一起。根據(jù)目前國有企業(yè)思想政治工作的實(shí)際情況來看，雖然大部分國有企業(yè)有自己的思想政治工作部門，也有一部分專業(yè)的思想工作人員進(jìn)行維護(hù)，但是由于對人本管理實(shí)施不到位，管理目標(biāo)不明確等現(xiàn)象。因此，在國有企業(yè)思想政治工作強(qiáng)調(diào)人本管理能有效促進(jìn)思想政治工作的完成，能改變當(dāng)前存在的口號多，文件多而落實(shí)不到位的狀況，又能改變?nèi)吮竟芾淼墓ぷ饔捎跓o明確標(biāo)準(zhǔn)而難以將責(zé)任歸咎與個人的情況。同時，在國有企業(yè)思想政治工作中實(shí)行人本管理，能促進(jìn)員工工作的目標(biāo)化，使員工在工作有更加的工作目標(biāo)，從而為實(shí)現(xiàn)企業(yè)的整體利益創(chuàng)造價值。
3.3建立適合企業(yè)特點(diǎn)的企業(yè)文化
國有企業(yè)思想政治工作中的人性化管理離不開優(yōu)秀的企業(yè)文化的熏陶。因?yàn)槠髽I(yè)精神是企業(yè)文化的核心，是企業(yè)靈魂的體現(xiàn)，也是企業(yè)價值的體現(xiàn)，對企業(yè)價值和企業(yè)宗旨有一定的反應(yīng)。優(yōu)秀的企業(yè)文化必將對企業(yè)員工產(chǎn)生積極的效應(yīng)，從而對企業(yè)效益產(chǎn)生正面影響。國有企業(yè)在思想政治工作中建立適合企業(yè)的企業(yè)文化必須能突出企業(yè)的整體氣質(zhì)和個性，這樣才能在國內(nèi)外市場上具有較大的競爭力。另外，合適的企業(yè)文化更加能夠促進(jìn)員工的工作積極性。企業(yè)文化也離不開企業(yè)的社會目標(biāo)，樹立正確的企業(yè)目標(biāo)也能對企業(yè)員工產(chǎn)生積極的影響，對員工具有一定的號召力和感染力。同時，將企業(yè)文化和思想政治工作結(jié)合在一起能最大限度發(fā)揮人性化管理的影響力，真正提高國有企業(yè)的人文素養(yǎng)。
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改革之初，為了抓住機(jī)遇促進(jìn)發(fā)展，我國公共政策采取“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則。這一政策取向打破了“大鍋飯”、“平均主義”的僵死局面，調(diào)動了全國人民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，促使我國改革開放取得了舉世矚目的成績，同時也使得自然生態(tài)矛盾突出，人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系極不諧調(diào)。這些沖突和矛盾是公共政策在社會全面改革和轉(zhuǎn)型過程中的價值偏頗的集中體現(xiàn)。面對改革開放進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新問題，公共政策的人本價值取向的重要性日益凸顯。黨的十六屆三中全會明確指出，要“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”，第一次把以人為本提升到了公共政策核心價值的地位，明確了我國公共政策必須堅(jiān)持以人為本的價值取向。
一、我國公共政策人本取向的理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)
第一，“以人為本”是哲學(xué)的基本思想，是對哲學(xué)的總概括，是的實(shí)質(zhì)和精髓。哲學(xué)蘊(yùn)含著豐富的人本思想。在哲學(xué)視野中，人是世界之“本”，認(rèn)為人是世界的本質(zhì)和終極本質(zhì)；人是價值之“本”，認(rèn)為人是世界上最有價值意義的生命存在；人是歷史之“本”，認(rèn)為歷史是人的活動史，人是歷史的主體，人類創(chuàng)造并主導(dǎo)著歷史。
第二，以人為本的公共政策價值理念，是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求。改革開放以來，經(jīng)過全黨和全國人民同心協(xié)心、共同奮斗，我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的第一、第二步，人民生活總體上達(dá)到了小康水平。其實(shí)，這種小康只解決了人民的物質(zhì)層面的需求，是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，僅僅滿足了人民的物質(zhì)方面的要求，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以，以人為本的公共政策，在提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平的同時，又要以豐富人民群眾精神文化生活為目的，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，才能達(dá)到全面建設(shè)小康社會的要求。
第三，以人為本的公共政策價值取向，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求。科學(xué)發(fā)展觀把以人為本置于首位，強(qiáng)調(diào)把人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)把滿足人的全面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展作為公共政策的終極目標(biāo)。這就要求我國的公共政策從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾追求物質(zhì)生活、政治生活和精神生活的愿望，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。
第四，公共政策秉持以人為本的價值理念是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。我國提出了建設(shè)社會主義和諧社會的目標(biāo)，和諧社會的內(nèi)涵就是要讓社會各成員、群體、階層、集團(tuán)之間的關(guān)系融洽、協(xié)調(diào)，沒有根本的利害沖突，人與人之間相互尊重、相互信任和相互幫助，氣氛良好。當(dāng)前我國社會正處于由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型時期，這一過渡和變革時期的一個顯著特點(diǎn)就是利益主體多元化、利益取向多極化、利益差別顯性化、利益矛盾尖銳化。在這樣一個不穩(wěn)定的特定狀態(tài)下，如何有效整合社會各成員、各階層、各利益群體、各地區(qū)之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會和諧，關(guān)鍵在于我國公共政策秉持以人為本的價值理念。
“以物為中心”的公共政策的弊端
第一，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。目前，無論從人均收入水平、消費(fèi)水平、城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率、工農(nóng)技術(shù)裝備水平等經(jīng)濟(jì)差距看，還是從教育、衛(wèi)生、社會保障等社會差距看，我國城鄉(xiāng)差距都很大，并且呈現(xiàn)出繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。衡量城鄉(xiāng)差距是否適度的標(biāo)尺，通常是基尼系數(shù)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)和農(nóng)村居民基尼系數(shù)均在波動中呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢。1990年，我國農(nóng)村居民基尼系數(shù)為0.31，城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)為0.23；到2002年，我國農(nóng)村居民的基尼系數(shù)上升到0.365，城鎮(zhèn)居民的基尼系數(shù)為0.32，從中可以看出擴(kuò)大的趨勢是十分明顯的。
第二，地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。我國實(shí)施經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放政策以來，實(shí)現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高速增長，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展成就，但由于自然稟賦、歷史基礎(chǔ)、區(qū)位條件、政策取向等種種差異，我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是不平衡的，地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。我國東、中、西三大地帶間的差距主要表現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)增長速度的差距在不斷擴(kuò)大；東中西部地區(qū)人均GDP和人均可支配收入差距也明顯擴(kuò)大；東中西部地區(qū)的工業(yè)化和城市化水平差距也在拉大。
第三，強(qiáng)勢群體與弱勢群體失衡。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立與市場機(jī)制作用的強(qiáng)化，社會公眾的利益正在分化，有些人成為市場化的正收益者，有些人則成為市場化的負(fù)收益者。因此市場機(jī)制在某種意義上可以實(shí)現(xiàn)資源配置的效率最優(yōu)，但無法矯正由自身引起的不同利益群體利益失衡，具體表現(xiàn)為強(qiáng)勢群體與弱勢群體利益失衡。在現(xiàn)實(shí)中，強(qiáng)勢利益群體已經(jīng)結(jié)成正式的或非正式的團(tuán)體，有能力利用各種資源，以各種形式訴求自身利益，影響公共政策制定。有些強(qiáng)勢利益集團(tuán)在某些地方政府決策中甚至?xí)绊懻沟谜疀Q策向強(qiáng)勢利益集團(tuán)偏向。但另一方面，弱勢群體自身既沒有資源，也沒有能力利用資源，缺少有效途徑和渠道來訴求利益，他們在公共政策過程中往往被邊緣化。弱勢群體本來在市場機(jī)制過程中利益已經(jīng)受損，而其利益訴求在某些公共政策過程中又不能得到反映，因此社會利益格局愈發(fā)失衡。
二、人本思想在公共政策中的具體應(yīng)用
(一)建立“以人為本”的公共政策決策機(jī)制
公共決策要堅(jiān)持以人為本就要改革和完善決策機(jī)制，健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，筆者認(rèn)為要做到以下幾方面：首先，決策目標(biāo)人性化。決策目標(biāo)人性化就是決策目標(biāo)不僅要滿足人民群眾的物質(zhì)需求，而且也要滿足人民的社會生活、精神生活等各種需求，切實(shí)關(guān)心人民群眾的切身利益，必須把維護(hù)好、發(fā)展好人民的利益作為公共政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，使人民不斷獲得經(jīng)濟(jì)、政治、文化利益，為人民群眾造福。
其次，決策程序民主化。決策程序民主化，是公共決策以人為本的關(guān)鍵之所在。所謂決策程序民主化，就是在整個決策過程中充分發(fā)揚(yáng)民主，調(diào)動全體決策參與者的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)正確決策。無數(shù)的事實(shí)證明，凡是堅(jiān)持以人為本，按民主集中制進(jìn)行的決策，決策方案一般來講是正確的或比較正確的，即使有了缺點(diǎn)或錯誤也比較容易發(fā)現(xiàn)和糾正；而凡是搞家長制、“一言堂”、個人專斷所作出的決策，由于沒有決策的民主化，決策的原材料不足，信息不夠，決策過程簡單，缺乏科學(xué)可靠的依據(jù)，主觀隨意性大，根本談不上科學(xué)，決策失誤就在所難免。
再次，決策主體群眾化。長期以來，我國公共決策一直實(shí)行“精英”決策模式，公共決策由少數(shù)人操縱，而普通人民群眾被拒之門外。這種不民主的決策作風(fēng)，必然導(dǎo)致決策失誤。所以，公共決策必須堅(jiān)持人民群眾的主體地位。只有這樣，才能克服決策中的主觀主義、唯意志論、獨(dú)斷專行的作風(fēng)；才能真正反映人民的意志。筆者強(qiáng)調(diào)人民群眾是決策的主體，并不是否定領(lǐng)導(dǎo)者在決策中的重要作用，其在決策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我們只是想通過強(qiáng)調(diào)人民群眾在決策中的主體地位，使領(lǐng)導(dǎo)者在深入了解民情、廣泛集中民智的基礎(chǔ)上作出的公共決策能充分反映人民群眾的利益。
(二)構(gòu)建“以人為本”為核心價值的公共政策制定模式
這就意味著制定任何公共政策時，都必須把尊重人民群眾的意愿、實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益、維護(hù)人民群眾的權(quán)利作為根本前提。
首先，公共政策的制定要彰顯公共利益取向。公共政策作為對社會利益的權(quán)威性分配，集中反映了社會利益，從而決定了公共政策必須反映大多數(shù)人的利益才能使其具有合法性。因而，許多學(xué)者都將公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向定位于公共利益的實(shí)現(xiàn)，認(rèn)為公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點(diǎn)，是公共政策的本質(zhì)與歸屬、出發(fā)點(diǎn)和最終目的。“對于公共政策應(yīng)該與公共利益還是私人利益保持一致這個問題，絕大多數(shù)人將選擇公共利益。”堅(jiān)持公共利益取向，就是制定公共政策必須反映、綜合、表達(dá)絕大多數(shù)人們的利益，滿足絕大多數(shù)人們的利益需要，必須從維護(hù)和謀取人民的利益出發(fā)。只有符合人民利益的政策，才能得到人民群眾的認(rèn)可和接受，才能調(diào)動人民群眾執(zhí)行政策的熱情，才能維護(hù)社會穩(wěn)定，才有利于社會主義事業(yè)的發(fā)展。
其次，探索公民參與公共政策制定的方法和渠道。“以人為本”的公共政策將更加重視人在政策制定過程中的作用，充分尊重人的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在民主基礎(chǔ)上通過充分討論來完成政策制定過程。隨著公民社會的發(fā)展，公民的獨(dú)立自主意識、政治參與意識以及政治民主化的要求不斷增強(qiáng)。一方面，探索公民參與公共政策制定的方法，如政府組織中加入公民代表、公民訓(xùn)練、基層意見搜集法、聽證制度和網(wǎng)上公開征求民意等；另一方面，探索公民影響公共政策制定的渠道，如利用政府門戶網(wǎng)站、個別接觸、輿論擴(kuò)散、集體推動、游說工作等政策參與渠道。
(三)以人為本的公共政策應(yīng)弘揚(yáng)公平原則
公平是公共政策的基本價值，公共政策是實(shí)現(xiàn)公平的媒介、手段。公平主要包括兩個方面內(nèi)容：一是代內(nèi)公平，即當(dāng)代人之間的公平，它要求消除不同階層之層、不同地域之間在機(jī)會選擇和成果占有上差別懸殊和兩極分化現(xiàn)象，尤其把消除貧困作為優(yōu)先考慮的問題。二是代際公平，即當(dāng)代人與后代人之間的公平。代際公平強(qiáng)調(diào)，人類賴于生存的自然資源是有限的，所以，當(dāng)代人不要為自己的發(fā)展和需要而掠奪式地使用資源，從而損害后代人發(fā)展和需要的條件，要給世世代代以公平利用自然資源和環(huán)境的權(quán)利。因此，這就要求政府在利用公共政策落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過程中要在其目標(biāo)取向上做到：以橫向的代內(nèi)公平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)實(shí)的發(fā)展；以縱向的代際公平保障經(jīng)濟(jì)社會未來不間斷的發(fā)展。公共政策要以立體公平為目標(biāo)，促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展。
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當(dāng)前加強(qiáng)行政管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)既是專業(yè)人才培養(yǎng)的需要，也是我國高等教育從精英教育轉(zhuǎn)向大眾化教育的必然。實(shí)踐教學(xué)對于提高行政管理專業(yè)教學(xué)效果，增強(qiáng)學(xué)生的實(shí)際操作能力、創(chuàng)新能力和社會適應(yīng)能力具有重要作用。本文結(jié)合國外行政管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)的成功經(jīng)驗(yàn)，針對我國行政管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)中存在的實(shí)際問題，談?wù)剬τ诟纳菩姓芾韺I(yè)實(shí)踐教學(xué)的一些思考。
一、改善行政管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)必要性
行政管理是一門實(shí)踐性非常強(qiáng)的學(xué)科，在公共管理教學(xué)較為發(fā)達(dá)的美國大學(xué)通常都十分重視行政管理專業(yè)的案例教學(xué)、實(shí)地考察和技能培養(yǎng)等實(shí)踐教學(xué)。我國當(dāng)前大學(xué)教育已由精英教育轉(zhuǎn)向大眾教育，大學(xué)生已成人才市場上的普通求職者，高校培養(yǎng)人才的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)反映實(shí)際社會需求。當(dāng)前社會更需要具有創(chuàng)新精神和實(shí)際操作能力的應(yīng)用性復(fù)合型人才，行政管理專業(yè)的人才培養(yǎng)模式必須由傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)型向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。國內(nèi)高校對于加強(qiáng)行政管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)已形成普遍共識，實(shí)踐教學(xué)形式主要以案例分析、專題討論為主的課堂教學(xué)方式和以畢業(yè)實(shí)習(xí)、畢業(yè)論文為主的實(shí)踐教學(xué)方式。但在實(shí)際的教學(xué)工作中存在一些明顯不足：實(shí)踐教學(xué)形式單一，不能與理論教學(xué)有機(jī)結(jié)合；某些實(shí)踐教學(xué)內(nèi)容更新不足，使實(shí)踐教學(xué)達(dá)不到預(yù)期效果；實(shí)踐教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)制訂不合適，不符合人才培養(yǎng)需要；實(shí)踐教學(xué)安排不合理，不符合學(xué)生意愿等。
二、改善行政管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)的思考
針對當(dāng)前我國行政管理實(shí)踐教學(xué)中的上述不足，不僅需要加強(qiáng)實(shí)踐教學(xué)體系建設(shè)，加大實(shí)踐教學(xué)經(jīng)費(fèi)投入，同時還應(yīng)注意創(chuàng)新實(shí)踐教學(xué)形式，完善實(shí)踐教學(xué)實(shí)施細(xì)節(jié)，本文就此思考提出幾點(diǎn)建議：
1.加強(qiáng)行政管理實(shí)踐教學(xué)形式創(chuàng)新。當(dāng)前行政管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)應(yīng)增加大一、大二學(xué)生的參觀調(diào)研活動，讓學(xué)生盡早獲得對行政管理的感性認(rèn)識；通過挖掘校內(nèi)行政資源，使學(xué)生在校內(nèi)行政機(jī)關(guān)鍛煉，親身體驗(yàn)各職能部門的工作流程，掌握行政管理工作基本職業(yè)技能。同時積極支持學(xué)生的校內(nèi)實(shí)踐活動，通過開設(shè)行政管理論壇，邀請國外知名專家學(xué)者講座開拓學(xué)生視野，支持學(xué)生策劃、組織、參加校內(nèi)外一系列文體活動和創(chuàng)辦學(xué)生社團(tuán)和報刊，提高學(xué)生的溝通協(xié)調(diào)能力和組織領(lǐng)導(dǎo)能力。教師應(yīng)帶動和指導(dǎo)學(xué)生積極參加全國“挑戰(zhàn)杯”競賽、大學(xué)生校級科研課題以及教研項(xiàng)目，為學(xué)生培養(yǎng)創(chuàng)新性思維提供機(jī)會。同國外大學(xué)建立交換培養(yǎng)機(jī)制，以及與跨國公司達(dá)成實(shí)習(xí)或赴海外研習(xí)的合作。學(xué)校還可以嘗試三學(xué)期制，使學(xué)生能夠充分利用暑期增加社會實(shí)踐能力，但關(guān)于如何利用好小學(xué)期的問題，還有待探討，防止流于形式。通過創(chuàng)新實(shí)踐教學(xué)形式，使學(xué)生能夠理論聯(lián)系實(shí)際，增長見識和鍛煉才干。當(dāng)前國內(nèi)一些行政管理專業(yè)知名院校如北京大學(xué)、中山大學(xué)在此方面都做了有益嘗試并取得良好效果。
2.更新學(xué)生基于計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)的管理技能。實(shí)踐教學(xué)內(nèi)容也應(yīng)注意與時俱進(jìn)，通過不斷的調(diào)整和完善才能到達(dá)實(shí)踐教學(xué)預(yù)期效果。辦公自動化技術(shù)發(fā)軔于上世紀(jì)90年代初，由于當(dāng)時政府、企事業(yè)單位人員對辦公自動化技能學(xué)習(xí)和掌握能力較弱，行政管理專業(yè)學(xué)生掌握此項(xiàng)技能就顯得十分突出，加之可用于辦公自動化實(shí)踐設(shè)備不多，行政管理專業(yè)組建辦公自動化實(shí)驗(yàn)室意義重大。當(dāng)前上述組織成員素質(zhì)普遍提高，辦公自動化設(shè)備非常普及，辦公自動化技能已經(jīng)成為大學(xué)生一項(xiàng)基本技能。當(dāng)前行政管理專業(yè)學(xué)生應(yīng)掌握的計(jì)算應(yīng)用技術(shù)主要指能夠利用網(wǎng)絡(luò)搜集整理信息的能力，能夠通過統(tǒng)計(jì)軟件分析信息和輸出結(jié)果的能力，能夠編制網(wǎng)頁、利用網(wǎng)站信息或維護(hù)網(wǎng)站常規(guī)運(yùn)行的能力，以及利用電子政務(wù)系統(tǒng)或管理信息系統(tǒng)解決管理實(shí)際問題的能力。當(dāng)前行政管理專業(yè)完全沒必要組建專門辦公自動化實(shí)驗(yàn)室，而是針對培養(yǎng)學(xué)生上述技能組建多功能信息管理實(shí)驗(yàn)室。
3.加強(qiáng)行政管理專業(yè)案例教學(xué)及案例庫建設(shè)。案例分析既是教學(xué)平臺，也是分析工具，對于理解和掌握公共管理理論知識、培養(yǎng)運(yùn)用理論知識解決實(shí)際問題的思維與能力具有重要意義。案例教學(xué)在我國起步較晚，當(dāng)前還處在探索和發(fā)展階段，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前適應(yīng)我國國情的行政管理案例還比較缺乏，案例教學(xué)的方法和手段還需改進(jìn)，熟練運(yùn)用案例教學(xué)的教師也比較稀缺，案例庫建設(shè)也非常不足，資源共享程度也較低。當(dāng)前行政管理教學(xué)案例庫建設(shè)和更新嚴(yán)重滯后，國內(nèi)高校普遍使用國外案例，無法適應(yīng)國情，行政管理專業(yè)要加大案例庫建設(shè)力度，便于教師在實(shí)踐教學(xué)中隨時選用。
4.規(guī)范畢業(yè)論文寫作標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前高校行政管理專業(yè)本科畢業(yè)論文通常要求在8000字左右，論文格式也日益冗雜，有向碩士研究生畢業(yè)論文標(biāo)準(zhǔn)趨同的勢頭，這樣的要求雖然更能體現(xiàn)學(xué)術(shù)規(guī)范和追求，但往往卻是“揠苗助長”、“本末倒置”。目前高校許多學(xué)生在畢業(yè)論文寫作過程中，寫作目的不明確、選題材料準(zhǔn)備不足，正文撰寫時間倉促，并限于知識積累豐度和深度不足，根本不具備撰寫這樣高標(biāo)準(zhǔn)學(xué)術(shù)論文的能力和條件，只能為了湊夠論文字?jǐn)?shù)而進(jìn)行大量文字堆砌，乃至抄襲，或過于注重論文格式的規(guī)范化，而忽視畢業(yè)論文的自身寫作質(zhì)量。這樣不僅不利于學(xué)生創(chuàng)新能力和學(xué)術(shù)能力的培養(yǎng)，反而有強(qiáng)化浮夸空洞文風(fēng)和形式主義之嫌。多數(shù)學(xué)生在未來工作崗位上一般不需要撰寫如此高標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)論文，只需要具備在一般學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表自己的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的論文寫作能力即可。故行政管理專業(yè)本科畢業(yè)論文應(yīng)考慮要求在3000字左右，能夠符合一般學(xué)術(shù)期刊格式和標(biāo)準(zhǔn)即可。同時畢業(yè)論文也可以考慮采用調(diào)研報告、典型案例分析等形式，從而更有針對性地培養(yǎng)學(xué)生調(diào)查研究和分析解決問題的實(shí)際能力。
5.注意實(shí)踐教學(xué)安排與學(xué)生意愿相結(jié)合。實(shí)踐教學(xué)安排只有符合學(xué)生意愿，才能提高學(xué)生參加的興趣，故在實(shí)踐教學(xué)安排中應(yīng)充分考慮學(xué)生的訴求和興趣。如當(dāng)前多數(shù)高校行政管理專業(yè)畢業(yè)實(shí)習(xí)安排在大四第一學(xué)期，但這樣容易同學(xué)生該學(xué)期找工作、考公務(wù)員和考研究生相沖突。畢業(yè)實(shí)習(xí)時間可以開始于大三暑假，結(jié)束于大四第一學(xué)期前10周內(nèi)，這樣既可以避免沖突，又使學(xué)生在畢業(yè)實(shí)習(xí)后有個“查漏補(bǔ)缺”和反思、定位的機(jī)會。在為學(xué)生分配實(shí)習(xí)單位時，應(yīng)盡可能滿足學(xué)生合理的分配要求，采取“集中為主，分散為輔”的原則，有些學(xué)生愿意自己選擇實(shí)習(xí)單位作為未來就業(yè)跳板也可以考慮予以滿足，但都要有專職實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師跟進(jìn)。當(dāng)然對于某些學(xué)生希望利用畢業(yè)實(shí)習(xí)和畢業(yè)論文寫作時間去打工掙錢，認(rèn)為去實(shí)習(xí)單位就是打雜，充當(dāng)廉價勞動力，還要受實(shí)習(xí)單位約束，不如在學(xué)校自習(xí)或娛樂等不恰當(dāng)想法應(yīng)及時予以教育。通過將畢業(yè)實(shí)習(xí)安排與學(xué)生志趣緊密結(jié)合，使學(xué)生能夠安心投入到畢業(yè)實(shí)習(xí)當(dāng)中去，達(dá)到實(shí)踐教學(xué)的預(yù)期目的。
學(xué)生只有更多地接觸社會，具有更多的實(shí)踐機(jī)會和實(shí)習(xí)機(jī)會，做到能寫、會講、能做，具有吃苦耐勞、樂于奉獻(xiàn)精神，提高了綜合素質(zhì)與社會適應(yīng)能力，才能符合當(dāng)前社會需求。就人才培養(yǎng)而言，行政管理專業(yè)學(xué)生應(yīng)成為具備扎實(shí)理論知識、實(shí)踐操作能力和具有創(chuàng)新精神的應(yīng)用性復(fù)合型人才。因此，實(shí)踐教學(xué)在行政管理教學(xué)中的地位將越來越重要，改善實(shí)踐教學(xué)中的不足，推動實(shí)踐教學(xué)進(jìn)一步發(fā)展，還需要我們更多的投入與努力。
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篇5
一、自由裁量權(quán)的含義及存在的意義
自由裁量權(quán)是指法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，依據(jù)立法目的和公正合理的原則，自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式，從而作出行政決定的權(quán)力效率是行政的生命，公正是行政的目標(biāo)。自由裁量權(quán)的存在，有其不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)意義：
(一)保證行政效率是行政自由裁量權(quán)存在的決定因素
行政管理的范圍非常廣泛，這就要求行政機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)必須能夠適應(yīng)紛繁復(fù)雜、發(fā)展變化的各種具體情況。為了使行政機(jī)關(guān)能夠?qū)彆r度勢、權(quán)衡輕重，不至于在復(fù)雜多變的問題面前束手無策、錯過時機(jī),法律、法規(guī)必須賦予行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的原則和范圍內(nèi)行使自由裁置權(quán)，從而靈活果斷地解決問題，提高行政效率。
(二)自由裁量權(quán)有利于解決立法的普遍性與事件的個別性之間的矛盾
我國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，各地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展很不平衡，社會習(xí)俗、生活方式也有很大差別，法律、法規(guī)所調(diào)整的各種社會關(guān)系在不同地區(qū)有不同程度的區(qū)別。特別是涉及行政管理的領(lǐng)域，情況更是復(fù)雜。因此，有關(guān)行政立法無法作出細(xì)致的規(guī)定，往往只能規(guī)定一些原則，一些有彈性的條文，從而使行政機(jī)關(guān)有靈活機(jī)動的余地，有利于行政機(jī)關(guān)因時因地因人地進(jìn)行行政管理。
(三)保持法律的穩(wěn)定性需要自由載量權(quán)的存在
法律的穩(wěn)定性是法律的內(nèi)在要求，這樣才能更好地發(fā)揮法律的指引作用。法律作為一個國家有限理性的產(chǎn)物，是在融會貫通以往的實(shí)際情況并進(jìn)行適度超前的預(yù)判的前提之下產(chǎn)生的。由于調(diào)整的對象特殊，行政管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)本來就具有“多變性”，因此，法律勢必采取相應(yīng)的措施來保持其相對穩(wěn)定性,從而避免人們形成“法律無可預(yù)期”的感覺而撹亂社會秩序。保持法律穩(wěn)定的重要方法就是使其具有足夠的彈性，以適應(yīng)社會發(fā)展對法律寬嚴(yán)、張弛的不同需要，這就必然要求執(zhí)法者能夠在把握立法原意的基礎(chǔ)上，根據(jù)發(fā)展了的具體情況合理的行使有關(guān)規(guī)定，這也是自由裁量權(quán)的固有屬性。
二、自由裁霣權(quán)的種類
在工商行政管理實(shí)踐中，自由裁量權(quán)可以說貫穿行政活動的始終^按照工商行政管理的具體操作，其所行使的自由裁量權(quán)大致包括以下幾種：
(一)選擇行為方式的自由裁量權(quán)。即在行政權(quán)力介入之后，工商行政管理機(jī)關(guān)在選擇具體行政行為的方式上，有自由裁量的權(quán)力。例如，《無照經(jīng)營查處取締辦法》第11條第二款規(guī)定：“被查封、扣押的財(cái)物易腐爛、變質(zhì)的，經(jīng)縣級以上工商行政管理部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，工商行政管理部門可以在留存證據(jù)后，實(shí)行拍賣或者變賣。”這里的“可以”就表明了行政機(jī)關(guān)的自由裁量。也就是說，工商行政管理部門在處理方式上，有選擇的余地。
(二)行政處罰幅度的自由裁量權(quán)。即工商行政管理機(jī)關(guān)在對行政相對人作出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇。它包括不同處罰種類的自由選擇和同一處罰種類幅度內(nèi)的自由選擇。這一自由裁量權(quán)涉及相對人的現(xiàn)實(shí)利益,往往體現(xiàn)為量化的處理結(jié)論，包括數(shù)量、時限、范圍等等。如在法律規(guī)定的罰款額度內(nèi)，可以自由選擇罰款的具體數(shù)量;可以責(zé)令當(dāng)事人立即整改，也可以責(zé)令當(dāng)事人在一定期限內(nèi)整改等
(三)作出具體行政行為時限的自由裁量權(quán)。有相當(dāng)數(shù)量的工商行政管理方面的法律、法規(guī)均未規(guī)定作出具體行政行為的具體時間，而只是規(guī)定了一定的期限。這說明工商行政管理機(jī)關(guān)在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地?如《公司登記管理?xiàng)l例》第45條規(guī)定：公司登記機(jī)關(guān)收到申請人提交的符合本條例規(guī)定的全部文件后，發(fā)給《公司登記受理通知書》。公司登記機(jī)關(guān)自發(fā)出《公司登記受理通知書》之日起30日內(nèi)，作出核準(zhǔn)登記或者不予登記的決定。
(四)對范圍不確定的概念之內(nèi)涵予以具體解釋的自由裁量權(quán)。在法律法規(guī)制定的過程中，制定者綜合考慮不同時間不同地域不同對象的實(shí)際情況,在一般性條款下規(guī)定了大量的“但書”或者類似“但書”的條款。然而現(xiàn)實(shí)是，這些例外規(guī)定的概念沒有明確，工商部門在實(shí)施過程中必須依靠執(zhí)行者進(jìn)行具體的解釋之后方可適用?如《無照經(jīng)營查處取締辦法》第10條規(guī)定的“交通不便地區(qū)”及常見的“情節(jié)較輕”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)嚴(yán)重”等概念皆屬此類。
三、自由裁置權(quán)在行使中出現(xiàn)的問題
自由裁量權(quán)設(shè)置的本意在于提高行政效率，使行政機(jī)關(guān)能夠應(yīng)對紛繁復(fù)雜、發(fā)展變化的各種具體情況，作出及時有效的處理。但是,在法律法規(guī)賴以存在的事實(shí)日趨復(fù)雜的情況下，由于法律法規(guī)未及時將其規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，易出現(xiàn)某些自由裁量權(quán)的行使違背初衷的情況。單就自由裁量權(quán)行使過程中出現(xiàn)的問題而言，筆者認(rèn)為以下幾個方面比較有代表性：
(一)自由裁量權(quán)的濫用
自由裁量權(quán)的存在，無疑為執(zhí)法人員在具體的執(zhí)法實(shí)踐中提供了靈活的操作空間。在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，我們可以基于種種合理的考慮和具體情況，自行決定具體行政行為的范圍、方式、種類、幅度、時限等。但是在具體執(zhí)法實(shí)踐中，尤其是在作出行政處罰決定時，由于種種原因，一些執(zhí)法人員擴(kuò)張性行使法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)，從而導(dǎo)致自由裁量權(quán)在一定程度上的濫用，具體表現(xiàn)在：
1、行使自由裁量權(quán)中違反平等原則和比例原則。不可否認(rèn)，自由裁置權(quán)的設(shè)立就是為了使行政機(jī)關(guān)能應(yīng)忖瞬息萬變的社會事態(tài)，面對需要及時處理的事務(wù)，不辨巨細(xì)，事事“錙銖必較”不但不合時宜，也違背了自由裁置權(quán)設(shè)立的目的;同時，行政事務(wù)帶有很強(qiáng)的靈活性，不可能要求對“看似相同”行政事務(wù)作出的具體行政行為“整齊劃一”。但是，法律的一個重要功能是預(yù)測作用，從理論上來講，類似的事實(shí)、情節(jié)、后果應(yīng)該能得出一個類似的處理結(jié)果，從而使其他行政相對人能夠預(yù)測自己的行為后果。事實(shí)上個別執(zhí)法者出于種種考慮，對類似的事實(shí)、情節(jié)、后果作出不一致的處罰，重責(zé)輕處、輕責(zé)重處，甚至由于對法律理解的偏差及受一些不良因素或阻力的影響，在法定的范圍和幅度內(nèi)，作出顯失公平的選擇。
2、行使自由裁量權(quán)的動機(jī)和目的不正確。行使自由裁量權(quán)必須出于正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)和合理的考慮，但由于自由裁量權(quán)的行使是由具體的執(zhí)法者操作，有時易受個人好惡的影響，行使自由裁量權(quán)的目的不是出于對公共利益和相對人利益的保護(hù)，而是出于私人利益或本部門利益、出于恣意性報復(fù)等等。行使自由裁量權(quán)的動機(jī)和目的不正確，工商機(jī)關(guān)的執(zhí)法公正性必然逋到懷疑。而基于對處罰結(jié)果的不信任，又會導(dǎo)致行政復(fù)議、行政訴訟的大量增加，使我們的工作效率受到影響，完全違背了自由裁量權(quán)的初衷。
3、行使自由裁童權(quán)中出現(xiàn)執(zhí)法武斷和執(zhí)法不當(dāng)。在自由裁量權(quán)的設(shè)計(jì)中，為了應(yīng)對具體行政事務(wù)的靈活性和多變性，立法者運(yùn)用了較多的彈性法律用語，諸如“情節(jié)較重、情節(jié)嚴(yán)重、情節(jié)較輕”等，這樣做的本意是賦予行政執(zhí)法者一定的法律適用的解釋權(quán)和靈活處理權(quán)。需要指出的是，這種解釋權(quán)不是任意的，對彈性法律用語要按照法律條文的文字含義，根據(jù)立法的目的和法律基本原則及行政事務(wù)的具體情況怍出合理科學(xué)的解釋。但是在現(xiàn)實(shí)的操作中，由于執(zhí)法者對事實(shí)了解不清或自身法律素質(zhì)不高，乃至對私利的不正當(dāng)追求，從而導(dǎo)致對彈性條款作任意的擴(kuò)大、縮小甚至歪曲法律本意進(jìn)行解釋,造成執(zhí)法武斷和執(zhí)法不當(dāng)。
(二)行政不作為和遲延作為
行政不作為和遲延作為是指工商行政管理部門行使自由裁置權(quán)不到位，缺乏履行職責(zé)的主動性和積極性。許多工商行政管理領(lǐng)域的法律法規(guī)，未明確規(guī)定履行法定職責(zé)的期限，或舍規(guī)定了相對比較長的期限，因而何時履行職責(zé)，我們可以自由裁量。從保護(hù)公共利益、保護(hù)相對人的利益出發(fā)，我們應(yīng)積極主動地去履行職責(zé)，如果故意拖延或是不作為，勢必?fù)p害公共利益和相對人的合法權(quán)益，“遲到的正義是非正義”，行政不作為與遲延作為也是有悖于立法精神的。
(三)自由裁量行為違反公序良俗
公序良俗是公共秩序和善良風(fēng)俗的合稱。它要求執(zhí)法者具有良好的職業(yè)道德，本著法律的精神，排除個人的非理性因素，以公正的立場進(jìn)行價值判斷。
公序良俗對自由裁量權(quán)的行使有著兩方面的作用：一方面，它可能填補(bǔ)法律漏洞，引作自由裁量的依據(jù)，在處理現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)生的各種新問題，確保國家一般利益、社會道德秩序、以及協(xié)調(diào)各種利益沖突、保護(hù)弱者、維護(hù)社會正義等方面發(fā)揮極為重要的機(jī)能;另一方面，公序良俗代表的是一種社會價值判斷，可以成為衡置執(zhí)法者是否正確行使自由裁置權(quán)的尺度。
在行使自由裁量權(quán)的過程中，對公序良俗的違反主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1、行使自由裁置權(quán)未能優(yōu)先考慮尊重公民的權(quán)利，尤其是基本人權(quán);2、行使自由裁置權(quán)與社會公論民意、良俗相違背;3、不考慮當(dāng)事人的實(shí)際承受能力，過分關(guān)注法律的懲罰功能而忽視其教育功能。
四、對工商部門正確行使自由裁置權(quán)的思考
勿庸諱言，自由裁置權(quán)為工商部門的行政執(zhí)法帶來了極強(qiáng)的可操作性，為提高行政效率創(chuàng)造了條件。但現(xiàn)實(shí)中不合理的自由裁置權(quán)使用，往往會造成對立法本意的曲解和對法律所追求的公平的戕害。如何規(guī)范工商部門自由裁置權(quán)的行使，筆者有以下幾點(diǎn)看法，供大家斧正。
(一)程序優(yōu)先，嚴(yán)格遵循有關(guān)程序法的規(guī)定
縱觀西方國家自由裁量權(quán)演變的歷史，就會發(fā)現(xiàn)，出于對無限擴(kuò)張的行政權(quán)的限制考慮，各國的自由裁量權(quán)都有相對縮小的趨勢，不斷被羈束性裁量所取代。我國現(xiàn)階段也開始從實(shí)體法和程序法兩方面抑制行政自由裁置權(quán)的擴(kuò)大，程序法方面的規(guī)制無疑更符合立法、執(zhí)法成本的最小化。工商行政管理活動中的自由裁量權(quán)必須依照法定的程序，合理、有效地行使。程序的公正要優(yōu)先于實(shí)體上的正義，只有嚴(yán)格按照法定的程序來規(guī)范和制約自由裁量權(quán)的行使，才能保證行政相對方的合法權(quán)益。《行政處罰法》中規(guī)定了多種作出行政處罰所必須遵循的程序，如告知程序、聽取當(dāng)事人陳述和申辯的程序、聽證程序等。
(二)依法行政，嚴(yán)格遵循有關(guān)實(shí)體法的規(guī)定
依法行政是行政活動的基本準(zhǔn)則，行政活動的法律效力和法律后果，從根本上取決于該行政行為與法律規(guī)定的一致性。作為工商行政管理部門，要做到國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的規(guī)定，正確行使自由裁量權(quán)，在行動上需要做好以下兩個方面的工作：1、遵守現(xiàn)行法律。對于工商行政管理部門來說，《行政許可法》和《行政處罰法》是一切活動的基礎(chǔ),在工商行政管理工作中發(fā)揮著不可取代的作用。《行政處罰法》第4條規(guī)定了行政處罰應(yīng)考慮，“違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度”，工商部門必須依據(jù)這些基本因素、各因素主次情況及所占比重，合法合理的行使自由裁量權(quán)。2、依照法律授權(quán)活動。工商行政管理部門在行使自由裁置權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)以明確的法律授權(quán)為前提和基礎(chǔ)，嚴(yán)格把握“度”，不得越權(quán)。
(三)信息公開，接受社會監(jiān)督
工商行政執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)廣泛涉及自由裁量權(quán)的規(guī)定。盡管近年來法律法規(guī)普及的力度加大，但無論是對于執(zhí)法者還是相對人來講，法律素質(zhì)的培養(yǎng)終究是一個循序漸進(jìn)的過程。因此，在工商行政管理過程中，為避免自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用和濫用，建立信息公開機(jī)制，特別是對涉及自由裁量權(quán)的條款,如工商部門具體行政行為的范圍、方式、種類、幅度、時限進(jìn)行及時而有效的披露，不僅可以保障相對人的知情權(quán)，也可以提高其自我保護(hù)的意識和能力，加強(qiáng)對執(zhí)法者違法行為的監(jiān)督。各工商所(隊(duì))在受理窗口設(shè)置“便民服務(wù)卡”、提倡“一口講清、一次辦成”，都是信息公開的良好方式，應(yīng)逐漸向經(jīng)檢辦案方面延伸。近期上海市局要求基層經(jīng)檢辦案人員使用“文明規(guī)范辦案用語”，說明工商行政管理部門已在這方面很重視。
(四)加強(qiáng)行政監(jiān)督，堅(jiān)決貫徹行政合理性原則
在工商行政管理自由裁量權(quán)的行使過程中，行政監(jiān)督必不可少。全市工商系統(tǒng)正在積極落實(shí)市局的有關(guān)規(guī)定，將權(quán)力下放到基層，對基層干部行使自由裁量權(quán)，有關(guān)部門應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行監(jiān)督：K是否正確理解法律原意。對不確定的法律概念不能人為地作擴(kuò)大或縮小的解釋，在法律概念這個層面，要體現(xiàn)一致性。2、是否基于正當(dāng)動機(jī)。不正確的動機(jī)勢必導(dǎo)致不合理的結(jié)果，工商干部不能將自己的主觀意志甚至個人的偏見、歧視、好惡等強(qiáng)加于行政相對人，更不能以權(quán)謀私、惡意報復(fù)。3、行政行為不得考慮與法律規(guī)定不相關(guān)的因素，如行政相對人的身份地位等。
4、就不同地區(qū)來講，地區(qū)之間的差異可能會導(dǎo)致自由裁量權(quán)在具體操作上的不一致，這無可厚非，片面要求一致是對立法本意的曲解;但就同一個地區(qū)來說，具體到一個分局，甚至一個基層所，這種差異就小得多，因此對情況相似而處理結(jié)果卻大相徑庭的具體行政行為就要嚴(yán)格監(jiān)督。
(五)做好學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高基層工商行政執(zhí)法人員的素質(zhì)
篇6
1公共管理理論概述
19世紀(jì)末期，馬克斯•韋伯創(chuàng)建了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的核心理論——官僚制。官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎(chǔ)上的一種高度理性化的組織機(jī)構(gòu)，其特點(diǎn)是：在職能專門化的基礎(chǔ)上進(jìn)行勞動分工；嚴(yán)格規(guī)定等級層次結(jié)構(gòu)；運(yùn)用規(guī)章制度清晰明確劃分責(zé)權(quán)；人際關(guān)系非人格化；遵守嚴(yán)格的系統(tǒng)工作程序；以業(yè)務(wù)能力作為選拔提升的依據(jù)。管理效率是官僚制的核心價值觀念。
傳統(tǒng)公共行政學(xué)獲得了極大成功，為世界各國政府廣泛采用。20世紀(jì)60、70年代，以美國行政學(xué)家弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派對官僚制行政理論的效率至上原則提出質(zhì)疑。他們認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政學(xué)只重視效率，將公民當(dāng)作實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的工具。他們提出的改革主張是建立政府與公民對話、溝通、互動的機(jī)制，使政府能對公民的需求積極地做出響應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)公共行政的社會性效率。
20世紀(jì)70年代全球石油危機(jī)以后，伴隨著信息化及全球化時代的來臨以及公民社會的興起，公眾對政府官員和公共機(jī)構(gòu)管理人員的服務(wù)品質(zhì)要求更高，于是在世界范圍內(nèi)掀起了一股持久不衰的政府機(jī)構(gòu)改革潮流，出現(xiàn)了以市場機(jī)制逐漸取代政府干預(yù)；減少政府開支、鼓勵私人投資；縮小文官隊(duì)伍的規(guī)模；鼓勵公司競爭及公共事務(wù)向私營部門轉(zhuǎn)移為特征的“新公共管理運(yùn)動”。新公共管理運(yùn)動對傳統(tǒng)的行政管理進(jìn)行了反思，強(qiáng)調(diào)調(diào)整政府和社會管理公共事務(wù)職能之間的關(guān)系，重塑政府管理自身和社會事務(wù)的手段、過程和模式。基本的做法是為了提高政府提供公共服務(wù)的效率，將政府的“掌舵”職能和“劃槳”職能相對分離，將后者轉(zhuǎn)移給非政府組織，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場化、社會化、民營化。［2］經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)關(guān)于西方政府改革的研究報告總結(jié)了新公共管理的核心內(nèi)容：關(guān)心服務(wù)效率、效果和質(zhì)量方面的結(jié)果；高度集權(quán)、等級制的組織結(jié)構(gòu)為分權(quán)的管理環(huán)境所取代。在分權(quán)的環(huán)境中，資源配置和服務(wù)提供的決策更加接近第一線，并為顧客和其他利益集團(tuán)的反饋提供更多的余地；靈活地選擇成本效益比更好的方法，如市場的方法，來替代政府直接提供和管制；更加關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率，包括生產(chǎn)力目標(biāo)的設(shè)定，在公共部門組織之間建立競爭性的環(huán)境；強(qiáng)化國家核心戰(zhàn)略能力，引導(dǎo)國家變得能夠自動、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益需要做出反應(yīng)。
2西方公共事業(yè)管理學(xué)科的產(chǎn)生與發(fā)展
科學(xué)意義上的公共事業(yè)管理起源于20世紀(jì)早期的美國，美國前總統(tǒng)威爾遜把科學(xué)管理的方法運(yùn)用到政府的公共部門，形成了公共管理，它的理論基礎(chǔ)來源于泰勒的科學(xué)管理和馬克斯•韋伯的“官僚制”。公共管理的發(fā)展是迅速和曲折的，1887年伍德羅•威爾遜發(fā)表了《行政學(xué)之研究》的論文，是美國公共管理教育開始的標(biāo)志。1911年，紐約市政研究局創(chuàng)辦“公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校”，美國公共管理教育正式啟動。1924年，“公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校”遷到了錫拉丘茲大學(xué)，并與新成立的“馬克斯維爾公民與公共事務(wù)學(xué)院”合并，面向公共管理領(lǐng)域創(chuàng)辦了綜合性的教育與培訓(xùn)課程。大學(xué)開設(shè)公共管理教育的目的是為公民社會的管理培養(yǎng)專職的優(yōu)秀管理和研究人才，以便他們能夠智慧地與公眾打交道和在現(xiàn)代公共組織中有效工作—不論是在地方、州、還是中央政府。自20世紀(jì)80年代以來，西方國家普遍掀起了對公共事務(wù)研究的熱潮，公共事業(yè)管理專業(yè)已成為很多國家培養(yǎng)高層次、應(yīng)用型公共管理人才的主要途徑之一。這可以從國外許多知名高校設(shè)置公共事務(wù)專業(yè)得到證明，如哈佛大學(xué)的公共事務(wù)專業(yè)；紐約大學(xué)的公共、非營利事業(yè)管理專業(yè)；康奈爾大學(xué)的公共事務(wù)專業(yè)等等。
公共管理的一個重要理念是對公共精神和社會責(zé)任的推崇。美國的許多大的公共管理院系都鼓勵教師和學(xué)生通過做項(xiàng)目參與社會實(shí)踐，或到政府掛職，或鼓勵邊工作邊學(xué)習(xí)的學(xué)生結(jié)合工作實(shí)際寫策論，還聘請?jiān)诠芾韻徫簧系氖姓?jīng)理和部門領(lǐng)導(dǎo)為學(xué)生開課。美國公共管理教育的培養(yǎng)目標(biāo)通常是培養(yǎng)從事公共事務(wù)管理和公共政策研究與分析等方面的高級應(yīng)用型人才，為政府機(jī)關(guān)和非贏利組織培養(yǎng)具有現(xiàn)代公共管理理論和公共政策素養(yǎng)，掌握先進(jìn)分析方法及技術(shù)，精通某一具體政策領(lǐng)域的專業(yè)化管理者、領(lǐng)導(dǎo)者和政策分析人才。在培養(yǎng)過程中，注重實(shí)際能力與素質(zhì)的培養(yǎng)，教學(xué)內(nèi)容面向公共領(lǐng)域中所面臨的實(shí)際問題。目前，美國開設(shè)公共事業(yè)管理課程的學(xué)校有220多所，在讀學(xué)員達(dá)3萬多人。到目前為止，根據(jù)彼德森大學(xué)指南，美國有312個公共管理院系，其中244個重公共管理方向，81個有公共政策方向。美國公共管理的學(xué)科原則和傳統(tǒng)有三大重要理念：培養(yǎng)專業(yè)化管理人才(Professionalism)，注重公共服務(wù)精神(publicservice)，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐和操作(practice)。例如，作為美國最早的公共管理專業(yè)化教育課程體系，美國錫拉丘茲大學(xué)馬克斯韋爾公民與公共事務(wù)學(xué)院的公共管理課程，注意培養(yǎng)學(xué)員的四方面技能：量化統(tǒng)計(jì)方面的技能、經(jīng)濟(jì)分析方面的技能、預(yù)算和公共財(cái)政方面的技能以及公共管理知識技能。為此，該學(xué)院為學(xué)員開設(shè)了五類核心課程，分別是公共行政與民主類、統(tǒng)計(jì)分析類、經(jīng)濟(jì)分析類、預(yù)算和公共財(cái)政類、公共管理類。美國哈佛大學(xué)的肯尼迪政府學(xué)院的辦學(xué)目標(biāo)是培養(yǎng)高層次的公共管理人才和從事高質(zhì)量的公共政策分析人員。在其研究生教育中，要求學(xué)生掌握三方面的基本知識：即政策和制度分析、公共組織的戰(zhàn)略管理、政治主張和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。
3我國公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)基本情況
1996年，東北大學(xué)婁成武教授和云南大學(xué)崔運(yùn)武教授，到國外考察公共事業(yè)管理發(fā)展情況后開始醞釀在我國高校建設(shè)公共事業(yè)管理專業(yè)。1997年東北大學(xué)、云南大學(xué)分別向教育部報告，申請將公共事業(yè)管理專業(yè)列入本科專業(yè)目錄。1998年原國家教委(現(xiàn)為教育部)在新的普通高等學(xué)校專業(yè)目錄中，設(shè)立了公共事業(yè)管理本科專業(yè)。1999年在云南大學(xué)和東北大學(xué)首開公共事業(yè)管理專業(yè)以來，該專業(yè)發(fā)展迅速。到2000年，全國有57所高校招收公共事業(yè)管理專業(yè)本科大學(xué)生。2001年全國招收公共事業(yè)管理專業(yè)的本科大學(xué)生的高校發(fā)展到132所，2002年迅速增加到180多所，2007年已有322所。對這個專業(yè)的招生，教育部原本是想由東北大學(xué)、云南大學(xué)兩校通過四年的專業(yè)建設(shè)，取得經(jīng)驗(yàn)后再在全國推廣，但由于各高校自主辦學(xué)，特別是教育部對各省屬高校難以控制。如此增長速度，可稱得上中國教育史上的一大“奇觀”。
雖然在公共事業(yè)管理專業(yè)建設(shè)的過程中已經(jīng)取得了較大成就，但公共事業(yè)管理在我國僅有十年的發(fā)展過程，作為一個有發(fā)展前途的新興專業(yè)，公共事業(yè)管理專業(yè)本應(yīng)具有極強(qiáng)的生命力和發(fā)展空間，可現(xiàn)實(shí)的遭遇和形勢卻使該專業(yè)陷入了尷尬的局面。主要表現(xiàn)有：專業(yè)的社會認(rèn)可度差、專業(yè)方向不明確、人才培養(yǎng)目標(biāo)模糊、學(xué)生就業(yè)難等不少問題。其原因是各高校對公共事業(yè)管理專業(yè)認(rèn)識不足，造成專業(yè)課程設(shè)置散亂甚至混亂；教學(xué)內(nèi)容死板，教學(xué)方式單一，實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)薄弱；專業(yè)教材建設(shè)滯后、師資力量相對缺乏等。該專業(yè)目前的辦學(xué)規(guī)模和發(fā)展速度已超出了我國公共事業(yè)發(fā)展的速度和公共管理體制、公共事業(yè)單位改革的步伐；專業(yè)缺乏明顯特色，就業(yè)方向不明確，所培養(yǎng)的學(xué)生缺乏不可替代性，社會對該專業(yè)的認(rèn)識和了解也比較少。因此，作為一個新興專業(yè)，如何構(gòu)建更科學(xué)合理的課程體系，推進(jìn)專業(yè)建設(shè)，進(jìn)而提升公共事業(yè)管理專業(yè)的競爭力，成為當(dāng)前公共事業(yè)管理專業(yè)建設(shè)面臨的棘手問題。
4公共管理理論視角下公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)的改革途徑
4.1變革專業(yè)意識，塑造服務(wù)意識。新公共管理理論和善治理論指出，公共事業(yè)管理的主體除了政府這一核心之外，還應(yīng)包括非政府組織。公共管理的職能除了政治統(tǒng)治、社會管理之外，還需強(qiáng)調(diào)社會服務(wù)。公共事業(yè)管理專業(yè)人才服務(wù)除了面向于政府和事業(yè)單位，還應(yīng)包括企業(yè)和相關(guān)社會團(tuán)體。因此，公共事業(yè)管理專業(yè)要強(qiáng)調(diào)公共事業(yè)管理主體的非政府性和職能的服務(wù)性。
4.2以社會需求為導(dǎo)向確定應(yīng)用型人才培養(yǎng)目標(biāo)。公共事業(yè)管理是社會組織為了滿足社會全體或部分成員的共同需要和協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種形式，對社會的公共事務(wù)進(jìn)行生產(chǎn)、調(diào)節(jié)和控制的過程。針對當(dāng)前公共事業(yè)管理專業(yè)人才培養(yǎng)目標(biāo)多樣化和模糊化的問題，在培養(yǎng)過程中注重實(shí)際能力與素質(zhì)的培養(yǎng)，教學(xué)內(nèi)容面向公共領(lǐng)域中面臨的實(shí)際問題。培養(yǎng)目標(biāo)要強(qiáng)調(diào)注重公共服務(wù)精神，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐和操作，使之與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的需求緊密結(jié)合起來，從而也保障了本專業(yè)學(xué)生更好的就業(yè)前景。以需求為導(dǎo)向，結(jié)合自身的教育資源優(yōu)勢，靈活制定培養(yǎng)計(jì)劃。進(jìn)一步加強(qiáng)對社會人才需求的調(diào)研，結(jié)合自身的教育資源優(yōu)勢，靈活的確定培養(yǎng)方案。另外，人才培養(yǎng)方案是動態(tài)變化的，在實(shí)施專業(yè)人才培養(yǎng)方案的過程中，要進(jìn)行全程就業(yè)信息管理工作。要依據(jù)就業(yè)市場、用人單位對人才的評價結(jié)果，檢驗(yàn)專業(yè)方向人才培養(yǎng)方案，對不符合社會需求的人才培養(yǎng)方案及時修改完善。
4.3以市場需求為導(dǎo)向，培養(yǎng)學(xué)生各項(xiàng)技能。公共事業(yè)管理人才必須具有廣博的知識面，具備較高的辦事效能、實(shí)際策劃、運(yùn)用理論及操作能力，必須具有良好的思維創(chuàng)新能力、自我學(xué)習(xí)能力和研究能力，必須具有動手操作能力和實(shí)際應(yīng)用能力。主要包括以下幾項(xiàng)技能培養(yǎng)：一是社會調(diào)查技能。公共事業(yè)管理作為實(shí)踐性應(yīng)用性學(xué)科，其理論來源于社會實(shí)踐，其理論也必須適合于并應(yīng)用于社會實(shí)踐。能熟練應(yīng)用社會調(diào)查的方法步驟，使學(xué)生了解社會、熟悉公共管理的實(shí)際，市場運(yùn)作技能熟練。二是社會適應(yīng)技能。社會是不斷發(fā)展變化的，這就要求公共管理專業(yè)人才能夠應(yīng)付各種社會變化，具有應(yīng)對各種困難和挫折的心理素質(zhì)。三是熟練的表達(dá)技能。包括語言講述能力和應(yīng)用寫作能力，這也是公共事業(yè)管理專業(yè)人才必須具備的能力。公共管理專業(yè)人才作為社會管理的決策人員和主要參與者，其設(shè)想、方案等要通過語言和文字準(zhǔn)確、順暢表達(dá)出來，否則就會限制能力的發(fā)揮，無法履行管理職責(zé)。公共管理工作是對人的工作，只有通過有效地表達(dá)才能與人溝通，否則不會得到他人的配合，工作也將無法開展。
篇7
通過近7年的基層生產(chǎn)管理和員工教育培訓(xùn)經(jīng)歷，使自己對加強(qiáng)企業(yè)員工教育培訓(xùn)有了更深刻的了解和認(rèn)識，對如何提高員工素質(zhì)也有了自己獨(dú)到的見解和方法，為后來從事專職的人力資源管理工作打下良好的基礎(chǔ)，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
1996年3月至2002年10月，調(diào)入大化集團(tuán)化肥廠綜合管理辦公室，專職從事員工培訓(xùn)和員工教育工作。大化集團(tuán)是一個建廠70多年的特大型國有企業(yè)，化肥廠又是大化集團(tuán)的骨干支柱企業(yè)，主要生產(chǎn)合成氨、硝酸銨、硝酸鹽、硫酸等無機(jī)化工產(chǎn)品和焦炭等，固定資產(chǎn)3億元，員工2,000多人。由于企業(yè)歷史悠久，管理制度健全，對員工的培訓(xùn)和教育十分正規(guī)和系統(tǒng)。每年都要進(jìn)行兩次大規(guī)模的員工技術(shù)考試和考核，同時，每年還要進(jìn)行崗位練兵技術(shù)競賽和技術(shù)比武大賽，每個員工都有自己的技術(shù)檔案和培訓(xùn)記錄，根據(jù)每次考試、考核和技能競賽情況，有針對性地對員工進(jìn)行培訓(xùn)和教育。通過這樣大規(guī)模、有計(jì)劃、有針對性地對員工進(jìn)行的測評和培訓(xùn)，使員工的素質(zhì)得到了普遍的提高，為企業(yè)培養(yǎng)了大批高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人才，也為企業(yè)儲備了大量的后備人才。在化肥廠綜合辦公室工作期間，我作為員工培訓(xùn)和員工教育的專責(zé)，在員工培訓(xùn)和教育方面做了很多工作，每年都組織和策劃員工考試方案，策劃和主持員工技能大賽。通過努力，化肥廠每年都被評為大化集團(tuán)公司員工培訓(xùn)和員工教育先進(jìn)單位，我也多次被評為先進(jìn)個人。
因?yàn)楣ぷ餍枰矣?002年11月調(diào)入大連京谷燃有限公司，從事人力資源管理工作，擔(dān)任人力資源管理課課長。大連京谷燃化有限公司是一個小型合資企業(yè)，于1995年注冊成立，1997年投入運(yùn)營，主要從事液化石油氣、有機(jī)化學(xué)品和部分油品的倉儲轉(zhuǎn)運(yùn)和儲罐租賃業(yè)務(wù)，員工只有60人。為了使這樣一個小型企業(yè)盡快步入運(yùn)營的正軌，使員工的日常工作能夠有章可循，有法可依，我于2003年起著手編寫了《京谷公司員工手冊》和京谷公司的《行政管理制度》、《生產(chǎn)管理制度》。其中《行政管理制度》中包括了企業(yè)的行政管理規(guī)定、經(jīng)營管理規(guī)定和人力資源管理規(guī)定，比較詳盡地規(guī)定了企業(yè)各項(xiàng)管理制度，對企業(yè)的正常運(yùn)營和發(fā)展都起到了積極地促進(jìn)和推動作用。
我們知道，在企業(yè)的生存與發(fā)展過程中，人才起了關(guān)鍵性的作用，京谷燃化公司是一個小型企業(yè)，在人才管理和人才吸引上和大型企業(yè)相比處于弱勢，大企業(yè)可以憑借其名氣和雄厚的實(shí)力吸引各種人才,而像京谷公司這樣名氣和資源都比較小的中小企業(yè)，如何吸引人才便成為了企業(yè)經(jīng)營者們十分關(guān)心的問題。經(jīng)過反復(fù)琢磨、廣泛查閱資料并結(jié)合自己在實(shí)際工作中遇到的具體情況和一些行之有效的解決辦法，撰寫了《中小企業(yè)吸引人才的策略》的論文，文中根據(jù)中小企業(yè)的特點(diǎn)，比較系統(tǒng)地提出了中小企業(yè)吸引人才的策略。共2頁,當(dāng)前第1頁1
由于中小企業(yè)自身的特點(diǎn)和各種原因，中小企業(yè)在吸引人才方面困難重重，而這些困難大多是由于中小企業(yè)自身的特點(diǎn)所決定的。主要表現(xiàn)在：企業(yè)規(guī)模小。不管是生產(chǎn)規(guī)模，還是人員、資產(chǎn)擁有量以及影響力都要小于大企業(yè)。這使得大部分的中小企業(yè)難以提供高薪、高福利來吸引人才。而且，一般來講中小企業(yè)的穩(wěn)定性比大企業(yè)要差；行業(yè)分布廣，但地域性強(qiáng)。中小企業(yè)分布在各行各業(yè)中，他們對人才的需求更具多樣性和復(fù)雜性。中小企業(yè)往往活動范圍不廣，地域性強(qiáng)，尤其是人員的構(gòu)成更具有明顯的地域性，有時容易形成排外的企業(yè)氛圍，不利于企業(yè)引進(jìn)新的人才；個體對企業(yè)的貢獻(xiàn)度大，影響也大。大企業(yè)持續(xù)正常的運(yùn)作必須依靠完善的制度，中小企業(yè)往往對個體的力量依賴性更大。往往沒有一個系統(tǒng)的、完善的管理制度體系，也沒有一個持續(xù)的、完整的人力資源管理體系，這也不利于中小企業(yè)有針對性、有計(jì)劃地引進(jìn)人才；中小企業(yè)缺乏良好的企業(yè)文化。大多數(shù)中小企業(yè)不注重企業(yè)文化的建設(shè)，員工缺乏共同的價值觀念，對企業(yè)的認(rèn)同感不強(qiáng)，往往造成個人的價值觀念與企業(yè)的理念的錯位，這些都可能造成中小企業(yè)難以吸引與留住人才。
中小企業(yè)要吸引和留住人才就要建立一套完整的人才管理機(jī)制，要從狹隘的人才觀到全面的人才觀，即從單純的技術(shù)人才觀到多樣性、多層次性的全面人才觀；要從“人才完美”到“人才不完美”，要打破人才完美的觀點(diǎn)，企業(yè)才能自覺地完善管理體制和建立人才流動的機(jī)制，而不是把企業(yè)的發(fā)展寄托于個別的“完人” 或“能人”身上；要轉(zhuǎn)變片面的“人才的需求”觀，從人才“需要事業(yè)”到人才“要事業(yè)，也要生活”。這樣正確的認(rèn)識人才的需要，有助于中小企業(yè)制定正確的引進(jìn)人才的戰(zhàn)略和政策；同時，還要轉(zhuǎn)變使用人才的觀念。
中小企業(yè)要創(chuàng)造吸引人才的各種條件。要運(yùn)用薪資、福利吸引人才，一般可以采取“底薪＋獎金”的模式；要運(yùn)用職位吸引人才，人不但有物質(zhì)的需求，也有精神上的需求，因此，創(chuàng)造恰當(dāng)?shù)姆俏镔|(zhì)的條件，而使人才在工作中得到滿足也是一種行之有效的方法；運(yùn)用股權(quán)吸引人才，企業(yè)可以順應(yīng)改革的潮流，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為契機(jī)，在“產(chǎn)權(quán)明晰”上下功夫，制定多樣的、具有吸引力的股權(quán)政策；運(yùn)用企業(yè)文化吸引人才，一個良好的企業(yè)文化不但可以激發(fā)全體員工的熱情，統(tǒng)一企業(yè)成員的意念和欲望，齊心協(xié)力的為實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)而努力，而且是留住和吸引住人才的一個有效的手段。對中小企業(yè)而言，其影響效果尤為明顯；運(yùn)用其它可以創(chuàng)造的條件吸引人才。
中小企業(yè)要采用各種形式，不拘一格選人才。可以從企業(yè)內(nèi)部培養(yǎng)和選拔人才，也可以通過外部選聘來選拔企業(yè)所需要的人才。
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由于當(dāng)前會計(jì)制度的影響， 我國水利行業(yè)很難像以前一樣獲得足夠的折舊費(fèi)用以及修理維護(hù)費(fèi)，以至于我國國有資產(chǎn)沒有起到實(shí)質(zhì)上的作用，因此，我國水利行業(yè)國有資產(chǎn)管理需要完善，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行體制改革。
二、我國水利行業(yè)國有資產(chǎn)管理體制改革的重要性
長久以來，我國水利行業(yè)國有企業(yè)一般都依靠上級單位，獲得些許收益滿足自身短期目標(biāo)，其規(guī)模較小，一般只能滿足員工的溫飽需求，在水利行業(yè)這個大背景大市場下沒有形成系統(tǒng)的規(guī)模和完善的市場主題。
隨著我國社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的日益發(fā)展壯大，這種小型的國有資產(chǎn)分散化管理早已不能滿足人們的需要，水利行業(yè)國有企業(yè)的存亡收到一定的打擊。要想讓我國水利行業(yè)能夠蓬勃發(fā)展，必須進(jìn)行國有資產(chǎn)體制改革，從根本上解決市場離散這種不適應(yīng)當(dāng)下發(fā)展的狀態(tài)。我國水利行業(yè)國有企業(yè)應(yīng)該跳出現(xiàn)有的經(jīng)營管理模式，從一個嶄新的角度研究分析國有資產(chǎn)管理體制改革的內(nèi)容，并不斷提高企業(yè)的綜合競爭力。
三、我國水利行業(yè)國有資產(chǎn)管理改革
針對上述我國國有資產(chǎn)管理改革中存在的諸多問題，現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)管理學(xué)方面討論該問題，并學(xué)習(xí)國外相對較好的管理方式方法，研究分析我國水利行業(yè)國有資產(chǎn)管理理論，提出可行的改革思路，實(shí)現(xiàn)我國水利行業(yè)國有資產(chǎn)管理又好又快發(fā)展，給企業(yè)帶來較大的效益。
（一）政策上給予價格支持、收益補(bǔ)貼
西方發(fā)達(dá)國家的水利行業(yè)普遍都享有定價的權(quán)利，但我國水利行業(yè)就沒有該項(xiàng)權(quán)益。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為價格影響市場，由于我國水利行業(yè)定價的權(quán)利不屬于水利部門，因而該部門難以在市場這個大環(huán)境下有足夠的戰(zhàn)略地位。當(dāng)前我國仍在積極實(shí)施相關(guān)的財(cái)政政策，增加內(nèi)部需求，繼而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，因此工業(yè)用水會不斷增加；由于人們的生活水平不斷提高，對水的需求量也隨之加大，生活用水也勢必不斷增加；我國人口眾多，水利灌溉需求相對較大，農(nóng)業(yè)用水也很難有所下降。由此可見，我國對水利行業(yè)有很大的需求。另一方面，就供給方面，我國是一個能源消耗大國，會產(chǎn)生大量非公益性的供水，因此應(yīng)該適當(dāng)抬高這些非公益性用水的價格，采取分階段定價的方法控制人均用水，建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會。工業(yè)方面，由于工業(yè)發(fā)展會給環(huán)境帶來一定威脅，所以需要抬高工業(yè)用水定價，對造成污染的企業(yè)給予相應(yīng)的處罰，這樣有利于工業(yè)向經(jīng)濟(jì)環(huán)保方向轉(zhuǎn)型；為了促進(jìn)農(nóng)民務(wù)農(nóng)的積極性，水利部門還可以適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)用水價格。
我國水利行業(yè)自行定價的戰(zhàn)略很難完全實(shí)現(xiàn)，主要是因?yàn)閲鴥?nèi)和國外經(jīng)濟(jì)體制上存在的些許差異。事實(shí)上，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國水資源的價格其實(shí)并不高。水利部門并沒有從收取的水的價格上獲得太大利潤，有時甚至?xí)@得些許虧損。因此，有關(guān)部門應(yīng)該對水利部門給予相應(yīng)的補(bǔ)償，即對水利企業(yè)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。國家可以從工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民用水三個方面的用水對水利部門給予相應(yīng)的補(bǔ)貼；另外，有些收益高用水量大的企業(yè)也應(yīng)該定期給水利部分付一定的費(fèi)用。
（二）各部門樹立正確觀念
水利部門是水利行業(yè)的巨頭，應(yīng)該時刻保持正確的責(zé)任意識；水利部門必須履行期其相關(guān)職能，管理好國有資產(chǎn)，為國家做貢獻(xiàn)。另外，水利部門需要明確一種態(tài)度：水利部門的職責(zé)是做好防洪防澇等災(zāi)難性事件的防護(hù)工作，確保居民的生命財(cái)產(chǎn)安全以及保障用水需求。所以安全是前提，在保障人民安全的前提下實(shí)現(xiàn)其公共價值。
國有資產(chǎn)管理公司應(yīng)該足夠意識到我國水利行業(yè)國有資產(chǎn)的需要，即促進(jìn)我國社會可持續(xù)發(fā)展，確保經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的同時，構(gòu)建資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會。將保值放在優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略地位，只有保值得以保證，才能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)增值。另一方面，國有資產(chǎn)管理企業(yè)還應(yīng)該依據(jù)市場要求行事，根據(jù)公司自身經(jīng)營管理模式，指定一系列良好且適合自身發(fā)展的經(jīng)營管理模式。
水利國有資產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)該認(rèn)識到水利國有資產(chǎn)是以公平正義為前提，而不是將利益放在首要地位。所以，水利國有資產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)不應(yīng)該以犧牲公共利益為手段謀取利潤，時刻保持公平合理的經(jīng)營理念。
水利資產(chǎn)受益者應(yīng)樹立的觀念是節(jié)約用水，水是人類賴以生存的資源，是國家的重要資源之一。我國是一個水資源相對匱乏的國家，水利資源受益者應(yīng)該珍惜水資源并付諸行動，提倡水資源可持續(xù)發(fā)展利用的思想。
（三）開展科學(xué)經(jīng)營管理模式
針對科學(xué)經(jīng)營，本節(jié)主要從機(jī)會成本分析、進(jìn)入壁壘分析和要素投入分析三個方面進(jìn)行闡述。
因?yàn)樗块T在分配公司資源時，會產(chǎn)生一定的機(jī)會成本。一般來說，水利部門會選擇放棄利潤而產(chǎn)生公共利益。因此，完善合理的補(bǔ)償模式非常必要，國家和其他收益群體應(yīng)該給水利部門提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，積極促進(jìn)和支持水利部門犧牲自身利潤而產(chǎn)生機(jī)會成本；我國對水利部門及水利工程單位的管理非常嚴(yán)格，具有一定的壟斷性，政策上予以一定的強(qiáng)制管理，而相較于民辦企業(yè)其競爭力較弱，受到較大的抨擊，這些公司企業(yè)的高層必須全面分析研究其自身的狀態(tài)，以應(yīng)對諸方面的打擊與挑戰(zhàn)；短期內(nèi)我國對水利行業(yè)的投入可能不會有明顯的增長，因此當(dāng)前最可行的解決辦法就是大力發(fā)展科學(xué)技術(shù)，投入一定的人力資源以應(yīng)對當(dāng)前的挑戰(zhàn)。在開發(fā)新技術(shù)新的經(jīng)營管理模式的同時，將重心放在培養(yǎng)企業(yè)職工綜合水平上，增強(qiáng)企業(yè)員工的內(nèi)部教育，增加公司效益。
（四）資源配置量化管理
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一、外資并購監(jiān)管概述
1.監(jiān)管的含義
監(jiān)管理論來自于經(jīng)濟(jì)學(xué),主要包含監(jiān)督與管理兩大內(nèi)容。按照《元照英美法詞典》的解釋,“監(jiān)督”指一般性照看、主管或檢查。“管理”指確定、決定或控制;依一定規(guī)則、方法或確立的模式進(jìn)行調(diào)整;依規(guī)則或限制進(jìn)行指導(dǎo);受管理性原則或法律的管轄。參考前述定義,外資并購監(jiān)管則可以概括為,國家有關(guān)職能機(jī)構(gòu),為了一定目的,依據(jù)國家法律、法規(guī)和經(jīng)濟(jì)政策等,利用各種手段對外資并購國內(nèi)企業(yè)的行為進(jìn)行主動干預(yù)和控制的法律行為。對外資并購進(jìn)行監(jiān)管,其實(shí)質(zhì)是對外國投資者以并購方式向東道國直接投資的一種限制,根本目的在于使外資與東道國經(jīng)濟(jì)之間達(dá)到最佳的協(xié)調(diào),最大限度地促進(jìn)東道國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,限制外資并購的負(fù)面效應(yīng),以維護(hù)東道國的經(jīng)濟(jì)安全,保護(hù)該國的民族工業(yè),發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)。
2.監(jiān)管的作用
外資并購屬于跨國公司對外直接投資的一種具體形式,這種投資活動在為東道國帶來一定的資金與先進(jìn)技術(shù)的同時,也可能給東道國的市場競爭與消費(fèi)者福利等方面帶來消極影響。為避免和消除這種消極影響,東道國政府必然會對這種投資行為進(jìn)行一定的干預(yù)和控制。對外資并購進(jìn)行監(jiān)管,其作用具體體現(xiàn)在:
(1)保護(hù)市場公平競爭。外資并購會引起東道國市場份額的變化,打破原有的市場均衡格局,對市場競爭結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。為保證長期獲得高額利潤,并購方往往會通過構(gòu)筑市場進(jìn)入壁壘,排斥競爭者,甚至?xí)扇〔徽?dāng)競爭手段打擊東道國企業(yè),使東道國企業(yè)陷入困境甚至破產(chǎn)倒閉。為避免和消除競爭中的低效率與無效率,東道國政府必然會對此進(jìn)行干預(yù)。
(2)維護(hù)消費(fèi)者利益。根據(jù)威廉姆斯模型,并購方無論在并購前是否存在市場勢力,一旦并購后取得市場支配地位,都將會導(dǎo)致消費(fèi)者福利的減少,而消費(fèi)者減少的福利則轉(zhuǎn)化成了并購方的經(jīng)濟(jì)利潤。因此,東道國政府會采取各種措施,減少本國消費(fèi)者福利向跨國并購企業(yè)轉(zhuǎn)移。
(3)保證國家經(jīng)濟(jì)安全。如果放任外資對一些關(guān)系國計(jì)民生和國家經(jīng)濟(jì)命脈的產(chǎn)業(yè)隨意進(jìn)行并購,則必然會影響東道國的國家經(jīng)濟(jì)安全,一旦這些產(chǎn)業(yè)被外資所控制,等于把本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動權(quán)拱手相讓。這顯然是東道國政府所不愿意看到的。
(4)實(shí)現(xiàn)國家宏觀調(diào)控。東道國引資的初衷與跨國公司投資的目的并不一致。并購方追求的就是利潤最大化,其根本不會考慮并購將對東道國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展產(chǎn)生何種影響。因此東道國政府有必要對外資并購行為進(jìn)行適度監(jiān)管和合理規(guī)范,盡可能實(shí)現(xiàn)并購雙方利益的均衡,從而確保外資并購符合國家的宏觀調(diào)控政策。
二、我國外資并購監(jiān)管的基本架構(gòu)
1.監(jiān)管的主體
外資并購的監(jiān)管主體,是指對外資并購實(shí)施監(jiān)督管理的國家機(jī)構(gòu)。主要包括國務(wù)院及地方政府各職能部門,即“中央政府與地方政府二級監(jiān)管,國務(wù)院各職能部門在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行審批”。具體包括:國家商務(wù)部及地方外經(jīng)貿(mào)的主管部門,主要負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的審查和外資并購的反壟斷審查;國家工商行政管理總局,主要負(fù)責(zé)對涉嫌壟斷的外資并購行為進(jìn)行審批,并由國家工商行政管理總局與地方工商行政管理局進(jìn)行登記管理,同時負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭方面的反壟斷執(zhí)法工作;國家發(fā)展和改革委員會,批準(zhǔn)外資并購中的項(xiàng)目并購,并依法查處價格壟斷行為;國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會及地方政府國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)審批外資并購中的國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和上市公司國有股權(quán)管理的事宜。其他還包括諸如中國證券監(jiān)督管理委員會、國家稅務(wù)總局及地方各級稅務(wù)機(jī)關(guān)、國家外匯管理局等部門。
2.監(jiān)管的內(nèi)容
(1)主體監(jiān)管。指的是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn),判斷外資并購中的外國投資者是否具備相應(yīng)的法律身份和并購行為能力。
(2)準(zhǔn)入監(jiān)管。是指東道國政府對于外國投資者進(jìn)入該國某些經(jīng)營領(lǐng)域或行業(yè),從事生產(chǎn)經(jīng)營活動施加的控制。為了防止本國經(jīng)濟(jì)受外國控制,世界各國均從立法上明確監(jiān)管部門有權(quán)依法對一些涉及國計(jì)民生和國家安全的領(lǐng)域和行業(yè)進(jìn)行特別監(jiān)管,以禁止或限制外資并購這些行業(yè)的企業(yè),我國主要依照《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》和《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行外資并購的準(zhǔn)入監(jiān)管。
(3)出資監(jiān)管。為防止外國投資者進(jìn)行投機(jī)性或欺詐性并購,出資監(jiān)管主要體現(xiàn)在出資方式、出資比例和出資期限三個方面。外國投資者可以用其合法擁有的人民幣或外匯出資,也可以境外上市公司的股票作為并購對價。對出資比例的監(jiān)管實(shí)質(zhì)上是對企業(yè)控制權(quán)的監(jiān)管,在宏觀上體現(xiàn)了我國對境內(nèi)外國投資的政策導(dǎo)向,在出資下限方面,《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》(以下簡稱《并購規(guī)定》)允許外方出資比例低于25%,但需在其批準(zhǔn)證書和營業(yè)執(zhí)照上加注“外資比例低于25%”的字樣;在出資上限方面,對于鼓勵、允許類的外商投資項(xiàng)目,法律目前沒有最高出資比例限制,對于限制類外商投資項(xiàng)目,我國根據(jù)行業(yè)不同作出了不同規(guī)定。在出資期限方面,《并購規(guī)定》第16條也明確了外國投資者支付對價的時間限制。
(4)反壟斷監(jiān)管。外資并購在引進(jìn)國外先進(jìn)科技和管理經(jīng)驗(yàn)、整合市場資源、促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、解決國有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)困難等諸多方面具有積極的現(xiàn)實(shí)意義,但同時,隨著并購規(guī)模和市場份額的不斷擴(kuò)大,可能導(dǎo)致市場力量過度集中,產(chǎn)生了壟斷的危險,從而威脅到我國的幼稚工業(yè)和原有市場競爭秩序。因此有必要對外資并購進(jìn)行反壟斷監(jiān)管。我國目前主要依據(jù)《反壟斷法》對外資并購進(jìn)行反壟斷監(jiān)管,以促進(jìn)和維護(hù)市場公平競爭。
三、完善外資并購監(jiān)管制度的法律思考
市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì),建立健全外資并購監(jiān)管的法律規(guī)范,是法治政府規(guī)范市場的必然選擇。2005年以來,隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷提速和市場準(zhǔn)入條件的進(jìn)一步放寬,外資并購呈現(xiàn)出規(guī)模化的趨勢,我國政府開始重視對外資并購的監(jiān)管立法,但與外資并購的快速發(fā)展相比,現(xiàn)行監(jiān)管制度仍存在法律位階不高,操作性不強(qiáng),各規(guī)范之間不相銜接等問題,需要進(jìn)一步的改進(jìn)和完善。
1.提高立法層次
《并購規(guī)定》雖然起到了外資并購基本法的作用,但其較低的立法層次仍難以擔(dān)當(dāng)起統(tǒng)帥各相關(guān)法律的作用,此外,《并購規(guī)定》一旦與其他立法沖突,則會排除其適用的可能性,加之規(guī)章的不穩(wěn)定性,可能導(dǎo)致外資并購風(fēng)險增加,而失去外商投資。因此,針對我國外資并購活動迅猛發(fā)展以及相關(guān)立法散亂的現(xiàn)實(shí), 在《并購規(guī)定》的基礎(chǔ)上,制定法律位階更高的《外資并購法》,對外資并購的含義,外資并購的主體,外資并購的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向,外資并購的方式,外資并購的待遇,外資并購的審查,外資并購的法律適用與法律責(zé)任等重大問題作出全面和原則性的規(guī)定,從而為外資并購行為提供權(quán)威和可行的規(guī)范,也為制定其他相應(yīng)的配套法規(guī)提供依據(jù)。同時也要充分考慮該法與現(xiàn)有公司法、證券法、國有資產(chǎn)保護(hù)法、稅法等法律之間的協(xié)調(diào)配合,避免法律沖突和重復(fù)立法。
2.有效運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策
產(chǎn)業(yè)政策是直接體現(xiàn)國家宏觀調(diào)控意圖的宏觀經(jīng)濟(jì)政策,外資并購中國企業(yè)必須符合我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和國家產(chǎn)業(yè)政策的要求。運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策對外資并購進(jìn)行引導(dǎo)是各國政府的通行做法。如前所述,我國目前還沒有專門的外資并購產(chǎn)業(yè)政策,在外資并購準(zhǔn)入監(jiān)管方面沿用的是與新建投資(或稱綠地投資)同樣的產(chǎn)業(yè)政策。從實(shí)際情況來看,我國有些產(chǎn)業(yè)雖然允許外資進(jìn)行綠地投資,與國內(nèi)企業(yè)公平競爭,但對于外資并購的方式,卻應(yīng)加強(qiáng)規(guī)制,以保護(hù)國內(nèi)企業(yè)和我國的經(jīng)濟(jì)安全。反之,有些產(chǎn)業(yè)出于吸引外國資金和技術(shù)的考慮,可以允許外資進(jìn)行并購,但由于國內(nèi)市場飽和、生產(chǎn)力布局等原因,卻不鼓勵外商綠地投資。因此,外資并購的產(chǎn)業(yè)政策有必要進(jìn)一步修正和完善。對此,可以借鑒國際上其他國家的經(jīng)驗(yàn),制定單獨(dú)的外資并購產(chǎn)業(yè)政策,或者在現(xiàn)有的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中增加專門適用于外資并購的內(nèi)容,明確外商可以參與并購的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,防止外資并購造成對我國經(jīng)濟(jì)安全和市場結(jié)構(gòu)的不利影響。
3.強(qiáng)化國有資產(chǎn)保護(hù)
當(dāng)前市場結(jié)構(gòu)中,與外資并購資本的進(jìn)入相對應(yīng)的主要是國有資本的退出。進(jìn)一步強(qiáng)化國有資產(chǎn)的保護(hù),防止其不當(dāng)流失,是完善外資并購監(jiān)管制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2009年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》,針對企業(yè)國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督中的突出問題,明確了監(jiān)管的基本原則,健全了監(jiān)管的體制機(jī)制,對關(guān)系出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)管程序和要求。但該法仍過于原則和線條化,存在著操作性不強(qiáng)的缺陷,給監(jiān)管部門對國家出資企業(yè)的監(jiān)管帶來困難。
4.優(yōu)化反壟斷體系
作為一部具有導(dǎo)向性意義的法律,《反壟斷法》的抽象性和原則性是不言而喻的。因此,反壟斷體系的有效和優(yōu)化,不可避免地將依賴于完備的配套法規(guī)和措施。加快制定《反壟斷法》的實(shí)施細(xì)則,明確外資并購審查的實(shí)體和程序標(biāo)準(zhǔn),補(bǔ)充豁免制度,細(xì)化聽證等制度,對于加快建立和維護(hù)自由公平的市場競爭秩序,最大限度地保護(hù)社會整體經(jīng)濟(jì)效益,實(shí)現(xiàn)社會資源的有效利用,具有緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。同時,在《反壟斷法》的原則指導(dǎo)下,出臺相配套的《并購指南》,就可以以指南的方式明確并購規(guī)制的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和分析框架,綜合考慮并購對相關(guān)市場所可能產(chǎn)生的反競爭效果,以及具有抵消反競爭效果的購買力、效率、破產(chǎn)企業(yè)抗辯、維持有效競爭的進(jìn)入等因素,最終決定一項(xiàng)并購是否嚴(yán)重?fù)p害有效競爭。雖然指南不是法律,不具有法律的約束力,但通過指南,行為主體可以預(yù)測到什么樣的外資并購可能會受到反壟斷機(jī)構(gòu)的干預(yù),加之指南所確定的標(biāo)準(zhǔn)比較具體,因而更具有實(shí)踐意義。《并購指南》可以極大地提高外資并購反壟斷執(zhí)行的透明度,幫助執(zhí)法部門和參與并購的主體了解并購政策。監(jiān)管部門也可以根據(jù)每起并購行為的特定事實(shí)和情況合理、靈活地運(yùn)用指南的標(biāo)準(zhǔn)。此外,當(dāng)國家的整體戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)發(fā)生變化時,也可以通過不斷更新并購指南,有效指導(dǎo)執(zhí)法機(jī)關(guān)和并購參與者的行為。
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篇10
公司社會責(zé)任思想最早出現(xiàn)在20世紀(jì)初期的美國，1916年芝加哥大學(xué)的克拉克（J.MauriceClark）在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)論文"target="_blank">經(jīng)濟(jì)學(xué)刊》上發(fā)表的《改變中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)》一文中寫到“：迄今為止，大家并沒有認(rèn)識到社會責(zé)任中有很大一部分是企業(yè)的社會責(zé)任。”這是可查實(shí)的、最早提出企業(yè)社會責(zé)任概念的文獻(xiàn)。然而，克拉克雖然最早提出了企業(yè)社會責(zé)任的概念，但是他并沒有給出公司社會責(zé)任相應(yīng)的概念或定義。直至近四十年后，鮑恩（HowardR.Bowen）才首次明確了公司社會責(zé)任的概念。鮑恩1953年的劃時代著作《商人的社會責(zé)任》被公認(rèn)為標(biāo)志著現(xiàn)代公司社會責(zé)任概念構(gòu)建的開始，其將“商人的社會責(zé)任”定義為“商人具有按照社會的目標(biāo)和價值觀去確定政策、作出決策和采取行動的義務(wù)。”
公司的營利性和公司的社會責(zé)任并非是絕對對立的，兩者是相輔相成的。若只強(qiáng)調(diào)公司的營利性，則會導(dǎo)致公司為了營利而不擇手段，爾虞我詐，不惜以犧牲他人利益為代價，這將導(dǎo)致整體社會經(jīng)濟(jì)秩序的混亂和不安，最終也不利于公司的良性發(fā)展；若只強(qiáng)調(diào)公司的社會責(zé)任，則會令公司背上嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，挫傷公司生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，最終導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯不前，同時也損害了職工、消費(fèi)者等與公司相關(guān)的主體的利益。因此，應(yīng)當(dāng)用公司“利潤最優(yōu)化”取代“利潤最大化”，即公司在為股東追求利潤的同時，適當(dāng)?shù)丶骖櫣怖妫跐M足股東對利潤的需求時，又承擔(dān)一定的社會責(zé)任，達(dá)到公司的營利性和公司的社會責(zé)任兩者之間的良性相互作用。
在我國，公司的社會責(zé)任通常是指，公司不能僅僅以最大限度地為股東們營利或賺錢作為自己的唯一存在目的，而應(yīng)當(dāng)最大限度地增進(jìn)股東利益之外的其他所有社會利益，這些社會利益包括債權(quán)人利益、雇員（職工）利益、消費(fèi)者利益、中小競爭者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益、環(huán)境利益等內(nèi)容。
二、有關(guān)公司社會責(zé)任立法的現(xiàn)狀。
我國2005年修訂的《公司法》第一次以法條的形式規(guī)定了公司的社會責(zé)任“：公司從事經(jīng)營活動，必須遵守法律、行政法規(guī)，遵守社會公德、商業(yè)道德，誠實(shí)守信，接受政府和社會公眾的監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任。”《公司法》采取了“應(yīng)為”
模式的法律規(guī)范，強(qiáng)調(diào)公司“必須”承擔(dān)社會責(zé)任，這顯然與授權(quán)性、鼓勵性法律規(guī)范迥然不同。從約束規(guī)范上看，既有法律，又有道德；從約束主體上看，既有政府，又有社會公眾；從加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)的性質(zhì)和內(nèi)容來看，這顯然應(yīng)當(dāng)理解為公司的一項(xiàng)硬任務(wù)、一項(xiàng)嚴(yán)格法律意義上的義務(wù)。《公司法》的新規(guī)定，說明公司已經(jīng)逐步成為市場中最重要的主體和不可忽視的經(jīng)濟(jì)力量。公司的一舉一動，將影響眾多與公司利益相關(guān)的社會利益。因此《公司法》對公司的社會責(zé)任加以規(guī)定，是符合我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和世界潮流的。然而，或由于立法水平的限制，或出于對減輕公司負(fù)擔(dān)、促進(jìn)公司發(fā)展的考慮，《公司法》中對公司社會責(zé)任的規(guī)定也存在著不可忽視的缺陷和漏洞。
首先，《公司法》對公司社會責(zé)任的規(guī)定過于狹窄，不夠全面。《公司法》及一些相關(guān)法規(guī)對公司職工的利益保護(hù)作了較為詳盡的規(guī)定，然而它對于公司的其他利益相關(guān)者如債權(quán)人、消費(fèi)者、當(dāng)?shù)鼐用竦龋緫?yīng)當(dāng)如何盡社會責(zé)任以及所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任的限度卻沒有作出相關(guān)的規(guī)定。以當(dāng)?shù)鼐用駷槔緦ζ渌诘鼐用竦呢?zé)任主要體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)上，但是在當(dāng)前的公司法中對這方面的規(guī)定卻是空白的。而在相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法規(guī)中，也僅僅是對公司的排污標(biāo)準(zhǔn)和處罰標(biāo)準(zhǔn)作了相關(guān)的規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)生活中，往往在發(fā)生了重大污染事件，致使當(dāng)?shù)鼐用竦纳?cái)產(chǎn)遭受重大損失后相關(guān)部門才對肇事公司進(jìn)行查處整頓。
因此如何在事前對公司進(jìn)行法律規(guī)制，防患于未然，這就顯得極為重要。
其次，《公司法》沒有明確規(guī)定公司社會責(zé)任的性質(zhì)，即公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會責(zé)任究竟是基于法律義務(wù)的要求還是道德義務(wù)的要求。我國《公司法》強(qiáng)調(diào)公司具有承擔(dān)社會責(zé)任的義務(wù)，卻沒有說明義務(wù)的內(nèi)容，這又給人產(chǎn)生一種公司的社會責(zé)任僅僅是一種道德責(zé)任的感覺。這樣的一種模糊性的規(guī)定客觀上帶來了實(shí)施的不便，因此有必要分清公司必須承擔(dān)的法律責(zé)任和其應(yīng)盡的道德義務(wù)的關(guān)系。因此，明確公司的社會責(zé)任的性質(zhì)，有利于公司社會責(zé)任的落實(shí)，杜絕公司以道德責(zé)任無強(qiáng)制執(zhí)行力為由而逃避社會責(zé)任。
再次，《公司法》規(guī)定的公司社會責(zé)任可訴性不明確。
《公司法》盡管規(guī)定了公司必須承擔(dān)社會責(zé)任，但是卻沒有對公司如果不承擔(dān)社會責(zé)任時應(yīng)承擔(dān)何種后果、公司的利益相關(guān)者能否以及如何要求公司承擔(dān)社會責(zé)任以保護(hù)自己的利益等問題作出明確的規(guī)定。因此，如果不對公司社會責(zé)任的可訴性問題作出規(guī)定的話，公司的社會責(zé)任制度將僅僅成為一種擺設(shè)，而無法落實(shí)到社會經(jīng)濟(jì)生活中。
三、公司社會責(zé)任的實(shí)現(xiàn)與完善。
1.完善與公司社會責(zé)任相關(guān)的法律法規(guī)，加大執(zhí)法和司法的力度。
對于公司社會責(zé)任的概念和性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)在公司法中作出明確的說明，并且明確例舉公司社會責(zé)任的具體內(nèi)容，并通過《勞動法》、《消費(fèi)者效益保護(hù)法》、《產(chǎn)品責(zé)任法》等相關(guān)法律法規(guī)，形成有關(guān)公司社會責(zé)任的內(nèi)容體系。另一方面，勞動者和消費(fèi)者等利益相關(guān)者的弱者地位決定了要切實(shí)保護(hù)勞動者權(quán)利和消費(fèi)者權(quán)益就必須輔之以行政行為，加強(qiáng)管理論文"target="_blank">行政管理和監(jiān)督。因此在執(zhí)法和司法上，應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)管力度，防止公司濫用經(jīng)濟(jì)力量，損害其他利益相關(guān)者的合法利益。同時，加大對損害社會利益行為的處罰力度，將成為維持和貫徹公司社會責(zé)任的最后一道屏障和最有效的防線。
2.改善公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善勞動者、消費(fèi)者與其他非股東利益代表在公司機(jī)構(gòu)中的參與制度。
我國2002年7月1日開始實(shí)施的《上市公司治理準(zhǔn)則》，第一次以專章的形式規(guī)定了利益相關(guān)者，并明確提出上市公司在保持公司持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)股東利益最大化的同時，應(yīng)關(guān)注所在社區(qū)的福利、環(huán)境保護(hù)、公益事業(yè)等問題，重視公司的社會責(zé)任。然而，仔細(xì)研讀后卻不難發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)規(guī)定僅具有指導(dǎo)作用，對于公司卻并無真正的約束。其原因在于在當(dāng)前的公司治理結(jié)構(gòu)下，公司中的權(quán)力機(jī)構(gòu)———股東會，決策機(jī)構(gòu)———董事會往往都由股東或者代表股東利益的人組成，因此在公司的運(yùn)作和決策中，都是以實(shí)現(xiàn)股東的利益最大化為核心和出發(fā)點(diǎn)的。促進(jìn)公司履行社會責(zé)任，維護(hù)其他利益相關(guān)者的利益，應(yīng)當(dāng)從公司的內(nèi)部著手，通過健全法律法規(guī)，完善企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使更多的利益相關(guān)方參與到公司的治理中來，使公司的經(jīng)營真正能夠體現(xiàn)社會整體的利益，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行和健康發(fā)展。
3.建立披露信息機(jī)制和公司履行社會責(zé)任的激勵機(jī)制。
在我國當(dāng)前的信息披露機(jī)制下，公司信息披露的范圍僅限于公司的財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)等信息。但是，隨著公司的壯大和發(fā)展，公司的一舉一動已經(jīng)影響到越來越多的利益相關(guān)者的利益，因此有必要擴(kuò)大公司信息披露的范圍，如公司的債務(wù)情況、企業(yè)內(nèi)員工權(quán)益的保護(hù)狀況、商品質(zhì)量及消費(fèi)者投訴狀況、環(huán)境污染狀況、社區(qū)關(guān)系狀況等也應(yīng)當(dāng)納入公司信息披露的范圍。企業(yè)以追逐利益最大化為行動綱領(lǐng)是無可厚非的，這是企業(yè)創(chuàng)新的重要激勵因素，也是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的根本驅(qū)動力。因此，加強(qiáng)公司利益與公司社會責(zé)任的一致性，是促使公司履行社會責(zé)任的根本途徑和方向。建立公司履行社會責(zé)任的激勵機(jī)制，能夠使公司的社會責(zé)任與營利性目標(biāo)有效地結(jié)合在一起，成為企業(yè)發(fā)展的持久動力。
4.借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)公司參與社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證。
篇11
美國出版機(jī)構(gòu)之所以能夠成為國際出版業(yè)的巨人，有賴于三個方面的發(fā)展：一是國內(nèi)購買力強(qiáng)勁；二是國際圖書進(jìn)出口業(yè)的迅猛發(fā)展；三是出版公司跨國運(yùn)營。
倉廩實(shí)而知禮節(jié)。一個國家經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)盛必然會帶來文化上的發(fā)展。美國無疑是當(dāng)今世界上惟一的超級大國，民眾的文化水平也一直處在一個較高的層次上發(fā)展，從而帶來了國內(nèi)強(qiáng)大的購買力。
文化產(chǎn)品的進(jìn)出口，一直是美國進(jìn)項(xiàng)較大的業(yè)務(wù)。據(jù)1999年8月6日《環(huán)球時報》載：美國控制了全球75%的電視節(jié)目的生產(chǎn)、制作，許多第三世界國家的電視中，60%～80%的節(jié)目來自美國，而美國自己的電視中，外國節(jié)目占有率僅有1%～2%；美國影片產(chǎn)量占全球影片總產(chǎn)量的6%～7%，卻占有了全球總放映時間的50%以上。美國書刊進(jìn)出口業(yè)務(wù)也非常卓著，目前共有圖書進(jìn)出口公司85家，出口公司8家。據(jù)美國商業(yè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，美國圖書出口在1997年達(dá)到18.9億美元，比前一年上升6.8%。據(jù)國際知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)盟公布的經(jīng)濟(jì)報告顯示，美國自1977年以來，版權(quán)貿(mào)易的增速是美國經(jīng)濟(jì)增速的兩倍。2000年，美國版權(quán)產(chǎn)值達(dá)到4572億美元，占美國國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.9%。美國版權(quán)出口額大大超過其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門，并且安排了430萬人就業(yè)。相比之下，我國的版權(quán)貿(mào)易對外出口額幾乎是一個可以忽略的數(shù)字。據(jù)《世界圖書》雜志1993年公布的數(shù)字，全國圖書年出口總額僅為世界圖書年貿(mào)易額的0.04%。1999年，據(jù)國家新聞出版總署的統(tǒng)計(jì)，我國書刊（含音像、電子出版物）出口總額為1527.47萬美元；2000年為1633萬美元；2001年出口額僅為1800萬美元，進(jìn)口額為8000萬美元；2002年全國圖書、報紙、期刊累計(jì)出口899157種次，1740.58萬美元，金額下降1.32%。這些數(shù)字不僅不能與發(fā)達(dá)國家同日而語，甚至與韓國、新加坡以及中國臺灣、香港地區(qū)相比，都存在著很大差距。
美國的出版集團(tuán)大都是以圖書經(jīng)營為重點(diǎn)的跨媒介、跨地區(qū)經(jīng)營的媒介集團(tuán)，在多種不同的媒介之中，出版集團(tuán)往往同時經(jīng)營數(shù)種媒介業(yè)務(wù)。此外，由于經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，跨國發(fā)展也已成為出版企業(yè)發(fā)展的重要方向。美國連鎖書店鮑德斯，2001年員工已達(dá)3萬人，在美洲、歐洲、澳洲和亞洲擁有869家傳統(tǒng)連鎖店和349家超級書店。2000年鮑得斯總收入達(dá)33億美元，其中，在美國以外地區(qū)的經(jīng)營收入約占2/3，達(dá)21.92億美元。美國的《讀者文摘》，目前已有48種版本19種文字發(fā)行到世界各地，每月讀者有近1億。這家公司還制作13種語言文字的圖書、音像制品和電視節(jié)目在24個國家銷售。
與國外出版集團(tuán)跨地區(qū)、跨媒介的經(jīng)營相比，我國的出版集團(tuán)只是近幾年為了針對加入WTO以后歐美對中國市場的進(jìn)入，通過行政和政策手段而形成的，并且多半是以省區(qū)為主的行政式組合。從某種意義上說，這不是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。當(dāng)然，這種組合方式也是由我國特定歷史時期和自身的發(fā)展特點(diǎn)決定的。對于出版業(yè)，我國更加注重它的輿論導(dǎo)向作用，常常把它視為建設(shè)精神文明的基地。所以，社會效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的矛盾，市場化與輿論導(dǎo)向之間的矛盾，便成為我國出版業(yè)改革的關(guān)鍵性問題。以地區(qū)分立和在國家行政干預(yù)管理下形成的以省為單位進(jìn)行的集團(tuán)組合，其實(shí)并沒有解決出版市場地區(qū)分立的問題，并且，我國的出版集團(tuán)實(shí)際是出版社之間的聯(lián)合，圖書出版經(jīng)營往往成為集團(tuán)的主要業(yè)務(wù)。到目前為止，我國的出版集團(tuán)都還沒有形成成熟的跨媒介、跨地區(qū)的經(jīng)營結(jié)構(gòu)。
篇12
測量缺陷也有各種方式。有的通過目標(biāo)完成情況來確定缺陷數(shù)量。西屋公司的無缺陷測量公式為：績效＝100－有缺陷項(xiàng)目數(shù)／無缺陷項(xiàng)目數(shù)×100。如果有缺陷項(xiàng)目數(shù)等于無缺陷項(xiàng)目數(shù)，績效值為零；如果有缺陷項(xiàng)目數(shù)多于或小于無缺陷項(xiàng)目數(shù)，績效值就為負(fù)或?yàn)檎?/p>
全面質(zhì)量管理(totalqualitycontrol,TQC)來自日本企業(yè)管理實(shí)踐，20世紀(jì)80年代大力引入我國。日本企業(yè)結(jié)合科學(xué)管理和零缺陷管理的理論，提出過程質(zhì)量控制的理念，即將產(chǎn)品的質(zhì)量缺陷消滅在產(chǎn)品的制造過程中，這樣最終產(chǎn)品必然是符合質(zhì)量要求的。為了做到這點(diǎn)，生產(chǎn)過程的每個環(huán)節(jié)都是一個質(zhì)量控制點(diǎn)，每個環(huán)節(jié)的操作員工都是質(zhì)量控制人員。為了保障每個質(zhì)量控制點(diǎn)不出廢品，每個質(zhì)量控制點(diǎn)都設(shè)立了嚴(yán)格的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)和客觀檢測手段。按照這種控制要求操作，最終生產(chǎn)出來的產(chǎn)品不用檢測都是合格產(chǎn)品。
個別工商組織推行的零缺陷管理或全面質(zhì)量管理在經(jīng)濟(jì)全球化過程中已經(jīng)顯得不夠通用和規(guī)范，適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的需要，1988年由國際標(biāo)準(zhǔn)組織推行的ISO9000系列的質(zhì)量認(rèn)證體系，融合零缺陷管理和全面質(zhì)量管理的管理理念，成為保障質(zhì)量管理更加規(guī)范的國際化標(biāo)準(zhǔn)。ISO9000實(shí)施的是已經(jīng)具有的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)，它適用于整個生產(chǎn)過程，而不是某一具體產(chǎn)品。該體系認(rèn)證在市場上標(biāo)志著質(zhì)量，國際購買者往往會堅(jiān)持要求其固定供應(yīng)商獲得這種認(rèn)證。ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證有嚴(yán)格的程序及考核要求，按照系列分為ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行業(yè)設(shè)立，但制定質(zhì)量管理手冊、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書等三個通用文件是其核心。其中ISO9001標(biāo)準(zhǔn)的用途是：當(dāng)合同要求進(jìn)行設(shè)計(jì)，并對產(chǎn)品性能要求有原則規(guī)定或有待制定，只有當(dāng)供貨方充分證實(shí)了其設(shè)計(jì)、開發(fā)、安裝和服務(wù)的能力時，才能相信產(chǎn)品符合規(guī)定的要求，應(yīng)要求供貨方按ISO9001提供質(zhì)量保障。該質(zhì)量體系得到國際社會的普遍承認(rèn)與尊重。因而，只要企業(yè)通過考核達(dá)到ISO9000質(zhì)量體系并嚴(yán)格按照這一體系的要求去做，其產(chǎn)品質(zhì)量就是可靠的，其服務(wù)就是值得信賴的。
ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證代表著規(guī)范化管理的方向，迅速從工商業(yè)領(lǐng)域推廣到其他領(lǐng)域。在用企業(yè)精神、市場原則改革政府組織的新公共管理理念影響下，規(guī)范化管理的思想以及成功經(jīng)驗(yàn)也開始推廣到公共管理領(lǐng)域，國外許多公共機(jī)構(gòu)如醫(yī)院、學(xué)校、非營利組織和政府組織也開始推行規(guī)范化管理。在我國，2000年9月深圳市國稅局蛇口分局通過了ISO9001稅收質(zhì)量管理體系認(rèn)證，以后河北省地稅局也開始學(xué)習(xí)深圳的經(jīng)驗(yàn)，在基層機(jī)構(gòu)進(jìn)行ISO9001體系試點(diǎn)建設(shè)。
綜合起來，規(guī)范化管理的特點(diǎn)就是程序性管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理、質(zhì)量控制，其根本目的是提高管理效率。
二、政府組織規(guī)范化管理的含義
應(yīng)當(dāng)說，在政府組織內(nèi)部推行規(guī)范化管理還是一件新鮮事物。盡管在實(shí)踐中已經(jīng)取得一些好的經(jīng)驗(yàn)，但是理論上的探討還不夠充分，因此有必要對政府組織推行規(guī)范化管理的含義及其相關(guān)理論問題進(jìn)行深入討論。
規(guī)范化管理是對政府行為的一種約束或自律。政府作為一種社會組織的顯著特質(zhì)，誠如美國學(xué)者斯蒂格利茨所說：“第一，政府是一種對全體社會成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強(qiáng)制力。”這兩個特性，決定了政府行動必須受到約束。約束的形式多種多樣，法律和社會輿論是對政府的外在約束，或政府他律，而規(guī)范化管理則是政府的自身約束，或政府自律。推行政府規(guī)范化管理能夠有助于消除政府失靈。
20世紀(jì)90年代，西方國家開始將工商組織的質(zhì)量管理理念引入公共機(jī)構(gòu)，政府作為公共服務(wù)的提供方，按照工商管理的原則和理念，向社會公眾作為公共服務(wù)的需求方提供高質(zhì)量的服務(wù)，政府規(guī)范化管理應(yīng)運(yùn)而生。在80年代，我國曾經(jīng)在政府管理中大力推行過目標(biāo)管理(managementbyobjective,MBO)。實(shí)踐證明，目標(biāo)管理比起規(guī)范化管理有許多不足。由于目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)終極結(jié)果，容易導(dǎo)致政府行為短期化弊端，而規(guī)范化管理強(qiáng)調(diào)的是過程結(jié)果，能夠促使政府持續(xù)不斷地改進(jìn)管理質(zhì)量與效率，因此規(guī)范化管理更符合政府組織的特性。
政府規(guī)范化管理就是按程序辦事。所謂規(guī)范化，就是政府按照事先的規(guī)定行動，這種規(guī)定實(shí)際上就是程序。簡言之，政府按程序辦事，就是規(guī)范化管理。政府組織本身就是依照程序建立和運(yùn)行的，但是由于法制不健全和信息不對稱，政府組織并沒有完全按照程序辦事，主觀隨意性、長官意志以及以職謀私等現(xiàn)象大量存在，以致出現(xiàn)許多不規(guī)范行為，嚴(yán)重的還發(fā)生犯罪行為。嚴(yán)格按照程序辦事，就可以大量減少這種不規(guī)范行為和犯罪行為，最終提高政府服務(wù)社會公眾的質(zhì)量與效率。推行政府規(guī)范化管理的目的，就是要增強(qiáng)政府的管理效率和提高管理質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)將這個目的作為統(tǒng)帥政府規(guī)范化管理工作的最終目的，不能為規(guī)范而規(guī)范，以致走向規(guī)范化管理的消極面，搞形式主義。
規(guī)范化管理要有制度和考核標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范化是一個制度建立和強(qiáng)化考核標(biāo)準(zhǔn)的過程。一般說來，制度建立的依據(jù)是法規(guī)和慣例。法規(guī)比較明確，也容易執(zhí)行。在建立具體的規(guī)章制度過程中，要特別注意不要與現(xiàn)行黨和國家的有關(guān)法規(guī)條文相沖突。而慣例是一個只可意會、不可言傳的東西，而且從行為結(jié)果上看具有利弊雙重性特點(diǎn)。過去在沒有規(guī)范化管理要求的時候，實(shí)際工作也按照許多工作慣例來運(yùn)作，并取得成效。因此，政府規(guī)范化管理應(yīng)力求將慣例趨利避害，將好的慣例轉(zhuǎn)化成制度安排，將不好的慣例通過制度安排革除。有了制度，還需要對制度執(zhí)行的情況進(jìn)行考核，為此就需要設(shè)立獨(dú)立的考核標(biāo)準(zhǔn)以及考核機(jī)構(gòu)。首先，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是指標(biāo)化、量化和可操作的。而且標(biāo)準(zhǔn)起著導(dǎo)向的作用，需要下功夫來設(shè)計(jì)一套標(biāo)準(zhǔn)體系。ISO9000引入公共組織，就是一種標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。除ISO9000以外，還可以根據(jù)各個機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況設(shè)立其他標(biāo)準(zhǔn)化體系。其后，對運(yùn)行情況需要有外在的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對政府組織進(jìn)行考核。政府同級組織或上下級組織之間由于形成了一定的利益共同性，比較難以做到考核的客觀性和公正性，考核容易流于形式。目前在這方面的工作尚未真正制度化，任重而道遠(yuǎn)。
三、政府組織規(guī)范化管理的難點(diǎn)及解決
全面推行政府組織的規(guī)范化管理也有一定難度，這與政府組織的自身特性和承擔(dān)功能有關(guān)。政府是非生產(chǎn)性組織，非營利組織，因此在理解政府管理質(zhì)量、管理效率方面與工商組織有許多不同，這直接影響政府規(guī)范化管理考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。政府的行為績效應(yīng)當(dāng)不同于工商組織績效，不能以政府機(jī)構(gòu)取得的收益當(dāng)作考核標(biāo)準(zhǔn)，或政府基層組織不能只是以完成上級交辦的任務(wù)作為考核標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以社會公眾對政府服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量的滿意程度作為績效考核標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步說，由于政府面對的社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)錯綜復(fù)雜，瞬息萬變，因此不是所有的政府行為都能夠走程序，實(shí)行規(guī)范化管理。實(shí)事求是地說，政府規(guī)范化管理不是萬能的。
推行規(guī)范化管理在實(shí)踐中會遇到兩個突出的矛盾：第一，政府行為合法與合理悖論問題。要么政府行為合法但不合理，比如事事都要按照程序辦結(jié)果導(dǎo)致不合理行為的發(fā)生；要么政府行為合理但不合法，比如為了便利服務(wù)對象的需求，省去繁瑣的辦事程序，結(jié)果違反了國家的有關(guān)法規(guī)。到底以哪種標(biāo)尺來規(guī)范政府行為，沒有統(tǒng)一意見，要通過實(shí)踐來檢驗(yàn)。一是依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)來規(guī)范政府行為，如火車站內(nèi)廁所收費(fèi)；以改革精神來合理規(guī)范政府行為，如對娛樂、休閑場所服務(wù)人員征收個人所得稅。第二，工作講求實(shí)際效率和辦事遵從程序形式的矛盾。應(yīng)當(dāng)說，一個好的制度安排可以將效率與形式有機(jī)結(jié)合起來，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府組織規(guī)范化管理過程中，由于不可能事事都提前考慮，特殊情況時時出現(xiàn)，需要具體情況靈活處理才能得到合理的結(jié)果。因此，刻板地遵循已有的制度規(guī)定，也不利于管理效率的提高。進(jìn)一步說，制度是由人創(chuàng)造的，并由人去遵守。而人是具有創(chuàng)新能力的，在規(guī)范化管理中也要給發(fā)揮人的主觀能動性留出空間。21世紀(jì)的最新管理理念是以人為本，由于這種理念的傳播，使得許多具有創(chuàng)新特性的工商企業(yè)開始推行彈性工作制以及創(chuàng)立學(xué)習(xí)型管理組織。作為側(cè)重程序性管理的政府組織，當(dāng)然不可能照搬這種彈性工作制，必須推行規(guī)范化管理。但是政府組織也會遇到如何處理效率與形式的矛盾，為此，需要上級關(guān)注來自基層的創(chuàng)新思維與創(chuàng)新做法，及時地將一些不符合慣例或已有規(guī)定的做法納入到制度創(chuàng)新中。不能忘記，規(guī)范化管理的終極目的，還是提高政府組織的管理質(zhì)量和服務(wù)效率。
建立政府組織的規(guī)范化管理，可以考慮以下做法。
1.建立具有可操作法和可檢驗(yàn)性的制度。ISO9000是一個可供選擇的制度，但是需要有相關(guān)條件的具備和落實(shí)。畢竟，按照ISO9000的要求，需要制定比較繁瑣的質(zhì)量管理手冊、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書等三個通用文件，許多政府機(jī)構(gòu)還不具備制定這三類文件的條件。美國學(xué)者詹姆斯·Q·威爾遜將政府組織機(jī)構(gòu)分成四種類型：付出和成果二者都能觀察得到的生產(chǎn)型機(jī)構(gòu)；可以觀察到付出但觀察不到成果的程序型機(jī)構(gòu)；可以觀察到成果但觀察不到付出的工藝型機(jī)構(gòu)；付出和成果二者都觀察不到的應(yīng)付型機(jī)構(gòu)。顯然，只有生產(chǎn)型和程序型的政府組織才具備條件實(shí)行規(guī)范化管理，對于其他類型的政府組織實(shí)施有效管理就需要尋找新的解決方案。一般說來在我國，窗口服務(wù)性的政府機(jī)構(gòu)可以參照服務(wù)業(yè)的ISO9000體系進(jìn)行規(guī)范化管理制度建設(shè)，政策制定和調(diào)控性的政府機(jī)構(gòu)主要圍繞決策的科學(xué)化和民主化建立相應(yīng)的規(guī)范化管理制度。
2.細(xì)化制度，責(zé)任量化到人。政府組織都多多少少建立了管理制度，但是缺乏實(shí)施細(xì)則，就使得既有制度不能落實(shí)。實(shí)際部門的經(jīng)驗(yàn)比較看重領(lǐng)導(dǎo)的重視，以及抓落實(shí)就是領(lǐng)導(dǎo)重視，組織到位，實(shí)際上制度細(xì)化和責(zé)任量化到人也能起到落實(shí)的作用。為了將制度細(xì)化和責(zé)任量化到人，需要有一套考核政府組織管理績效的指標(biāo)體系。但目前國內(nèi)對政府組織的管理績效及相關(guān)指標(biāo)體系的研究還比較粗糙和不具體，今后這應(yīng)是政府組織理論研究需要突破的難題。
3.盡快建立獨(dú)立的政府業(yè)績考核機(jī)構(gòu)。對政府組織行為是否規(guī)范，從根本上講不能由政府組織自身說了算，而應(yīng)當(dāng)由政府提供服務(wù)的受益方社會各界來評價。目前我國政府組織規(guī)范化管理及其考評主要是來自政府自身的努力，這是適應(yīng)新的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境政府做出的積極努力，值得高度評價。但是從長遠(yuǎn)看，對政府行為的規(guī)范化約束應(yīng)當(dāng)是兩個方面的共同努力：政府自律和社會他律。實(shí)現(xiàn)社會他律的一個重要途徑就是建立相對獨(dú)立的政府業(yè)績考核機(jī)構(gòu)。
4.強(qiáng)化政府信息的透明度。政府規(guī)范化管理固然是政府內(nèi)部的事情，但是由于與服務(wù)的對象社會公眾有直接聯(lián)系，因此需要將政府規(guī)范化管理的相關(guān)信息向社會公眾公開，讓社會公眾了解政府相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)，這樣從外部增加了一條對政府規(guī)范化管理的督促和檢查渠道。實(shí)際上，政府規(guī)范化管理的最終受益者是社會公眾，讓這些受益者了解政府規(guī)范化管理制定規(guī)定，會更加有利于政府行為的規(guī)范化。
5.提高政府管理人員的個人修養(yǎng)與管理素質(zhì)。制度再好，也需要人去執(zhí)行。因此政府管理人員的個人修養(yǎng)和管理素質(zhì)對完成規(guī)范化管理有重要意義。搞ISO9000，首先需要人人掌握相關(guān)規(guī)定和知識，通過學(xué)習(xí)而獲得更多的知識，提高管理的自覺性。
6.加快電子政務(wù)的建設(shè)。利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來推進(jìn)政府規(guī)范化管理，是適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流的需要。未來我國經(jīng)濟(jì)社會將加快信息化進(jìn)程，信息化本身就需要有規(guī)范化的信息輸入與輸出，同時基于互聯(lián)網(wǎng)平臺構(gòu)建的電子政府可以滿足政府改革的多種目的和要求。因此，把電子政務(wù)納入政府組織規(guī)范化管理的構(gòu)成要素是順理成章的事情，應(yīng)當(dāng)從這個角度審視政府組織規(guī)范化管理工作，對電子政務(wù)給予充分的重視，加快建設(shè)進(jìn)程。
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篇13
《中華人民共和國憲法》規(guī)定國家對國有企業(yè)享有所有權(quán)，這就是說國家享有國有資產(chǎn)的絕對權(quán)，排他權(quán)。但是，我國的《公司法》《民法通則》等一系列基本法和眾多的部門法規(guī)卻又規(guī)定公司是獨(dú)立法人。也就是說公司享有法人的所有權(quán)，支配權(quán)。作為公司所掌握的國有資產(chǎn)，其所有權(quán)到底是國家的？還是公司的？因?yàn)檫@兩個所有權(quán)都是排他的，都指向同一個標(biāo)的物。顯而易見，根本法與基本法和部門法相沖突，這無疑構(gòu)成了一個屬于經(jīng)濟(jì)制度的根本的矛盾。
2國有資產(chǎn)如何實(shí)現(xiàn)中的法律矛盾：
國有資產(chǎn)無疑是全體中國人民的資產(chǎn)。但全體中國人民不可能都去支配這些財(cái)產(chǎn)，于是財(cái)產(chǎn)的支配方式自然就會按照現(xiàn)行的兩種方式予以實(shí)現(xiàn)。一是靠政府去實(shí)現(xiàn)。但政府行使的是代表權(quán)，因此，不僅與政府的性質(zhì)相沖突，而且顯然又會導(dǎo)致計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的再現(xiàn)。另外的方式是靠企業(yè)（或公司）去實(shí)現(xiàn)，但這又與現(xiàn)代公司的性質(zhì)相沖突。以上國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)方式本身不僅具有多重矛盾，而且實(shí)現(xiàn)的結(jié)果必然是倒退到單一的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)。
目前看來，一個比較切實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)方式是規(guī)定國有資產(chǎn)的投資人地位及其法定代表人資格，享受股權(quán)，給企業(yè)（公司）以所有權(quán)。而我國國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)方式的徹底解決則還需要從制度創(chuàng)新和新法律的出臺等多方面著手。
3電力根本大法--《電力法》不盡人意：
（1）《電力法》將電力壟斷經(jīng)營合法化：
《中華人民共和國電力法》于1996年4月1日起就正式施行了，但時間僅僅過去四年，就發(fā)生了諸如撤消電力部，成立國家電力公司；推行政企分開，網(wǎng)廠分開，主副分開和市場化運(yùn)作；進(jìn)行城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造和推行同網(wǎng)同質(zhì)同價等等重大改革。因此，《電力法》的很多內(nèi)容已經(jīng)顯露出其不能適應(yīng)電力市場化的要求。"供電企業(yè)在批準(zhǔn)的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電"，"一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)一個供電營業(yè)機(jī)構(gòu)"等法律條款顯然與網(wǎng)廠分開，竟價上網(wǎng)的要求相沖突。特別是"一個供電營業(yè)區(qū)只設(shè)一個供電營業(yè)機(jī)構(gòu)"的規(guī)定必然導(dǎo)致區(qū)內(nèi)供電壟斷，這與產(chǎn)權(quán)多元化，資源優(yōu)化配置及平等競爭等市場規(guī)則是格格不入的；更不利于應(yīng)對加入WTO后的市場狀況。可見，以《電力法》為基礎(chǔ)的電力法律法規(guī)完全有修改和補(bǔ)充的必要。
（2）《電力法》對長期困擾電力企業(yè)的三個老大難問題（電費(fèi)回收，竊電查處，電力設(shè)施保護(hù)問題）軟弱無力：
在文字表述上，《電力法》在度量的表述上，適應(yīng)范圍不確切，數(shù)量要求不具體，時間地點(diǎn)不明確等，導(dǎo)致無"法"具體操作。因此，迫切需要有更明確和可操作的法律法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則的出臺，否則，僅此三個問題就足可以抑制全國電力企業(yè)的改革和發(fā)展了。
（3）《電力法》回答不了許多新的法律要求：
老的三個老大難無"法"解決，隨著市場化進(jìn)程的加快，新的老大難問題又更加突顯出來了，諸如電力市場規(guī)范問題，電力損害賠償問題，電力監(jiān)管問題等等。這些關(guān)系電力企業(yè)生死攸關(guān)的重大問題是絕對回避不了的。因此，如果沒有有力的法律供給，使其有"法"可依，那電力企業(yè)的日子將越來越艱難。
因此，《電力法》已經(jīng)到了非修改不可的時候了。
二在制度上的困難及其解決辦法：
1關(guān)于國家電力公司：
通過前一個時期的電力改革產(chǎn)生的國家電力公司系統(tǒng)，已經(jīng)基本上被四級法人（國家電力公司，網(wǎng)集團(tuán)公司，省電力公司和縣電力公司）五級調(diào)度（國調(diào)，網(wǎng)調(diào)，省調(diào)，地調(diào)和縣調(diào)）的組織結(jié)構(gòu)所框定，從而再次造成了制度和運(yùn)行上的困難，形成了法律體制中的多重矛盾。雖然國家電力公司已經(jīng)脫出了電力部行政框架，卻依然行使著大量實(shí)際上的管電行政職能，并且還大大拓展了企業(yè)，行政和行業(yè)的管理職能和投資者權(quán)力。這種把國家電力公司推向一個單一的管理機(jī)構(gòu)，與改革的初衷--政企分開和市場化是互相違背的。
總之，國家電力公司如果不能盡早改變自己既不象政府又不象企業(yè)，既不象行業(yè)管理又不是事業(yè)單位的"四不象"狀況，必將而且應(yīng)該被市場所淘汰。當(dāng)然，不管如何改革國家電力公司，國家對電力的監(jiān)督和管理是不能削弱的。因?yàn)樵谖覈F(xiàn)階段的市場經(jīng)濟(jì)和法治環(huán)境都是極不完善的，它需要一個相當(dāng)長的過度時期才能發(fā)育完善。在這一過度時期中，電力事業(yè)的健康發(fā)展還需要國家的扶植和監(jiān)督。在撤消國家一級的電力公司這一設(shè)想模式下，國家恢復(fù)電力管理職能部門不是不可取的。
2關(guān)于網(wǎng)集團(tuán)公司：
現(xiàn)在來看，在國家電力公司存在的前提下，網(wǎng)集團(tuán)公司的設(shè)立首先就違反了《公司法》關(guān)于國有獨(dú)資公司出資人應(yīng)該是國家授權(quán)的機(jī)構(gòu)和部門的規(guī)定，實(shí)際上是架空了國家一級的電力投資公司，造成了體制上的所有者缺位；其次，集團(tuán)公司的設(shè)立必須擁有自己的核心企業(yè)，這就造成了集團(tuán)內(nèi)各省公司相互之間以及省公司與網(wǎng)集團(tuán)公司之間在網(wǎng)權(quán)和經(jīng)營權(quán)等等方面的混亂。再次，網(wǎng)集團(tuán)公司的設(shè)立和運(yùn)行，也與國家關(guān)于"省為實(shí)體"，"電網(wǎng)國家管"等基本的辦電方針相沖突。當(dāng)然，我們應(yīng)該看到網(wǎng)集團(tuán)公司是先于國家電力公司而成立的，這種"先有''''兒子''''后有''''老子''''"的結(jié)果亟待通過進(jìn)一步的改革和改造來予以規(guī)范和理順。將網(wǎng)集團(tuán)公司改組為現(xiàn)有國家電力公司的分公司的作法表面上看似乎可以加快"把國家電力公司建成世界500強(qiáng)"和"減少管理層次"，可實(shí)際上這樣拼湊起來的大型企業(yè)從結(jié)果上看往往可能出現(xiàn)不是先天不足就是虛胖浮腫，從管理上看，可能是權(quán)利的上收和機(jī)構(gòu)的臃腫。此外，在法律程序和政府監(jiān)管上還有一個更好地協(xié)調(diào)和理順的問題。否則，電力改革很難正常進(jìn)行下去。
為此，國家成立精干高效的管電職能部門，就沒有必要成立全國性的國家電力公司了。這樣一來，就可以考慮將全國電網(wǎng)按照合理網(wǎng)架結(jié)構(gòu)（而不是按照行政區(qū)劃）劃分成幾個大網(wǎng)，以大電網(wǎng)為單位成立集團(tuán)公司（實(shí)體），具體負(fù)責(zé)大網(wǎng)的建設(shè)、維護(hù)、調(diào)度、安全以及網(wǎng)間電力調(diào)劑等電力輸送事宜。
3關(guān)于省電力公司：
"省為實(shí)體"這一提法并不十分確切，一是容易錯誤地理解為"這個實(shí)體的省電力公司是省一級的公司，省內(nèi)其它電力企業(yè)都要?dú)w他統(tǒng)一管理"。而這與《公司法》的規(guī)定和與市場化的要求明顯是相違背的；二是容易被錯誤地造成省內(nèi)電力市場的壟斷。而隨著改革的不斷深化，特別是網(wǎng)廠分開和輸配分開的實(shí)現(xiàn)，電力經(jīng)營企業(yè)將會增多，公平競爭的電力市場才會真正實(shí)現(xiàn)；三是容易將省界理解為電力市場分界，形成市場壁壘?quot;省為實(shí)體"應(yīng)該是將省電力工業(yè)局（現(xiàn)省電力公司）實(shí)行政企分開后改組為完全市場化的電網(wǎng)（電力輸送）企業(yè)（實(shí)體），完全按照獨(dú)立法人的公司進(jìn)行運(yùn)作。可是，當(dāng)前，省公司向上受制于國家電力公司和網(wǎng)集團(tuán)公司兩級既是行政化又是企業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)的制約；向下又陷入大量依靠行政和管理關(guān)系所牽帶的電業(yè)局，中心機(jī)構(gòu)及其他未單獨(dú)核算的電廠，企事業(yè)單位等的事務(wù)性管理之中；更可怕的是省公司還有以"強(qiáng)化管理"、"提高效益"等為由將其職能向地，縣兩級電力公司延伸的強(qiáng)烈意愿，甚至將改革初期早已下放了的權(quán)利又事實(shí)上地收回了省電力公司。所有這些都無疑地致使目前的省公司被繁雜瑣碎的事務(wù)性管理所糾纏，根本無法按市場化的現(xiàn)代公司運(yùn)作。如果說國家電力公司是?"四不象"，那么說目前的省電力公司是小"四不象"也是不冤枉的。
但是，必須看到：省電力公司的改革與國家電力公司有很大的不同，一是一個省內(nèi)不可能不設(shè)立電網(wǎng)公司；二是改革開放以來，省公司已經(jīng)得到了普遍的壯大，不論人才、資金、技術(shù)、管理、裝備等各方面都有了長足進(jìn)展，下一步的改革必須有利于更好地發(fā)揮這些優(yōu)勢，而絕不是簡單地瓜分，更不允許流失。因此，除了可以根據(jù)國家成立電力管理職能部門而成立省一級的更加精干高效的管電機(jī)構(gòu)外；還必須組建省內(nèi)電網(wǎng)公司。
4關(guān)于縣為實(shí)體：
國家電力公司系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理體系到縣這一級已經(jīng)是到底了，因此，能夠被國家，網(wǎng)和省電力公司（甚至還包括地市電力公司）瓜分的有用之權(quán)也就層層層瓜分得所剩無幾了，余下的基本上就是義務(wù)和責(zé)任了。現(xiàn)在看來，"縣為實(shí)體"應(yīng)該理解為電網(wǎng)企業(yè)不一定是實(shí)體，電力經(jīng)營企業(yè)必須縣為實(shí)體。至于一個縣內(nèi)設(shè)幾個電力經(jīng)營企業(yè)，這可以通過鼓勵公平競爭由市場決定，當(dāng)然，這里所謂的"縣"也是一個相對的概念，與前面的"省"的概念一樣。主要還是要看合理電網(wǎng)和市場需要來決定。
因此，"縣為實(shí)體"的真正實(shí)現(xiàn)，只有在各方自愿和公平的基礎(chǔ)上通過資產(chǎn)、機(jī)構(gòu)、人員等方面的重組才能真正作到。
上述電力管理體制的設(shè)計(jì)思想明顯是因襲行政管理，行政區(qū)劃和地緣經(jīng)濟(jì)，從而與社會主義市場經(jīng)濟(jì)和國際經(jīng)濟(jì)一體化相背離，這種嵌套復(fù)雜的體制產(chǎn)生的必然是復(fù)雜的管理結(jié)構(gòu)體系及相應(yīng)的高成本低效率以及對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的抵抗。要改變這種狀況，就必須按照現(xiàn)有法律（如《公司法》）改四級所有為法人所有，改垂直領(lǐng)導(dǎo)管理為投資人權(quán)能，并伴隨國有體制改革的市場化進(jìn)程互動。
三在電力企業(yè)內(nèi)部管理中的困難及建議：
"管理"是企業(yè)的靈魂。任何改革都不能取代管理，而改革的成果都必須依靠強(qiáng)化管理來鞏固。這就要求電力企業(yè)建立一整套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的企業(yè)管理制度，對電力企業(yè)來說，就是要建立一整套自己的"法"，以規(guī)范自己的行為。但是，隨著改革的不斷深化，在電力企業(yè)管理中，過去行之有效的許多內(nèi)部法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)或者不完全適應(yīng)新的情況以至造成許多方面是無"法"可依，有"法"不依，甚至違"法"操作的混亂局面。
1電力企業(yè)自身的"法律"供給奇缺，造成了許多工作無"法"可依：
當(dāng)前，電力企業(yè)在外部環(huán)境方面，已經(jīng)失去了政府行政職能的依托和保護(hù)，在行業(yè)內(nèi)部來說，也逐漸失去了行政命令的權(quán)力和人事工資福利的依托。因此，電力企業(yè)的管理必然要由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的經(jīng)驗(yàn)式，命令式，被動式和封閉式走向市場經(jīng)濟(jì)時代的規(guī)范化，制度化，法制化和公開化。這既包括對企業(yè)及內(nèi)部各部門權(quán)利義務(wù)，法律制度，法律責(zé)任等法規(guī)保障體系的建立與運(yùn)作；也包括對企業(yè)外部及內(nèi)部各部門之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，糾紛預(yù)防，困難救濟(jì)等法規(guī)保障體系的建立與運(yùn)作。對電力企業(yè)來說，目前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)上述要求。應(yīng)該說，電力企業(yè)適應(yīng)市場化的管理還僅僅是剛剛起步，諸如合同管理，商業(yè)運(yùn)營，產(chǎn)品促銷，公共關(guān)系，企業(yè)形象等等，都有一個由無到有，由不完善到完善的發(fā)展過程。
2電力企業(yè)管理的外部法治環(huán)境不好：
當(dāng)權(quán)者力圖把政府權(quán)利和部門管理行為變?yōu)榻疱X和物質(zhì)利益。這就必然導(dǎo)致社會資源的巨大浪費(fèi)和令人發(fā)指的腐敗行為；必然會造成"看得見的手"（政府干預(yù)）踩住（阻礙）"看不見的手"（市場調(diào)節(jié)）的嚴(yán)重后果。其中尤以司法腐敗最為突出。立法不準(zhǔn)，有法不依，司法不公，執(zhí)法不嚴(yán)，徇私枉法，知法犯法甚至無法無天等等情況一時很難根除，電力企業(yè)對此必須要有充分的思想準(zhǔn)備和周密的應(yīng)對措施。比如必須十分重視提高全體員工的法律意識；建設(shè)好自己的法律隊(duì)伍；完善好自己的規(guī)章制度；處理好自己的公共關(guān)系；形成好自己的監(jiān)督體系等等。
3電力企業(yè)的法律意識亟待加強(qiáng)：
電力企業(yè)過去長期以來都是在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政府的高度重視下生存和發(fā)展的，加之長期缺電，因此，存在著比較嚴(yán)重的行政命令，電霸作風(fēng)，封閉管理，貪大求全，高耗低效等等弊端。所有這些，都是與市場化管理，法制化管理和現(xiàn)代化管理背道而馳的。通過前二十年來的電力管理體制的改革和電力事業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)基本上扭轉(zhuǎn)了全國性的缺電局面，電力企業(yè)的服務(wù)意識和工作作風(fēng)都有了很大的轉(zhuǎn)變。但是，電力企業(yè)必須清楚地認(rèn)識到自己當(dāng)前所面臨的嚴(yán)峻局面，盡早找準(zhǔn)自己在市場中的位置，扎扎實(shí)實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，努力提高員工的法律水平，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)的法律意識，處處遵紀(jì)守法，嚴(yán)格依法辦事。
四電力市場整體結(jié)構(gòu)模式建議：
1整體結(jié)構(gòu)模式：
（1）改革前的結(jié)構(gòu)模式：
電力工業(yè)部發(fā)電廠
發(fā)電廠
電力工業(yè)局市電業(yè)局縣電力局用戶
（省）設(shè)計(jì)，施工
安裝，試驗(yàn)
檢修，制造
研究，調(diào)度
學(xué)校，醫(yī)院等
其他發(fā)電廠及其電網(wǎng)（主要是水電部系統(tǒng)）。
（2）現(xiàn)在結(jié)構(gòu)模式：
國家電力公司發(fā)電廠
網(wǎng)集團(tuán)公司發(fā)電廠
發(fā)電廠
省電力公司市電業(yè)局縣電力局用戶電力調(diào)度
試驗(yàn)研究
學(xué)校醫(yī)院
多經(jīng)企業(yè)等
獨(dú)立發(fā)電廠
地方小電廠及其電網(wǎng)。
（3）建議結(jié)構(gòu)模式：
政府部門：
國家電力管理部門；
省電力管理部門。
市電力管理部門。
電力企業(yè)：
發(fā)電企業(yè)A1售電企業(yè)C1用戶D1
發(fā)電企業(yè)A2輸電企業(yè)B售電企業(yè)C2用戶D2電網(wǎng)服務(wù)企業(yè)E1
電網(wǎng)服務(wù)企業(yè)E2
發(fā)電企業(yè)An電網(wǎng)服務(wù)企業(yè)En售電企業(yè)Cn用戶Dn
2幾點(diǎn)說明：
就政府而言：設(shè)中央和省兩級管理部門。
就電網(wǎng)企業(yè)而言：設(shè)網(wǎng)、省、市、縣四個層次的電網(wǎng)公司（子公司或者分公司）。
就發(fā)電企業(yè)而言：除網(wǎng)省電網(wǎng)公司保留必要的調(diào)峰電廠外，全部組建發(fā)電公司。
（1）A--電力生產(chǎn)企業(yè)，即各類發(fā)電廠，一律實(shí)行獨(dú)立核算，競價上市。A企業(yè)除按規(guī)定向B交納過網(wǎng)費(fèi)和電網(wǎng)發(fā)展基金等必要的費(fèi)用，向E交納服務(wù)費(fèi)和結(jié)算擁金外，其余均按企業(yè)規(guī)范自行進(jìn)行量本利核算，自行核價，競價上市。但允許的電價浮動幅度則必須由國家物價管理部門會同國家電力管理部門核定。過網(wǎng)費(fèi)，電網(wǎng)發(fā)展基金，服務(wù)費(fèi)和結(jié)算擁金等的收取標(biāo)準(zhǔn)和分配辦法均由上述部門核準(zhǔn)并進(jìn)入A企業(yè)的成本。
（2）B--電力輸送（由電廠出口直至用戶）企業(yè)，即是從網(wǎng)省市到區(qū)縣的電網(wǎng)公司。他們的主要任務(wù)是保證整個電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行及合理調(diào)度。B企業(yè)按成本總量，電網(wǎng)同步發(fā)展基金及附加等因素測算需向AC企業(yè)收取的過網(wǎng)費(fèi)和電網(wǎng)同步發(fā)展基金，報國家物價和電力管理部門核準(zhǔn)后向ACD企業(yè)收取。B企業(yè)內(nèi)部以程序（規(guī)范）化管理為主，參照市場（競爭）化管理，促使其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，產(chǎn)品公共化，效益微利化。雖然對我國絕大部分地區(qū)來說，B企業(yè)是壟斷性企業(yè)，但實(shí)質(zhì)上他是一個為電力市場服務(wù)的中介性運(yùn)輸調(diào)度企業(yè)，而且還是一個受到國家有關(guān)部門對其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和辦法進(jìn)行的嚴(yán)格控制的微利企業(yè)，因此，對廣大電力用戶來說，幾乎沒有什么直接的不利影響。
（3）C--電力銷售企業(yè)，在網(wǎng)上購買A企業(yè)的電能，向用戶D出售商品電。商品電價在政府允許浮動范圍內(nèi)由C企業(yè)根據(jù)市場自定，真正做到了電能商品競價上市。在這一模式下，同一供電營業(yè)區(qū)可以有多個C企業(yè)經(jīng)營電能商品，可以開展公平競爭，允許其獲取合理的差價。對廣大電能用戶來說，壟斷已被打破，用戶可在商家的競爭中獲利。
（4）D--電力用戶，根據(jù)自己的需要按市場上各個C公司的電價水平和服務(wù)質(zhì)量等因素綜合考慮，自主選擇向某個（甚至是某幾個）C企業(yè)自由選擇購買商品電。但商家和用戶都必須接受法定計(jì)量機(jī)構(gòu)檢定合格的計(jì)量器具的計(jì)量結(jié)果。
（5）E--一些不同類型的電網(wǎng)服務(wù)公司，公正，公平，公開地為ABCD企業(yè)服務(wù)，并按國家物價管理部門批準(zhǔn)的服務(wù)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)和辦法分別向ABCD企業(yè)收取服務(wù)費(fèi)。計(jì)量結(jié)算企業(yè)E1的主要職責(zé)一是對ABCD企業(yè)的出、進(jìn)電量和種類分別進(jìn)行及時和準(zhǔn)確的計(jì)量；二是根據(jù)ABCD企業(yè)出、進(jìn)電量、種類和相關(guān)的價格及時準(zhǔn)確地進(jìn)行核算并且根據(jù)企業(yè)的委托完成各企業(yè)之間的資金結(jié)算；而一些專業(yè)技術(shù)公司（如檢修、試驗(yàn)、研究等）根據(jù)ABCD企業(yè)的要求為企業(yè)進(jìn)行各項(xiàng)技術(shù)服務(wù)。
3建議模式的特點(diǎn)：
（1）真正實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新：
打破了傳統(tǒng)的電力生產(chǎn)和分配模式；
打破了壟斷的電力經(jīng)營和銷售模式；
確立了真正意義上的電力市場格局（主體多元化，價格市場調(diào)節(jié)，用戶自由選擇）。
（2）解決了傳統(tǒng)模式的癥結(jié)：
實(shí)現(xiàn)了電力企業(yè)資本結(jié)構(gòu)的多元化，從根本上打破了壟斷和封閉的基礎(chǔ)；
引進(jìn)了競爭機(jī)制，真正解決了電力市場主體多元化，公平競爭，政企分開等許多難題；
引進(jìn)了透明的分段式組織結(jié)構(gòu)，解決促進(jìn)了電力服務(wù)質(zhì)量不好，電價混亂，亂搭車收費(fèi)等難題的解決；使廣大用戶對電力計(jì)量和電價都放心，使用戶用上"放心電"。
引進(jìn)了生產(chǎn)經(jīng)營分離，輸送銷售分離的電力管理模式，真正實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化運(yùn)營，從根本上消除了拖欠電費(fèi)的條件。
（3）過渡比較容易：
敞開電力系統(tǒng)的大門，大膽引進(jìn)各種市場主體的資金（一般地說，他們都會愿意把資金投向電力企業(yè)的），比較容易實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化；
現(xiàn)有省市縣三級電力公司比較容易改組為省市縣的電網(wǎng)公司；
