引論：我們為您整理了13篇社區治理的概念范文，供您借鑒以豐富您的創作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發您的創作靈感，讓您的文章更具深度。

篇1

1.社區護理的重要性

1.1社區護理是社區服務的重要組成部分

社區護理作為社區衛生服務的一個重要組成部分，其理論來自護理學和公共衛生學。社區護士是社區服務團隊的骨干力量，身兼照顧者、咨詢者、指導者、協調者、管理者和研究者的多重責任，服務范圍從醫院走向了家庭和社區，工作內容從幫助病人恢復健康擴大到預防保健和提高人們生活和生命質量等多方面。

1.2延緩或防止向老年癡呆的轉變

老年人口的迅速增加，使得隨著年齡增長老年人認知障礙也逐年增多，其中阿爾茨海默癥目前已獲得人們的普遍關注，但作為阿爾茨海默癥的前期（輕度認知功能障礙）應尤為引起重視。大量醫學研究證明輕度認知功能障礙患者為阿爾茨海默癥的高危人群。人口老齡化帶來許多相應的社區保健需求。對輕度認知功能障礙患者實施護理干預延緩或防止其向老年癡呆的轉變顯得尤為重要，這其中社區護理將會發揮很好的作用。

1.3社區護理可隨時發現患者存在的健康隱患

醫院內的健康教育對阿爾茨海默癥患者是遠遠不夠的，社區護理干預是護理工作的延續，工作重點更有針對性可以隨時發現患者存在的問題，尤其針對于缺乏醫學知識的家庭，定期開展有針對性的健康教育十分關鍵，可提供恰當的指導和幫助。同時在社區護理干預中，注重加強家庭對患者的支持，更利于患者的康復。因此輕度認知功能障礙患者控制其疾病的發展，尤其是日常生活能力方面，離不開家庭的支持，更利于協助患者建立規律的生活秩序，以減少發病危險因素[4]。

2.社區護理具體措施

2.1飲食護理

有資料表明某些神經遞質、微量元素的傳導是大腦神經系統的功能活動的基礎，且這些物質可以從食物中攝取得到。因此，對老人進行飲食知識宣教，指導其養成良好的飲食習慣，合理的補充大腦所需的各種營養物質，可以有效延緩和防止老年性癡呆的發生。社區護士可指導老年人多攝入新鮮綠葉蔬菜、水果和堅果類食物，其中綠葉蔬菜中含有豐富的維生素A、維生素C，可防止自由基侵害大腦神經細胞;新鮮水果中含有豐富的鎂、鉀、鈉、鋅、鐵、鈣、硒、銅等礦物質，是活躍大腦的必要元素，可以防止記憶力退化和神經系統老化，增強系統對自由基的抵抗力;堅果類食物中含有卵磷脂、核酸等物質有助于增強記憶力。

大腦中海馬細胞的功能衰退，是老年人記憶力下降的組織學原因，日本研究人員研究發現，老年人多做咀嚼運動能預防記憶力衰退，由于在咀嚼時可增強大腦內的海馬細胞活動信號，刺激海馬細胞功能。尤其是對于缺失牙齒的老年人應盡早鑲上假牙以恢復咀嚼功能，指導他們養成良好的咀嚼習慣，這也是預防和延緩認知功能衰退的一個重要方面。

Giuseppe等[5]研究發現，對于飲酒無需嚴格限制，女性每天飲酒少于40g，男性每天飲酒少于80g可降低MCI的危險，但是過量飲酒可增加認知功能的損害。

2.2心理護理

有針對性的制定護理措施，改善患者的心理環境。良好的心理狀態能使老年人的智力功能保持在較好的水平，同時也對認知功能產生一定的影響。因此，幫助老年人樹立正確的生活態度，積極、樂觀地生活態度。但是由于老年人做事反應慢、易健忘等情況，容易被人嫌棄，極易產生自卑心理，因此合理地應用溝通技巧，不要指責、嘲笑，要給予鼓勵和尊重，做好心理疏導工作，動員老年人多與人交談、多參加社會活動、與外界接觸，保持良好的社會互動。同時，尊重老年人的意愿，讓具有自理能力的老人適當去做力所能及的家務、學習和活動，使其獲得自我信任感和控制感[6]。另外，做好家屬的思想工作，鼓勵子女多與老人溝通，加強鄰居、親戚、朋友間的互相走動，鼓勵有配偶的老人夫妻兩人經常共同做一些如購物、鍛煉等事情[7]，使其在情感方面獲得支持，排解心中的孤獨寂寞感，減少抑郁等心理問題的發生， 從而保持良好的心理健康水平。

2.3穴位按摩

穴位按摩主要是通過刺激穴位處末梢神經，促進血液、淋巴循環及組織間的代謝過程，以協調各器官、組織間的功能，從而提高機體的新陳代謝水平[8]，宋麗淑等[9]認為自我按摩可以預防老年期癡呆的發生，主要包括預備式、搓手摩面、手指梳頭、震耳孔、按摩耳朵、對按頭部、揉按太陽穴、按揉百會穴、按揉四神聰、按揉神庭穴和按揉風池穴等十節內容。患者每日自我按摩2次，早晚各1次，按摩用力要平穩，由輕漸重，以局部皮膚微微發熱為宜。

2.4認知訓練

記憶力訓練。記憶力訓練包括故事回憶、地點回憶、人物回憶等，訓練者反復給患者講解字、文字、圖片、實物，讓患者反復記憶;鼓勵患者回憶往事，反復講述過去生活、工作中最難忘、最感興趣、印象最深的往事，以激發患者的遠期記憶;定時看電視、報紙，了解國內、外大事，保持良好的社會互動，可獲得更多的信息。

定向力訓練包括時間、地點、人物的訓練。每日多次對病人重復當時的時間、地點和人物，強化病人的認識。由于患病老人適應新環境的能力減弱，因而要盡量避免移動家具和遷居，讓患者逐漸形成時間、地點和人物概念。

益智類活動訓練老年患者智力損傷后恢復很慢，重點是促其多用腦、勤用腦，以刺激大腦的思維活動，并給患者制訂切實可行的認知訓練計劃，老年人可多做一些簡單且適合老年人的集體活動如打太極拳、讀報、折紙等，既能增長知識、接受新事物，又可使大腦產生一種能活躍腦細胞、增強腦功能的物質腦啡肽，這種物質可使人思維敏捷、智力增強，并且能提高人體免疫力，從而延緩大腦的衰退。

邏輯聯想、思維靈活訓練從兒童玩具中去尋找一些有益于智力的玩具，比如七巧板，一開始可指導老年人拼湊出一些簡單的圖形，之后讓老能人自己發揮想象力拼湊出不同的圖形，從而對其邏輯思維能力得到很好的訓練。

手指運動訓練手指運動操作簡單、隨時隨地、方便易行，尤其適合于老年人。從中醫學角度來看，手上集中了許多與健康密切相關的穴位，關聯著全身的各個臟器，經常以手指為中心進行各種活動，刺激這些經絡穴位，可以使大腦皮層得到刺激，有助于改善老年人的認知功能和記憶力水平，保持神經系統的活力，預防老年性癡呆的發生[10]。

日常生活能力訓練訓練患者日常生活自理能力[11]，由于MCI患者的復雜社會功能存在一定的輕度損害，且患者完成相同日常活動耗費時間明顯長于正常老年人，因此家屬注意不要因為老年人動作慢就什么事情都替老年人做，應盡可能讓老年人自己料理生活，如進食、穿衣、洗漱、人廁等活動，必要時可給予一定的幫助，但應盡量鼓勵老年人自己獨立完成。

體育訓練老年人應適度參加適合自己的體育鍛煉，以有氧運動為主如散步、太極拳、健身操、廣場舞等，能增強機體的功能，加速血液循環，提高血氧含量，從而促進腦細胞的新陳代謝，延緩大腦衰退，利于大腦皮質的分析和綜合功能的發揮[12]。

3.討論

3.1在社區，由于大眾防病及保健意識淡漠，認為“能吃、能睡、能工作即是健康”。且現在老年病、慢性病越來越多，但由于種種原因，很難得到及時有效的醫療保健。因此自我保健對于老年人非常重要，只要能合理安排好自己的生活，注意自我保健，保持心情愉悅，樂觀開朗，在情緒穩定的狀態下更利于器官功能趨于正常[13]。

3.2大多數老年人由于出現大腦萎縮因此影響其認知、記憶、定向等能力，而基于人大腦的可塑性以及中樞神經系統的結構、功能重組等原理，早期規范的康復訓練可刺激神經細胞，使其樹突增加，形成新的神經通路[14]，有效改善老年人的認知功能和記憶力。

4.小結

由于目前對阿爾茨海默癥患者尚無有效的治療手段，因而對MCI這一早期特殊階段的研究，有助于辨別癡呆的高危人群，為老年性癡呆患者尋找最佳的干預時間。通過社區護士參與幫助老年人養成健康的生活習慣， 在預防阿爾茨海默癥的發病中就顯得尤為重要。社區護理干預對提高阿爾茨海默癥患者的遵醫行為及提高患者的認知能力和生活自理能力上有重要作用[15]。因此積極有效的社區護理干預對延緩輕度認知功能障礙向老年性癡呆的轉化有著非常重要的意義。

參考文獻：

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篇2

Key word:Reforming The community governs the citizen to participation

一、概念及背景

在現代中國的社會生活中,社區治理和社區公民參與已經成為非常流行的話語。那么它們的概念和定位是什么呢?廣義的“社區治理”是指社區與國家和市場相結合而形成的一種社會互動方式。①而對于社區參與這一概念的理解,目前多內大多數研究者有著較為一致的看法,即認為它是指社區成員自覺自愿地參加社區各種公共活動或公共事務的決策、管理和運作,影響社區權力運作,分享社區建設成果的行為和過程。在我國的城市社區發展建設中,實現社區自治式的社區治理已經成為一個重要的目標,而社區自治的主體就是社區公民,社區自治的實現需要真正地實現社區公民參與。城市社區公民參與的興起和提倡與中國自改革開放以來的市場化和城市化是緊密聯系的。

從宏觀角度來看,在由計劃經濟體制向市場經濟體制的改革過程中,我國城市的“單位制”社區開始瓦解,逐漸開始向社區制轉變,社區就像一個小型的“社會”,逐漸成為介于政府和家庭之間的一個公共空間,而社區緩和現代化進程中的矛盾和問題的作用也逐漸凸顯出來。從微觀的角度看,隨著社會經濟的不斷發展,社區居民不僅在物質生活和生活質量上的要求提高,同時對精神文化生活和政治參與的要求也在日益增長。

二、發展中呈現的問題淺析

盡管公民參與在社區中興起并成為社區發展中的一個重要方面,但是由于我國社會處在這樣一個轉型期,各種類型的社區內的公民參與發展程度事實上是參差不齊的。一般說來,在單位型社區和處在城鄉結合部的社區的居民參與度較低,而在一些新型的商品房小區里的社區居民參與度則相對較高。這是由多方面因素導致的,單位型小區的居民由于習慣了傳統的縱向管理,因此,人們對于社區治理和社區參與的理解更多地帶有自上而下的參與取向。而處在城鄉結合部的社區居民通常來說是由郊區農民、進城務工人員等組成,這類社區由于社區的發育程度較低,社區居民的受教育水平較低,因此,人們在社區治理中的參與意識并不強烈。而在新型社區里的居民由于有較好的收入,參與意識較強,且具備參與的能力,因此社區居民參與社區治理的程度較前兩者高。但是隨著“單位型”社區的功能的逐漸弱化、越來越多的人由“單位人”轉向“社會人”,以及現代化的發展,單位型社區和處在城鄉結合部的社區的公民參與程度會逐漸地提高,而目前社區參與的不同發展程度正是中國從傳統到現代轉型過程中的必經之路。

從城市社區組織來看,在社區內通常存在著縱向組織和橫向組織兩種參與取向的組織。盡管在許多城市社區中,業主委員會、中介服務組織和非政府組織等橫向組織進入社區大大地推動了社區公民參與社區治理的發展,但是居委會、街道辦事處等縱向組織作為政府在社區的代言人,在很多社區中仍然在發揮主導作用。這種社區的居民參與依然表現出一種自上而下的參與取向,所謂的“參與”只是一種政府動員、推動下的被動的參與,并沒有發揮居民參與社區事務、實現自治的真正作用。

三、小結

篇3

社區自治機構不完善。第一，社區自治組織主要有居委會和業主大會，居委會主要負責社區事務的監督，而業主大會作為社區民意機構主要以會議形式決定社區重大事務的決定，但實踐中這些機構設置的隨意性比較大，功能錯亂，直接影響到治理結構的穩定。第二，行政主體參與形式不明。由于行政體制改革相對滯后，街道辦事處定位不清晰，政府服務職能與方式尚不能適應社區治理結構。第三，社區黨建組織缺乏法律化和制度化。執政黨的地位在社區重大事務決定上體現不出來。

社區自治缺少物力、財力的支撐。我國居委會一級沒有財政收入，日常工作經費全部由國家財政支出，依賴街道撥付。財政不獨立導致事權不獨立。居委會人員年齡偏高，文化水平偏低，不能適應新的時展的要求。

立法及法治理念滯后。社區中的“居民”有別于戶籍概念下的居民和居地概念下的居民，其公共領域如何形成，需要法律和理念上進一步明確。辦理區域內公共事務和公益事業，調節糾紛，維護治安，協助政府及其派駐機構做好公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作，在傳統理念和體制下難以兼顧。而且，社區服務處于社會管理一線基層，機構不健全、機制不完善、責任不明確、工作條件差、待遇無保證、措施不得力等問題，嚴重影響社區法治進程。

社區治理的改革與完善

（1）服務型政府的轉變。政府向服務性政府的轉變主要是在公共服務職能上，政府的公共服務職能必須隨著全社會的發展變化而變化。政府只是單純的作為掌舵人，注重大方向的把握而不是事無巨細的參與社區的具體行政事物。政府服務職能的實現，并不要求政府充當生產者和提供者的角色，政府完全可以購買服務而不是親自提供，也不能包辦一切福利。政府提供的服務只在社區福利與秩序方面，包括社區基礎設施建設，醫療和教育服務。政府行政職能的轉變，是政府內部自身職能的改革與完善，改革的程度也取決于政府的自身，這就需要通過立法，在制度上進一步明確各級政府服務職能、程序、編制及責任。對地方政府的制度創新，符合上位法和政策的提升為地方法規。街道辦事處作為基層政府的派出機關，一方面連接著政府，是政府權力的末梢，另一方面聯系著基層社會，是一個在基層社會中起關鍵作用的社會主體，所以要理順行政關系，建立健全工作機制，明確政府監督、指導、統籌、協調、考核街道辦事處工作，以及街道辦事處與有關政府職能部門及其派出機關的協作、配合的工作機制。②社區行政事務經費統一由政府財政統一撥劃。明確社區居委會和公共組織專職提供社區公共服務、居民事務管理方面的職能，做好居民教育、醫療救濟和維持秩序工作。進一步明確社區居委會和社區自治組織的關系，通過立法讓二者有權、有責、有分工，避免事權交叉。

篇4

2 多樣化的行動者。國家責任范圍逐漸縮小而公民享受更多的責任,包括政府部門、私營部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。

3 互動過程。致力于集體行動的組織依靠互相依賴的權利和資源關系實現互相促進和支持,形成協作性的合伙伙伴關系。

4 國家的主導角色。國家在制度設計和戰略制定方面具有根本性作用,這是其他機構不能代替的,國家的作用充分體現在其宏觀調控和組織協作上。

二、善治的內容

善治是指一種良好的治理。這是治理理念和相關機制建立并運用到實踐中所導致的良好的績效。它應該是社會治理發展的目標。善治只要是指治理能夠收獲到良好的技校,這種績效表現在治理的政治效果、管理效果、經濟效果和社會效果的方面。整治效果主要是通過治理達到了公民與公共機構之間的良性互動,公民的責任精神得到提升,公民對公共事務有著廣泛的參與,社區團結性達到非常高的水平。管理效果是通過多元角度的參與和互動,社區和組織的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的機制,提供了最大效率的公共服務。經濟效果主要是指通過治理直線了社區和組織資源最大化的利用,并確定了良好的經濟收益,給社區居民帶來了更好地福利。而社會效果則包括文化觀念、環境保護、社區安全、鄰里照顧等方面都產生良好的小郭,社區成為安全、幸福和文明的居住地。就一個國家而言,職責意味著國家實現有效的制度構建、公民創造力得到激活、政治文明程度高,意味著國家不僅在經濟上去的穩定而快捷的增長,而且在綜合效益上公民生活質量得到了不斷提升,社會和自然都實現了和諧共進的目標。

篇5

“政社關系”長久以來都是中西方研究者關注的焦點問題。我國社會治理中的“政社合作”發生在改革開放之后。社會組織作為我國社會的新成員，發展迅速，已經成為我國公共治理中一股不可忽視的力量。以政府與社會組織在合作過程中的互動關系為分類維度，政社合作可以被分為兩大類――政府購買與“協作治理”。[1]其中，政府購買僅僅是一種資源流動[2]，主要目的在于縮減政府規模，將一部分公共物品和服務的提供交由社會組織承擔，政府與社會組織之間的互動關系十分簡單。而在協作治理中，政府和社會組織會基于共同利益、共同問題、共同需要而產生集體行動和協作伙伴式的互動關系。[3]本項研究所關注的是后一種政社合作方式――協作治理。

一、概念界定與文獻回顧

（一）概念界定

本文采用“協作治理”這一概念是為了區別于“合作治理”。國外學者給出的合作治理定義是：“一個或多個公共部門與非政府部門一起參與正式的、以共識為導向的、商議的，旨在制定或執行公共政策或管理公共事務或資產的治理安排。” [4]中國學者認為“在合作治理中，參與到治理過程中的每一個治理主體都能夠平等地在治理活動中發揮其應有的作用，對于關涉到公共利益的每一項公共事務，都能夠平等地發表意見和積極地采取合作行動。”[5]可見，參與主體的平等、共享裁量權[6]是合作治理一個十分重要的特征。然而，政府的絕對權威地位、社會組織的初級發展狀態決定了現階段發生在中國的政社合作不可能完全實現參與主體的平等，因而，郭道久提出的“協作治理”[7]的概念更加適合描述中國社會治理中的政社協同。協作治理不強調主體間的平等，僅強調多元主體按照一定的規則發揮各自的特定作用。

（二）文獻回顧

對我國政府與社會組織協作治理的研究可以分為兩大視角三個方面：一是理論分析視角。其中有些研究成果著重于以已有的理論為基礎分析我國政社協作治理的生成機制，有些研究成果聚焦于分析我國政社協作治理的運作機制。圍繞政社協作治理的生成機制，汪錦軍認為政府與社會組織的良性互動依賴一系列的環境條件，政府需要順應社會規律小心翼翼介入社會，以使社會良性發展；社會需要社會資本、自主性和參與的有機結合。[8]政府與社會組織協作治理應當在邏輯條件、環境條件、操作條件三個層次的條件都滿足的條件下才能發生。[9]相較于生成機制，更多的學者關注政社協作治理的運行機制，例如曹姣星[10]、汪錦軍[3]等都根據自己的分類標準從理論視角對政社協作治理的運作方式進行了分類。此外，還有一部分研究從實踐分析的視角討論政社協作的運行機制。

二、研究設計

（一）描述框架

本文的研究方法為案例研究，將在案例研究過程中關注案例在如下指標中的表現：

指標1：協作治理的發起者和主導者。在政社協作中，無論二者在地位上是否平等，或是政府，或是社會組織，一定有一類主體最先提出協作需求，也一定有一類主體主導著整個協作的過程。

指標2：協作治理中各主體的利益訴求。在大部分協作治理中，參與主體的利益都是相互依賴的。[11]當然，在政府與社會組織兩者的地位極其不平等時，行政強制力也可以讓協作在兩者利益分離的情況下發生。

指標3：協作治理中各主體的資源供應。在協作治理中，無論是政府還是社會組織都會在其中貢獻自己的資源，而所提供資源的豐富性和稀缺性也決定了其在協作治理中所承擔的角色。

指標4：政府和社會組織在協作中的聯結紐帶。“聯結紐帶”是指把各類參與主體聯結在一起的“黏合劑”。體現到協作治理中，政府與社會組織的協作或憑借政府權威，或通過利益交換，或基于價值認同。

（二）案例選擇及數據來源

“協作治理的發起者和主導者”由政府還是社會組織擔任在很大程度上影響政社協作在描述框架中其余指標中的表現，因此本文選擇該指標作為案例選擇的維度，也就是說選擇“由政府發起并主導的政社協作治理”和“由社會組織發起并主導的政社協作”兩類案例。根據案例研究所遵循的“目的性抽樣”（Purposively Sampling）原t，本文基于三個標準選取H市J區社會組織管理服務中心“凱益薈”和Y基金會的“雙師教學”公益項目為研究樣本：（1）案例是政社協作治理中取得顯著成果、具有代表性的事件；（2）案例得到業界、學界及媒體的廣泛關注，可獲取豐富的二手資料；（3）事件便于實地觀察，可獲取一手資料。

三、研究發現

（一）政府發起并主導的政社協作治理

1.在“凱益薈”案例中，協作治理的發起者和主導者是H市J區的政府，其利益訴求是借助社會組織的力量為K街道居民提供多元的、高質量的公共服務，以彌補基層政府及社區人力資源和專業能力的不足。通過實地調研，可以總結出“凱益薈”出現的邏輯：居民需求快速增長政府職能主動調整基層政府及社區人員配備不足、專業素養不夠“凱益薈”成立。

“凱益薈”成立之前，K街道工作人員對居民進行了公共服務需求調研，調研結果發現，居民對助老服務、殘疾人服務、文化體育服務、青少年托管服務、志愿者服務等服務有著極強的需求。

“很長一段時間，基層政府對居民的這些公共服務需求是忽視的，對社區工作人員也沒有要求。”（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

“居民的需求都是在新的時期新出現的，政府還未來得及一一應對。”（J區領導LYJ）（訪談資料XWW-20141208-LYJ）

伴隨著政府職能改革，地方財政實力增強，社區居民的新增需求逐漸受到重視，政府開始主動回應居民的各項需求。

“現在，對居民需求的回應成為了社區工作人員績效考核的重要指標。”（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

盡管政府開始重視對居民社會需求的回應，但在“小政府、大社會”理念的指導下，基層政府及社區所獲得的人力資源無論在數量上還是在專業能力上都十分缺乏。面對日益多元的居民需求，基層政府及社區雪上加霜。

“盡管上級政府已經開始力求打造小政府、大社會形態的服務型政府，但我們社區仍然處于事事包辦的狀態。我們的社區非常強大，擁有著三位一體的治理結構，社區內部包括黨委、居委會和公共服務站。黨委統攬全局，居委會主管居民自治，公共服務站負責為居民提供計生、衛生、城管、綜治、醫保、養老、就業等全方位的一站式服務。但與這一治理結構相反的是，上級政府分配給社區的人力資源十分有限，這就造成了社區自身不可能提供周全專業的服務。”（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

當前K街道下轄社區固定工作人員僅有10人左右，每個人都承接多項管理職能，身兼數職，例如有的工作人員既承擔社會保障又做文體專員，既負責婦聯工作又處理計生等。

在政府面臨上述困境的同時，越來越多的社會組織以不同的形式出現，這些社會組織大多只在某一個領域活動，因此與政府相比具有專業優勢。

“政府承擔了太多的職能，但是政府并不專業，公共服務的提供效果很難令民眾滿意。因此，政府拿經費養人，不如拿經費辦事，將很多想做但做不好的事情交給社會組織。此種方式不僅能夠解決公共服務的提供問題，還有助于緩解官民沖突。因為，如果政府沒有做好，居民會認為，但是如果社會組織做得不好，居民可以提意見讓政府對其進行監督，督促社會組織改進，避免了居民和政府之間的直接摩擦。”（J區領導LYJ）（訪談資料：XWW-20141208-LYJ）

2.H市J區政府利用利益激勵的方式吸引社會組織加入“凱益薈”。在協作中，政府為街道內社會組織提供合法性、公信力、活動場地、能力建設資金等，為街道外組織提供信用擔保、市場空間、項目購買資金等。因而，通過加入凱益薈，社會組織將獲得更大的發展空間以及更加便利的發展條件；與此同時，社會組織也需要根據凱益薈的整體規劃，為街道居民提供社會服務。

“凱益薈”的組織性質是民辦非企業單位，業務主管單位是區民政部門。實質上，無論從成立背景、資金來源、工作人員的身份，還是從其承擔的具體職能方面考慮，“凱益薈”都是政府職能部門的延伸，其本質就是一個政府的職能部門。“凱益薈”共有3位專職工作人員，其工作身份都是街道下派到社區的社區干部，工資由財政統一發放。根據職能定位，“凱益薈”連接K街道辦事處、K街道居民以及K街道內外的社會組織，其工作邏輯如圖1所示。

如圖所示，“凱益薈”的工作內容主要包括三大類，分別面向公眾、政府和社會組織

第一，需求調查。需求調查工作主要目的在于了解K街道居民對公共服務的需求。居民的需求決定著凱益薈所有的工作方向。截至實地調查之日，凱益薈收集的居民需求主要集中在助老服務、殘疾人服務、文化體育服務、青少年托管服務、志愿者服務等方面。

第二，承接政府轉移的職能以及從政府處獲得公共服務提供的相關資源。承接政府轉移的職能是政府成立凱益薈的初衷，而凱益薈承接政府轉移職能的主要渠道是整合社會組織資源。因此，凱益薈需要從政府獲取各類資源，以實現對社會組織資源的整合和管理。

J區政府為“凱益薈”投入資金300萬元，其中200萬元用于“凱益薈”的辦公場所建設，“凱益薈”在K街道擁有一棟三層辦公樓，辦公樓主要用于為入駐“凱益薈”的社會組織提供基本的辦公場所。另外的100萬元用于支持或者獎勵入駐“凱益薈”的社會組織。（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

第三，管理、整合、孵化K街道內活躍的社區社會組織，使其成為街道社區提供公共服務的主要力量，與此同時，引入購買K街道外的社會組織，使其進駐“凱益薈”，為K街道提供公共服務。

針對K街道外部的社會組織資源，“凱益薈”采用邀請入駐和政府購買項目的方式進行整合。由于K街道內部的社會組織中社區服務類組織較少，因此，“凱益薈”采用“筑巢引鳳”的方法，吸引專業的社區服務類組織入駐，“四點半學校”就是其中的典型案例。

“四點半學校是一家提供兒童托管服務的社會組織，業務已經比較成熟，在兒童托管方面具有絕對優勢。K街道兒童托管問題一直存在，社區居民對此需求十分迫切，因此凱益薈邀請我們入駐社區，為居民提供兒童托管服務。然而我們在社區居民中被認可程度低成為提供服務的首要障礙。為保證我們能夠順利開展工作，“凱益薈”以政府名義為我們背書，幫助我們獲得社區居民的信任，還給我們提供辦公場所。”（四點半學校工作人員L）（訪談資料：YB-20141209-L）

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（一）傳統意義上的警務概念及其局限性

英國警學專家約翰?安德遜在《自由警務論》中對“警務”概念做了狹義與廣義之分。他認為：“狹義警務即指警察隊伍所干的事情；而廣義警務則指由社會各個部門所實施的打擊犯罪、維護治安的行為。”國內學者認為：狹義的警務指警察實施的行為，廣義的警務指全社會實施的維護治安、打擊犯罪的行為。 【2】

傳統意義上的警務即為狹義上的警務，認為警務即為警察行為的總和。這種觀點單純從行為的主體出發去定義“警務”的概念，即一行為是否為警務僅僅只是看其是否為警察的行為。顯然，這種觀念有明顯的局限性。當人們為了尋求安全的社會環境而組成國家授予政府權力后，政府所實施的一切維護社會秩序的行為都是現代意義上的“警務”。而警察則產生于人類進入工業時代以后，所以，現代意義上“警務”的產生先于現代意義上的警察。

傳統意義上的狹義警務的定義僅僅從主體出發，尤其明顯的局限性。傳統意義上廣義警務的定義雖然突出了警務的目的功能，但也沒有完全脫離以主體為標準。從警務產生的淵源不難看出，警務是維護社會秩序、滿足人類安全需求這一功能性目的產物。所以，對警務的定義應以其功能性目的為標準。在《美國警務熱點問題研究》一書中，警務概念被解釋為一系列的功能和服務，既包括傳統的執法反應，如刑事調查、逮捕，也包括旨在改善社區整體生活質量的預防犯罪活動。【3】

（二）多元警務興起背景下的警務概念

多元警務是指多種主體共同參與的維護公共安全和公共秩序的工作。多元警務的興起是社會經濟不斷發展進步的產物，是現代社會警務工作進化的趨勢。多元警務的興起有其時代必然性：隨著經濟全球化的不斷深入，國與國之間的經濟社會聯系日益緊密，科技的發展和文化的交融使得世界范圍內地理上的界限不再是難以逾越的鴻溝。而信息時代的來臨使得社會分工也日趨精細科學，社會各部門之間以及人與人之間的協作、協同日益成為整個社會前進的推動力。在這樣的背景下，多元化的社會對于安全的需求也不再有單一的標準。

多元警務興起背景下警務概念該如何定義，國內學者郭太生教授對國外有關警務的概念進行了歸納，指出，警務是廣義的、分層次的：第一是作為法律規范過程的警務；第二是作為警察工作的警務；第三是作為以提供安全、維護秩序、控制社會、維護和平、預防犯罪為核心的警務；第四是作為提供安全的警務；第五是作為治理的警務。【4】可以看出，多元警務下警務應該是一個綜合體的概念。它不僅僅是傳統意義上從主體層面界定的警務概念，而是為全社會提供安全服務、供給秩序產品的一切行為的綜合體。

與傳統的警務概念不同呢，多元警務興起背景下警務概念，更多的著眼于對社會安全需求的供給上。它不再是傳統意義上的某一特定主體的行為，而是為了滿足社會多元化安全需求這一目的，多個主體所實施的行為的總和。簡而言之，在多元化警務興起的背景下，我們應從提供安全和秩序服務這一功能性目的出發去定義警務的概念。即多元化警務興起背景下警務的概念是一個功能導向性的概念，它所具有的新的要素即為新的時代背景下人們對于多元化警務的需求。

二、多元警務興起背景下社會治安治理面臨的機遇和挑戰

多元警務的興起是一個不爭的事實，甚至于普通人通過各種信息傳播渠道都可以了解到社區警務、微博警務等相對專業化的名詞。多元警務是適應社會發展需求的產物，警務發展的趨勢和潮流。歷史大的發展方向是不可逆的，那么我們就有必要分析研究在多元化警務興起的背景下社會治安面臨的機遇和挑戰。

（一）多元警務興起的社會環境

進入新世紀以來，隨著科學技術的爆炸性發展，信息時代的魅力愈加彰顯無遺。上世紀末我們還沉浸于互聯網科技所帶來的信息交流的便利中，感嘆于科技對生活的改變、對人類社會發展的重要作用。短短十年之后，移動互聯網已然快要取代傳統互聯網生態，全方位的滲透和影響著我們的日常生活。在這樣一個變革迅速的時代，人們對于安全的需求是亙古不變的，只是在形式上有了新的要求，多元警務便在新的社會環境下應時而生。

1.社會組織結構的變化。改革開放以來，社會組織結構總的變化趨勢是一元化轉向多元化、由集中型變為松散型。改革開放以前，個人食物的供給、住房教育資源的分配、醫療服務的提供等等，都依賴于個人所依附集體的提供。隨著市場經濟的不斷發展，個人開始有能力拜托集體的束縛，創造出更多的物質財富。少數人的成功范使得越來越多的人嘗試脫離集體，投入市場經濟的大潮之中，隨之而來的就是各種社會組織結構的變革。在此過程中，市場作為資源分配的基礎起到了主要作用，但是政府在宏觀調控上的作用也不容忽視。譬如九十年代的國企改革，很多巨無霸量級的國企進行了破產重組或者是私有化改革，很多人脫離了原集體組成了市場經濟下的新的細胞。社會組織結構也日益呈多元化發展。

2.人口組成分布的變化。人口組成上的主要特點是人口老齡化程度不斷增加，人口分布上的主要特點是人口流動性極大。長期堅持實施的計劃生育政策使中國在過去三十年少出生四億人，也使中國的人口老齡化問題日益嚴重。改革開放后的三十年來，中華大地上出現了歷史上任何一次人口大遷徙都不能與之相比的巨大的人口流動。東南沿海的率先開放吸引了很多勞動密集型產業入駐，隨之而來的是大批的中西部務工人群。這些遠道而來的務工者在為社會創造財富的同時也改善了自己家庭的生活，直到現在我們依然要感謝他們對中國經濟起飛所做出的貢獻。務工潮的出現是的現階段中國人口的特點之一就是流動性極大，過去政府對于人口流動強大的控制力已不復存在。

3.國退民進，政府控制力的下降。改革開放之前，我國實行嚴格的計劃經濟，企業基本都是全民所有制或集體所有制，其中全民所有制占絕對主導地位。改革開放以來，多種所有制經濟共同發展，國有經濟實行戰略性調整，國有經濟比重顯著降低。所以說改革開放三十年來，國退民進是大趨勢。國進民退所帶來的影響之一就是政府的控制力的下降。計劃經濟時期政府直接控制著全社會的生產生活的安排，通過各種供給制度嚴格限制著個人的活動范圍。市場經濟環境下政府應該回歸于它的角色，而不是過度參與到經濟活動之中，以及對于公民活動的控制。

（二）社會治安治理面臨的機遇和挑戰

多元化警務是適應新的社會環境產生的，產生的因素包括社會環境的復雜化、人們對于安全需求的多元化等等。社會的大變革預示著政府提供的單一化警務服務已不能滿足社會的全部需求，社會治安治理的主體不能再僅限于警察等公務人員，引導社會力量參與到水治安維護的時機已經到來。多元化警務興起的背景下，社會治安治理面臨著與以往不同的局面。總的來說，機遇與挑戰并存。

1.社會參與度增加，綜合管理的難度加大。多元警務背景下突出的特點是社會力量參與到社會治安治理的廣度和深度都大幅度提高。社會力量的參與，在維護社會治安之一大的功能性目的導向下有很多益處。但我們不能忽視一個問題：如果社會力量在參與維護社會治安的過程中侵犯了其他公民或法人的合法利益，該怎么處理？當然，在民法通則和刑法上，可以援引諸如“緊急避險”等理論進行解決。但在預防為主的理念下，我們該如何防范這種情況的發生呢？只有規范對相關社會力量參與到社會治安治理的管理。譬如近幾年社會上興起的私家偵探。不可否認，在訴訟爆炸的今天，私家偵探在幫助公民搜集證據、贏得訴訟上相對于公權力部門有很大的便利。但在這個過程中，往往又會發生侵犯公民隱私權等違法問題。規范對相關社會力量的管理，引導其依法參與到社會治安治理，才能最大程度避免其負面的影響。

2.多元警務下社會參與主體的合法性問題。在多元警務背景下，社會參與度增加，維護社會治安的主體隨之多元化，主體的合法性問題就產生了。在公職人員作為單一主體維護社會治安時，其具有法律法規所賦予的相關職權，主體的合法性問題無需探討。但是在多元警務背景下，參與維護社會治安治理的主體不再是單一的警察等公職人員，那么其他主體在行使相關權利時的合法性就使人產生質疑了。

以保安服務行業為例。保安服務業在當下發展十分迅猛，每個人的日常生活都或多或少的與保安有接觸。但是我國當前并沒有專門的保安法，只有國務院頒布的作為行政法規的額《保安服務管理條例》，對保安法律定位的缺失導致了一系列的問題。例如根據《保安服務管理條例》第二十九條的規定：保安員應當及時制止發生在服務區域內的違法犯罪行為，對制止無效的違法犯罪行為應當立即報警，同時采取措施保護現場。但同樣是上述條例帶三十條規定：保安員不得限制他人人身自由、搜查他人身體或者侮辱、毆打他人。也就是說，保安在制止違法犯罪行為時，他在法律上并沒有特殊的主體地位，他是作為一個普通公民在從事維護社會治安秩序的工作。在發生糾紛時，他不能援引法律條文中適用于特殊主體的相關條文維護自身的權益。這顯然是不合理的，解決這個問題只有不斷完善相關法律法規，構建合理的規章制度，保障參與到社會治安治理中的相關社會力量的權益。

三、現有警務模式及社會治安治理路徑的創新

（一）現有警務模式

1.國內關于警務模式的提法很多，但主要以警察為核心，圍繞“警察到底是什么”“警察該干什么”“警察該怎么干”等問題進行研究，即以警察工作為導向來定義警務模式。概括起來主要包括以下幾種說法：以警務活動的領域為標準分為社區警務模式、微博警務模式、單位警務模式；以警務手段定義為標準分為情報主導警務模式、電子警務模式、信息警務模式；以警務理念界定為標準分為民生警務模式、合作警務模式、贊同式警務模式。近年來也有學者提出，警務模式是具體的行為方式與內在附著的警務理念與目標動機的統一體。

2.國外關于警務模式這一概念，都以“policing”所囊括。國外學者的研究中，按照主體劃分的警務模式包括：

（1）公共警務，即“public policing”。公共警務以警察為主體，以法律為依據行使權力，其工作范圍是維護公共安全與公共秩序，具有較強的國家意志性和強制性。它主要通過解決爭端、管制交通、打擊犯罪以及承擔一系列其他任務發揮作用，參與社會管理的方式主要體現為控制。

（2）私人警務，即“private policing”。一般認為，私人警務以除警察之外的警務機構為主體，如保安、社區援助官，以法規或警察的授權為行使權力的依據，以參與社會管理的方式提供安全服務及進行安全防范，其工作范圍是特定安全與秩序的維護，主要通過巡邏監視、報警和監控來發揮作用。鮑登認為，“在英國，私人警務形成了公共警務本身的最初核心”。萊斯?約翰斯頓則認為，現代警務從來就沒有被公共部門所壟斷，并且在結構劇烈轉變的時候，公共警務與私人警務之間的平衡也許要重新考慮。所以，“任何對于當代警務工作的嚴謹分析研究都應該集中在整體的多樣性之上”。

（3）混合警務，即“hybrid policing”。胡根布姆認為，混合警務包括刑事司法系統之外的不同社會控制機構之間各種形式的合作（1991）。萊斯?約翰斯頓認為，混合警務“由部門身份不清的組織承擔”，如保衛市政安全或單方街頭巡邏的不宣誓、穿制服的人員團體。其中有兩種形式尤其重要：一是在公共和私人兩大領域均有立足點的某些組織機構，比如提供調查服務的公共機構（如郵政調查處）；二是有些公共警務組織的“公共性”可以不受它們在“公共場所”進行常規部署的影響（如原子能機構警察局是法定的公共警察機構，然而它們對之負責的公眾是狹義的）。【5】

（4）自我警務，即“self policing”。萊斯?約翰斯頓認為，自我警務是個人和團體在政府沒有認可和支持的情況下參與的治安維持活動，是一種“公民自治”的體現。雖然難以提供具體數字證明，但還是有理由相信居民自己組織的維持治安活動日漸重要。這種警務容易走向極端，有可能危及普通公民的人身財產安全，但如果加以合理引導也可以承擔一些基礎性的治安維持工作。

（二）社會治安治理路徑的創新

建國以來，我國社會治安治理經過幾十年的摸索和經驗的積累，逐漸形成了自己富有特色的工作方針和指導原則。我國社會治安綜合治理的方針是：在各級黨委和政府的統一領導下，充分發揮公安司法機關的職能作用，廣泛組織社會各方面的力量協調一致、齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運用政治的、經濟的、行政的、法律的、文化的、教育的多種手段，預防和打擊違法犯罪人員，逐步限制、消除產生違法犯罪的土壤和條件，建立良好的穩定的社會秩序，保障經濟建設和改革開放的順利進行，保護人民安居樂業，維護國家長治久安。社會治安綜合治理的原則是：打防并舉，標本兼治，重在治本；誰主管，誰負責；屬地管理。【6】

我國現有的社會治安治理的指導方針和原則是經過長時間經驗教訓的積累總結出來的，無疑是適合我國國情的合理的理論。但是信息時代下社會經濟的發展日新月異，我們不能一成不變的簡單重復已有的理論，我們仍然要繼續完善現有的警務模式，創新社會治安治理的路徑。惡性案件、群體性事件甚至恐怖襲擊事件的接連發生已經給我們敲響了警鐘，創新社會治安治理路徑已經刻不容緩。

1.社區警務。社區警務是在政府倡導和警方積極參與及指導下，充分依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，以調查、發現和解決社區治安問題為導向，以預防減少社區犯罪為根本目標，不斷增強公眾安全感，提高社區居民生活質量的治安戰略思想及戰術方法。社區警務為使社會治安綜合治理落實到社區奠定了理論基礎，提供了基層平臺和可操作的基本單位，是社會治安資源和力量整合的基礎工程。社區警務既是一種新型的警務理念，又是一種新型的警務戰略，同時還包括一系列新型的可操作的警務工作方法等。【7】

社區警務是六七十年代興起于歐美發達國家的警務理念，如今是流星于世界各國的一種主流的警務研究歷年和警務改革探討的方向。社區警務以其先進的理念獲得了眾多的支持者，他們認為社區警務能夠深度發掘社區力量參與到犯罪預防與犯罪控制中來，有著以往各種警務模式不可比擬的優勢。第一，社區警務可以深入到公眾日常生活之中，能夠第一時間發現并傳送違法犯罪的信息線索，對于違法犯罪的控制力度空前加強。第二，社區警務在控制假釋緩刑人員及有犯罪記錄人員方面的效果強于以往警務模式，對于吸毒販毒等違法犯罪行為也頗具威懾。

2.危機警務。危機是一種嚴重威脅社會生態系統基本結構和基本價值規范的突發性緊急事態。在這種事態中，決策者必須在很短的時間內，在極不確定的情況下作出關鍵性決策，才能防止事態繼續嚴重惡化。危機管理是政府及其職能部門通過建立危機應對機制，制定危機應急預案，并在危機發生時依法采取一系列必要措施，防范、化解危機，恢復社會秩序，維護社會穩定，促進社會和諧健康發展的一種特殊狀態下的的公共安全管理活動。危機警務則是政府在危機管理中正確運用警察力量、發揮警察治安職能的工作。包括依法確定警察部門參與危機處理的職責、任務和權限，明確警察部門在政府危機管理體系中的地位與作用，制定和實施警察部門參與危機管理的戰略原則及戰術方法等。與警察部門履行維護社會治安和預防控制刑事犯罪職能的常規警務相對而言，危機警務是警察部門在危機狀態下履行治安行政管理和刑事執法職能的非常規警務，是政府危機管理的重要內容和強力措施。【8】

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黨的十以來，就完善和發展中國特色社會主義制度發表了一系列重要講話。在這樣的基礎上，黨的十八屆三中全會明確提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的嶄新概念和重大任務。社會治理是國家治理的一個重要組成部分，社區治理是社會治理的一個基層單元，是社會治理的工作重點。國家治理必須突出民主與法治，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治市場、法治社會、法治公民一體化建設。

在我國，社會治理就是指在執政黨領導下，吸收政府、企事業單位、社會組織、社區以及個人等多方面社會治理主體參與，通過多種管理手段和方法，依法對社會公共事務進行規范和管理的過程。按照十報告，我國的社會治理是在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的總體格局下運行，努力形成黨政善治、社會共治、基層自治的社會治理良好局面。

二、我國創新社會治理中存在的基本問題

（一）基層社會治理行政化、機關化現象嚴重

隨著社會的發展，人口流動性增強，“單位人”大量地轉變為“社會人”，社區成為我國社會服務和治理的新載體。然而，事實上我國社會管理整個體系中，行政部門的職能并未削弱，甚至呈現相反的傾向，在政府的職能沒有徹底轉變的情況下，政府的職能部門仍將社區居民委員會當成是基層行政部門，他們承擔著大量的社會和行政事務，社區居委會全部工作幾乎都要接受上級黨委、政府等各部門的監督和考核。

（二）基層社會治理忽視了社會組織的作用

社會治理的改革創新需要我們繼續協調社會與政府之間的關系，充分釋放社會發展的活力。社會力量和社會組織的成長與興盛是社會前進源源不斷的動力，更是基層自治最直觀的表現。從社會協同方面來分析，我國的社會力量還沒有被充分地組織起來。隨著當前我們國家的社會結構和利益主體的多元化不斷發展，不同的社會組織與社會力量所代表的是利益訴求，不同的主體就有了表達利益訴求的渠道和途徑，這樣會有效的在社會矛盾轉化為政治矛盾之前，通過訴求的合理表達以及協商的方式將矛盾化解，面對不同群體日益不斷增長的物質與文化公共需求，不同的社會組織可以滿足不同群體的不同需要。但是，基層組織結構過分行政化、機關化抑制了基層社會力量與社會組織的生長和壯大，進而影響到基層社會組織服務和治理職能的發揮。

（三）基層社會治理所需財政資金的投入不足導致基層的基本公共服務體系不完善

健全的基層服務體系必然包括政府、市場、基層自治三方服務體系，基層公共服務供給“往往不能適應群眾不斷增長的需求”。基層公共服務配套設施在覆蓋率和供給上依然處于老舊和供不應求狀態，很大程度上不能滿足居民的需要，基層基本公共服務體系不完善的最直接原因是財政資金的不足。

（四）基層社會治理缺乏相關的法律支持

十的報告中明確指出，法律是社會管理最根本保障。然而，過去的很長時間里，我國在社會管理的途徑和方式總體相對單一，很多時候采取的是強制性手段和行政性手段來解決問題和矛盾，忽視法律規章制度的建設。目前，我國正處于加快社會轉型的重要時期，相應的法律法規并沒有及時作出對應的改變，在很大程度上束縛了創新社會治理的發展進程。

三、新形式下創新社會治理的對策、建議

（一）社會化運營

在發展基層社會組織時，要有效利用社會力量，使得社會上的資源得到較好利用，形成多方參與的良好局面，從而建立起良好的共建機制、協調機制和市場機制。既要發揮出市場在優化資源配置和加速要素流動上的作用，同時還要發揮出政府的服務作用，通過合理的稅收政策和激勵政策，有效利用社會性資源，讓更多的企業、組織和社會力量參與到社會治理中去。

（二）組織化拉動

探索組織服務組織的工作模式。要對社區內的高端公益事業性組織機構和基礎性組織機構進行必要扶植，常見的有社區組織發展中心、社區公益事業發展中心等，讓這些組織的作用得到更好的發揮，特別是在策劃公益事業、扶助社區組織和培訓相關負責人等方面有明顯的效果。要號召社會組織通過建立起公益組織孵化器的方式，給被孵化的社區組織提供必要的創業資源，幫助社區創立的公益組織更好地成長起來。

（三）多元化發展

社會組織服務要適應多元化的趨勢，建立更多的社會組織類型，以此滿足不同階層居民對多元化生活的需要，從而讓更多的居民參與到社會組織建設中去，真正把社區當成“家”。此外，還要加強社會組織之間的合作和聯系。社區在發展社會組織時，要通盤考慮，突出重點，推動社區治理向多元化方向發展。社區內的社會組織要有“走出去”眼光，加強與其它社區的交流學習，讓活動樣式更加豐富，同時為廣大居民參與活動搭建更大的平臺，讓社會融合力和多元發展格局得到有效拓展，讓社區居民更好地融入社會。

（四）法制化監管

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在如今，城市化得到了巨大的發展，城市內部的治理問題越來越被重視。社區是城市中十分重要的一部分，是城市的基礎組成。社區的發展以及社區的治理，在一定的程度上也決定著城市化的發展，對于城市的發展的方向與方式也有一定的影響，也決定了一個城市的生活水平的高低，也是一個城市的治理水平的體現。并且，隨著社會的發展，中國進入了一個巨大的轉型時期。改革開放后，原來的以單位為中心的模式，逐漸發展成為多元化的發展模式，政府不單單是管理者，更是在成為引導者、參與者，逐漸發展成為政府與社會、企業共同合作的治理方式。而中國的社區綜合環境的治理相比較于西方是屬于比較晚的，在治理的結構上、方式上等都是比較落后的。當前中國的社區綜合環境治理也存在著許多的問題，如民主不夠徹底、群眾參與度非常低等等。所以，應高度重視社區綜合環境整治績效評價工作，以提高社區綜合環境的治理水平，營造一個整潔和諧的生活環境，改善市容市貌。績效評價是治理體系中十分重要的一部分，貫穿著治理的全過程。而如今，對于績效評價更多的是在治理后對于結果的評價，也存在著評價虛高，以及官員在其中弄虛作假等問題。所以，社區綜合環境治理的績效評價的研究也是社區綜合環境治理中的關鍵，是必須要牢牢把控并且優化結構，使治理更徹底、更有效的重要方面。

一、上海社區綜合環境治理的績效評價面臨的障礙

1.居民參與評價程度低影響績效評價的客觀真實性。對于居民參與評價的程度較低，需要從主觀和客觀兩個方面來分析，主觀是自身意識問題，而客觀是政府體制問題。首先，主觀方面來說，居民對于參與績效評價體系中的反饋評價這一部分的意識是極差的，許多人都不知道社區環境綜合治理的績效評價過程中有評價反饋這一過程。同時，居民也不會想到對于治理之后的結果好壞對政府進行評價。從客觀方面來說，政府對于上海社區綜合環境治理的績效評價的整個體制中也比較忽視反饋型的評價，更不用說讓居民參與進評價的整個過程中。政府在目前的情況下，對于上海社區綜合環境治理績效評價體制中，一直存在著注重投入的過程卻缺少反饋缺改進的這樣一個制度上的缺陷，而居民的不了解評價反饋并不僅僅是自身的意識問題，也同時是政府沒有正確引導。或者說，政府在制度上根本缺失讓居民參與進評價反饋中的一個過程，政府忽視反饋評價的同時更是缺少居民參與評價，目前的制度偏重居民參與進治理的過程中，卻缺少事后更好地對治理進行反饋，這是因為在制度上沒有明確規范要求。因為缺少居民參與的評價是不完善的，是缺失公眾監督的，所以在客觀的制度上缺少居民參與評價，也是當前上海社區綜合環境治理的績效評價中制度方面的一大問題。2.資金漏洞與挪用使得評價目標失真。在社區綜合環境環境治理過程中，難以避免地會存在環境治理資金漏洞與環境專項治理資金挪用的情況，社區綜合環境治理方面上存在著很大的資金漏洞，所以所投入的資金并沒有取得預想的成效。對于環境治理，所需要的資金、人員以及物資是極其大量的投入，在方方面面中都需要資金的支持，而且如今的大氣污染嚴重，PM2.5超標等環境逐漸惡化的情況下，對于環境治理的要求日漸嚴峻，專項資金到位更是被需求。社區綜合環境治理更是環境治理的一個部分，更關系到人們的生活，但是上海社區綜合環境治理中也同時存在著資金漏洞以及專項資金被挪用的情況，國家對于上海社區綜合環境治理的撥款不在少數，但真正能用到實處，對社區綜合環境進行一定程度上治理的資金卻少之又少，社區依然存在著許多的環境問題，如此的資金漏洞與挪用是十分影響上海社區綜合環境治理的績效評價。很簡單的道理，因為錢花出去了，但沒花在社區綜合環境治理上，其投入與產出的比例大大失調，績效評價必是較差的。

二、上海社區綜合環境治理的績效評價的問題成因

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一、社區概念及其類型

所謂社區主要是指由居住在一定地域里的人們結成多種社會關系和社會群體，從事多種社會活動所構成的社會區域生活共同體。這種共同體是由一定的人群、一定的地域、一定的生產或生活設施、一定的組織和行為規范，以及居民的社區意識等等要素所構成的相對獨立的社會實體，是人們參與社會生活的基本場所，是以聚落作為自己的依托或物質載體的。根據地域型社區劃分法，可以將社區劃分為城市社區、農村社區和集鎮社區。

二、社區自治的基本內涵

社區自治的含義可以概括為：社區自治是社區居民通過一定的組織形式，依法享有和實現自主管理社區事務的權利，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，創建社區體制，優化社區資源、完善社區功能，不斷提高社區居民物質和精神生活質量。主要包括七個方面，即人事自治、財產自治、財務自治、管理自治、教育自治、服務自治、協管自治。

三、城市社區自治機制形成的制約因素

中國城市社區機制在實際形成過程中面臨著一些共同的制約因素：

1.政府社區管理體制不完善。政府社區管理體制是國家對社區普遍性治理的體制，是社區內部事務治理形成的基礎，它包括政府治理社區的組織構成、職能與權力配置。中國政府社區管理機構主要是條、塊設置，各級黨委和政府、街道辦事處，或街道層面的社區管理委員會為塊，各級政府中與社區建設相關的職能部門為條，其中各級民政部門及其基層政權與社區建設機構是社區建設的負責單位。這一機構設置基本上能適應城市社區治理的需要，但是，在政府塊的層面，如何協調各個同時受上級職能部門指導的本級職能部門的社區管理工作是有待解決的一個問題。

2.社區治理制度、資源和價值建設滯后。城市社區合作治理機制的形成需要制度、資源和價值的有效保障。由于城市社會結構變遷、政府管理體制改革和社區治理的發展，目前的城市社區治理制度都處于探索、建立、調整的過程中，相對社區治理的需要來講還不是很完善。社區治理需要相應的物質資源支持，可是，中國社會建設總體投入長期不夠，社區建設無法獲得大量財政撥款，社區缺乏從事經營活動的權力，社區內部公共物質資源有限，社區面向社會的資源動員能力較低，所以，社區治理尤其是自治所需的物質資源十分短缺，制約了社區合作治理的開展。社區價值是社區的靈魂，它決定方向、控制制度、制約行動、凝聚資源、創造成就。以人為本、和諧互助、全面發展、自由自主等價值的實現是社區合作治理的深層目標，社區決策要服務這些價值，社區制度建設要貫穿這些價值，社區居民要實踐這些價值，社區發展要實現這些價值。

3.社會力量參與不足。中國城市社區治理不僅限于政府與社區之間的合作，社會力量也是重要的合作者，并且，它參與合作的程度直接影響到政府和社區的角色、功能定位。在三方合作中，政府主要負責對社區的普遍性治理和地方性治理的宏觀規劃、指導與規制；社區組織和居民落實國家的普遍性治理、具體組織社區的地方性治理；而社會力量主要直接參與社區專業化服務和公共資源的提供。社會力量參與的方式主要有三種：為社區提供市場化服務，如物業公司的服務；專業化的志愿服務或非營利；提供資源或捐贈。但目前的情況是，由于非營利組織數量、種類和資源條件有限，社會捐贈文化和機制處于建構之中，社區內部組織募捐能力較低，社會為社區提供專業化公益服務不足，國家和社區不得不成為力不從心的社區服務生產者，影響到國家和社區治理角色的到位以及三方的正常合作。

四、創新城市社區自治機制

1.合理劃分社區及其規模。創新社區居民自治機制建設的前提是科學合理地劃分社區，依據全國社區建設實驗區的實踐看來，社區的劃分方法和規模調整因地而異。過去居委會的運作狀態已經明確地顯示，如果將社區所轄區域定位于現有居民委員會，將不利于資源的有效配置和重新整合，各類生活要素在狹小的空間內也不能發揮更大的作用，因此可能造成資源的浪費和損耗，也不利于新形勢下城市的整體規劃。如果將社區所轄區域定位于街道辦事處，則又有可能續展居委會的行政化，與街道辦事處融為一體，成為街道辦事處的附庸，社區自治的最終目標會有遭受夭折的危險。

2.明確社區政府職能。在社區自治機構體系構建的同時，需要轉變政府職能部門和派出機構的職能，明確政府在社區管理中的責任，做到有所為和有所不為。

政府力量的有所為包括:（1）政府力量回歸本位，轉變力量行使的方向和明確行使的范圍。政府力量應主動調整自身與社區自治機構之間的關系，將現實中兩者的領導與被領導、命令與服從的關系，調整為指導與協助、服務與監督的關系。（2）政府力量授權給社區自治機構。包含有政府責任和權力的讓渡，伴隨著這種授權的是實質性的財政支持和政策優惠。所授之權即讓社區居民真正能行使“自我管理、自我服務、自我教育、自我約束”的權力。（3）政府應履行好護航角色。護航一方面體現為對社區自治機構的護航，政府應通過必要的制度約束其他社區組織對社區自治機構的侵權行為，為社區自治機構與社區居民的社區管理實踐營造良好的社會環境氛圍。另一方面護航更體現為對社區居民利益的護航，對社區自治機構的工作進行依法監督，防止社區管理事業的偏向，更要防止社區自治機構可能存在的對社區居民利益的侵害，保障社區居民的各項權利。

政府力量的有所不為包括：（1）社區自治機構的權力除自治權、監督權外，還有協助基層政府開展工作的義務。因此，要防止政府將協管變成“單管”，即變相地把行政事務全盤轉嫁給社區自治機構。即使遇有特殊情況需要社區自治機構辦理，也需要遵循“權隨責走，費隨事轉”的原則，賦予社區自治機構必須的權力和提供必要的資金。（2）除對社區自治機構必要的依法監督外，杜絕政府對社區自治機構的各種行政性攤派事務和名目繁多的考核，嚴禁干預社區自治機構開展各項自治活動等。確保社區自治機構的工作更多地服務于社區居民群眾的實際需要，以培養和加強社區居民群眾對自治機構的認同。（3）嚴禁政府力量以任何理由侵占、挪用、截留社區自治機構的經費和財務，或強行上收、分成社區自治機構通過社區服務所得用于社區公共事物投入的經費等等。

3.完善社區居民自治的組織架構。（1）權力機構――居民代表會議。社區內每戶居民家庭最多派一名具有選舉權和被選舉權的代表參加的居民代表會議，是社區的最高權力機構也是唯一權力機構。在實踐中，也可采取居民小組或門棟推選一定比例的代表參加的形式，但推選出來的人數和代表性應和戶代表參加的形式相差無幾。居民代表會議的基本權力包括：討論決議社區發展計劃；審議居民委員會年度工作報告、 財務收支情況報告、社區集體收益分配使用方案，對社區資產實行監管；制定和修訂居民公約、居民自治章程；討論決定涉及全體居民利益的重大事務和居民委員會的重點工作；對居民委員會、社區內工作機構及政府職能部門工作進行評議監督；改變或撤銷居民委員會不適當的決定；選舉居民議事會、居民委員會成員。（2）議事機構――居民議事會。居民議事會是居民代表會議授權的社區自治事務的常設議事決策監督機構，其成員經居民代表會議選舉產生，實行常任制。居民議事會受居民代表會議委托，在閉會期間和授權范圍負責居民代表會議的日常工作，行使社區自治事務議事權、決策權和監督權，商議社區日常事務，組織召開臨時會議。接受居民代表會議和居民的監督。（3）執行機構――居民委員會。居民委員會是社區居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是居民代表會議閉會期間的常設執行機構，執行居民代表會議的決議以及居民議事會在授權范圍內的決議，向居民代表會議、居民議事會負責，接受居民代表會議和居民議事會的監督。

4.建立經費預算和績效考核辦法，提高社區公共服務的財政保障水平。由各級政府提供社區公共服務項目，相關部門要制定經費預算和績效考核辦法，實行以事定費、以質定酬的公共服務經費核算和績效考核制度。鼓勵民間資金投入社區公共服務項目，各級政府根據服務的質量，可視情給予配套資金支持。各級政府要將社區基本公共服務經費納入本級財政預算，根據經濟社會發展水平制定對社區公共服務投入的最低經費標準并形成正常的增長機制。

5.完善居民參與機制，提高居民的參與意識。完善社區自治機構體系和社區中介組織，給居民參與提供一個組織化的舞臺；同時完善社區居民參與“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的制度，給居民參與提供一個制度化的保證。通過開展形式多樣的活動，轉變社區居民的觀念，樹立“服務鄰里，服務社區”的理念，倡導創建學習型社區，以學習型社區作為公民參與的立足點，由此培養社區居民的團隊精神。

6.促進社區社會組織發展。大力培育服務性、公益性、互社區社會組織，發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用。支持社區社會組織參與社區管理和服務，對不具備登記條件的社區社會組織，實行備案制度。在政府項目資金、社區工作經費和居民公益設施中統籌解決社區社會組織的資金和場地，保證社區社會組織正常開展工作。

收稿日期：2011-06-18

作者簡介：張梅燕（1978-），女，江蘇豐縣人，講師，碩士研究生，從事經濟管理研究。

參考文獻：

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[2]王思斌.社區建設中的中介組織培育[J].中國民政:理論版，2001，(1).

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（一）城市社區治理的“應然”定位

社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會共同體。它具有以下幾個特征：1、社區有地域性，具有明確的地理邊界；2、社區是一定范圍內居民社會生活的共同體；3、社區是相互聯系、相互制約的整體，轄區內居民因居住于此而產生社會交往；4、在一定程度上獲得的公共服務具有同質性。在社會管理領域，城市社區治理是指在是地域性社會實體一定地域范圍內地方政府、社區組織、社區居民共同管理公共事務的活動。在危機管理的意義上，社區是指同一范圍內居住和生活，具有共同的危機風險和減災目標，由一定人口和家庭組成的區域，與此社區對應的是社區治理指的是危機應對。綜上，城市社區的“應然”定位應該是治理主體多元化、治理方式協商化，且社區滿足各參與行為主體的公共利益的公共利益，最終獲得社區發展。這里的“多元”不僅指參與多元，還是指可以在多種解決沖突、解決問題的過程中進行選擇。

（二）城市社區的“實然”作用

在我國，城市發育狀況不同，治理理念發展路徑不同，實際制度環境不同，所面對的實際情形不同，導致城市社區治理程度不同，但又體現出共同的問題，舉例說明：

西安市的經濟開發區高新區為例，高新區逐步向“城”的概念發展，所以社區的概念剛剛興起。社區內同時有社區居民委員會、物業公司、業主委員會。社區委員會方面，高新區已初步建立其轄區內社區的組織結構與人員配備體系，并逐步開展各項職能活動，初步形成了社區的雛形，開始履行部分基本公共服務與社會治理的職能，為居民的生活、工作提供了便捷。但簡單來說，即居民認為社區的基本職能就只是蓋章審批，即承擔了街道辦事處的職責，并不能承擔其他職責。社區內的物業公司負責社區內部水電氣等硬件設施維護及維持治安。業主委員會發揮的作用并不明顯。

以上兩個實例都說明一個問題，社區是一個基層性組織，它的職能發展有賴于政府職能的建設和發展，即政府主導的特性。社區的發展和城市的發展同呼吸、共命運，在不同的時期發揮著不同的作用，它服務大眾，支撐著政府。但是，基層社區掛牌多，承接大小行政事務多，經受考核多，證明蓋章多已是眾多社區的形象縮影，本該是“對下負責”為社區居民提供公共服務，卻成為“對上負責”的行政機關的延伸。

二、社區居民組織自主治理社區

現有的困境和解決路徑不免顯得悲劇色彩十足，一個良好的治理體系包含了很多方面，可是細數我們自己的卻都還沒有發展起來。如果接著從政府主導的角色出發，提出來的建議就是：培育自治組織，形成政府、市場、自治組織多元治理體系。但是，埃莉諾.奧斯特羅姆的研究打破了解決公共池塘資源治理的唯一途徑是實行完全的私人財產權或集權式的政府規制，這讓人們意識到“非政府”“非市場”的巨大魅力。這種思想放到社區治理中來說，就是享受同質公共服務的社區居民，他們是有著地緣并且相互聯系的共同體，由社區內部是有可能內生出一種有別于政府主導和市場主導的第三種選擇。首先，政府在社會治理的角色弱化，而作為一種社區治理的外部政治制度環境存在，而社區所有事物的責任承擔者。其次，社區居民同時實現私人理性和公共精神相平衡的心理和行為才能實現現代社區治理的目標。換句話來說，在別無他法的情況下（即沒有由政府主動提供、完全提供公共服務，還充當居民沖突的協調者等一系列假設前提下），社區居民可以找到一條路實現社區治理發展的目標。

實踐表明，在社區服務中，單純的政府供給模式或是市場供給模式都無法為居民提供有效的服務。這是因為，如果一個社會一端是單一的個人和家庭，另一端就是正式的政府機構，由于政府對居民分散而瑣碎的需求信號反應很弱，政府面臨公共服務持續供給的巨大壓力，而且政府自上而下、整齊劃一的行政供給模式也無法觸及居民生活的方方面面，顯然不能滿足居民的需求，很多問題也無法得到迅速化解。市場供給模式由于遵循利潤最大化原則，因此在抵償或者無償供給方面就顯得有些林捉襟見肘，如有學者指出，堅持福利宗旨對于密切社區關系、增強社區凝聚力和居民的歸屬，也有著相當重要的作用①。只是，如何激發居民參與社區事務？如何在每個人都有搭便車享受良好的公共服務而不愿參與到公共服務的供給中來？解決社區治理中這些問題，主要需要分析的是作為特定社區環境特征的變量。

有研究指出，隨著民主參與和社區服務的擴大，人們發現社區中的弱勢群體中社區公共事務和社區服務站的參與認同，包括志愿服務隊參與認同，卻高于在職職工等社會主流群體②。我認為奧斯特羅姆的這句話在一定程度上可以說明這種現象發生的原因，即人們對避免損失的重視程度要高于潛在收益的重視程度，相對應的，人們對避免未來損害的預期收益大大勝過對生產未來產品的收益的重視③。社區居民雖然是生活在一個有邊界的范圍之內，但是有著不同的經濟實力和社會生活背景。當參與社區公共事務和社區服務站可以使自己避免一些生活困境時參與的積極性就較高。而之所以在職職工等社會主流群體則沒有意識到自己某個時刻生活質量變差等類似這種威脅的存在，他們認為參與到社區治理過程中需花費大量的時間然而這個過程帶來的顯性收益微乎其微，所以這類群體的參與認同感將大大降低。假設政府職能轉變，政府鼓勵社會力量參與社會管理和社會服務，也就是說，社區自治得到政府鼓勵而不受外部政治制度的消極作用。另一方面，政府作為一種將部分社會服務職能轉交由市場企業、社會組織和公民個人承接，從而使其能夠有更多的精力投入到制度法律制定和政策法規建設中。那么，在這種假設下，社區組織、社區居民如何來承接這樣的職能，提升自治能力？

本文認為，原有的制度慣性會使得社區治理演變的過程較為漫長，假定以治理能力較弱的社區為基礎，首先：應該從較容易引發居民共鳴、縮小居民潛在危機的角度培育社會組織，激發出社區的自我調節和解決沖突的能力。例如，提升社區應急能力的社團組織構架，社區調解組織。由社區自生出的社團組織，雖然培育速度較慢，但是也有生命力強，根基穩的特點。倘若，社區居民能在某一方面的事務進行良好的組織，則可以實現很好的輻射帶動作用，擴大自治范圍。其次，實行“居站分設”制度，即分別設立社區工作站和居民委員會。在短時間內，社區處于政府的行政末梢端的地位不能改變，則應該將行政事務嚴格劃分出來，一部分政府行政事務的執行者即社區工作站，方便基層政府在社區治理過程中承擔行政職能和責任以及自身工作的展開，增強了社區行政事務管理的執行力，保證工作人員的專業化。除去社區行政事務外，均作為居民委員會自治部分，有一定的自治空間和需要將是居民委員會自治能力提升的必要條件。（作者單位：西北大學公共管理學院）

注釋：

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一、目前我國社區警務制度的現狀

社區警務是以社區警察為專門力量，以社區公眾為依靠力量，以密切警民關系、改善治安狀況、預防和制止犯罪為基本目標的全新警務戰略。上世紀九十年代初，中國警察學界開始引入這一概念，后來，社區警務制度逐步在全國得到廣泛推廣，反響較為強烈。但我國目前的社區警務發展仍然尚處于初級階段，與西方發達國家相比，仍然存在著一些問題阻礙著社區警務制度的實施，如有些地方受傳統思維定勢的影響，缺乏改革創新的精神。這些問題，不僅影響到了社區警務戰略的實施，而且已經影響到了社區警務作用的高效發揮。當前，我國社區警務所面臨的問題主要表現為以下幾個方面：

（一）對社區警務制度的認識存在誤區

社區即“區域性的社會”，是指“人們能感覺到的具體化了的社會”。一般來說，社區包括地域、人口、區位、結構和社會心理這五個要素。而社區警務作為社區與警務的合理融合，是警察等國家暴力機構依托社區等基層單位，實現警察與社區單位、社區民眾的有機結合，共同維護社區治安，共同發現和解決社區的治安問題和其他各類潛藏的安全隱患問題的有效舉措。但是在人們的普遍觀念中認為，警察的主要職責是打擊和控制犯罪，而設立社區警務的目的也僅僅是警察為控制犯罪的需要。這種認識有它的合理性，但其理解也過于狹隘。對于社區群眾，甚至于社區民警來講，為什么要搞社區警務，社區警務與傳統警務有什么區別等問題認識都不夠充分。設立社區警務的目的不只在于控制犯罪，它是為了保障整個社會的和平與安寧，對社區警務的理解不能過于微觀與狹隘，不能簡單地從功能上認為實施社區警務單單只是以預防犯罪為目的。此外，社區警務不僅僅是公安機關的工作，它需要全社會的協力配合。

（二）警民關系不夠融洽，缺乏溝通

社區警務是扎根于社區，依賴社區群眾搞好社會治安問題和其他問題。但在實踐中，社區警民關系不夠融洽，群眾工作的開展有待提升。第一，有些社區民警思想認識上存在錯誤，總有一種官本位的思想，以官自居，高高在上，不認真對待群眾遇到的問題，官僚作風嚴重，為群眾辦事還要要求請客送禮，給群眾留下了不好的印象，嚴重影響人民警察的形象。第二，從目前我國的社區警務工作開展的形式來看，被派駐社區的民警有一部分工作能力和工作方法有待提高。由于缺乏經驗或者其他原因，導致缺乏和群眾互動和協作的能力。社區民警首先應當具備警察的專業技能，并且還必須具備社區工作者的能力，必須同時具備這兩個方面的素質。除此之外，受學歷水平等的限制，有些民警的法制觀念仍然淡薄，依法行政的水平較低，不能很好地、及時地解決群眾問題，導致矛盾越積越大。

（三）警力配置不盡合理

社區警務是深入到基層的社區治安治理措施，基層社區的工作量大，工作任務繁重，需要較多的社區民警，而我國目前的狀況是一些地區的警力配置不盡合理，有些地方出現“一區一警”的狀況，一個社區只有一名社區警察，這直接導致社區民警的工作壓力過大。一個人的精力是有限的，過度繁重的任務只會導致工作效率的降低，而且加之有些基層工作環境較差，社區民警工資待遇較低，保障體制不完善，從而也嚴重影響社區民警的工作積極性。我們應該適度增加社區民警的數量，合理配置警力。

二、西方社區警務制度發展及其對我國的啟示

由于社會環境不同、法律制度不同，社會治安反應的特點不同，因而，各國在社會治安治理上的管理理念與運作方式等方面存在著異同，西方社區警務的運作方式則異彩紛呈。西方國家經歷了四次警務革命，警務改革從“預防為主”到“打擊犯罪”再到“回歸重視群眾的作用”，西方國家在社區警務建設方面已經取得了豐碩的成果，有許多值得我們借鑒學習的地方，我們要充分利用好這些資源，以促進我國社區警務制度的創新與改革。

（一）注重依靠發揮群眾力量

澳洲的鄰里聯防制度值得我們借鑒。典型如澳大利亞，警方開展犯罪預防工作的一個很重要的方面就是開展鄰里聯防制度。首先，先由警察或警務人員負責劃分鄰里聯防的范圍，召開小區及村莊居民會議，分配每名警察人員的責任區域，同時選舉出相應的居民代表，向他們發放預防犯罪單頁等；其次，加強安全和防范工作布置，將貴重物品悉數登記，并做好物主標記；最后，廣泛發動群眾，鼓勵其積極舉報犯罪分子，增加犯罪發現率，從而通過鄰里聯防制度充分發動群眾的力量來有效預防犯罪。除此之外，與此相類似的還有美國警務改革中的鄰里守望制度，日本警務改革中的交番與駐在所制度，以及新加坡的社區安全與治安計劃等，這些制度都在一定程度上做到了警民結合，增強了警民之間的信任與交流，發揮了居民群眾對維護社區治安的積極作用。因此，在今后的社區警務改革進程中，必須注重依靠大眾的力量。

（二）提高社區民警為民服務的意識

英國的警務改革非常注重公民的建議和意見，因為社區警務最直接的影響主體便是普通的社區群眾，因此在做出一項決定時，要充分考慮群眾的意見，始終把群眾的意見放在首位，要充分注重保護群眾的利益。這就需要社區民警樹立為民服務的理念，提高社區民警為民服務的意識。具體來講，社區警務管理模式要實現從命令、處罰模式轉變為引導、保護和幫助模式，提升服務質量，把群眾的事情當做自己的事情一樣認真對待，始終堅持公眾至上和服務至上的原則。服務理念在西方的警務改革過程中始終貫穿始終，這是值得我國社區警務制度改革過程中認真學習的寶貴經驗。

（三）注重警務管理模式的創新

澳大利亞的協商會制度則是對警務改革過程中具有里程碑意義，協商會制度是指只要違法者愿意共同商討應對違法活動的辦法并自愿參與協商會，他就可以免于被；警察主持協商會，依照法律賦予的自決權，向違法者提出警告，并決定如何依法懲處違法者，其對象一般是初次違法犯罪者。協商會的成員主要包括：違法者、受害者、受害者家屬及其他有關的人員。澳大利亞的協商會制度與我國刑法領域中的刑事和解制度有一定的相似之處，都是對于輕微違法犯罪者在其認罪、悔罪的前提下，給以其一次改過自新的機會，并同時得到受害人的同意和諒解，而不對違法者提起公訴，達成和解的一種制度。這種處置方式使違法者和受害人之間相互諒解，化解矛盾，有助于實現一般預防和特殊預防，對預防再次犯罪發揮了重要作用。這種制度我國應當進行借鑒與學習，應用在我國的社區警務管理中，把一些因鄰里瑣事而引發的違法犯罪在法律規定的范圍內進行適當的調解，而不必全有法院、監獄等機關介入，這樣有利于更好的化解矛盾，實現社區穩定。

（四）注重區域治安的治理

英國的“分散化”治安將一個大的整個社區劃分為不同區域，分別治理好區域治安，自然能夠確保社區治安的穩定。“分散化”治安將管轄單位由大化小，重組警力，區域小的治安管轄單位比區域大的治安管轄單位更能有效的實行社區治安，通過設置各個警備區，便于使社區民警及時察知警情。 我認為，這一制度是我國目前應當認真學習的內容。我國目前部分地區社區警力不足，難以高效率的處置已經發生的問題，采用英國“分散化”治安的方式，將一個社區再具體劃分為不同的更小的社區，以便于社區警察能充分了解所管轄社區的基本情況，也確保能夠在事件發生后的第一時間及時高效地進行處置。這樣一來，減輕了社區民警的工作壓力，也更能充分調動他們的工作積極性，也提高了工作的效率，高效率的工作也能給群眾留下良好的印象，融洽警民關系。

西方在社區警務改革中的一些制度與經驗具有優越性，我們要適度地加以借鑒和吸收。

三、我國社區警務制度的創新與改革

在信息化、網絡化高度發展的當代社會，結合西方社區警務制度的發展經驗，為了我國的社區警務制度能夠早日走上及時高效的正軌，應當：

（一）建立社區警務服務化制度

在當前建設法治國家和法治政府的時代背景下，社區警務服務化制度應當走群眾路線，堅持法治與權責結合的原則。首先，要建立全責結合、權責明確的責任制度和體系，提高社區民警的責任意識；其次，警察機關和社區民警要接受人民群眾的監督，依法辦事，依法行政，不能越權辦事，懂法、守法、用法、執法；再次，社區警務的改革要鼓勵群眾積極參與進來，為社區警務政策建言獻策；最后，社區警務制度要以群眾為中心，樹立為民服務的意識，始終把群眾利益置于首位，著力解決事關群眾切身利益和最為關心的問題，加強與群眾的溝通與交流，建立和諧的警民關系。 社區警務服務化制度的核心是由管理向服務的轉變，強調的是服務而不是管理。建立社區警務服務化制度，是我國社區警務制度改革與創新中應當著重抓好的突出點。

（二）充分調動群眾的力量

我國傳統的社區警務主要是由公安警官治理，而要建立新型社區警務必須充分發揮和調動群眾的力量，使群眾參與進來，促進社會治安治理主體的多元化。這種多元參與式警務模式，不但有利于充分的調動群眾的積極性，而且也更加有利于維持良好的社區秩序乃至社會秩序。這樣一來，也可以在一定程度上減輕警察機關的工作壓力，讓他們有足夠的精力更好的進行社會治安治理。

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一、“善治”理念對基層社會治理模式的重構啟示

對于基層社會治理而言，其在解決基層社會公共事務過程中，也要積極維護社會的和諧關系，而這種和諧是建立在民主基礎之上的，因此要求政府遵照社會現實，調整社會治理模式。現階段，我國政府進一步強調了基層社會治理的民主化，政府要還權給民眾。全國政協十二屆三次會議以來，我國政府大動作“簡政放權”，取消和下放行政審批事項累積超過700項。在國務院的號召下，各地區各級政府也要深入推進“簡政放權”幅度，社會活力空前迸發。簡政放權不僅是過去兩年的改革重頭戲，也將會是未來的重頭戲，而基層社會治理模式也要“簡政放權”。事實上，行政主導的基層社會治理模式已經不適應社會經濟發展的需求，因而政府要對基層社會治理模式進行重構。但是，重構需要強大的理論指引，而“善治”理念給了我們較多的啟示。

“善治”是一種重要的社會管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要強調了通過有效的治理，維護良好的社會秩序和集體。“善治”對政府與社會的關系進行了很好的闡述，具體來看：

（一）合法性質與法治狀態

即公眾和政府均對社會秩序和權威表示認同，并自覺服從。在基層社會治療重構中，我國政府也要保證治理模式的合法性，并使其社會大眾認同，維持良好的社會秩序。

（二）公眾深度參與

“善治”的基本原則是公民參與政治活動、社會活動等，同時強調民眾的深度參與性質。對于基層社會治療重構而言，民眾（社會組織）參與治理，要體現在政治和社會生活兩方面。中國式的“善治”更加倡導政府和民眾，深層次的友好合作，這樣才能提高公民參與社會建設，維護社會秩序的積極性。

（三）公開與透明

“善治”要求治理過程中，關系公民和組織成員的直接利益事務要保證公開與透明。具體來說，基層社會治理模式應告知民眾，政府、政策等治理相關信息，并給予公眾（組織成員）參與治理相關決策制定的機會。此外，也要重視民眾對公共決策的監督職能，進而保證管理政策發揮其應有的作用。

（四）公共服務優質性

“善治”強調治理的關鍵是為公眾提供良好的公共服務，公共服務是否優質、高效直接決定管理的成敗。同樣，在重構基層社會治理模式中，也要保障公共服務的高質量，具體來說基礎建設、軟等都要保證較高的治理效果。民眾與政府的協作管理，將最大限度的突顯公共利益。

從“善治”理念中，我們可以得到一些重構基層社會治理模式的啟發，我國基層社會治理集中體現為“還政于民”，完成這個過程也將提升社會自治能力。對于社區自治問題，我國應以培育自治能力為主，進而完成整個治理模式的重構。

二、基層治理模式重構——社區自治的治理路徑

重構社會治理模式其本質就是改革社會管理方式的過程，對于社區治理而言，“自治”要求社會個體要逐步實現“社會人”的轉變，這樣才能做好基礎社會自治與政府治理的良好互動。在治理模式重構中，社區要盡快實現“政府主導”完成到“自治”的轉變，具體來說其治理路徑應體現在以下兩個方面。

（一）自治主體多元化發展

在社區自治中，需要對政府的職能、管理行為等進行重新定位，以提高治理的規范性。在社區自治中，自治主體已經發生了改變，其包括政府、公民、社區組織三部分，與傳統治理模式相比，重構后治理主體不再單一，而是出現了多元化發展。在社區自治中政府仍占有關鍵的主體地位，但是要保證社區的公民充分發揮其管理的職能。作為政府，要重新定位自身參與社區建設角色，將原有“全能政府”職能進行分解，讓各類社會事務管理下放至公民治理。同時，近年來一些社會非營利組織逐漸開始承擔起行業內社會事務的管理，這使得政府不必浪費精力管理紛繁的事務，社會非營利組織已經成為基層政府的左膀右臂。由此來看，公民、社會非營利組織將作為政府的補充力量，在社區自治中擔負起重要的責任。在社區自治主體向多元化轉變的過程中，還應完成以下幾個任務：

1.定位權力與關系。應構建新的現代社區組織結構，傳統的自上而下單向權利運行結構不能滿足合作、協商的多方管理關系。因而，要構建一種上下聯動的互動管理模式，要求多方管理主體可以進行良好的合作、協商。定位權力與關系的關鍵是保證管理主體處于一種伙伴關系，多方主體可以友好的協商確定管理目標，這種多方認同的管理模式也將提高公共事務的效率。現階段，政府要“簡政放權”，提高社會非營利組織、社區公民的主體地位，共構建三者“鼎力”的社會組織結構。

2.加強社會非營利組織培育。社會非營利組織作為第三部門組織，應突顯其社會服務功能。在社會主義市場經濟體制的發展中，各行業的自治管理需要一些行業組織、社會非營利組織進行管理，而政府加強這些組織的培育，將極大減輕政府管理的負擔。這些組織屬于民間力量，也是重要的社會資源，應鼓勵這些組織發揮出應有的社會服務功能，達到優化社會資源配置的目的。社會非營利組織的主要社會服務內容主要為中介服務和針對兩部分，這樣能迅速解決問題，同時也能提升服務的專業性。

3.激發內各方參與社區建設熱情。社區自治的效果直接關系社區內每個個體，因而要廣泛調動社區內各單位的參與積極性，營造社區共建的氛圍。當前，我國社區內各單位參與管理的程度較低，且參與熱情不高，尤其是一些私營企業參與率較低等。因而，在社區管理中，要積極宣傳社區共設的精神，鼓勵各方參與社區公共事務管理。同時，要完善制度規范，如政務公開制度、社區管理體制、聽證制度等，從而用制度規范社區自治。

（二）自治方式轉向復合型

傳統社區治理方式以“管制”為主，強調單一治理主體（政府）絕對的管制權，而在社區自治中要打破這種絕對控制的統一管理模式。在重構基層社會治理模式中，要體現出治理主體服務社會成員的理念，并不進行統一化管理，而要尊重社會個體的差異性。因而，社區自治的自治方式，應是服務、協調、回應等組成的復合型管理方式。社區自治方式要趨于復合型發展，可以運用法律、政治、文化等多種手段。

1.加強改革措施完善。社區自治一次全面的改革，改革離不開各項改革措施的支持。首先，要加快社區改革相關法律制度的建設，構建一套完整且規范的社區法律體系，使社區自治模式規范化、制度化，同時為社區自治深化提供法律依據；其次，要完善社會政策，體現社會公平正義，注重公民的權益，促進社區治理向民主化發展。

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居民作為參與社區治理的統一命名群體，實質上還是一個個單一的個體，而作為個體，必然會基于所采取行動帶給自身的利弊決定此項行為的實施與否。即就是說，當居民個體發現參與社區治理這個行為能帶給自己更多的益處，其參與積極性和效能大幅度提升，反之，則大幅度下降。在這項行動中“利益”成為最重要，最關鍵的考量因素之一。本文以“利益為最基本，最重要的居民驅動力”這一觀點為前提，展開居民參與社區治理問題中居民參與的動力問題的研究。

（一）利益的界定

推動個人或組織做出某種行為最基本的動力或者動機就是利益。這里指的“利益”包含著非常復雜的內容，并不簡單地指個人的經濟利益。本文傾向于以下對利益的界定：即利益是人們生存，享受和發展所需要的資源和條件。具體來說：（1）利益同時具有客觀性和主觀需求性。當主體的需求相契合于滿足需求的客體時，利益就發揮了最大的作用，行為動機也由此產生，相應的行動也會隨之開展；（2）利益的表現形式不僅有我們所熟知的物質利益，也有不以實體狀態存在的精神利益，精神利益和物質利益相結合，能夠最大限度的激發參與者的行為需求；（3）利益具有交換性。利益的本質，即資源和條件本身都可以在特定的環境下用于交換，而條件和資源相比，其作為利益的一種特殊形式，更應受到人們的關注；（4）利益具有普遍性，合理性。社會中，一切活動的開展或多或少都摻雜著利益因素，現實生活中，只要是人，都有生存和發展的需求，也都有利益要求。同樣，利益的合理性表現在利益能夠滿足人和組織生存發展的需要。以上對利益的概念界定，必然可以為我們分析人類行為的內在動力和紛繁復雜的人類行為提供一個有力的解釋框架。

（二）社區治理中的社區利益

具體到城市社區治理來看的話，利益也和居民的生活息息相關。首先，我們要承認社區利益的客觀存在性。在公共管理的動態發展過程中，眾多利益主體間的矛盾沖突愈來愈顯示出復雜化趨勢，社區治理也不例外。如何化解各個利益主體間的利益矛盾，實現作為社會利益核心的公共利益與具有組織分享性的共同利益以及私人獨享性的個人利益間和諧發展，越來越彰顯出其重要性和迫切性。

對于社區來說，其本質上就是某種利益基礎上形成的人們生活的共同體。這里的利益主要指的是社區利益。社區利益在主體上包括社區成員（居民）的個人利益，社區組織成員之間的共同利益。個人是利益主體的基本單元，也是社區利益的基本構成要素，居民作為參與主體，更多的關注的是參與的實效性，即居民在參與目的上存在一定程度的偏差，居民是否參與取決于對參與的預期收益和成本的估量，取決于對自己實現目標的力量和可能性評估，而“共同利益”在歷史上任何時候都是由作為“私人”的個人造成的。因此，如何提升整個社區公共利益的維護，就應當著眼于微觀角度上居民個人利益的有效維護。

二、居民參與社區治理動力不足的微觀探討

本文把利益作為居民參與最重要的驅動力的出發點是人性。所謂“人性”是指人的本質屬性，它包含人具有動物本能的自然屬性和人受社會影響的社會屬性兩個方面，決定著人的行為動機。而人的行為動機是建立在人的認知基礎上的，人通過認知建立一個標準，以此標準做出行為動機的選擇和判斷，即判斷標準是動機的核心，行為選擇是動機的結果表現，整個過程就是動機產生的過程。不同學科中對人的行為分析總是要對人性的假設作為基本前提，因此，人性假設是學科中人的行為分析的邏輯起點，同樣，如果不從人性入手，就很難明確社區中居民的心態和動機所在。本文試圖將“經濟人”假設和馬斯洛需求層次理論相結合，以期分析居民參與社區治理的動力問題。

（一） 經濟人假設

“經濟人”作為一個公認的科學的概念，最初是由英國古典經濟學家亞當?斯密提出的一個假設。指不抱除經濟利益以外的其他動機，只按經濟原則進行活動的行為主體。具體來說，“經濟人”假設的核心是：人的行為目的是獲取最大的經濟利益，人的行為是合乎理性的，力求以最小的投入獲取最大的回報。

在現實的社區生活中，對多數居民而言，是否參與取決于參與的實際功效，而非參與的民主理念。在涉及到居民個體或群體利益相關的項目時，居民的參與熱情和實效行動則會大幅度提升。如，社區的整個綠化和衛生狀況，社區健身器材的購買，停車位的安排等，相關涉益居民都會有傾向性的投入與其關聯性最大的項目，而這個過程是自發的不是政府或者其他主體有意識的進行強行推動的。因此，具體到居民參與中來，在居民最基本的經濟利益在社區中未獲得滿足的情況下，我們不能奢望其能夠自覺，主動，積極地參與到社區治理中來。我們不得不承認，除了部分特例之外，這是符合人的本性要求的。但同樣，我們也必須承認，當居民較低層次的物質利益獲得滿足的情況下，還有被尊重，歸屬，自我實現等高層次的精神利益得以被需求，不可否認，精神利益帶來的行為效力的持久性是遠高于物質利益的，這就需要引入馬斯洛需求層次理論予以分析。

（二）馬斯洛需求層次理論

美國人本主義心理學家馬斯洛在其1943年出版的《人類激勵理論》一書中，初次提出需求層次理論，1954年又在《激勵與個性》一書中，對該理論做出進一步闡述，該理論的基本內容是：（1）需要的多層次。馬斯洛于1943年把人的需要分為生理需要，安全需要，友愛和歸屬需要，尊重需要和自我實現需要這五個層次。（2）人最迫切的需要是激勵行為的主導動機。這種某一時期最迫切需要的強烈程度取決于其相對重要性。（3）激勵是動態的。當低層次的需要逐漸滿足，高層次的需求則會慢慢影響行為判斷的標準。（4）各基本需要的心理強度是按由高到低逐級上升的，但這種秩序不是完全固定的。（5）人都潛藏有各種需要，只不過在不同的時期所展現的強烈程度不同而已。如圖1所示，為馬斯洛需求層次理論：

圖1

居民本質上是“經濟人”，兼有實現尊重，歸屬感和自我實現等高層次需求。首先，低層次的社區需求，指低層次的生存和安全需要。在城市社區內，生存需求指居民對設施完善，交通便捷，環境優美和生活便利等需求；安全需要，即指居民可以保護自身的生命和財產安全，防止意外事件的發生。其次，中間層次的社區需求。即交往需求，也就是居民對社區的歸屬感的建立，與其他居民保持良好的人際關系，彼此信任的需求。最后，高層次的社區需要：尊重和自我實現需要。在社區內，尊重需要指的是相互關心和尊重對方權利，社區責任感和自我約束。自我實現需要指的是能夠體現人格魅力，展現組織能力，獲取社區聲望的需求。因此，我們可以看出，低層次的社區需求基本上關聯密切物質利益，集中體現在經濟，社會參與中，中高層次的社區需求則是與精神利益關聯密切，集中體現在政治參與中。

（三）邊際效用下分析居民參與社區治理的動力問題

邊際效用遞減規律作為微觀經濟學得一種分析方法，用于分析消費者購買某種商品數量所帶來效用增減變化的影響。也即就是在一定時間內，在其他商品的消費數量保持不變的條件下，隨著消費者對某種商品消費量的增加，消費者從該商品連續增加每一個消費單位中獲得的效用增量是遞減的（圖2）。

圖2 邊際效用遞減規律

居民作為社區治理的主體，其自身利益需求是多樣的，現今有較多的社區指采取較為單一的需求點所延伸出的政策方法一成不變的實施，根據邊際效用遞減規律，則可分析出居民的參與熱情和行動積極性會由剛開始的效用最大化到逐漸失效，也即政策的實效性只能維持一段時間而不能持久的發生效應。居民個體對某種需要對象的占有量持續不斷增加時，這種需要對象帶給居民的滿足感在一開始時是逐漸上升的，但單一的一昧只滿足這方面的需求，居民的需求點在達到飽和后便會下跌甚至會產生負效用，就像一個人口渴時，喝水能帶給他滿足感，但一昧的喝水，喝水的人反會嘔吐，這也就能較為合理的解釋為什么有些社區治理政策在剛開始時發揮了很大作用，但在一段時間后會逐漸失效甚至帶來負面效果。此規律要求社區治理宏觀政策的制定一定要遵循實際情況，因地制宜的階段性調整，且要著眼于居民需求多樣性的點來制定相關的政策和實施方法，關注居民的多元性需求利益。

總之，促使居民做出行為的動機是多方面的，居民最基本的物質利益需要，是使個人決定是否參與社區治理的最直接動力，也是最基本動力，當個人物質利益在社區或其他領域中得到基本滿足，失去最強動力以后，其他較高層次的需求就會浮出水面，特別是精神利益，如追求尊重和自我實現等就會取而代之，由間接動力轉變為促使居民參與的直接動力。

三、微觀層面建構居民參與的動力機制

一般對社區居民來說，其參與社區治理的廣度和深度受到多種因素影響，但從根本上看，參與是居民個人的事情，因而要從居民參與行為本身來尋找解決居民參與不足的對策，建構居民參與的動力機制。

（一）居民利益由個體利益向公共利益轉化

基于個體利益追求基礎之上的公民參與行為在多方之間的競爭與合作中逐漸達成對公共利益的認同，這是一個遞進的過程。居民本質是“經濟人”，因此利益是其從參與的最重要驅動力。當居民感到社區治理與其利益尤其是物質利益息息相關，參與能夠有效維護其利益時，自然就會萌生出參與社區治理的動機與期望。反之，則會出現不參與或者假性參等現象。因此，如何將居民與社區利益更加有效的關聯，使二者呈現正相關關系，是本文研究的關鍵所在。

1、社區政治功能的強化

（1）擴大政治參與。政治參與是居民參與社區治理的一個重要途徑，具體體現在社區選舉和民主瓶以上，通過社區內的政治活動，滿足居民在單位外政治參與的需要。各地一重要的實踐就是開展社區直選活動，讓居民的政治參與權利真正落在實處而不是流于形式。

（2）強化社區黨建工作。現金社會，城市居民與社區的關系愈漸密切，其“單位人”屬性逐漸弱化，“社區人”屬性逐漸增強，因此更需要提升社區黨建工作的地位，現階段，社區黨員的數量與日俱增，原有的體制已經無法進行有效教育和管理，建立以社區為主的黨建工作勢在必行。

2、社區福利保障功能的強化

就我國目前市場，社區發育不足的現狀來說，我國只能實行市場偏重型社區福利保障模式，即一方面強調居民的自我投資，使社區服務商業化，同時實現社區服務價格的社區補償；另一方面強調對孤寡老人、殘疾人等的無償服務和安置。降低職工與單位間的依存度，使居民除工作外的其他利益關系都能在社區中得到體現和保障。

（二）“市民社區”的建構

1、強化非政府組織的作用

社會資本形式可分為政府創造的社會資本和民間創造的社會資本，而后者包括共同價值觀、規范、非正式溝通網絡及社團型成員資格等方面。這個分類方法告訴我們，社會資本的投資需要從公民個人、公民社團、國家三個層面努力。具體到社區治理中的居民參與上，通過培育社會資本來實現居民高層次需求的社區化。而個人層面涉及到社區社會資本的構建，正好和我們所探討的居民參與是重合的。因為，擴展居民參與是社區社會資本投資的最直接方式。

非政府組織以居民的彼此需要為聯系紐帶，以信息溝通為切入口，以雙方的滿足為社區認同的感情基礎，能有效突破居民間存在的陌生感和生疏感，縮短心理距離，增進相互了解，催生彼此感情，最終形成社區聯系。

從外部效應來看，其將居民各自分散的力量得以整合，與其他較為強勢的如政府等主體進行有效的博弈，方便了居民利益表達和利益集合，提升了居民參與的熱情和積極性，有效促使居民參與。

從內部效應上來說，當個人從屬于有多元目標和多樣化的“橫向”組織時，他們的態度將因為組織內的互動和互交壓力而變得溫和，也更容易培養居民的集體參與感和意識，進而形成有社區特色的社區文化，反作用力推動于居民參與。

2、社區認同感的構建

物質利益的滿足其助推力的時效性是有限的。精神利益的驅動相對是長久性的。那么，如何建立有效的社區認同感則是我們的研究所在。

一方面，社區參與的重要動力源于持久有效的社區動員和民眾教育，使居民轉變觀念，產生內在的主動參與意識和理解支持社區建設的現代化行為。另一方面，社區掌握了居民的能力和潛力，做宣傳教育和發動工作時就能有的放矢，社區活動對居民有吸引力，居民自然就會產生同類認同，愿意參與。

具體來說，社區認同力的構建需要以下五個方面社區文化的構建：（1）充分發揮民間團體文化、文化精英等在文化建構中的有效作用，關注弱勢群體文化需求，激發居民參與社區文化的“內生力”；（2）充分利用社區的各種資源，打造沉淀性強且獨特的社區文化，彰顯社區的獨特魅力；（3）充分發揮中介組織、非政府組織的作用，構建“以人為本”的社區文化評價機制；（4）切實舉辦各種吸引力、實效性強的文化體育活動，讓每個居民都能切實參與并從參與中獲取一定參與實效，達到雙贏；（5）協調好社區主流文化和亞文化質之間的關系，既尊重亞文化，有切實抑制并改造其負面成分。

總之，社區居民的共同利益，首先是經濟利益，其使社區具有內在向心力，在這種向心力凝聚成行為規范的同時，構建社區特有的文化、生活方式，增強社區居民的社區“歸屬感”，并結合社區政治功能加以改造，同時增強社區福利功能。其次，有效發展非政府組織，構建“居民、社區組織、政府”三點一面的結合性攻略，形成“自信、互惠、民眾積極參與公共事務”的“市民社會”，才是從根本上解決居民參與不足的對策所在。

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