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篇1

一、建立農村社會養老保險制度的重要意義

（一）建立農保制度，是應對人口老齡化挑戰、落實計劃生育國策的配套措施

2000年第五次人口普查數據顯示，中國農村60歲以上的老人已經超過農村總人口的10.92%，高出城市1.24個百分點，進入了老年社會，而且老年人口將以每年3.3%的速度增加。據預測，2020-2030年中國將迎來老齡化高峰，屆時老年人口比重將達到24.46%。建立農保制度機不可失，時不可待。如果我們不抓緊著手建立農保制度，不僅全面建設小康社會目標難以實現，而且將很難承受老齡化高峰帶來的經濟和社會的巨大壓力。

（二）建立農保制度，是確保中國現代化、城鎮化順利推進的必然選擇

中國是一個人口眾多、二元結構明顯的發展中大國，在推進工業化、城鎮化的進程中，必須走具有中國特色的工業與農業協調發展，城市與農村共同繁榮的現代化道路。目前，中國進城務工農民約1億人，鄉鎮企業職工1.38億人，還有被征地農民4000多萬人，農民工收入低、就業不穩定、流動性大；被征地農民失去土地后多數難以正規就業，他們面對諸多的社會風險，又得不到應有的社會保障，相當多的人成為城鎮化進程中的弱勢群體；由于農村青壯年勞動力向城鎮流動，農村土地收入占農民總收入的比例下降，務農農民的家庭養老和土地保障功能在弱化，相當多的農村老年人成為特殊的困難群體。

（三）建立農保制度，是調整國民收入分配、緩和社會矛盾和統籌城鄉協調發展的有效手段

當前中國城鄉收入差別過大是一個突出問題，僅僅通過稅收對收入進行再分配還不夠，必須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輝擻蒙緇岜U洗朧├唇杏行У氐鶻凇8莨示椋比司DP達到1000美元左右時，城鄉居民收入比例應為1.7：1左右，而中國為3.24：1。目前中國城鄉人均社會保障資金比例為24：1，造成城鄉居民收入差距進一步擴大，如果考慮城鄉社會保障差異等因素，則城鄉居民收入差距約為6：1。這種差距已經嚴重影響到農民權益的保護和全社會的穩定。

（四）建立農保制度，是實踐“三個代表”重要思想、全面建設小康社會、構建和諧社會和建設社會主義新農村的重要內容

中國有9億農民，滿足最廣大群眾的利益始終是我黨的根本宗旨，也是實踐“三個代表”的重要內容。全面實現小康社會的重點難點在農村，農村的重點難點在于建立健全農保制度。農保制度不僅是重要的利益平衡機制，而且也是市場運行和經濟發展的基礎性支撐，還是保障社會穩定的安全體系。養老保險制度是社會保障體系中最重要的一項制度，這項制度因保障人數最廣、保障時間最長、所需資金最多、占財政支出和GDP的比重最大，而被市場經濟國家高度重視。因此，建立農保制度，是全面實現小康社會、構建和諧社會和建設社會主義新農村的重要制度保證。

二、當前農村社會養老保險的現狀及主要問題

農村社會養老保險工作已經走進一段艱難的歷程，目前依然面臨許多的困難和問題。

首先，有關方面的認識不盡一致。盡管農村社會養老保險已經開展了十多年，但至今還在有沒有必要建立農村養老保險制度上存在分歧。有人認為，農民有土地，養老靠兒女，政府沒有必要也沒有這個責任為農民建立養老保險；也有人認為目前城市還保不過來，農村更沒有能力去搞這個制度。即便是主張在農村有必要推行農村養老保險制度的人，也在“目前能不能搞”和“怎樣搞好”這項制度上意見不能統一。

其次，必要的配套政策和扶持措施難以落實。作為一項涉及人口最多、保障時間最長、與農民群眾切身利益關系最密切的社會保險制度，政府應該給予必要的政策扶持和資金支持。民政部1992年制定下發的《縣級農村社會養老保險基本方案》已經試行了十多年，隨著形勢的發展和情況的變化，有必要進一步完善，提高政策法規層次。

再次，基金安全增值難度大。在基金運行機制上，由于過去一段時間，中國金融資本市場不夠規范，適應個人賬戶儲蓄積累的模式的市場化運作機制還沒有建立起來，仍然是用管理統籌資金的方式管理個人賬戶的資金，不僅面臨巨大的保值增值壓力，還面臨較大的風險。

還有，目前的管理體制不順。雖然1998年農村養老保險這部分職能轉移到了勞動和社會保障部，但是省、地、縣、鄉，還有相當多還沒有轉過來。特別是基層，勞動保障部門在多數鄉鎮沒有推廣。而農村養老保險的服務主要靠鄉鎮村組去做工作。在農村目前形成了“三駕馬車、五龍治水”的現象：勞動保障部門負責養老保險，衛生部門負責合作醫療，民政部門負責經濟、低保和優撫，還有計劃生育部門負責計生對象的獎勵扶持，扶貧部門也負責農村扶貧開發等。

參考文獻：

[1]張靜.建設有中國特色的農村社會養老保險制度[J].調研世界，2003，（4）.

篇2

第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。

第二，從農村組織和農民組織的發展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發展的初期階段，還不穩定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。

第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和體制的解體，以及國家在農村推行“鄉政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規范性、統一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉村生活的觀察出發，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。

從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發揮和鄉村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。

二、農村(民)組織在農村基層的重要作用

當前我國政治、經濟的發展狀況以及整個社會的發展狀況，為農村組織和農民組織的發展提供了一個歷史性的機遇，創造了非常好的政治環境、經濟環境和社會環境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發展，具體體現在：

首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統籌社會各方，兼顧弱勢群體，發揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。

其次，在基層農村經濟發展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業，實現農業向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業科技的快速發展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業產業結構和規模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發揮他們的主動性、積極性和創造性。

既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國內有關鄉村治理理論和農村(民)組織對鄉村治理結構的影響

國內理論界對于鄉村治理理論的研究以及鄉村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發，立足于解決鄉鎮存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利。

發揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業和農民問題的核心所在。

中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：

根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉鎮政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉鎮政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監督，這樣，鄉鎮政權可以從傳統的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉鎮“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統”。鄉鎮政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉村治理的目標。

從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉一體化和“工業支持農業、工業反哺農業”的農村戰略，國家對農村社會的整合方式發生了很大變化，尤其是以農業稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉村治理。

篇3

基金項目：2011年河北省科技廳軟科學研究計劃項目“農村社會分化背景下的村莊治理與和諧村莊建設對策研究”（11457254）的階段性成果。

作者簡介：杜勝利（1970-），男，中國人民武裝警察部隊學院管理系教授，碩士生導師，南開大學在讀博士，研究方向：政治經濟學、農村社會發展問題。隨著改革的推進和農村社會的發展，農村社區日益分化，這給村莊治理帶來巨大挑戰。只有不斷創新村莊治理機制,探索村莊治理新模式,才能實現農村社區分化背景下的村莊科學治理與和諧村莊建設。

一、農村社區分化及其特點

1.農村社區的界定。社區是相對獨立的有領導、有組織的地域性社會，是由一定數量、具有共同意識、相同習俗和規范的社會群體結合而成的生活共同體，有著相對獨立的社會管理系統和服務設施。在我國，對農村社區的定位較為復雜，理論界還存在分歧，有的把農村社區定位為行政村或自然村，有的把農村社區定位為村莊、鄉、集鎮或鄉鎮、縣城等。但是，根據我國現有的實踐操作，不論是江西、青島，還是湖北秭歸，都將農村社區定位為自然村，看來不論如何爭論，把農村社區定位為自然村是最有實踐操作性的。因為，中國農村的自然村落是基于血緣、地緣關系而結成的一個相對獨立的社會生活圈子，是村民聚居的一個基本單元，是村民在以共同擁有土地的基礎上一起生產、生活而形成的擁有共同利益和價值觀念的群體。這種形成過程具有自然和歷史的特征，并非是一個人為地、機械地結合在一起的分散的團體，它的這種特征經歷了幾千年歷史的考驗和熏陶。所以，農村社區，是“村落——以大的自然村為單位或者以中心自然村帶周圍零星的小村莊”。[1]

2.農村社區分化的特點。隨著改革的推進和農村社會的發展，由于受資源、環境、人力資本、社會資本等多種因素的影響，原來同構性的農村社區逐漸分化，這種分化具有兩個顯著的特點：一是農村社區類型日益多樣化。從同構性農村社區分離出的多種類型的村莊，形成了水平和模式不同的多類村莊并存和發展的新型農村社會格局。中國科學院地理科學與資源研究所劉慧根據5大類31個指標，采用多層次空間聚類對全國農村地區進行地域類型劃分，將全國農村社區分為6大類型：現代化農村、發達農村、非農產業發展較快農村、中等發達農村、欠發達農村、不發達農村。[2]北京大學社會分化課題組根據各地鄉村工業化水平及社區集體化程度把農村社區分為4種類型，即高集體化低工業化類型、低集體化低工業化類型、高工業化低集體化類型和高工業化高集體化類型。江麗根據勞動力就業結構、村莊經濟發展狀況和農民收入水平的不同,把農村社區分為經濟發達的工業村、商業村、穩速前進的外出務工村和經濟落后的資源依賴村4種類型。[3]盧福營以非農化的方式和水平為標準進行分類，認為現階段中國農村的村莊主要有城村、鎮村、工業村和農業村。[4]二是農村社區差距逐步拉大。南京大學師生2006年5月的社會調查報告表明：我國的農村已經不是一個同質化極高的整體，而是出現了明顯的村莊分化，其程度并不亞于城鄉分化。按人均年收入，調查組將我國現階段農村社會分成“三個世界”——人均年收入在5000元以上的是經濟發展水平高的村莊即“第一世界”；人均年收入在3000-5000元的為中等經濟發展水平的村莊，即“第二世界”；人均年收入在3000元以下的是經濟發展水平低的村莊，被劃為“第三世界”。在這項調查中，2005年人均收入最高的是江蘇省華西村，達到18820元，而陜西省的南泥灣僅為1526元，二者相差了近12倍，[5]由此可見，農村社區差距正在逐步拉大。

二、農村社區分化背景下村莊治理面臨的困境

農村社區分化對村莊治理具有雙重影響。判斷社區分化是否有利于村莊治理，進而是否有利于社會進步，其關鍵在于社區分化過程中，村莊治理模式是否越來越制度化、科學

化，落后社區的比重是否越來越小。應當說，一方面，農村社區分化是經濟社會發展的必然結果，是社會進步的重要表現，有利于農村資源的優化配置，有利于形成相互競爭的壓力，從而彌補了在工業主義發展相對不足的前提下進行政治治理的動力。但是，另一方面，從當前我國農村社區分化的狀況來看，分化速度越來越快，分化程度越來越大，已使村莊治理面臨巨大困境。

1.村莊差距的擴大造成社會流動失序，加大了治理難度。村莊分化使人口流動呈現單向性特征，即主要是由不發達村莊流向發達村莊。這種單向的人口流動是一種失序的社會流動，容易滋生嚴重的社會問題，為村莊治理帶來困難。一方面，對落后村莊而言，一是隨著農村人口持續流出，鄉村社會發生了結構性變化，造成了村莊治理的困難。農村遷出的主體是鄉村青年勞力和知識精英，村莊中留守的主要是老人、婦女和兒童，這樣的鄉村社會結構變化不但造成了農業勞動生產率的低效，而且還會引發一系列社會問題，如老人贍養、兒童教育等問題。二是單向的人口流動造成落后村莊人才流失嚴重，使得原本人才就很短缺的落后村莊人才更加匱乏。這種情況不利于落后村莊的經濟和社會發展，進一步拉大了落后村莊與發達村莊的差距。三是單向流動造成了村莊自治弱化。由于大量黨員外出務工，村黨員對村黨支部的監督更加弱化，支部的運作及對村級事務的管理主要取決于少數幾個支部委員；村民外流對村委會的產生和運作也產生了類似的消極影響。此外，由于外出村民多為年輕力壯、素質較高的勞動力，留在家里的勞動力既要處理瑣碎家務，又要負責農活，無暇關注、參與和監督村莊公共事務，致使村莊自治名存實亡。四是人地分離導致村治權力的運作難以達致治理對象。由于戶口在家鄉，流動的農民仍然屬于家鄉的村治對象。而農民流動使得家鄉村治權力難以發揮作用，給鄉村治理帶來了困難。如計劃生育工作難度加大，公共工程和公益事業由于缺人、缺錢、協調不易等原因實施難度增大。另一方面，對富裕村莊而言，大量的人口流入，給村莊治理帶來了極大壓力。如流入人口的住房、就業、子女教育等問題越來越突出。同時，由于人口流動的非理性化、盲目性、隨意性，很多流動人口沒有明確的目標，這不可避免地造成流動人口與流入地的不適應。又由于一些流動人口受教育程度較低，缺乏勞動技能，法紀觀念淡薄，當通過正當途徑難以謀生時，他們中的一部分思想道德低下者易鋌而走險，走上危害社會治安乃至犯罪的道路，從而成為社會秩序的一大隱患，加大了治理難度。化會影響村莊穩定，增大社會風險。其一，嚴重的農村社區分化會導致落后村莊不穩定。農村社區過度分化會使落后村莊產生相對被剝奪感。社會心理學認為，“相對剝奪感”是一種人們沒有獲得他們認為應得之物的心理狀態。當個人將自己的處境與其參照群體中的人相比較并發現自己處于劣勢時，就會覺得自己受到了剝奪。這種剝奪因人們不是與某一絕對的或永恒的標準相比，而是與某一變量相比，因此是相對的，這個變量可以是其他人，其他群體，也可以是自己的過去。有時，即使某一群體本身的處境已有所改善，但如果改善的程度低于其他參照群體的改善程度，相對剝奪感也會產生。這種感覺會產生消極情緒，可以表現為憤怒、怨恨或不滿。在現實中，貧富差距問題是影響社會穩定的重要根源，是引起低收入村莊“相對剝奪感”的重要原因。一些村莊在改革開放中脫貧致富，而一些村莊發展卻相當遲緩，落后的經濟、文化生活與富裕村莊相比差距明顯，這必然會導致落后村莊人口的大量外流，致使土地無人耕種，礦產無人開采，治安無人管理，人心不穩，并在心理上產生強烈的“相對剝奪感”，引起社會不穩定，從而加大村莊治理難度。其二，嚴重的農村社區分化導致村莊之間隔閡。村莊間的非均衡發展雖可以成為村莊發展的動力，但當村莊之間收入差距過大，特別是鄰村之間的差距過于明顯時，先進村莊就會產生優越感，落后村莊則極端消極低沉，從而直接加深富裕村莊與貧窮村莊的隔閡。特別是富裕村莊生活參照系的絕對優勢使落后村莊農民內心逐漸產生并積聚起一種強烈的不斷增強的受挫感，當落后村莊面對巨大的地區差距而感到無能為力時，發展動力就會異化為對富裕村莊的嫉恨。不管是富裕村莊對貧窮村莊的鄙視，還是貧窮村莊由于產生“相對剝奪感”而對富裕村莊的仇視，都會加劇人們對貧富分化現實的不滿，進而會影響社區

、社會的和諧與穩定。

3.農村社區分化對村莊治理模式創新提出了挑戰。一是農村社區分化對國家的村莊治理提出了挑戰。一方面，農村社區分化為政府農村治理制度創新設置了難度。農村社區分化表明村莊自主意識增強，民主覺悟不斷提高，其對國家制度的選擇更加積極和挑剔，要求有更完善的農村治理制度設計來滿足他們的需要，這就對國家的村莊治理體制創新提出了新的要求。而農村社區的過度分化導致村莊之間相互適應性越來越小，新生治理制度難以適合如此之“地情”，使得新生治理制度整體性特征缺失而難以推廣。另一方面，農村社區分化對政府的農村政治整合提出了新的挑戰。農村社區分化在本質上表現為利益分化，而利益分化又必然會產生利益沖突。對于國家政治發展來說，農村社區分化就是一個利益整合的過程。所以，國家在如何既能使各分化主體的權力和利益得到保證，又能夠促進社會整體穩定和發展等方面面臨新的挑戰。如2012年5月8日，河南濮陽慶祖鎮西辛莊村要建“村級市”，[6]希望能夠得到與其經濟實力相稱的政治權力。因此，農村社區分化對國家政治整合的挑戰越來越嚴峻。

二是農村社區分化使鄉鎮政府的村莊治理面臨新的矛盾。隨著農村社區分化，村莊治理模式也在由權力集中逐步向“鄉政村治”模式轉變。鄉鎮政府是國家權力的基層代表，對村莊治理具有直接的影響力。但是，一方面，農村稅費改革后，鄉鎮政府失去了對人、財、物的統一調控權，進而使其統一指揮失效，導致鄉鎮行政能力不足，并逐漸失去了對村莊治理的積極性和主動性。另一方面，農村社區分化使村莊獨立自主能力逐漸增強，民主意識不斷強化，村莊自治越來越深入人心，這在一定程度上削弱了鄉鎮政府對村莊治理的控制力，對鄉鎮政府治理的穩定性產生了沖擊。而鄉鎮政府也會在農村社區急劇分化的時候，出于對自身行動合法性基礎的考慮，對村莊治理的控制逐漸減弱。鑒此，鄉鎮政府既要退出領導權，站在法律規定的位置上，又要在動員力和影響力弱化的情況下實現有效的村莊治理，保持農村社會的有序性，這就構成了鄉鎮政府村莊治理的矛盾。

三是農村社區分化成為鄉村自治的障礙。盡管村莊自治的發展具有很大的合理性，但從中國鄉村社會的現實來看，各農村社區分化現象明顯，政治體制環境和經濟文化發展水平的不均衡等特征決定了自治模式具體實施上的復雜性。自治本身是一個過程，需要各個方面的條件支持，這些條件不僅包括國家政治統治的情形，更多的則是地方或者社區本身的客觀現實，比如經濟文化發展水平、觀念習俗等。而我國的鄉村社會現實情況十分復雜，當國家試圖以統一標準規劃治理結構或者是落后地區不顧本身的客觀現實而將自己的治理選擇建立在“理想國”上時，原本理想的治理模式反而起不到預期效果。以經濟文化發展水平為例，一個村莊實施自治，其本身必須能夠提供自治所需要的物質與文化條件，而中國絕大多數的鄉村社區并不具備這樣的能力,村莊自治受到了前提條件的制約。

三、農村社區分化背景下的村莊治理路徑選擇

我國農村社區分化是客觀存在的現實，村莊治理路徑的選擇也必須符合這樣的現實，既要強調國家宏觀層面的村莊治理，又要重視農村微觀層面的村莊治理，只有加強二者的有機結合，才能實現農村社區的合理分化與有效治理，最終實現農村社會的和諧發展。

1.國家要從宏觀上引導農村社區合理分化。我國目前還處于社會主義初級階段，由于歷史、社會、文化等原因形成了較大的村莊差距。因此，我國既不能像當今西方國家那樣實行發展后的公平型戰略，也不能像現代化進程中的國家那樣實行效率型戰略，國家對村莊治理的影響要遵循有限平衡原則，既強調公平，又不能忽略效率。為此，政府要從宏觀上把握和控制農村社區分化問題，引導農村社區充分、有序、合理分化。一是注重經濟發展，從根本上解決農村社區發展差異問題。加大區域經濟支持力度，對外出務工村、商品性農業村等發展較慢的村莊給予政策支持，幫助他們發展經濟，縮小村莊之間的發展差距。不斷加大對貧困農村的幫扶力度，通過技術培訓、結對幫扶等方式，幫助貧困村莊發展生產，脫貧致富，縮小村莊之間的貧富差距。二是正確協調流動人口，改善村治水平。繼續深化戶籍制度改革，建立健全人口管理機制，形成一個公平開放的人口管理機制。不斷調整政策，促進流動農民的政治參與，重視流動人口的

社會資本，鼓勵農民精英參與村莊的治理。還要加快土地制度改革，積極穩妥地推進以家庭經營為基礎的土地適度規模經營，探索建立土地使用權的合理流轉制度，防止土地荒蕪，提高土地生產率和勞動生產率。莊內部治理制度的創新。對村莊治理進行制度上的創新，必須考慮憲法選擇原則、村莊操作規則與村莊集體選擇規則的綜合運用，促進村莊治理制度體系的不斷完善。政府組織和村莊自治組織要以科學的治理理念，形成普遍認同的治理目標，通過協商與合作，實施對村莊的共同治理。要保障村莊治理者與其地位相適應的參與、決策、執行、管理和監督等權力的實施，并使村莊治理者之間的治理權力適當分離，互相約束，互相制衡。各村莊治理者都應是獨立、平等的主體，是平等、自愿與合作的關系。要保障每一個村莊治理參與者的合法權利，實現它們之間的正常溝通與協調，形成科學、合理、和諧、發展的村莊治理理念與治理制度體系。一是培育多元村莊治理主體。積極培育村莊自治組織，充分發揮多元主體的作用，加強政府部門與村莊自治組織、村民的合作。二是構建多元互動的網絡型政府權力運作方式。改革傳統的自上而下的權力運作方式，建立政府、村莊正式組織、民間組織和村民之間的多元互動運作模式。以村莊共識和認同為基礎，形成充分調動村莊能動性和自主性的治理機制。三是為村民參與提供制度保障。增強村民的民主意識和參與意識，健全村莊管理制度與組織體制，為村民參與村莊治理提供制度途徑。四是在治理結構上，改變傳統的治理結構，使村莊內的公共治理和主要資源向村莊集中，突出村莊的主體作用。五是在治理主體上，村委會要發揮村民自治組織的作用，積極主動地參與公共治理，村莊中的其他自治組織和普通村民也將參與治理。各治理主體要不斷更新治理觀念，在治理方式上由強化村莊管理轉變為以服務村莊為主，更加注重通過契約和法律手段來履行權利和義務，實現在法律制度框架內的各村莊治理主體之間的互動。六是在治理內容上，劃清鄉鎮政府與村委會在村莊治理中的權責關系，明確村委會在村民自治中的主體地位，充分發揮其村莊治理功能。[7]

3.不斷探索農村社區分化背景下的村莊治理新模式。村莊治理是社會治理的重要組成部分，關涉整個社會的變遷和發展，因此，村民治理模式的選擇要結合各個村莊的傳統和實際情況，根據農村社區發展的不同階段，針對地區差異性區別對待，采取相應的治理措施，不應強求同一。

一是先進村莊采取自治型治理模式。先進村莊從整體而言其經濟發展水平較高，內部利益結構分化和組織分化越來越充分，農民自治意識和素質不斷提高，這都為農村自治提供了先決條件。村莊自治組織要真正成為村莊治理的主體，真正成為承擔村莊公共事務管理與決策的自治性組織。政府與村莊自治組織共同為村莊提供資源，共同提高村莊吸收社會資源的能力。隨著村莊的民主政治不斷發展，村莊民主政治發展的基本特征逐漸成為在法律保障下的民主選舉、民主治理以及民主決策。在這種治理模式下，整個村莊成為一種具有一定靈活性的組織體系，在該體系內各種組織組成的資源不斷進行互補同時信息互通。政府通過法律、制度為村莊組織的發展提供保障的同時對其進行監督和管理。

二是中間村莊采取合作型村莊治理模式。由于中間村莊自治能力相對較強，村莊自治組織的治理能力和作用體現越來越明顯，尤其是村莊的民主政治發展取得了顯著成效，農民民主意識逐步增強，初步具備了一定的自我教育、自我管理與自我服務能力，所以，中間村莊可以實行合作型村莊治理模式。合作型村莊治理模式是國家政權力量與村莊自我治理力量通過一定的制度體系，共同治理村莊的一種模式。政府通過行政力量對村莊進行宏觀和間接的干預，由政府、地方、村莊自治組織以及村民代表共同組成村莊治理機構，村莊以自治為主。政府從宏觀上負責對村莊事務和治理進行科學規劃和指導，確保村莊治理方向的正確及治理理念和制度的先進性。政府通過授權把權力移轉給村莊自治組織，由其履行原本由政府承擔的部分職能。對于村莊治理資源的投入，主要還是以政府投入為主，村莊各自治組織投入為輔，同時鼓勵村民不斷增加對村莊治理資源的自我投入。合作型村莊治理模式的實施是符合中間村莊實際情況的，“這種模式的治理主體由二元（基層政府和基層群眾自治組織）轉變為多元（基層政府和基層群眾自治組織、農村

區組織、其他非營利性組織、轄區單位、農村居民），治理過程由行政控制轉變為民主協商，治理體系由垂直結構轉變為橫向結構，治理關系由依附與庇護關系逐步轉變為信任與互惠關系。”[7]

三是落后村莊采取國家主導型治理模式。在國家主導型治理模式中，基層政權組織是村莊治理的主體，承擔治理的主要責任；行政手段是配置社會資源的主要手段，基層政權充分組織和協調社會資源和社會力量，并通過有效控制村莊治理資源達到村莊合理治理與村莊和諧發展的目的。同時國家主導還可使科學、有效、合理的村莊治理模式迅速推廣，并在實施過程中得到不斷的校正與創新。落后村莊的經濟發展相對遲緩，自主能力相對不足，民主政治發展相對滯后。在這樣的地區，如果沒有能有效促進經濟社會發展的行政力量的介入，要想獲得經濟和社會的順利發展，并縮小與發達村莊的差距，是非常困難的。為此，此類村莊治理過程中，要強調行政的主動性發揮與村莊自身的能動性創造。另外，落后村莊由于社會結構簡單，人口同質性強，其治理還要依靠風俗、習慣、道德、社會輿論等非正式社會控制，如鄉規民約等。

參考文獻：

[1]李培林.村落的終結——羊城村的故事[m].商務印書館，2004.

[2]劉慧.我國農村發展地域差異及類型劃分[j].地理學與國土研究,2002,(4).

[3]江麗.現代村莊治理模式探析[j].鄭州航空工業管理學院學報,2008,(6).

[4]盧福營.非農化與中國農村社會分化[db/ol].國公網,2008-07-21.

篇4

進入21世紀，我國社會經濟繼續保持高速發展態勢，尤其是在全球性金融危機大背景下，我國社會經濟獨樹一幟，這對于我國的國家地位與社會發展都有著重要的意義。在看到經濟高速發展的同時，我們卻不得不注意到這樣一個事實，這就是我國經濟的發展是以環境的污染，生態的破壞為代價的。隨著城市產業結構的調整，以及郊區和鄉村粗放型經濟的影響，這就給鄉村水土保持，環境防治帶來了巨大的壓力。

一、鄉村林業治理小流域的功能與目的

鄉村是我國社會的一種重要表現形態。在城鄉二元結構下，鄉村與城市成為一個相互協調，相互補充的有機整體。在城市中主要進行著工商業基本活動，而鄉村則是以農林畜牧為主要活動，隨著城市土地資源的緊張以及城市環境衛生的改善，越來越多的廠礦企業逐漸搬離了城市，來到鄉村選址落戶，這極易打破鄉村脆弱的生態平衡。加之，鄉村粗放型經濟發展模式，重一時的經濟效益，忽略鄉村生態的保持，這使得鄉村的生態環境一方面受到脆弱的生態平衡的壓力，另一方面也受到經濟發展的壓力。因此探索鄉村環境治理的特殊模式和路徑，對于促進社會經濟的發展，改善鄉村生態環境具有積極意義。小流域綜合治理是指，“為了充分發揮水土等自然資源的生態效益、經濟效益和社會效益．以小流域為單元。在全面規劃的基礎上，合理安排農、林、牧等各業用地，固地制宜地布設綜合治理措施，治理與開發相結臺。對流域水土等自然資源進行保護、改良與合理利用。”【1】鄉村林業治理就是這樣一種特殊路徑。林業治理具有以下幾個方面的功能，首先，林業治理促進鄉村生態治理。林業資源是生態資源的一部分，林業資源本身就能夠改善鄉村生態環境，通過綠化環境，保持水土來減少水土流失。其次，林業治理促進鄉村社會發展。林業治理是鄉村小流域治理的組成部分，林業治理一方面能夠有效的實現小流域治理的基本功能，另一方面也能給鄉村帶來相應的經濟效益，即通過林業治理實現生態效果與經濟效果的共同發展。因此，從以上功能出發，鄉村林業治理的目的就是為了實現鄉村小流域生態環境的改善，并且促進鄉村社會經濟可持續發展。

二、鄉村林業治理小流域的基本路徑

（一）統籌規劃鄉村林業，促進小流域治理

鄉村小流域治理時一個系統工程，即是指通過對小流域單元內的生態環境進行全面考察的基礎之上，合理規劃，科學治理，運用生態的，工程技術的以及其他各種方式對其進行綜合的治理。林業治理是鄉村小流域治理中生態治理的重要組成部分。與此同時，林業治理也需要針對小流域單元內的農林畜牧業以及河流，土地資源綜合考慮基礎之上進行統籌規劃。統籌規劃林業治理的基本目的就是讓林業規劃服務于綜合治理的全局目標，盡最大可能的利用林業治理的效能以及給鄉村小流域單元內的農副業生產帶來積極的效果。具體見下圖：

（二）加強鄉村林業治理的補助力度

鄉村林業治理小流域是一個龐大的系統工程，單單依靠小流域范圍內的政府投入和群眾投入顯然是遠遠不夠的。通過比較全國各地在小流域治理方面的投入來看，吉林省僅2011年，全市投入治理資金1288萬元，對22條小流域進行治理，完成治理面積10.1萬畝。而山東省莒縣借助國土整治、農業綜合開發、植樹造林等項目進行水土流失治理。4年來，累計投資達6761萬元，通過對蘆家河、大山、萬子山等3條重點流域進行了清潔生態型集中連片治理，治理水土流失面積88.62平方公里，先后治理小流域38條，治理水土流失面積1086平方公里。小流域單元不是一個獨立的單元，其生態，水土環境直接影響到周邊地區生態環境以及社會經濟發展。小流域區域的群眾參與治理的力量是有限的，并且是薄弱的，因此必須加強鄉村林業治理的政府財產補助力度。因為小流域治理不僅對現時社會經濟的發展有重要意義，更是一件利在千秋的大項目。

（三）提升鄉村林業發展加工水平

小流域治理是對已經造成的生態破壞，水土流失進行綜合性，補救性質的治理。其直接的目的是為了恢復鄉村地區水資源，土地資源的充分利用，減少不必要的環境成本。與此同時，鄉村社會經濟需要不斷的發展，這就需要在對小流域進行綜合治理的基礎之上，探索一條促進鄉村社會經濟可持續發展，而又不影響鄉村小流域生態環境的道路。通過林業治理鄉村小流域作為一條重要路徑，那么則可以通過提升鄉村林業加工發展水平，摒棄粗放式的林業加工模式，增加鄉村林業加工發展的技術含量和附加值。將鄉村小流域的林業治理與鄉村林業發展相結合。讓林業資源一方面為小流域的生態環境服務，另一方面也為鄉村的經濟效益服務。

三、結語

篇5

在人文學科領域，一個很大麻煩是學者們使用的概念系統常常不一致，以致論者自言自語，彼此難以交流。為避免這種情形，筆者需要對本文使用的主要概念作一說明。

首先，傳統鄉村社會是指沒有積累、生產方式簡單、習俗對公共事務有絕對支配力的社會。這種社會自然以農業經濟為主，居民大體按血緣關系聚居并形成村落。支配公共關系的力量主要是宗法、宗教代表人物。習俗和教義壓制了農業居民的自由，居民們沒有其他選擇的自由。

其次，中國大部分鄉村社會已不是傳統鄉村社會。進一步看，中國相當一部分鄉村社會已經變成了城市社會，只是缺乏城市社會的基礎設施。例如，珠三角地區很多被稱為“農村”的地區，其實已經和農村不相干，對這樣的地區大談“鄉村治理”實在不妥。但另一方面，也不能說中國的鄉村社會已經完成了向現代鄉村社會的轉變。

第三，從某種意義上說，“現代鄉村社會”并不存在。一些發達國家把低于一定人口密度的大范圍地區定義為鄉村，僅僅在人口分布的描述上有意義，在社會結構上沒有意義。現代農業的主體是專業農戶，他們在社會權利上與城市居民沒有區別，其身份僅僅有職業意義。他們住在城市外面，可叫做“城外市民”。

第四，“鄉民”并不是一個內涵十分確定的概念，本文所指鄉民是傳統社會的農業居民。當今中國，嚴格意義上的“鄉民”也不是農民的主體，因為他們或多或少卷入了市場化過程。

最后，“公民”的內涵也不是十分確定。擺脫了傳統鄉村社會、進入市場化社會的民主國家的居民，可稱作公民。從廣泛的意義上說，公民是一個政治概念，指一個民主社會的合法居民。傳統鄉村社會是接近“原子態”的社會，居民沒有國家概念，而多有宗法概念或王（皇）權概念。中國北方居民的皇權概念比較強，南方居民則宗法概念比較強；宗法概念似乎與關于“國家”的語境不大一致，但實際上卻與公民概念比較接近。

【從哪里來，到哪里去】

傳統鄉村社會解體、鄉民轉變為公民，具有必然性。這種必然性是由市場化過程引起的公共領域的擴大決定的。在傳統鄉村社會，生產方式基本沒有變化，相應地其公共生活也比較簡單，通常按慣例習俗處理公共事務，所以，“一致同意”事實上成了公共事務決策的通行原則。只是這種“一致同意”并不真正和諧美妙，因為居民通常以犧牲自由來服從習俗的繁文縟節。

但這種傳統合理性只是暫時的，并非現代意義上的和諧性。所謂鄉民轉變為公民，就是社會經濟基礎變化以后，人們在公共領域的行動規則發生適應性變化。這種變化主要是兩個方面，一是在民族國家形成的基礎上對各級政府的首長和立法代表遴選實行“少數服從多數”的票決制，二是在社會范圍里盡可能地將包括合理習慣在內的公共準則轉變為法律，形成對法律的“一致遵守”準則。只要法律不禁止，任何人可自由行動。

【鄉民轉變為公民是“驚險一跳”】

鄉民轉變為公民，是一整套制度的變化，也是人們利益關系的大調整。這個過程可以充滿血雨腥風，也可以波瀾不驚。究竟有什么結果，與一個國家的歷史遺產有關系，例如，中國社會轉型的命運就操持在我們這幾代人手上，特別與當代核心政治家的決策與行動能力有關。

筆者以為把鄉民轉化為公民，是具有多種側面的過程，其政治身份的轉化，的確要慎重，來不得浪漫主義。但這個轉化還有經濟的方面，有發展條件的轉化，要保持局面的波瀾不驚，就要把握好轉變的節奏，不要急于求成，當然更不能不思進取。必須在下面幾個條件逐步發育的過程中，有節奏地促進中國社會全面轉型：

中產階級必須獲得充分發育，并在經濟上擁有獨立性，不依賴特殊的政治資源。眼下國家推動的社會收入分配政策有利于這個條件的形成。順便說，我以為中國百姓70%可以有自己的獨棟住房，為此要有一個思想解放的民生戰略和方案。其次是貧困人口的比重要足夠低，保障其基本的生存資源，如此則激進政治家會喪失土壤，不容易發生暴民政治。三是要發展適度的富人政治，使政治家離開政治舞臺也能保持一定水準的生存資源。此外，政務員崗位應有序地向成功商人和社會賢達開放。此舉會有一石數鳥功效。四是國家基礎設施先進，市場高度一體化，區域封閉應被打破，特別是民族地區的區域封閉的打破。五是全社會廣泛達成民族文化認同。這是塑造的基礎工程，也是民族國家穩固的基礎工程。

而要讓鄉民轉化為公民，就是要讓傳統鄉村社會解體。提出這個說法會讓具有很深鄉村情結的人們難以接受。拋開長遠的政治轉化不說，在未來一二十年里，我們要達到這樣幾個目標：

第一，在全國范圍里消除社會治理的二元機制，將所謂鄉村治理轉化為城市治理，實現社會治理的一元化。

第二，農村大量人口一部分進入現有各類城市，一部分進入新興城市，其余轉變為專業農戶，分散在300萬個左右的小型居民點中，使農村真正成為農民的工作與生活區域，且農民僅僅有職業身份甄別的意義，其余社會身份和城市居民完全一樣。小型農村居民點將不再需要設立獨立的公共組織，它們的公共事務歸并于小型城市或其他類型城市的郊區政府。

第三，在可預見的未來，中國僅僅需要大約5000萬各類農戶，這個數量的農戶有一定的經營規模，其收入水平可達到全國平均水平。大部分農戶可進入中產階級行列。

以上社會景觀的出現，將意味著傳統鄉村社會的消失，傳統鄉村社會將成為一個“傳說”。

對于中國民主政治的發展路徑，必須重新思考。鄉村社會越發達，其實蛻變為城市社會的機會越大；其農業變成了城市化分工體系的一個分支，專業農戶也卷入城市經濟系統，變成了“城外市民”。當我們說發達的鄉村社會才有對民主政治的需求時，其實是指城市社會對民主政治的需求。換句話說，屆時“發展鄉村民主政治”其實應該表述為“發展城市民主政治”。一個區域，一旦它產生了對民主政治的需求，就意味著它已經是城市化的社會。也許我們仍然按習慣把一個地區稱為鄉村社會，其實它在本質上已經具備城市型社會結構。

我們在長三角、珠三角地區看到，那里的村莊已高度非農化，盡管行政建制上仍把它們看做鄉村，并且使用“鄉村治理”這樣的政治術語來指稱此類工作，但在工作內容上看，已經和農業關系不大。這里當然也存在“表述的滯后”對實際工作的消極影響，甚至可以說這種影響還很大。正因如此，才有必要通過理論認識的深化，及時轉變政治用語，以消除影響。

篇6

農村空心化的治理是實現社會穩定、政治民主和基層治理的重要基礎。其可以與美麗鄉村建設有機結合起來，就近、就地解決農民轉移、就業，減少農村人口盲目流失，推動城鄉一體化發展，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，恢復農村經濟的活力，實現農村經濟社會的可持續發展。

田園城市的理論

19世紀末英國社會活動家霍華德提出的基于“自然之美、社會公正、城鄉一體”思想的田園城市理論，對我國現階段下美麗鄉村建設具有重要的理論指導意義，也是遏制農村空心化趨勢，建設“田園型農村社區”的重要理論依據。霍華德田園城市理論提出的背景是在英國工業革命后期，大量農村勞動力涌向城市，農村空心化趨勢越來越嚴重，農村因缺少勞動力面臨發展停滯，而城市不斷擴張，城市病（如交通、環境等）問題突出，與我國當前的農村發展狀況比較相似。霍華德指出，理想的田園城市應當既體現環境優美、空氣清新、城鄉融合的自然之美，又能反映機會均等、充分就業、無貧民窟的社會公正。他的這一主張實質上強調了要以城鄉發展的互動與和諧取代彼此的孤立與分離。田園城市實質上是城和鄉的結合體，即統籌城鄉一體化發展。霍華德在田園城市規劃理論模型中，把城市規模控制在6000英畝（約24平方公里），其中心城市面積1000英畝（約4.06平方公里），農業用地5000英畝（約20平方公里），人口32000人，其中30000人住在城市，2000人散居在鄉間；市中心建有中央花園和公共服務機構（如圖書館、市政機構、學校、商場、醫院等），由6條林陰大道把城市分為6個部分，并通向鄉村；居住區建有環形鐵路，臨近鐵路建有工廠、牧牛場、市場等，農田中間有小塊宅地由經營農田的農戶居住，田園城市的土地及其收益歸全體居民集體所有，居民生活并工作在田園城市。英國新田園城市理念，融入“社區參與、有機增長和自給自足”三要素，更強調經濟、社會和環境的協調發展。

農村空心化治理的實踐

霍華德的田園城市規劃理論模型最適合我國農村小鄉鎮建設，構建“田園型鄉村社區”，為治理農村空心化問題提供了很好的實踐。首先，科學規劃農村空間布局，治理農宅閑置和農田拋荒。農村“空心化”從空間上表現為許多舊村老宅空置，尤其在交通不便利的邊遠山區因無人耕種的農田，長年荒蕪。應按照產業區、生活區和農業區分明的原則合理規劃農村空間布局，將小的自然村和大的行政村進行有規劃的合并，建立適合3萬人左右生活的“田園型鄉村社區”。完善學校、醫院、銀行、圖書館、農貿市場、商業街、休閑娛樂設施和場所等基礎設施建設，社區服務中心還應設立工商、衛生、交管等政府公共服務窗口，實現城鄉一體化管理。其次，建設農村新的公共經濟發展模式。隨著農村人口的流動，農村以家庭為單位的土地承包經營狀況發生了很大改變，很多農民退出農業生產。為了規范農村土地的合理有序流轉，保障農民的合法權益，保護土地的再生產能力，需要構建農村新的公共經濟發展模式，由村集體將土地實行統一流轉，按照土地的不同使用途徑進行集體經營管理，在農業區建設高效農業示范區，政府提供農業項目啟動資金，補助特色養殖業發展。村集體可成立“苗木公司”，將原來的林地進行集約化經營，苗木公司每年獲得的效益由全體村民共同受益。村民每畝土地每年可以獲得相應的土地流轉費，農民可就地轉化為苗木公司的“工人”，擴大了農民就業渠道，苗木基地本身則成為綠色防護林和社區的“綠肺”。在產業區建設村辦企業充分吸納農村勞動力，同時拿出一部分非耕地（比如原來的舊村落），建設工業園區，統一建造生產廠房，鼓勵村民興辦企業，就地解決村民就業。第三，提高鄉村公共服務供給水平。對由鄉鎮改建的“田園型鄉村社區”，建立城鄉統一的居民社保制度，讓教育、醫療衛生等公共服務均等化覆蓋社區，村民實現集中居住和福利保障，耕地實現集體流轉，勞動力就地實現就業，農民不再外出打工，合家團聚，空心化趨勢下出現的留守老人和留守兒童問題自然解決，農村、農業、農民的生產和生活發展方式發生根本轉變，實現農村傳統社會中的老有所養，幼有所教，病有所醫。

榮獲“2013年全國十大美麗鄉村之一”稱號的江蘇省張家港市南豐鎮永聯村就是典型實例，人們在“田園型鄉村社區”――永和社區安居樂業。

篇7

一、鄉村治理的涵義

關于鄉村治理的涵義，張潤澤，楊華認為“鄉村治理是一種綜合治理，它把農村的政治、經濟、文化、社會諸元素都統攝進來，以更廣泛、更宏大的視野觀察農村生活，而不囿于單純民主化治理的村民自治。”賀雪峰認為，“鄉村治理是指如何對中國的鄉村進行管理，或中國鄉村如何可以自主管理，從而實現鄉村社會的有序發展。鄉村治理這個詞有兩個偏向性的所指，一是強調地方自主性，一是強調解決農村社會發展中存在問題的能力。”可以看出，鄉村治理的基本含義就是是對鄉村進行治理，以達到鄉村社會善治的目的，解決鄉村社會的問題。

從人民公社制度解體后，我國廣大農村建立起了“鄉政村治”的治理模式，“鄉政”指的是鄉一級政權（包括鎮政權），是國家依法設在農村最基層一級的政權組織；“村治”指的是村民委員會，是農村基層的群眾性自治組織。鄉鎮政權和村民委員會的結合，形成了當前有中國特色的農村基層的一種新的政治格局或政治模式。這種鄉政村治模式一頭牽著國家，一頭牽著社會，在鄉鎮一級上既有國家行政權力對社會的嵌入，同時也體現社會的自治和民主。這一模式中，村民自治是基礎，鄉鎮政府是村民自治的指導力量。

在治理主體問題上，學者一般都認為有多個主體參與鄉村治理。除了政府以外，社會組織、經濟組織、中介組織及其他權威機構都是鄉村治理的主體；在治理理論的框架內，各主體的積極參與、協調合作才能更好地實現治理。同時，我們也應看到，由于多個主體在鄉村治理中地位和作用沒有明確定位，多主體的治理結構可能出現責任模糊，缺乏權威等問題。實踐中，社會的加入突破了政府的單一權力中心，在一定程度上削弱了政府的權威，同時鑒于我國的其他治理主體發育尚不完全，力量比較弱小，獲取資源的能力和權力基礎都較為薄弱，只能部分承接政府的職責。因此，天生占有大量資源的政府，在其他主體功能不全的情況下如果將自己的責任推給市場或者社會，可能導致更大的“政府失靈”，這對鄉村治理來說是不利的。

二、政府主體在鄉村治理中的定位

（一）地位和職能

現階段，政府主體的地位要高于其他主體，在鄉村治理中處于中心地位，其職責在于向農村提供公共服務，實施有效的公共管理。在治理理論普遍流行，要求政府進行職能轉變的今天，分權、放權、市場化、縮小政府規模等詞匯大行其道，好似只要政府讓出權力，良好的治理就隨之而來，但事實上，這很有可能是一廂情愿。

首先，政府職能轉變的根本在于“還權賦能”。將權力還給社會不僅要求社會自治能力的提高，還要求政府自身能力的提高。政府職能轉變意味著政府管理權限和管理方式的轉變，一方面要界定政府的權力范圍，歸還企業、地方、社會的權力，變統治為管理，另一方面要培育社會力量的發展。因此，職能轉變也是一個漸進的過程，在社會能力和政府能力都不足夠的時候，片面地放權給社會是不合實際的。其次，在社會轉型期，強大政府對政治穩定來說是必不可少的。現今，我國各種社會問題層出不窮，不同群體和階層的利益分化、利益沖突明顯，各種社會力量登上舞臺爭取利益，釋放政治參與熱情，只有強大政府和制度化的政治體系才能農業稅取消之后，農村發展已經進入到“工業反哺農業、城市帶動鄉村“的時代，政府的重點放在了為農民提供服務、促進農村發展上，這在客觀上需要一個有效的政府。現階段，利益矛盾錯綜復雜，社會發育尚不完全，政府在農村公共服務領域還不能“缺位”。我們在需要一個“小政府”的時候更需要一個有效的政府。

（二）政府公共服務職能的實施和保障

公共服務有助于經濟增長。遲福林指出，公共產品短缺反映了特定歷史階段我國經濟發展方式深層次的矛盾和問題。我國的經濟發展方式轉變將直接受制于公共產品短缺，公共產品短缺使多數人的實際福利不能隨著經濟增長同步提高，制約了消費主導新格局的形成，制約了服務業主導新格局的形成，制約了人力資本主導新格局的形成。因此，為適應經濟發展方式轉變的客觀趨勢，應推進以公共服務為中心的政府轉型。

各層級的政府在農村公共服務提供上存在角色差異，中央政府是宏觀制度框架的供給者，地方政府是公共服務的提供主體，鄉鎮政府是落實公共服務的主體。中央政府公共服務的輻射范圍是全國性的，主要通過重大政策和制度來實施，比如社保制度、教育醫療制度等。地方政府公共服務的輻射范圍相應縮小，主要是保障和提高地區居民的福利水平，基層鄉鎮政府則主要負責執行。保障鄉鎮政府公共服務職能的切實履行需要提供相應的財力加以保障。在基層財政沒有獨立財政的情況下，中央政府和地方政府需要分擔履行公共服務職能的成本，在不同政策中承擔不同責任。

三、建立多主體的農村公共服務供給機制，發揮政府的主導作用

我國農村公共服務事務多，需求多樣，客觀需要多主體發揮各自的優勢，通過協調合作達到資源的優化配置，提高農村公共服務供給水平。政府和其他主體在公共服務的提供中應該依據各自的資源狀況、提供能力、效率以及公共服務的不同層次、內容承擔相應的供給責任。

政府在公共服務供給中的主導作用指的是政府是公共服務的安排者、引導者，而不是直接的生產者和包攬者，其作用主要體現在：一是提供惠及全社會的公共服務，兼顧效率和公平。通過公共政策和制度的制定，對整體性的公共服務進行安排，如對教育、醫療等領域的事務安排。二是“對農村公共服務的服務標準、質量要求、收費標準、公共服務資格認證、登記制度審計制度和公眾投訴等作出制度安排。”三是提供資金支持，建立府際間責任和資金分擔機制。多主體積極參與則是動員社會力量、市場力量和群眾力量參與到公共服務中來，吸收各種社會組織、非政府組織作為公共服務的供給者，以彌補政府或者市場作為單一主體提供公共服務可能帶來的“政府失靈”和“市場失靈”，滿足公眾需求，提高公共服務的質量和水平。

在農村公共服務的供給中，政府主體和其他主體是協調合作的，政府居于核心主導地位，要切實改善農村公共服務現狀，政府應先從以下方面著手。

1．統籌城鄉發展，實現基本公共服務均等化。在我國公共服務供給中，呈現出明顯的非均等化，這種不均等表現為地域性差異和城鄉差異，經濟發達地區公共服務水平較高，而相較于農村地區，城市的公共服務水平也明顯好于農村地區。這種差異帶來了相對的剝奪感，也未達到全體人民共享改革發展成果的目的，不利于社會公平的實現。“統籌城鄉發展，重要的是要把新農村的各項建設建立在體制改革和制度創新的基礎之上，強化農村公共產品的供給。”

2．培育社會力量的發展壯大，調動群眾參與積極性。在公共服務供給中，社會力量是政府力量的重要補充。社會組織、自治組織最貼近人民的需求，能滿足農民多樣化的需求，培育社會力量的發展壯大，有助于提高公共服務供給的質量。政府要為各種社會組織、非政府組織的發展他們的有序發展提供制度空間和政策引導，保證社會組織的規范運行。政府可通過制定規范社會組織發展的法律法規，為社會組織提供合法性，規范社會組織的發展壯大；給社會組織提供一定的資源支持，幫助社會組織的能力發展，扶持它們在公共服務中承擔更多的責任。在各種社會組織中，要特別注重農民自組織自我服務能力的培養和提升，鼓勵農民自由地進行利益表達和利益獲取，充分調動農民參與農村公共服務、參與公共生活的積極性，才是農村治理發展的前途所在。

篇8

經過30多年的快速發展，國家的治理體系和能力已經難以適應不斷變化了的現實和實踐，面臨著市場化、民主化、法治化、科技發展、人民生活質量提高、社會結構分化和整合等給治理帶來的挑戰。作為國家治理的重要組成部分，鄉村治理的難題和挑戰就更明顯，鄉村治理的現代化顯得更為緊迫。

變遷中的鄉村治理困境

相比城市治理，鄉村治理的難題不僅在于區域大、差異明顯，而且在于體系更不健全、能力更為薄弱，長期以來得不到重視，更重要的是鄉村社會基礎發生了前所未有的變化。過去三十多年，是中國鄉村社會變化最激烈的時期。為什么這么說呢？我們先來看改革前的中國鄉村，從比較中才能看出這種激烈的變化。

從20世紀50年代到70年代末，國家發動合作社運動乃至后面的運動，對鄉村社會進行了徹底的結構性改造和重構：土地實現集體所有制，傳統的士紳階層和地主階層基本上被消滅了；廣大農民被編入了以生產隊為單位的政經合一體制，傳統的家庭、家族等以血緣為組織原則的結構大為弱化；政治動員、行政管理取代鄉規民約，成為社會秩序的維護和運行機制；戶籍制度將城鄉分割為兩個不能自由交流、交換和流動的封閉性社會。在這種結構性環境中，個人的自主性、自由度、選擇性非常之少，相比傳統時代，這個時期的鄉村社會處于強整合狀態，社會結構更為單一，政治身份替代經濟地位、傳統聲望和文化資本成為社會等級的唯一因素，自主、自治的社會空間幾乎不存在。這對于鄉村社會秩序而言不僅不構成任何挑戰，反而是堅強的基石。如果說當時鄉村治理有什么問題的話，那就是沒有活力以及政治運動的破壞性影響。

改革開放以后的鄉村情況就大為不同，既沒有回到革命之前的傳統時代，又缺少時代的強制性超穩定，鄉村社會結構和基礎處于急劇變遷之中。中國的經濟改革起步于農村，即農村實現。這一改革誘發農村社會的全面變遷。首先，實現后，生產單位從生產隊回歸到家庭，家庭不僅是消費、生育養育、教化的生活單位，而且也是生產單位，生產功能得到重新肯定和發展，家庭有權安排自己的勞動力，由此引發家庭的多種經營模式。與此相關的是，村落內部的經濟聯系在削弱。雖然中央一直提倡統分結合的雙層經營體制，但是實際上，農村“統”的體制機制非常微弱，在很多村莊幾乎不存在了，農村水利設施和其他基礎設施建設由于政府沒有錢、集體經濟瓦解、村莊聯系紐帶削弱等而得不到維護和建設。相應地，農村體制演變為鄉政村治體制，特別是從80年代后期開始，鄉村實現了村民自治，政府與村莊的聯系遠不如以前密切，稅費和計劃生育成為政府干預鄉村社會的最主要手段，但是也是最容易造成與村民沖突和緊張的節點。到了20世紀90年代中期，農民負擔過重和嚴厲的計劃生育工作，引發農村干群關系極度緊張，一度曾在不少地方出現干群沖突事件。這個時期（80年代初到90年代后期）鄉村的治理困境至少有三：一是村莊公共事務缺乏供給主體；二是干群關系緊張；三是新的治理制度建構緩慢。

當然，改革開放以后特別是從20世紀90年代市場化改革確立以后，對鄉村治理構成最大挑戰的還是鄉村社會結構的變遷。鄉村社會結構變遷主要體現在三個維度上：一是人口結構維度。自從實現改革后，農民不僅獲得了自主的農業生產經營權，而且獲得了勞動就業選擇權，由此，原來被束縛在農村土地上的剩余勞動力得以大量釋放，在隨后快速的工業化、城市化、市場化和對外開放進程中，農村勞動力紛紛外出務工經商，形成了“民工潮”。如果說80年代只是剩余勞動力外出，那么進入90年代，外出的不僅僅是剩余勞動力，連農村和農業所需要的勞動力都在外出，因為農業勞動無法增加農民的收益，甚至成為負擔，這一趨勢一直延續到現在。由此，中國農村青壯年人口紛紛離開，出現農村人口迅速老齡化以及大量留守兒童問題，農村人口結構呈現“386199”（婦女、兒童、老人）三留守現象，大批村莊“空心化”、“老齡化”、“空殼化”，我們曾用“農村很散、農民很老、農業很弱”來描述新三農，這就是新的鄉村治理困境。在人口老齡化的背景下，農村治理首先遇到的一個困境就是缺乏治理人才；不僅如此，一些農村地區，連基本的治安都難以維護；更大的挑戰就是農村養老問題，農村養老不但缺錢，更缺人力。人口結構變遷背景下鄉村還存在許多其他治理問題，比如村莊公共事務難以正常開展，民主自治無法正常運行，鄉村現代化更是困難重重，新技術、新觀念難以推行，更談不上社會創新。

第二個維度就是鄉村社會分化。在過去三十多年中，工業化、城市化、市場化為社會分化提供了契機，鄉村社會分化與城市社會分化都非常快、非常明顯。一方面社會分化是社會經濟發展的重要表現，相比于計劃經濟時代的“平均主義”，社會分化體現了社會經濟發展為不同能力的人提供了各顯神通的機會，從而使不同的人在社會經濟發展中獲得不同的地位，另一方面由于轉型過程中存在著制度不合理、權力尋租和市場行為不當不法（如假冒偽劣）等因素的影響，使得社會分化存在著嚴重的不公問題。與此同時，社會分化又反過來進一步影響和左右下一步的分化。具體到鄉村，不論是收入分化還是階層分化等，都是相當明顯的。農村收入差距擴大成為事實。與收入差距相關的就是鄉村社會階層的分化。在計劃經濟時代，鄉村社會雖然也有所謂的“地富反壞右”，但是這更多的是政治符號，當時主要只有兩個階層：干部與社員。而改革開放后，鄉村社會分化成至少有8個階層：農業勞動者階層、鄉鎮干部階層、鄉鎮企業家階層、農村個體工商戶階層、農村雇工階層、農村知識分子階層、鄉鎮企業工人階層、農村私營企業家階層。不同的社會階層有著不同的社會經濟地位，有不同的社會影響力，更有不同的利益取向、需求和行為。在這樣的階層格局下，鄉村治理顯然比以前更復雜、更具挑戰性。最大的挑戰就是在鄉村治理中如何合理地體現不同階層的利益和需求，既要防止上層階層對中下層階層的剝奪，又要避免中下層對上層的對抗，階層之間的社會團結成為鄉村治理的頭等課題。鄉村社會階層分化，改變了鄉村治理的社會基礎和目標，如果能實現階層的社會團結，那么鄉村的治理和發展將不再是難事。

第三個維度就是村莊類型多樣化。由于歷史傳統、地理位置、人口結構、社會經濟因素以及其他因素的不同，不同村莊在改革開放和經濟發展中表現很不同，呈現出多樣性態勢，不再像之前那樣絕大多數農村都是一種產業形態、相同的管理模式和社會構成等。中國有60多萬個行政村、幾百萬個自然村，每個村莊都有其個性。有的人將當前的村莊劃分為“城中村”、“空心村”、“新型社區”、“超級村莊”等。由于劃分標準不同，可以有不同類型的村莊分類，比如根據人口進入和外出情況，也可以分為三類村莊：外來人口多的村莊、外出人口多的村莊、沒有外出和進來的村莊；還可以按地形劃分：平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。雖然有些類型是自然形成的，如按地形形成的不同類型村莊，但是這種自然因素也會影響村莊的社會經濟，從而影響村莊治理。比如中國目前最窮的連片特困農村大多位于高寒偏遠、沙漠戈壁等地理條件和環境非常惡劣的地區。這些地區的村莊由于貧困或者不發達，它們面臨的治理問題顯然不同于其他地區的村莊。村莊的多樣化和個性化，表明村莊治理應該是多樣性的、個性化的。在這種情況下，固守于一種治理模式，采取“一刀切”的治理方式，已經不足以解決問題、滿足村民的需求和實現村莊的團結、發展。

邁向多元自主的鄉村治理

在過去三十多年，鄉村社會在變化，而鄉村治理也沒有停滯，問題在于鄉村治理的調整變化跟不上鄉村社會的整體變化，因此鄉村治理的困境和挑戰由此而生。鄉村治理的調整和變化基本上按照這樣的軌跡進行：從國家與鄉村的關系上，鄉村治理更多的向著自治方向演變，但是出現自治與行政化搖擺不停的問題。一方面由于鄉村經濟基礎發生了明顯的變化，傳統的集體化治理機制已經不再有效，由此國家將村民自治機制和制度引進鄉村。但是另一方面鄉村依然承擔著農業生產、支持城市、工業發展的重任，于是國家對鄉村既有巨大的政治需求，但是又無力承擔鄉村公共服務。在這樣的情況下，國家既希望于讓渡權力讓村莊自治，由村莊自身解決一些公共服務和公共事業發展問題，與此同時，又不能不向鄉村汲取更多的資源為國家工業化和城市化服務，因此又得強化對鄉村的行政控制、管理和動員。村民自治制度就是為了滿足這樣兩種有著明顯張力的需求而設計的。在自治層面，由于不同村莊的人口結構、經濟條件、歷史傳統不同，有不同的表現，盡管有少數村莊在自治過程中不僅能完成政府的任務、有效解決問題，而且還能增進村民的福祉和村民團結，但是大多數鄉村自治并不盡人意。

雖然不同村莊特別是不同類型的村莊面臨的治理問題有所不同，但是，它們也有一些相似之處。具體而言，當前鄉村治理存在著這樣一些具有普遍性的問題：第一，公共服務供給嚴重不足，城鄉存在著明顯的公共服務差異。雖然這幾年國家不斷加大公共服務投入，但是，公共服務質量遠不能滿足農村居民的需求。第二，既有的公共服務存在傳遞不足問題，不能很好地抵達村民那里，這里的約束因素是公共服務人才缺乏以及公共服務機制不健全。許多農村公共服務存在有事沒人干，或者有人干不了，比如農村由于缺乏高質量的村醫，因此農村醫療健康服務包括公共衛生健康服務無法得到很好的傳遞。在村莊，由于沒有公共服務的專門機構，因此村委會就擔當著政府公共服務的一些職責，但是村委會不但人手不夠，而且由于不具備政府功能，因此難以勝任公共服務的傳遞，反而損害了其擔當村莊民主自治功能。第三，村莊公共事務有事沒人做、有事沒人愿意做、有事沒錢做的情況越來越普遍，這里的原因很多：一是大量人口外出，村里只剩下老人；二是村莊合并，行政村下面有很多自然村，村民對自然村的公共事務可能感興趣，但是對行政村公共事務冷漠；三是村莊原子化、個體化日趨嚴重，認為公共事務是政府的事或是村干部的事，與自己無關。第四，村莊的社會團結出現問題。一方面也是由于原子化和個體化問題，人們更加追逐自己的利益，另一方面在公共事務中存在一些不公平、不合理、不透明問題，影響到村莊的社會公正，從而導致許多不滿、糾紛乃至沖突等，直接影響到村莊團結。第五，傳統的村規民約和團結文化在城市化、工業化、市場化和科層化中遭受損害和破壞，村民變得更加自我和個體化。同時不同村莊也有自己一些特殊的治理問題，比如超級村莊存在外來人與本村人的分割以及村干部的貪污問題；城中村存在著治安、外來人口管理、環境衛生問題等；欠發達村莊存在貧困、空心化等問題。

總括起來說，當前鄉村治理存在機制不健全不合理、能力不足、供需錯位、村民參與不足和團結不高、共同體衰落等問題。針對這些問題，首要的還是要求政府發揮更大、更合理的作用。具體地說，政府應在公共資源投入與機制改革兩個方面發力：首先政府應該加大公共服務資源的支持力度，目前的力度還不足以解決公共服務短缺問題。公共服務應該由政府全面承擔和提供，特別是在欠發達農村，中央政府和省級政府應該承擔更大的公共服務投入責任。在公共服務方面，不僅要注重生活性公共服務投入，還要增加對生產性公共服務投入，包括道路交通、飲水、污水和垃圾處理、教育、醫療衛生、信息設施、技術服務等。其次，政府在資源投入和運作機制上進行創新改革，資源投入和運作應以培養治理能力、激發村民參與和合作、滿足需求為目標，不能僅僅為了投入而投入。在機制上，國家應該還村委會以自治本來面目，讓其真正從事村莊公共事務的治理，而在村莊層面建立公共服務運行機制時，一方面要強化公共服務的專業化，另一方面將公共服務更好地與村民需求對接。這里的前提在于公共服務人才的培養和引進，現有的公共資源配置或者不能有效地解決公共服務人才待遇問題，或者不注重這個問題解決，更不注重加大農村公共服務人才的培養。目前農村公共服務吸引不了人才，即使引進的人才也想辦法逃離，嚴重地影響到農村公共服務的質量。國家在一些貧困地方實施特崗教師政策，吸引了不少剛畢業的大學生到貧困地區特別是農村學校任教，不僅解決了農村學校師資短缺問題，而且大大地提高教師質量，明顯地改善了當地的教育條件。這個實踐經驗可以應用于鄉村其他公共服務人才引進和培養上。與此同時，國家還需要拿出一些公共資源，改變配置方式，誘發村民參與村莊公共事務治理上，比如實施以獎代補的財政配置機制，加大向村莊社會組織購買服務的力度。不管怎樣，國家資源配置機制改革應該以激發村民參與、合作為先決條件。只要每個村莊有更好的自治機制、自主參與機制和合作機制，那么就可以有效地解決村莊治理中出現的難題。

篇9

農村社會組織是以公共事務治理為目標，在農村經濟社會發展中發揮服務、溝通、協調等作用，并以農民自我組織、自我管理、自我教育為主要特征的自治組織，主要包括各類專業協會、生產互M織、維權組織、民間糾紛調解組織等。農村社會組織的蓬勃發展，表面看似乎帶來了農民生存狀態、組織方式以及政府、社會組織關系的轉變，使農民社會參與方式變得多樣化、社會治理主體有多種選擇。但就整體而言，我國農民組織化水平還不能適應轉型期鄉村治理的需要，組織活力尚未激活，無法在創新農村社會治理體制中發揮作用。具體體現在以下幾個方面。

一是農民參與意識淡漠，缺少組織化的行為習慣。在我國兩千多年封建專制的慣性作用下，農民小農意識、封閉意識和小富即安意識的烙印深刻。此外，由于現代社會轉型的沖擊，農村原有社會結構被打破，農民的自我意識、功利意識逐漸增強，但對政治的冷漠和事不關己的態度制約著農民的利益訴求和參與政治生活的意愿，使農村社會缺少組織化的制度空間與行為習慣。

二是個別鄉鎮政府越權管理，農民組織缺少發展空間。相對村級組織而言，個別鄉鎮政府依然處于強勢地位。實踐中，個別鄉鎮政府“領導”村委會有余，“指導”村委會不足。村委會在一定程度上“”村民管理村級公共事務，而村級黨支部委員會和村民自治委員會自身的權責界定不清，甚至兩套班子、一套人馬，導致村級黨支部常常干涉村委會日常事務，村委會自治功能大大弱化，成立農民自治組織舉步維艱。

三是政策法規滯后，農村社會組織缺乏有力保護。整體而言，當前我國引導、發展和規范農民組織的政策法規的出臺仍滯后于實踐。實踐中，農民組織“名不正則言不順”，有些文件雖然制定優惠政策對農民組織的發展予以支持，但由于具體操作性不強和運作失范，導致很難從根本上保護農民組織成員的合法權益，在一定程度上阻滯了農民組織化發展的進程。

社會資本與農村社會組織的關系

社會資本是一種特定的關系和社會資源，是個人、群體、社會等主體在社會網絡、規范、信任、道德等方面存在一定的共識，進而通過合作行動增進社會公共利益和社會整合度。社會資本理論強調了多元主體的協同治理，認為社會資本的發育是使民主得以運轉的關鍵因素，它促進了公民的政治參與和善治。

社會資本的生成有賴于農村社會組織的培育，社會組織凝結著社會資本的網絡和社會資本發展的表征。政府與公民社會的合作治理，主要是通過政府與社會組織的合作來治理，社會組織是公共治理的中介和橋梁。隨著社會組織的蓬勃發展，信任、規范和網絡等社會資本的存量，對于集體行動和有效治理有著重要促進作用。同時，通過善治實現政府與公民對公共生活的合作管理，又能反過來促進社會資本的生成。

我國農民人口數量龐大，要想讓農民共享社會發展成果的愿景實現，必須要充分發揮農民參與公共事務的主動性和積極性。然而，隨著市場經濟的發展和農業稅的取消，農村社會結構和農民行動邏輯發生轉變，高度同質性的社會平衡被打破，農民的生產和生活方式、價值觀念和社會心理等方面也呈現出異質化的特征。農村由原來的熟人社會向陌生社會轉變，農民之間的信任度大大降低，農民對社會事務的參與熱情不高，農村社會的社會資本存量呈現下降趨勢，這嚴重影響了農民間的團結關系，對社會善治的實現造成了巨大影響。因此，積極激活社會資本活力，培育農村社會組織，對于促進農村社會和諧及實現農村善治具有重要作用。

社會資本視域下農村社會組織培育的路徑

培育農民的公共精神。公共精神是指在共同體中，公民積極參與公共事務，認同和維護共同體價值、公共規范和公共原則。社會資本理論認為，公共精神與治理的質量正相關，公共精神是社會資本之源。公共精神體現著公民參與組織生活的活躍程度，對社區事務的關心程度，非基于個人利益的政治參與積極性等。公共精神弱的地方難以生成社會資本，公共秩序陷入管理混亂的困境較難破解。鑒于我國農民群體的現狀，必須大力培育農民的公共精神和農村社會組織的公共性，引導農民參與各種社會政治生活。

對此，一方面要引導村民從公共精神出發，追求更大的共同利益，摒棄將公共領域作為僅是追求個人利益的戰場，實現農村社會組織內部的平等和信任，促進社會資本的生成。另一方面，農村社會組織的培育要貼近農民群眾、農民生活、農村實際。當前我國農民現代化意識薄弱，農民整體受教育水平與其經濟能力不匹配。因此，要廣泛培育有利于農業生產和農民生活水平提升的各類組織的發展，如農業科技組織、農民職業組織、民間糾紛調解組織和公共治安維護組織等，拓寬農民組織化的領域。此外，要加快農村法治建設，制定相關的優惠政策，加大政府的支持力度，建立健全農民組織的法律法規體系，不斷優化農村社會組織結構。改變鄉鎮傳統行政管理方式，將農民可以自我管理的事務逐步“還政于民”，更好地調動農民的積極性，使其更主動地參與公共生活。在法律政策的保護下，使互惠變得更加可期待及可實現，信任得以形成并促進合作，以此促進社會資本的生成。

強化他治與自治的互動，實現農村基層管理與群眾自治的有效銜接和良性互動。自治是社會資本形成的基礎，農村社會組織的自治性是農村社會組織培育的前提。哈佛大學教授帕特南曾指出：中世紀開始形成的北部城鎮的自治傳統，帶來了各類活躍的社團，這些社會組織都是非政治性的，以大眾為基礎的、自治的。因此，農村社會組織的培育應當注重保持自治性，減少行政干預，使其自主形成參與者規范，培養信任與合作等社會資本。要加強村級基層組織建設，突出村委會的自治功能，減少鄉鎮政府對村級事務的干涉；要進一步完善村民自治機制，通過規范民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的自治程序，調動廣大農民參與村務的積極性，充分發揮農村群眾的監督作用；要引導、規范和發展農村“非官方”社會組織，發展社會自治能力。因為農村非官方組織是由農民自愿發起成立的，是適應人們日益豐富的社會生活需要而興起的，是完全的自治組織，具有深厚的群眾基礎，可以集中反映成員的意愿，化解社會矛盾，是維護農村社會穩定的重要力量。

優化農村社會組織的結構。從我國農村社會組織發展現狀來看，目前農民組織化水平還很低，不能適應當前國家治理的需求。一方面是農村社會組織種類少、規范性差、分布不均衡；另一方面是農村社會組織內部以及農村社會組織與村級事務管理的互動和合作極少，參與社會治理的積極性、主動性差。帕特南教授指出，互動與合作才是社會資本的基本組成部分，才能更好地促進公民的參與和信任，促進社會資本的產生和維持。因此，農村社會組織的培育在注重數量和規模擴大的同時，更要注重引導農村社會組織成員以及不同社會組織之間，本著相互信任、相互支持、互惠互利的原則，以開放、包容的心態參與合作與競爭，促成社會資本的生成，提高社會治理績效。同時，在農村社會組織的培育中也要注意避免小圈子、小團體的形成，以免影響社會資本的生成。

（作者為新鄉學院副教授）

篇10

其次，在廣大普通農業型村莊，集體經濟空殼化，人財物持續流出村莊，村官的位置對富人并沒有經濟上的吸引力，村干部老齡化現象嚴重，年富力強的村莊精英分子都流向了城市，他們生活的重心不再放在農村，選舉雖然很規范，但卻無法選出好的當家人，村級治理陷入半癱瘓的維持狀態。在這一類型的農村，“富人治村”更多地意味著奉獻，或者說追求社會和精神層面而非經濟層面的收益。

不管是追求社會價值還是經濟利益，富人之所以能參與到村莊政治中來，并受到廣泛關注，其基礎是市場經濟背景下基層民主政治的發展。

富人治村現象背后的深層解讀

隨著市場經濟的滲透，財富成為村莊社會中衡量一個人價值的基本尺度，筆者在河南農村調查時了解到，村干部尤其是主職干部必須要有一個致富項目，否則，群眾就會看不起你，做工作沒有說服力，你自己都很窮，怎么能帶領群眾致富？為此，當地政府提出了“雙強干部”，即工作能力強和致富能力強，不光要個人致富能力強，還要帶領群眾致富能力強，“雙強干部”成為村干部的一個自覺追求。

在很多農業型村莊，由于村干部的待遇較低，家庭條件較差的村干部自愿退出。比如河南農村，主職干部即支書、主任的工資為240元/月，副職干部的工資為180元/月，這樣一個工資水平，如果沒有較強的致富能力，村干部會越來越窮，成為村里的困難戶，并且村干部退下來之后缺乏保障，還要靠兒女養老。也正是因為此，村干部中途辭職不干的現象非常普遍，村干部職位對年輕人無法產生吸引力，村干部后繼無人，后備干部的培養成為一個突出問題。也正是在這個意義上，富人治村具有積極意義。

因而，“富人治村”是鄉村治理模式轉換過程中必然要出現的現象，是鄉村社會對村級組織弱化的自主適應和應對，并且對基層民主建設提出了新的要求。

將富人群體納入到基層民主的制度框架中來

要發揮“富人治村”的積極效應，避免其消極效應，就要進一步完善村級民主建設。村委會選舉為富人群體提供了一個參與村莊政治的舞臺，但選舉并不是村級民主的唯一內容，僅有選舉還無法達到鄉村治理的善治，必須完善選舉的配套措施，真正將富人群體納入到基層民主的制度框架中來，以制度建設促進村級民主，而不是將村級民主的前途寄希望于富人的良心和自覺。

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中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年1月12日

前言

《中華人民共和國國家標準城市規劃術語》對城市化的定義，是“人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程。”國家統計局數據顯示，2011年末中國有城鎮人口69，079萬人，城鎮人口首超農村；截至2013年末，我國城鎮常住人口73，111萬人，比上年末增加1，929萬人，城鎮人口占總人口比重為53.73%。城鎮化人口的過半表明中國經歷了史上最為壯觀的城市化進程，目前這一進程開始呈現一種從增速到減速的過渡狀態。不能否認城市化是一個國家或地區實現人口集聚、財富集聚、技術集聚和服務集聚的路徑，也是生活方式、生產方式、組織方式、職業結構、消費行為及價值觀念轉變的助推器，導致了社會進步、經濟高漲，城市改觀和理念重塑。然而，在人口、生產要素和產業加速向城市聚集的過程中，不可避免地帶來各方面的矛盾與沖突，首當其沖的是廣為詬病的“偽城市化”――人員的流動并沒有實現權利和福利的同步流動，即涌入城市的鄉村人口并沒有真正享受到與城市居民同等的待遇。相對于城市的高速發展，農村經濟社會發展相對滯后，戶籍、住房、教育、醫療、保障等制度建設有待完善；其次與城市化伴生了交通擁堵、環境污染、公共資源的匱乏、收入分配不均等社會問題。在廣闊的農村天地，受城市化浪潮的巨大沖擊，存在了幾千年的鄉土中國，經歷著小農經濟體制的建構、文化制度的變遷和社會關系的深刻變革，如何化解當前鄉村社會的轉型之殤？鄉土中國的生命如何得以延續？

一、鄉土社會的嬗變

先生曾指出，中國社會是鄉土性的。就世界范圍來說，工業化、城市化是社會前進的必然選擇，經歷了工業化、城市化的加速進程后，鄉土中國發生了深刻的變革。

（一）鄉村空心化日漸加劇。近年來，城鎮化、工業化的持續推進，大量農村青壯年勞動力不斷“外流”，涌入大中城市及其郊區，農村人口顯著減少，不少遠離城市的村莊普遍出現人走房空現象，由此帶來的直接結果是大量的宅基地及地上房屋常年無人居住，甚至坍塌損毀，這些小而分散的宅基地已成為當前農村環境整治的“頑疾”。由于青壯年外出務工或經商，耕作方便的田地由朋友親戚代種，一些離家遠、耕作不便的田地只能任其荒蕪。大量耕地拋荒造成寶貴土地資源的嚴重浪費。根據國土資源部調查，農村每年撂荒耕地近3，000萬畝，存在了幾千年的一家一戶小農經濟開始解體，為國家糧食安全埋下隱患。近幾年我國交通體系尤其是高速、高鐵的明顯改善，城鄉人員互動增多，信息網絡覆蓋面逐漸擴大到城郊地區，先進的外來強勢文化日益滲透到鄉村社會，家庭意識日漸淡薄，戀土情節趨于弱化，延續幾千年的鄉土文化日益邊緣化甚至有逐漸消失的危險。城市化導致鄉村人口空心化，進而逐漸演化為人口、土地、產業和基礎設施聯動空心化，最終形成鄉村的“空心化”。

（二）留守之殤。目前，每年大約有1，800萬來自農村地區的人口進入城市，越來越多的年輕人背井離鄉到城市打拼，導致鄉村人口年齡和結構發生重大變化，留守人員多為老人、婦女和兒童。尹延慶認為，當前農村留守人員呈現“四化”特點：留守勞動力女性化、留守家庭老齡化、留守情感淡漠化、留守環境復雜化。據2013年全國婦聯《我國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》顯示，全國農村留守兒童6，102.55萬，占農村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。農村留守兒童年齡結構發生變化，學齡前兒童規模快速膨脹。學齡前農村留守兒童（0～5歲）在農村留守兒童中占38.37%。義務教育階段留守兒童（6～14歲）學齡階段兒童在農村留守兒童中占48.31%。據2011年統計數據，中國農村留守老人達4，000萬，人口老齡化、高齡化、空巢化加速發展。作為一個“龐大”的、特殊的弱勢群體，三留守人員的身心健康令人堪憂。就留守兒童而言，父、母或雙方常年在外，處于“準單親”或“準孤兒”狀態的留守兒童交由老人或親朋好友代管，缺乏有效監護，長此以往與父母感情疏離，容易孤獨與無助；學習之外留守兒童還要承擔家務勞動，照料祖輩和弟弟妹妹；一些兒童由于教師關注度不夠和學習壓力大等原因，性格孤僻抑郁，缺乏安全感，普遍存在自卑感和逆反心理。總體而言，留守兒童普遍存在生活失助、親情失落、學業失教、心理失衡、安全失保等問題。與留守兒童相依為伴的留守老人也面臨著沉重的生活負擔，負責家庭生活供養、農業生產投入、看病就醫等支出，田間勞作之余撫養孫輩，學識有限導致隔代教育問題突出。子女常年在外，空巢老人缺乏及時的生活照料、醫療護理、精神慰藉等基本服務，其中不乏孤獨離世無人知曉和“小病忍、大病拖”的悲劇。

（三）鄉村社會失序。鄉村社會秩序亦即村莊內生秩序，主要是指村莊在自身所處的政治、經濟以及文化背景下，經過長期實踐與沉淀所自發形成的能為大多數村民所接受的日常行為準則和狀態。鄉村秩序是指鄉村的社會結構要素之間平穩有序的互動，鄉村社會處于均衡與穩定的狀態。村民是當代鄉村社會的主體，客觀上需要與外界進行物質、文化、精神交流活動來保持自身生存與發展，而這在很大程度上倚借于穩定而和諧的鄉村社會秩序，即鄉村社會政治穩定、經濟繁榮、文化昌盛、環境和諧，村民生活幸福，身心愉悅。梁漱溟先生認為，傳統中國的鄉村社會是倫理本位下的關系社會，儒家倫理道德是構成鄉村社會關系的核心理念，社會利益關系從屬于倫理道德。受工業化、城市化浪潮的沖擊，處在當前社會轉型期的中國農村社會正經歷著從傳統的倫理社會轉型到市場社會，即原有的倫理本位逐漸被利益本位所取代，市場交易和謀求利益成為人們構建鄉村社會關系的基礎，鄉村社會集體意識悄然崩塌，價值理性和傳統理性讓位于工具理性，延續幾千年的傳統信任關系正被不公和不法所瓦解，勤儉持家的觀念被短視的消費文化所刺激，人與人的關系正在變得緊張而缺乏溫情，鄉村的倫理秩序悄然發生異化，不少鄉村地區頻現倫理危機。具有“空巢之鄉”的河南夏邑縣業廟鄉陳莊村10余名留守老人連續遭受達3年之久，這不僅是社會的恥辱，道德的淪喪，也折射出留守之殤。無獨有偶，留守女童也成為一個容易遭受的“重災區”。山東東平女生“浮出水面”，這僅僅是眾多留守女童悲劇的“冰山一角”，此前早有資料顯示，在過去三年里，廣東就有逾2，500名女童被，其中近半在14歲以下。而且女童者65.74%是熟人，被侵犯的留守兒童則占到半數。廣東一省已是如此，如果把視野再拓寬到外出務工者眾多的其他省份，被的留守女童一定會是個令人觸目驚心的數字。6月28日下午，河北一8歲男童曉輝遭11名同學圍毆致死，涉事同學均不滿14周歲。據了解曉輝6歲即遭母親遺棄，父親在外打工，平時在校內屢遭高年級同學欺負。曉輝的悲慘遭遇不過是留守兒童群體的縮影，孩子們為城市化進程付出了沉重而慘痛的代價。施暴的同學閑來無事在村內找人打著玩兒說明了這幫少年的無知與暴力至上，打人犯法、對文明規則的尊崇、對生命教育的敬畏似乎從來不曾存在于他們心中。道德的淪喪、良知的泯失、法律的無視加劇了中國基層鄉村社會的秩序混亂。

近年來，由于征地、土地流轉、拆遷引發的基層官民矛盾日益突出，官民糾紛成為當前困擾中國鄉村社會的痼疾，并有激化和失控的趨勢。仇官情緒、拆遷血案、官民對抗等群體性暴力事件無疑是對傳統行政體制和權力制度的挑戰，嚴重危害到鄉村社會的穩定與和諧。滾滾向前的城市化步伐，不能繼續以犧牲鄉村的土地、褫奪鄉民的權益為代價，更不能用人倫道德、法紀綱常、鄉民行為方式和家族觀念為賭注。

（四）新生代群體――混混的橫行。曾一度銷聲匿跡的特殊群體――“混混”，在20世紀80年代以后伴隨加速的城市化進程在鄉土生活中得以復興。這些“吃喝玩樂樣樣精通，田里農活一竅不通”的年輕農民不讀書、不務農、不經商、也不打工，整天游蕩玩耍，小偷小摸，成群結伙，打架肇事。日益成為鄉村社會主導力量的這些農村新貴，其出現有著深層次的社會原因：一方面他們脫胎于第一代留守兒童，父母外出務工，缺乏對子女的管教，親情疏離導致留守兒童情感淡漠，我行我素，放蕩不羈，由于缺乏基本的生存技能和知識，游手好閑，逐漸誤入歧途；另一方面村莊的“空心化”導致老幼婦孺留守家中，他們缺乏基本的人身保護常識以及抵御外界風險的能力，即便受到不公正的待遇，敢怒不敢言，忍氣吞聲，客觀上為黑惡勢力滋生了發展空間。在一些地方，地痞惡霸橫行鄉里、魚肉鄉民，甚至對基層權力組織形成一定的控制，出現“組織真空”，村民自治和基層行政治理體系遭遇雙重破壞，鄉村社會陷于失序狀態，生活在鄉村底層的弱勢群體，自然淪為混混掠奪和侵害的對象。

二、對策

城市化是中國經濟社會發展過程中的必然選擇，對鄉土中國的影響與沖擊應理性分析，積極應對。

（一）破解鄉村空心化。鄉村空心化表面上是由大規模的農村人員向城市的遷移引發，實質上是相對于其他產業農業的競爭吸引力弱，農業和農村投入產出率低，農民種地賺不到錢，谷賤傷農，大大挫傷了農民種田的積極性。寧愿到外地務工也不愿回家種地，寧愿良田被征用也不要守候家園。種地增產不增收，更加劇了人員外流，讓農民回到土地上難，在土地上賺錢難上加難，由此形成一個不良循環。治理鄉村空心化，首先從優化土地利用規劃入手，探索農村土地整治技術體系與政策體系，整合現有土地資源，加快土地流轉，提高土地利用率，積極培育新型農業，加快農業傳統生產功能向觀賞、科普、休閑、度假、體驗功能轉變，開發休閑農業和鄉村旅游，增加農產品的附加值，輔以完善的資金扶持、技術引導、政策優惠，提高農民的務農積極性，推進農業產業化、現代化水平，確保農村經濟健康、可持續發展。

當前，農村勞動力的斷層集中表現為農村留守人員的老齡化和農業素質不高，這也是良田拋荒、農業凋敝的原因之一。當下應在鄉村開展全面培訓，提高務農人員的知識、技能水平，培育新型職業農民，使留守人員農業職業素質顯著高于遷移人口素質，遏制農業勞動力結構失衡，確保農村土地對勞動力的需求，農民增收、農業增產。

（二）關愛呵護留守人員。作為一個龐大的弱勢群體，留守人員的生存困境已成為當前社會關注的焦點。關愛留守人員需要社會、政府、學校和家庭各方共同發力，齊抓共管，營造一個和諧而溫情、平等而友愛的大家庭。

一是健全相關法律法規政策。完善《未成年人保護法》、《義務教育法》、《婦女權益保障法》、《老年人權益保障法》，從法律制度上切實保障留守人員各項權益。

二是健全管理體系。建立由基層政府主導、各級指導、部門聯動、村民參與多位一體的基層管護體系和涵蓋治安、生產、生活、教育、醫療等在內的長效工作機制，全面提升基層鄉村的管理水平。

三是健全服務體系。完善基層公共服務設施，成立服務型社區。加大對體育、娛樂、文化、保健等服務項目的扶持力度，改善留守兒童成長環境，由心理輔導老師組建留守兒童成長中心，定期開展心理教育；引導留守婦女參與各種文藝團隊，開展豐富多彩的文化娛樂活動，提升幸福感；定期走訪空巢老人，給予精神慰藉和生活服務。

四是健全社會保障體系。完善基層社區醫療服務設施，改善就醫條件，加大鄉村醫療救助補貼，為留守老人提供健全的就醫、托管和護理服務。

（三）鄉村社會失序。梁漱溟在《鄉村建設理論》中指出，鄉村建設是中國的唯一出路。關愛留守人員，保障各項權益及身心安全必須完善鄉村各項建設。

1、文化建設。在鄉村社會重建一個符合現代價值的文化倫理，用最樸素最原始的人倫綱常建構符合社會主義現代化的價值體系、道德標準、行為規范，著力提升鄉民共有的人文情懷。鄉民做到自我約束、彼此約束，學會憐憫、學會敬畏生命、敬畏存在。鄉民之間互助友愛、共同抵制道德滑坡、良知淪喪等事件，守護心靈凈土，共建精神家園。

2、基層法治建設。利用各種形式普及法律、法規及相關政策，培育鄉民的法律意識，鄉民不僅知法、懂法、守法和遵法，更要學會運用法律武器保護自身權益。強化基層組織的法律權威，法治嚴明，執法為民，切實保障鄉民的公共安全。否則鄉村社會難免深陷“強人治村”或“地痞治村”的泥潭，鄉民因受制于自成氣候的“南霸天”或“混混”，最終會生活在一片沒有文化和法治的“無人區”，黑惡勢力胡作非為的后果只能由鄉民買單。

3、鄉村基礎設施建設。加快實施農村道路、農村能源、農田水利等方面的投資建設進程，努力改善農村生產條件及農民生活環境，打造便利快捷、環境優美、安居樂業的社區，吸引外出務工人員返回家鄉創業置業。

4、鄉村社會保障機制建設。努力推進農村醫療、農村養老社會保障機制的建立和完善，政府加大對農村社會保障的財政投入，加強政策引導，鼓勵社會各界關心、支持和改善留守人員的生產和生活條件，建立對特定區域、特定人員的救助幫扶機制，切實有效地提升留守人員生活質量。

5、鄉村內生機制建設。加快農村特色產業發展步伐，擴大就業渠道，培育良好的創業環境，吸引外出人員返鄉創業，共同致力于發展本地經濟，實現“重返家園、情歸故里、福澤鄉野”的美好愿景。

三、結語

城市化是一把雙刃劍，在享受其帶來的社會進步和文明成果的同時，也要正視其伴生的各種社會問題，尤其是其引發的鄉村社會的嬗變，更要理性分析，科學決策，多方共同發力、多措并舉，確保鄉村社會在城市化進程中得以順利、平穩轉型。

主要參考文獻：

[1]吳秋余.空心化農村如何“養活中國”[N].人民日報，2012.3.20.

[2]尹延慶.正視農村留守人員“四化”特點，加速推進社會主義新農村建設[J].中國西部科技，2006.30.

篇12

Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.

Key words： rural governance； theory； summary

自20世紀20年代起，研究農村問題的專著在我國陸續面世。1998年，在治理理論的基礎上，華中師范大學學者提出“鄉村治理”的概念。隨著該理論在鄉村管理工作中的廣泛應用，學術研究也愈來愈深入，從現有文獻來看，學者們的研究主要集中在鄉村治理主體、治理權力配置方式、治理目的以及治理過程等4個方面[1]。

1 鄉村治理研究的主要觀點

1.1 鄉村治理內涵

在治理主體方面，趙樹凱[2]認為，鄉村治理中多種主體參與，通過協商談判等方式來解決分歧，實現共同治理。郭正林[3]提出，鄉村治理的主體應該是鄉鎮的黨委政府及其附屬機構，以及村委會等村級組織和各種民間團體。在鄉村治理目標上，賀雪峰[1]認為“鄉村治理是實現鄉村社會的有序發展”。其中“有序發展”也就是公共利益所在。徐勇指出進行現代化鄉村建設是治理的目標。

1.2 鄉村治理機制

由于公共信息不透明等原因，腐敗問題日益嚴重。陳力予等[4]提出戶代表會議制度，以戶為單位，成立村民小組會議，協商、監督村務。王朋琦等[5]指出新農村建設在操作機制上要走出傳統誤區，禁用“指標攤派”的方法，慎用“試點推廣”的方式，避免“典型激勵”的慣性，樹立法律至上的理念。在解決農村公共產品供給困難方面，張恒利[6]提出要重建農村公共財政運行體制，改革農村公共產品供應機制[6]。針對當前村民選舉非理性投票過多，精英政治受到阻礙的現象，盛義龍[7]提出選舉機制要與鄉村治理保持整體一致性，特別需要與經濟發展、社會穩定相結合。

1.3 鄉村治理模式

陳洪生[8]以村民自治實施效果為出發點，通過對影響社會自主性的發育與發展的4個基礎性條件――經濟發展、利益分化、公民素質以及政府控制和主導社會力量的程度的分析，提出了自覺自治鄉村治理模式。龍立軍[9]以廣東珠海幸福村建設為例，提出構建可運轉的鄉村治理模式。將治理融入幸福村居建設之中，并使其機制化，使得鄉村的發展更加人性化和可持續化。王海俠等[10]通過對江西分宜的鄉村治理模式進行考察，提出從“黨建+村民自治”的角度來進行治理探索，以黨建強化鄉村治理的思路的分宜模式，運用“黨建+”理念，強化農村基層組織建設，提高村民自治水平。閻占定等[11]提出嵌入農民合作經濟組織的鄉村治理模式。這種模式是農民合作經濟組織與鄉村治理結合的產物，將農民合作經濟組織參與到鄉村經濟、政治和社會建設之中。鄶艷麗[12]以巴林左旗后興隆地村為例，提出了“農民置上”的本原模式。在這種模式下農民始終作為受益和實施建設的主體，其政策效果具有擴散效應。

1.4 鄉村治理路徑

張繼蘭[13]認為可以通過完善協商互動機制、建設服務型政府等路徑來解決鄉村社會自主性缺乏、鄉村組織不健全、治理機制不完善等問題。周朗生[14]擇取較有代表性的云南鄉村治理為考察對象，提出了大力發展農民合作組織、完善鄉村的治理結構和切實解決鄉鎮財政困難、加強農村基層組織建設等路徑開展鄉村治理。唐紹洪等[15]提出在現有的基礎上對各決策主體進行權力關系界定，走多元化主體治理的科學發展道路。趙艷霞等[16]在調查唐山農村新民居建設后，提出鄉村治理的成功路徑是開展新民居建設。蘭海洋[17]認為當前要實現中國鄉村善治，有三大治理路徑：一是優化治理結構，政治生態和諧化；二是推進新型城鎮化建設，實現城鄉一體化和農業現代化；三是平等化城鄉公共服務。

2 鄉村治理存在的主要問題

2.1 基層民主建設滯后

因鄉鎮基層民主建設的滯后性導致很難有效推進村民自治的民主化進程。在王華[18]看來，由于缺乏有效監督，腐敗現象嚴重。賄選、不合理決策與管理現象屢有發生。高寶琴[19]提出當前村民自治組織長期缺乏有效組織形態，是治理危機出現的重要因素之一。歐陽雪梅等[20]認為基層政府缺少民主素質教育，致使村民主人翁意識不強，從而導致村民自治能力不強。

2.2 鄉村治理主體混亂，機構權利分工不明

歐陽雪梅等[20]認為由于治理權力配置不明，一方面導致村委會與村黨支部在權力間的沖突，另一方面也增加政府與村民在管理上的沖突，影響了治理目標的實現。鄭紅娥等[21]提出，國家行政權和村莊自治權的沖突是目前鄉村治理困局的主要原因。在鐘漲寶[22]眼里，缺乏合理有效的機構、人員改革是鄉村治理面對的困境之一。

2.3 鄉村債務問題突出，農民生活不夠寬裕

在李文政[23]看來，鄉村治理面對的困難不僅是管理及文化教育上的缺陷，經濟發展落后與農民積貧積弱問題同樣嚴重。趙艷霞等[24]提出鄉村治理的制約條件包括民主化的現實制約、法律制約和經濟制約。袁金輝[25]認為目前鄉村仍受到小農經濟的束縛，收入低，債務多。鐘宜[26]提出因財政經費短缺，鄉鎮為發展只得過度干預村莊事務。同時基層政權缺少財政來源，村、鄉兩級財政缺口過大，故造成當今治理困境。

2.4 其他方面

劉勇[27]認為由于我國幅員廣闊，經濟發展不平衡，各地村民政治素質不齊。當利益受損，無法通過正常渠道及方式維護自身利益時，越級上訪、申訴或暴力對抗等就容易成為他們維權的工具，這嚴重破壞了鄉村治理的政治環境。陳柏峰等[28]認為灰色勢力是治理鄉村的一個惡疾。

3 完善鄉村治理的對策

3.1 推進基層民主建設，完善村民自治

李文政[23]覺得加強服務型政府建設，組建公共服務體系，重視村民自治，發揮村委會作用是治理鄉村的路徑之一。張志英[29]認為進行新農村建設需加強村民自治、大力發展創新村民組織。李莉等[30]提出鄉村治理的關鍵是兩個尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。

3.2 加強鄉鎮制度建設，加快服務型步伐

在馬寶成[31]看來，完善鄉村治理一方面需要體制改革，另一方面要加強建設現代化村莊。韓冰[32]提出解決當前問題需要根據現實情況進行鄉鎮體制改革，完善管理模式，規范和完善有關村民自治法律法規，大力發展村民組織，建設現代化鄉村。陳雙鵬[33]認為減少治理危機出現的方法有改革基層組織，特別是鄉鎮政府；建立村民參與政治的合理機制，動員建立村民組織。

3.3 提高村民民主素質，加強政治文化學習

張曉忠等[34]認為要在尊重村民權利和自由、保障村民權益的基礎上提高村民的組織化水平。劉勇[27]認為村民非理性化的利益訴求方式影響了和諧的政治環境。因此需要對村民開展政治參與培訓，推動村民合法合理參與政治生活，為鄉村政治和諧化發展提供有效保障。歐陽雪梅等[20]認為開展村民意識教育是完善鄉村治理的對策之一。

4 結束語

綜上所述，學術界對鄉村治理理論進行了較全面的研究。不少學者研究了鄉村治理的內涵、機制、模式、路徑，分析了鄉村治理存在的問題及原因，取得了一些有價值的成果。但也存在一些不足，如一些研究還缺乏系統性和整體性，鄉村治理機制和鄉村治理模式的研究還需進一步深入等。從研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，實證研究更是鮮見。從趨勢看，不但要重視鄉村的理論研究，更要注重對鄉村治理實踐中具體問題的分析，尤其是對個案經驗的總結；研究方法應當多樣化，尤其是運用數理模型和先進技術手段進行實證研究。

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篇13

一、問題的研究背景、目的和意義

農村城市化的進程是由以農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。進入21世紀，中國城市經濟社會事業快速發展，同時也帶動了農村的不斷發展。但總體上看，農村發展仍然相當滯后，人民群眾對物質財富和精神財富的追求有更高的期望。因此，促進農村健康、快速、可持續發展已成為一個極為緊迫和現實的重大課題。我國農村發展既面臨著巨大的發展機遇，也存在著許多問題和面臨著巨大的挑戰。農村發展面臨的一系列問題和挑戰中，不完善、不科學的社會治理體制已成為一切問題的核心。加強鄉鎮社會治理體制研究，強化黨的堅強領導核心地位，不斷發展經濟社會事業，是為了讓人民群眾過上安逸富足的生活，推進國家治理體系和治理能力現代化，促進社會和諧，實現長治久安。

二、中國鄉鎮社會治理體制存在的問題

（一）公共機構設置不科學，鄉鎮政府服務職能難以發揮

公共機構設置不科學，鄉鎮內設機構不合理，服務效率不高。鄉鎮政府是一級政權組織，依法治理本地區政治、經濟、文化和各項社會事務，是中國政權體系實現統一領導的客觀需要。隨著改革的深入和形勢的變化，一些行政職能權限相繼從鄉鎮體制中剝離，實行了垂直管理。但一些行政職能責任和義務卻沒有隨之剝離，使鄉鎮常常面臨有責無權、有事難管的窘境。鄉鎮職能正在被弱化，鄉鎮政府成了“有限的權力無限的責任”政府。鄉鎮內設機構遵循與上級機構、部門對等對口的設置模式，通常每個鄉鎮有15--30個“站、辦、所”，既有省、市、縣直機關向下延伸管轄的站辦所，又有歸鄉鎮政府管轄的站辦所。延伸的站辦所雖在鄉鎮，但人財物權仍由上級單位掌管，造成指揮調度不靈，責、權、利難以相互統一，機構運轉效率不高。缺少足夠的精力、人力、物力、財力投入為民服務、為民辦事。基層機構人員素質不高，存在“”問題，責任意識不強，大局觀念淡薄，宗旨和服務意識不強，服務效率低下，鄉鎮政府服務職能難以發揮。

（二）公共財政資源短缺，難以保障基本公共服務均等化

根據“一級政府，一級財政”的原則，鄉鎮設置內設機構財政所。由于大多數鄉鎮不具備區域位置優勢，基礎設施條件落后，經濟發展水平不高，導致鄉鎮財政資源極其有限。分稅制財政體制改革和取消農業稅后，中央與地方存在“中央錢多地方錢少”的現象。鄉鎮政府財力不足，難以保障公共事業的發展。以上級轉移支付方式滿足公共產品的供給、分配帶有很大隨意性，出現跑“部”“錢”進現象，滋生權力尋租問題。財政收入逐級上移，責任逐級下移。“土財政體制”的存在，鄉鎮需上繳部分財稅供上級政府使用。鄉鎮自行承擔自身運轉所有經費，財政嚴重入不敷出。有些鄉鎮舉借大量債務，財政收不抵支，無力償債，“面臨破產的可能性”。財政供養人員未統籌安排，存在人情財政情況。涉及人民群眾最直接利益的人口計生、教育、醫療衛生、社會保障、環境、就業等項目支出，無財力安排。缺乏有效的財政財務監管，亂收亂支現象有時極為普遍。

（三）鄉鎮政府職能轉變滯后，嚴重阻礙農村經濟發展進程

鄉鎮體制不合理，權力和責任不對等，鄉鎮權力被縮小、職能被收縮，責任并未減少。“全能政府”的模式未根本轉變，部分鄉鎮工作還在靠傳統的行政體系和行政手段，工作上無所不包、無所不管，政事不分，村委會的自治權利被弱化，政社不分，村級職能政府化。考核鄉鎮政績指標體系不夠合理，導致鄉鎮由被迫玩“數字游戲”。考核機制存在缺陷，干部隊伍素質不高，鄉鎮干部的工作圍繞上級安排，難以圍繞農村工作。鄉鎮政府履行職能主要依靠行政推動，難以依法履行職責。公共服務職能薄弱，行政管理與命令難以有效滿足社會需要，制約農村經濟發展，激發新的社會矛盾，影響農村社會的穩定。鄉鎮干部觀念轉換不到位，缺乏組織資源和人力資源，工作自主性差，為民服務意識淡薄，農村公共產品不足，農村社會保障日益困難，農村文化教育缺乏，農村土地承包糾紛增多，鄉鎮職能轉變緩慢，作用難以充分發揮，嚴重阻礙農村經濟社會發展進程。