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1 前 言

高校校辦企業是我國市場經濟的重要組成部分，其主要指由高校創造的企業，其主要以促進高校學生就業，為高校學生提供就業場所及勞動技能培訓教育為目的。近年來，我國高校校辦企業得到迅速的發展，極大推動我國市場經濟的蓬勃發展。國有資本經營收益預算管理工作是高校校辦企業財務管理工作的重要組成部分，其對高校校辦企業的生存和長期發展有著至關重要的意義，如何提高國有資本經營收益預算管理的整體水平，是我國高校校辦企業財務管理工作的重中之重，得到高校校辦企業管理者的高度重視。高校校辦企業必須采取強有力的措施不斷促進其國有資本經營收益預算管理水平的提高，促進企業經濟效益的提高。

2 高校校辦企業征收國有資本經營收益預算管理的對策2.1 明確國有資本經營收益預算管理職責，建立健全預算管理機制 參照高校校辦企業作業、管理及經營控制層等多個層次，針對國有資本經營收益，在高校校辦企業內部建立相應的預算管理委員會，預算管理委員會的層次不同，其在國有資本經營收益預算工作中的職責也有所不同。通過分配國有資本經營收益預算指標、分析國有資本經營收益預算指標及控制國有資本經營收益預算指標，逐漸構建科學、全面的國有資本經營收益預算管理控制體系，其中經營控制層是最高的層次，其主要分配校辦企業國有資本經營收益指標，制定科學、合理的預算管理方案，加強高校校辦企業國有資本經營收益預算實施情況的監督與管理，并對所完成的各項指標任務進行必要的檢查；管理控制層屬于中間層次，其主要是高校對校辦企業的國有資本經營收益的開支實施控制與管理，同時制訂出具體的使用計劃，對國有資本經營收益的執行情況進行必要的監督與管理；作業控制層為第三層次，其主要參照經營及管理層所制定的國有資本經營收益預算管理方案及相關計劃，運用實際行動，如減少企業資金支出、提高企業科技水平等方式，節省校辦企業國有資本經營收益的開支，促進高校校辦企業經濟效益的提高。

2.2 加強高校校辦企業定期動態業務的預算管理

定期動態業務預算管理制度主要指參照企業一定時期內的經營目標，如季度目標及年度目標等，將國有資本經營收益預算的總目標有規律地分配到企業的月開支指標或者季度開支指標中，使企業能夠更好地完成月工作量及價值量。定期動態業務預算管理制度是企業預算管理工作的重要保障，也是企業預算管理工作的重要依據，企業在預算管理工作中，若出現問題，也能根據定期動態業務預算管理制度，及時糾正問題，避免不必要的損失。高校校辦企業在國有資本經營收益預算管理工作中，需建立健全定期動態業務預算管理制度，企業業務部門通過嚴格檢查后，將定期動態業務預算管理制度作為企業月預算控制依據，或者季度預算控制依據，形成“月預算控制促進季度預算控制，季度預算控制促進年度預算控制”的定期動態業務預算管理制度，促進高校校辦企業國有資本經營收益預算管理工作的順利開展。

2.3 完善高校校辦企業國有資本經營收益的預警機制

高校校辦企業國有資本經營收益預算管理工作的順利開展，離不開相關的預警機制，科學、合理的預警體系，可以有效地監督高校校辦企業國有資本經營收益的預算管理的執行情況，提高高校校辦企業國有資本經營收益整體的預算水平。若所需資金不符合相關的預算目標，則可以向校辦企業國有資本經營收益預算管理部門闡明資金超出的具體原因，并提出相應的申請，當其所闡明的原因有爭議時，預算管理部門可以無條件地停止其一切預算計劃。同時，相關部門還應對高校校辦企業國有資本經營收益預算產生較大影響的諸多因素進行分析與研究，適當地調整國有資本經營收益的預算計劃或預算方案，并提出申請，向高校校辦企業預算管理部門闡明國有資本經營收益預算調整的原因，提供預算調整的具體方案，對預算調整前后的各項指標應進行對比分析，上報高校校辦企業最高預算管理機構。此外，高校校辦企業應對其國有資本經營收益預算審批權進行適當的調整，使其更加地集中于企業最高預算管理機構，提高最高預算管理機構審批的權威性，進一步提高高校校辦企業國有資本經營收益預算的約束力。

2.4 國有資本經營收益收支管理與預算管理的有機結合，相互促進 國有資本經營收益在高校校辦企業中發揮著重要的作用，可促進高校校辦企業各項事務的順利發展。加強高校校辦企業國有資本經營收益的預算控制，通過科學、合理的預算管理，有效地降低高校校辦企業的經營成本，節省高校校辦企業國有資本經營收益的開支，使高校校辦企業各個項目資金能夠更快地回籠。高校校辦企業在國有資本經營收益預算管理工作中，常出現多種問題，這些問題嚴重影響與制約企業各項事務的順利發展，阻礙企業國有資本經營收益預算目標的實現，因此在預算管理過程中，需針對實際預算中存在的問題，對高校校辦企業國有資本經營收益預算計劃及預算目標等進行適當地調整，將高校校辦企業國有資本經營收益收支管理與預算管理進行有機結合，使高校校辦企業國有資本經營收益預算方案更符合校辦企業的實際情況，但在調整過程中，不僅要嚴格遵守相關的程序，而且必須考慮多方面的因素，包括國有資本經營收益預算期間可能出現的經濟變化，產生重大影響的異常事件，領導組織是否實行大調整，預算期間可能產生的不可抗力事件以及其他不可預見事件等。通過多方面考慮，科學、有效地控制企業的資金支出，使校辦企業國有資本經營收益收支管理、預算管理相互促進，加快校辦企業各項工作的順利發展，提升校辦企業整體的競爭能力。

2.5 加強國有資本經營收益預算管理與經營制度的有機結合 高校校辦企業國有資本經營收益預算管理與企業的經營活動有著密切的關系，其貫穿于高校校辦企業的經營活動中，是高校校辦企業實現經濟目標的重要手段之一，因此在國有資本經營收益預算管理工作中，應充分考慮校辦企業各個方面的經營活動，將國有資本經營收益預算管理與企業經營制度進行有機的結合，對企業實施綜合管理，提高企業各方面的管理水平。高校校辦企業國有資本經營收益預算管理質量的提高，主要取決于預算編制上，只有編制出準確、可靠、科學的預算方案，才能最大限度地提高高校校辦企業國有資本經營收益預算管理的整體水平，降低高校校辦企業的經營成本。同時，高校校辦企業國有資本經營收益預算編制人員只有掌握最新、最全的市場信息及內部信息，才能從更高的角度更科學地進行國有資本經營收益預算的編制。

2.6 加強國有資本經營收益預算管理與企業員工利益的有機結合 高校校辦企業國有資本經營收益預算管理貫穿于企業經營活動，與企業員工有著非常密切的關系。企業員工是國有資本經營收益預算管理能否完成預期目標的關鍵因素，只有從企業員工的實際情況出發，不斷提高企業員工利益，使企業員工自動地參與到企業國有資本經營收益預算管理工作中，推動高校校辦企業國有資本經營收益預算管理水平的提高。為促進國有資本經營收益預算目標的實現，校辦企業預算部門應制定強有力的預算考核定，將企業員工的經濟利益與國有資本經營收益預算管理工作進行有機的結合，監督企業員工在國有資本經營收益預算管理工作的執行情況，對企業員工進行定期考核或者不定期考核，依據考核結合實施必要的獎罰，盡可能提高員工在國有資本經營收益預算管理工作中的積極性和主動性，促進高校校辦企業國有資本經營收益預算管理整體水平的提高。

3 結 論

綜上所述，在高校校辦企業財務管理工作中，國有資本經營收益預算管理處于關鍵地位，并發揮著重要的作用。加強高校校辦企業國有資本經營收益預算管理，可以降低國有資本經營收益的開支，使高校校辦企業國有資本經營收益得到更好地利用，提高高校校辦企業國有資本經營收益的實效性，促進高校校辦企業各項工作的順利開展，促進高校校辦企業經濟效益的提高。加強高校校辦企業國有資本經營收益預算管理的策略不僅僅有以上幾點，更多的是需要我們在國有資本經營收益預算管理工作中不斷的改進，不斷的提高高校校辦企業國有資本經營收益預算管理的整體水平。

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一、問題的提出

隨著我國國企的改革重組與國有資本經營預算制度的日益完善，國有資本收益及國有資本經營預算規模不斷擴大。數據顯示，2011年我國中央國有資本經營預算支出為769.53億元，其中主要用于央企兼并重組、央企改革脫困補助、國有經濟和產業結構調整等，而用于教育支出、社會保障和就業等民生支出則僅為0.72億元（其中，用于教育支出0.21億元，用于社會保障和就業0.51億元）。國有資本經營預算支出“國企內循環”的非民生傾向引起學術界學者的關注，諸多學者主張我國當前應提高國有資本收益，將一定比例的國有資本收益直接用于民生支出，并逐步增加國有資本收益對教育、醫療衛生、社會保障等民生方面的投入。本文認為，由于國有資本經營預算在實質上是歸全民所有的，因此，只有向民生財政傾斜的國有資本經營預算支出才能體現國有資本收益的“取之于民、用之于民”的本質。

筆者通過梳理近幾年有關國有資本經營預算的已有研究成果，發現對福建省國資預算問題的研究還不多，尤其是從民生財政的視角下的研究成果更少。福建省的國有資本經營預算支出基本上是用于省屬出資企業的改革重組、項目投資等，實質上國有資本經營收益仍用于“國企內再循環”。本文認為，當前福建省國有資本經營預算用于改善民生問題的條件已然成熟，并以此為切入點，嘗試探討民生財政導向下福建省國有資本經營預算的問題。

二、國有資本經營預算支出用于民生財政的一般理論分析

（一）內涵界定

1 民生財政

目前學術界對民生財政并無統一的內涵界定，不同學者所采用的概念、所支持的觀點各不相同，但多數學者均認為在整個財政支出中，用于教育、醫療衛生、社保和就業、環保、公共安全等民生方面的支出占到相當高的比例，甚至處于主導地位的財政，稱為“民生財政”（安體富，2008）。

2 國有資本經營預算與國有資本經營預算支出

按照《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》（國發【2007】26號），所謂國有資本經營預算，是指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。國有資本經營預算包含了預算收入和預算支出。國有資本經營預算支出是指政府對國有資本經營收入預算部分制定支出計劃。本文對國有資本經營預算的探討主要是探討其預算支出問題。按照《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》，國有資本經營預算的支出范圍主要包括資本性支出（為適應國家產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業發展要求，以及國家戰略、安全等需要的支出；費用性支出（用于彌補國有企業改革成本等）和其他支出；關于其他支出，意見中并未明確提出，只是提出“必要時，可部分用于社會保障等項支出”。

（二）國有資本經營預算支出用于民生財政的理論基礎

1 委托理論

20世紀30年代，美國經濟學家伯利和米恩斯在對企業的研究中發現，企業的所有者兼當經營者的情況存在極大的弊端，他們倡導企業的所有權和經營權分離，并在非對稱信息博弈的基礎上提出委托理論。他們認為，所有權與經營權的分離，會導致委托人和人之間的信息不對稱，產生道德風險，即人可能會謀求自身短期的利益而損害委托人的長期利益的機會主義行為，所以委托人為了避免道德風險以及監控人，就需要通過諸如訂立合約等方式，這會產生成本。因而，委托理論的核心就是如何設計合理的激勵監督機制來控制成本，從而實現委托人效用最大化。

當前我國的國有資產管理就屬于一種委托關系。根據2007年我國出臺的《物權法》中第45條規定：“國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有，國家財產由國務院代表國家行使財產所有權。”這一條款明確地指出全民是國有資產的所有權人。國有資本歸全民所有，而政府則作為全民的人、為了全民的利益進行國有資本經營預算的管理。委托理論闡述了全民是國有資產最終所有者這一理論核心。因而全民作為國有資產的所有者、依法取得國有資產收益的權利是受法律保障的，國有資產的經營收益應當為全民所共享。

2 社會分紅理論

社會分紅理論是由英國經濟學家詹姆斯·米德最先提出來的。米德的“社會分紅”構想為：國家的公共資源的所有者是全體國民，國家把從投入公共企業的資本和土地所獲得的利潤除了一部分用作公共企業的再投資外，另外一部分應作為社會分紅分給全體國民。這種社會分紅，是一種不同于救濟金的、每個公民不需其他附加條件就能公平獲得的紅利。

社會分紅理論在實踐中一個較為成功的實踐模式是美國阿拉斯加州所采取的分紅形式：將本州國有資產設立獨立于政府之外運營的“資源永久基金”，以至少25%的石油資源及其相關收入作為這一永久基金的收入來源，向在本州居住滿6個月以上的公民發放現金紅利。此外，不少發達國家也進行社會分紅。比如瑞典，其國企利潤分紅是中央財政預算的基本來源，一些比較重要的國企所需上繳的紅利比例占其凈利潤的比重大，如其鐵路業公司至少要上繳凈利潤的1/3作為利潤分紅。

在我國，有不少學者研究詹姆斯·米德的社會分紅理論，并思考將其付諸實踐的思路。謝國忠和張維迎等學者就曾經提出“將國企股票（或部分外匯儲備）作為分紅、平分給每個老百姓”的社會分紅思路；學者崔之元也曾提出建議，“用一部分國有企業利潤建立‘中國人民永久信托基金’，將此永久基金的投資所得收益的一部分直接分給公民。”盡管這樣的提議因為現實的不切實而受到其他眾多學者提出各種強有力的否定理由，而我國確實也尚未達到可以做這樣的社會分紅的物質條件，但社會分紅理論對于我國國有資本經營預算支出的確定仍然具有重要指導意義。根據社會分紅理論，既然全民是國有資產的所有者，國有資本收益理當為全民所共享，在直接分紅條件尚未成熟時可通過政府將國資預算收入用于民生性支出，以增加公共產品供給、加強民生財政支持力度、改善民生等方式，讓全民享受國資收益所帶來的福利。

三、福建省國有資本經營預算的發展現狀

2004年5月，福建省正式成立國有資產監督管理委員會，2007年國務院出臺《關于試行國有資本經營預算的意見》后，福建省國資委開始著手國有資本經營預算的相關工作。

（一）福建省省屬出資企業國有資本總量現狀

福建省國資委確定了29家履行出資人職責的企業。之后，福建省國有企業進行整合重組，目前省國資委確定的出資企業調整為16家，包括福建石油化工集團有限責任公司、福建省輕紡（控股）有限責任公司、福建省冶金（控股）有限責任公司等。

從行業分布上看，履行出資的16家省屬國有企業（包含其子企業）多為省重點支出產業的企業，如冶金、汽車、煤炭等行業，其國有資產總量在2004年時達427.55億元，占福建省國有資產總量的38.3%。近幾年來，通過國有企業改革重組，福建省國資委出資企業總規模持續擴張，經濟效益不斷創造新高，發展態勢又好又快。筆者從福建省人民政府國有資產監督管理委員會網站所公布的數據中整理得，2009年，省屬出資企業資產總額2579.64億元，負債總額1586.33億元，凈資產993.31億元，其中國有權益743.23億元，比增10.2%；累計實現主營業收入863.57億元，利潤總額31.96億元，實現國有凈利潤13.37億元。2010年，省屬出資企業資產總額3258.79，凈資產為1208.8億元，增長19.2%；累計實現主營業收入1104.13億元，增長27%，利潤總額68.78億元，增長90.6%；2010年省屬出資企業不僅利潤上升幅度大，而且部分企業扭虧增利成效顯著，據統計，輕紡控股和石化集團實現扭虧增利為7.58億元和2.8億元，汽車集團減虧2.76億元。2011年，省屬出資企業資產總額4946.62億元，同比增長22.9%，實現主營業收入1470.3億元，利潤總額90.65億元，增長14.8%。

（二）福建省國有資本經營預算的發展現狀

1，福建省國有資本經營預算政策文件的現狀

早在2004年，福建省就了《關于省屬企業國有資產監督管理工作若干問題的通知》（閩政[2004]16號），為深化福建省國有資產管理體制改革、實現國有資產監督管理工作的有序銜接作出了相關規定。在2007年初，福建省結合本省國有資產現狀、出臺了《福建省人民政府關于印發福建省人民政府國有資產管理委員會所出資企業國有資本收益管理暫行辦法的通知》（閩政[2007]1號），對國有資本經營收益的相關工作予以確定管理辦法。此外，還了諸多福建省國資政策法規，如《關于加快所出資企業權屬企業公司制改制的通知》、《關于印發的通知》、《關于信息公開范圍的意見》等，在政策文件上對有關的省屬出資企業國資管理的相關工作作出政策法規上的明文規定。

2 福建省國有資本經營預算的制度與執行現狀

福建省的國資收益收支計劃的編制主體為福建省國資委，省國資委編制所出資企業國資收益收支計劃草案，同時堅持“方向明確，簡便易行，監管到位”的編制原則。在國資收益的收繳范圍和收繳比例上，福建省共有16家省屬出資企業。省國資委按所出資企業年度生產經營情況、盈利能力、現金流量及企業發展戰略、國有經濟布局結構戰略性調整等具體情況，來確定所出資企業年度凈利潤的上繳比例，上繳比例原則上不得低于當年度企業可分配利潤（按照《所出資企業國有資本收益管理暫行辦法》，企業可分配利潤是指按經審計的會計報表計算并彌補以前年度虧損、集體法定盈余公積金后的企業凈利潤）的20%直至全額。國有控股公司應當按省屬國有股權比例分紅，堅持同股同利。在國有資本經營預算收入方面，福建省國有資本收益主要包括所出資企業應上繳的凈利潤、股利、國有產（股）權轉讓收益及其他收益。在國有資本經營預算的支出方面，福建省暫定國有資本收益的主要支出為補充企業改革成本不足、資本性支出、擔保支出、其他專項補貼和應對突發事件所需的必要支出以及省委省政府確定的其他支出事項。

四、民生財政視角下福建省國有資本經營預算支出存在的問題分析

（一）國有資本經營預算支出的非民生傾向

福建省國有資本經營預算支出的非民生傾向表現在政策制度的設計和預算支出的實際執行這兩方面。在政策制度設計方面的非民生傾向表現在，政策文件中關于預算支出的去向方面并無民生傾向的規定。《福建省人民政府關于印發福建省人民政府國有資產管理委員會所出資企業國有資本收益管理暫行辦法的通知》中第19條關于國有資本收益的主要支出規定中，4個主要支出方向并未有對國有資本收益用于民生財政支出的相關規定，僅僅是在“補充企業改革成本不足”一項中的為所出資企業在改革中人員安置提供的“支付欠繳的社會保險費”的資金支持，而對于國有資本收益彌補社會保障基金缺口、國有資本收益用于教育與就業等民生性支出均未有說明。此后福建省出臺的有關國資預算管理方面的文件，同樣并無有關民生性支出的相關規定。在預算支出的實際執行方面表現在，福建省國資預算支出都是資本性支出，即用于省屬出資企業的改革與兼并重組、再投資等，基本沒有對民生建設有支出。

（二）國有資本經營預算與公共預算關系紊亂

此外，在民生財政視角下，福建省國資經營預算存在著諸如國有資本經營預算與公共關系紊亂等問題。在國有資本經營預算編制上，沒有厘清國資經營預算與公共預算之間的關系，二者尚未明確的關系，會影響到國資預算工作的進行，包括收入的歸屬和支出范圍等，導致國資經營預算的低效率。

（三）國有資本經營預算制度亟待健全完善

盡管福建省國有資本經營預算已明確了國資委作為編制主體，然在幾年來的實際操作上，福建省國有資本經營預算制度還存在的一定的問題，國資預算制度有待進一步健全和完善。例如在預算的編制方面，尚有一些預算科目設計等技術問題亟待解決；國有資本經營預算工作的開展缺乏有力的監督機制；信息披露機制缺失，數據不透明，有關部門及社會公眾難以及時了解相關信息，也使得國資預算工作會因缺乏大眾的監督而導致一些損害國資經營收益的違法行為。

五、民生財政視角下福建省國有資本經營預算支出的思考

（一）國有資本經營收益的支出應向民生傾斜

1 省國資預算支出應以省屬出資企業與民生建設共贏為原則

福建省省屬出資企業所上繳的紅利，大多數是用于這些出資企業的改革重組、項目投資等，實質上是在國企內循環，幾乎無用于民生財政支出。如果國資收益全部用于國企的再投資、改革重組等，那么全省人民就享受不到這部分國有資本經營收益的成果，不符合國有資產歸全民所有的實質；而如果將大多數國企紅利等國資預算收益用于民生財政支出，又顯然福建省目前尚未達到這樣的物質條件。因此，如何在國有資本經營預算以收定支的基本要求之下安排國有資本經營預算的國企改革重組等支出和就業、社保、就業等民生性支出，使得國有資本經營收益的預算支出效用最大化，是我福建省進行國有資本經營預算的難點。對此，本文認為在省國資預算支出上，應當堅持以省屬出資企業與民生建設共贏為原則，國有資本經營預算支出的使用應當在用于國企支出和用于民生建設支出二者之間尋求一種耦合，以實現國有資本經營預算和公共預算的劃轉銜接。

2 關于民生傾向的支出在政策文件上的表述應當逐漸具體化

缺乏政策文件的明確規定，會使得有限的國有資本經營預算在面對國企改革、產業結構調整、重要項目投資等各項支出的巨大需求時，往往就忽視民生性支出。我國國有資本經營預算支出用于民生財政支出需要有可靠的法律制度保障，因而應構建以“憲法為前提、民主為核心、法治為基石”的國資預算支出的框架（陳少暉、朱珍，2012）。對此，本文認為，可借鑒重慶市的做法，將國有資本收益的30%上繳財政，用于民生，服務社會。針對福建省的現狀，可先出臺有關國資經營預算用于民生性支出的試行文件，等條件成熟后，再逐漸確定民生性支出的范圍、額度、方式等，最后將包括民生性支出的具體范圍、如何投入（即現金分紅模式或直接充入社會保障基金等）、投入額度或投入比例等在內的較為細致的內容加以正式的明確規定。通過明確的法律及政策文件表述，讓民生性支出在國資經營預算工作中得以切實安排與落實，使國資收益的民生性支出得到可靠保障，轉變民生性支出要讓步于資本性支出的現狀。

3 在使用上，從社會保障支出逐漸推廣到其他方面的民生性支出

就福建省當前來看，國有資本預算收入是有限的，而教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生等民生性支出需求均較大，尤其是社會保障方面的需求大而迫切。社會保障是整個社會的“安全網”，其支出具有較強的支出剛性，且面臨著巨大的資金缺口壓力，急需穩定的、可預見的資金來源。因此，本文認為在福建省國有資本經營預算發展還不夠成熟的情況下，國資預算的民生性支出可先用于支持民生建設中最需要資金支持的、最讓社會公眾受益的領域——社會保障，隨著日后國有資本經營預算收益規模的擴大，等條件成熟后再逐漸推廣到教育、就業等其他方面的民生性支出，讓全省人民能切實享受到國有資本收益的成果。

（二）進一步健全和完善福建省國有資本經營預算制度

1 厘清國有資本經營預算與公共預算的關系，建立二者間的銜接制度

福建省國有資本經營預算應厘清其國有資本經營預算與公共預算間的關系，切實把國有資本經營預算從公共預算中相對獨立出來，在二者相對獨立的基礎上建立二者的銜接關系，讓國有資本經營預算用于民生財政支出在預算編制上有據可依，同時也有利于強化國資預算和公共預算之間的相互監督制衡。

2 構建規范的國有資本收益的收支及其監督制度

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關鍵詞 ：國有資本經營；預算制度；問題與建議

自2007年9月國務院頒布《關于試行國有資本經營預算的意見》以來，我國國有資本經營預算的實施取得了階段性成果，對推動我國國有企業改革、推進國有經濟布局、結構調整，發揮國有資本在國民經濟中的引導作用等方面起到了積極、有效的作用。

一、國有資本經營預算制度存在的問題

1．國有資本收益上繳比例偏低

2014年中央企業國有資本收益上繳比例：煙草，上交利潤比例是25%;石油石化、電力、電信、煤炭等企業，上交利潤比例為20%;礦業、建筑等企業，上交利潤比例為企業稅后利潤扣除10%，盈余公積后的15%;軍工行業、科研機構、文化企業上交利潤比例為10%;還有部分中央企業免繳當年收益。我國企業國有資本收益上繳比例明顯低于其他國家及世界平均水平。

2．會計核算難度較大，委托貸款相關具體規定尚不明確

按照現行規定，企業將收到的國有資本金列入“實收資本”會稀釋少數股東權益，他們既得利益受到影響，執行過程中難度較大。目前，國有資本經營預算相關規定中對委托貸款僅僅規定“母公司所屬控股法人企業暫無增資擴股計劃的，列作委托貸款，但委托貸款利息、期限等如何確定，尚無具體規定和細則。

3．國有資本經營預算涉及企業范圍不全面

2010年以前國有資本經營預算范圍僅限于國有資產管理委員會管理的企業、中國郵政集團和中國煙草總公司，2011年起教育部、文化部、農業部等部委所屬企業納入預算范圍，2012年將工信部、國家體育總局等所屬企業納入預算范圍。但相對于5000家左右的中央國有企業，國有資本經營預算涉及企業范圍較小，特別是利潤狀況良好的金融類國有企業仍沒納入收益上繳的范疇。

4．國有資本經營預算支出項目建設滯后

國有資本經營預算支出主要包括資本性支出、費用性支出和其他支出，必要時可部分用于社會保障等項支出。從目前實際執行情況看，資本性支出和費用性支出占絕大部分．基本沒有用于社會保障等其他支出。執行中還存在項目庫建設滯后，部分項目的選擇和調整隨意性較大，部分預算資金投向房地產等國家鼓勵國有資本退出的一般競爭性領域。

5．國有資本經營收益收繳基數確定不合理

目前，企業計算國有資本收益基數是根據集團公司年度合并財務報表歸屬于母公司所有者權益凈利潤確立的，合并范圍內子公司的虧損，會抵減集團公司國有資本收益上繳基數，從而降低集團公司上交國有資本收益的數額。近幾年，為了融資或或者推進國有企業重組，各級政府和國資監管部門成立了一些資產經營公司，將多個獨立的國有企業“打包”裝入其中。這種重組方式，對國有資本經營預算收益征收基數存在一定影響。“打包”成為資產經營公司子公司后，原虧損企業便會抵減資產經營公司合并報表的凈利潤。總之，資產經營公司“包內”企業的盈虧狀況直接影響到集團公司上繳國家利潤的多寡，從而影響上繳國有資本收益的責任。

二、完善國有資本經營預算制度的建議

(1)今后應適當提高國有資本收益征收比例。在今后一段時間內把資源類、一般競爭性領域、軍工和科研企業的征收比例適當提高到一定比例。

(2)研究確立更為科學的中央國有資本經營預算資金入賬科目，兼顧少數股東權益；對委托貸款的期限、利率、計息方式等做出具體規定。

(3)目前我國金融企業的競爭能力已大幅度提升，如果繼續實施免繳的政策會導致國有資本收益上繳規模降低，行業間形成了不平等競爭，因此，應將國有金融企業納入資本收益上繳的范圍。將來條件成熟時還應將全部國有企業劃歸國有資本經營預算收益收繳范嗣。

(4)應通過合理引導國有資本流向，進一步發揮對國有經濟結構和布局調整的推動作用。從支出方向上看，應著重支持軍工、戰略性新興產業和國有經濟優先布局的領域與行業以。同時還應適當擴大國有資本經營預算的支出范圍，強調其社會性支出，即將部分國有資本經營預算用于解決社會保障、醫療衛生、教育就業等其它相關支出。從支出的重點項目上看，應重點加大對國有經濟和產業結構調整、兼并重組、技術創新、節能減排等項目的支出規模和扶持力度。

篇4

國有資本預算包括國有資本變現預算與國有資本經營預算兩部分。其中，國有資本變現預算是5至10年的中長期預算，國有資本經營預算是年度的短期預算，短期預算要服從中長期預算。 國有資本經營預算，是指國有資產監督管理機構依據政府授權，以國有資產出資人的身份依法取得的國有資本經營收入、安排國有資本經營支出的專門預算。 國有資本經營預算的建立依據是國家的雙重身份（企業所有者與強制性機構）之一的企業所有者身份，基于產權關系，企業所有者理應享有經營收益，并有自主支配、使用的權利。同時，國家作為強制性機構擁有政治權利，應當合理安排收入與支出，實現國家利益、全民利益的最大化。

二、我國國有資本經營預算制度的建立歷程

1993年黨的十四屆三中全會提出建立社會主義市場經濟體制的目標，同時首次明確提出要“改進和規范復式預算制度，建設政府公共預算和國有資產經營預算，并可根據需要建立社會保障預算和其他預算”。1994年通過的《預算法》規定“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制”。1995年1月1日《預算法》正式實施，復式預算取得法律地位。同年通過了《預算法實施條例》，規定各級政府復式預算，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算，進一步明確了國有資產經營預算將作為我國復式預算的一個獨立部分而建立。1998年財政部新“三定”方案提出“逐步建立起政府公共預算、資本金預算和社會保障預算制度”，“國有資本金預算”的提法代替了“國有資產經營預算”。2002年十六大決定建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責的國有資產管理體制。2003年設立國有資產監督管理委員會。2004年起北京、上海地方國資委試行當地的國有資本經營預算制度。2006年末財政部部長金人慶在全國財政工作會議指出： 2007年中央財政將選擇中央直管企業和煙草行業企業，開展編制國有資本經營預算試點，地方財政也要積極開展試點。2007年國務院《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》，規定當年開始進行試點，收取部分企業2006年實現的國有資本收益，中央本級國有資本經營預算于2008年起正式實施，這標志著我國國有資本經營預算制度的正式建立。

中國國企最初實行的是統收統支、利潤全部上繳的調配政策。1994年我國開展分稅制改革，考慮到當時企業沉重的社會包袱，暫停向國企征繳利潤，國企保留了全部稅后利潤，這樣的優惠政策長達13年。至2007年國有資本經營預算開始試點工作，國有資本經營預算在全國穩步推展開來，我國國企結束了“只吃請，不埋單”的歷史。自2007年期，中央國有資本經營預算實行范圍不斷擴大：2007年底財政部《中央企業國有資本收益收取管理辦法》，規定試點范圍為117家國資委監管企業；2008年中國煙草總公司納入試行范圍；2009年中國郵政集團公司納入試行范圍；2010年起教育部、文化部、農業部等部委所屬652家企業納入預算范圍； 2012年2月財政部發文繼續擴大中央國有資本經營預算實施范圍，四類企業被新劃入紅利上繳范圍，這些企業主要集中在服務業、咨詢、商貿、出版、電子、科研等領域。同時，2010年財政部下發《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》，規定從2011年起，適當提高中央企業國有資本收益收取比例。

可見，擴大國有資本經營預算實施范圍、適當提高國有資本收益收取比例，進一步建立完善的國有資本經營預算，將是近幾年的工作任務之一。

三、關于我國現行國有資本經營預算體系的幾點建議

我國國有資本經營預算自2007年開始試點，目前已在全國穩步推展開來，我國結束了13年國企“只吃請，不埋單”的歷史。由于國有資本經營預算的建立沒有國外的經驗可供采納、我國重構復式預算也正開始，因此國有資本經營預算的推廣難免出現問題，通過分析筆者歸納總結了以下幾點建議：

1、明確國有資本經營預算的編制目標

國有資本經營預算作為復式預算的組成部分，其編制目標應與社會發展目標對應。國家是國有企業的所有者、出資人，理應享有國有資產的收益權以及參與企業管理的權利。而我國正處于重要的轉型階段，同時面臨著世界經濟困境，亟須找到新的經濟增長點，首要的任務是擴大內需，而居民收入是影響消費的最重要因素。通過完善國有資本經營預算制度，提高國有企業利潤上繳比例，用以對社會保障的財政投入，可以提高居民消費水平。

而目前國有資本經營預算支出方向不明確，無法體現國企的社會責任。國有資本經營預算的支出主要包括資本性支出、費用性支出、其他支出。其中資本性支出、費用性支出在國企內部、國企之間流動，其他支出則無具體規定。以山東省為例2008-2010年，山東省完成國有資本經營預算支出12.49億元，其中資本性支出4.55億元，費用性支出7.24億元，其他支出0.7億元，其他支出只占到了5.6%，剩下的大部分則在國企內部、國企之間流動。有學者認為，根據復式預算的收支對照原則，如果不對其他支出做出明確規定，則無法體現其嚴肅性，也為不同預算的相互擠占提供了可能性。但是僅在國企內部、國企之間流動的國有資本經營預算與國企服務社會的目的相背離，也與我國從大力發展經濟建設、服務民生、促進社會公平正義的目標不符。筆者認為，應當提高其他支出所占比例，并且明確規定支出方向及比例，將部分國有資本經營預算用于民生問題的解決，以體現國企的社會責任、全民共享的所有權。

2、合理制定利潤上繳比例

2007-2011年國有企業實現利潤分別為1.62萬億元、1.18萬億元、 1.34萬億元、1.99萬億元、2.62萬億元。除了2008年受國際形勢影響，有較大幅度下降外，其余年度有較大增幅。數據顯示國企近幾年有較好的發展，但國企同時面臨著社會上對其通過市場壟斷、掌控資源獲利的強烈不滿，要求提高利潤上繳比例。但是由于我國國有企業性質不同、所享資源不同，這客觀的造成了不同國企之間的不公平。因此，利潤上繳比例不可一刀切，一方面要反映由于資源不同帶來的影響；另一方面要保證公平，過高而不合理的上繳比例差距會打壓積極性，使得盈利差的企業從盈利好的企業那里分取了過多的好處。

瑞典采取的是高度統一的預算管理體制，來自國有企業的財政預算收入，主要是分紅和股權轉讓收入。其每家國有企業都有既定的分紅政策，分紅比例高的企業達50%，低的常年不需上繳利潤。我國對利潤上繳比例制定不應刻意設上下限，而應根據國企的具體受益、收益的情況科學地制定利潤上繳比例。

3、深化國企改革，實現國有資本變現收入

篇5

所謂國有資本經營預算,是國家以所有者身份依法取得國有資本收益,并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算,是政府預算的重要組成部分。這項于2007年10月啟動的預算工作,目前涉及的只是中央級國企(下稱央企)的紅利部分,收繳范圍僅包括國資委旗下116家企業以及中國煙草總公司,遠未擴展至整個國有資本經營的總體收益。

即便如此,預算工作的展開也難稱順利。據財政部人士初步計算,2009年度央企可上繳上一年紅利共約385億元,這個數字比2008年縮水了四分之一,理由則是2008年動蕩的宏觀經濟。不過,根據財政部公布的數據,國資委及其他部委所屬的央企2008年整體利潤仍逾8000億元,因而這一分紅比例僅約為5%。

事實上,這項改革試點推出之時就爭議不絕。誰來收、對誰收、收多少、如何用,一直都有太多的利益糾葛。

自1994年以來13年未繳稅后紅利的國有企業,對此自然大不習慣;國資委成立后第二年(2004年)便開始研究國有資本經營預算的相關問題,最終只獲得了催收和資金投向的建議權;財政部門在主導此項改革中,也希望獲得更多授權和法律上的支持;而這一預算改革如何與整個國企改革戰略互動,其正面與負面效果,仍有待觀察。

2009年5月1日《企業國有資產法》的實施,為“建立健全國有資本經營預算制度”提供了契機,該法已明確授權國務院制定“具體辦法和實施步驟”。目前,《國有資本經營預算條例》已提上財政部的立法工作日程,配合正在修改中的《預算法》,國有資本經營預算收支范圍、預算主體的權責、預算程序都將走向法制化。

主導這一條例制定的財政部門希望在2009年底前在內部協調意見完畢,然后再征求各部委如國資委的意見。

條例顯然旨在打破試點中的諸多羈絆。作為完善國有資本經營預算的基礎,醞釀率先將紅利收繳比例從試點的5%-10%進一步提高,并進而將國資委監管之外的國企納入上繳紅利的范圍,比如國有金融企業。這意味著,下一步中國投資公司可能與其他央企一樣,將作為包括四大國有銀行等金融機構在內的部門預算執行單位,上繳部分收益。

“從遠期目標考慮,所有各級政府出資的企業包括直接出資和間接出資,都應納入上繳國有資本經營預算的范圍,以建立一個完整的國有資本經營預算體系。這還包括建立與公共預算及社會保障預算的通道,以及中央、地方的國有資本預算的上下級轉移支付通道。”財政部有關人士表示。

擴大收繳

央企向財政上繳紅利的試點改革,醞釀于2006年秋。第二年5月,國務院了《關于試行國有資本經營預算的意見》,當年10月,財政部開始了第一次向央企收繳紅利的試點。

在試點階段,財政部和國資委聯合《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》。國有資本收益是依照國企及國有控股集團上一年實現的利潤按比例征收,例如,2008年國有資本經營預算收入,是收取2007年實現的國有資本收益。這一辦法還按行業將央企劃分為三類,按不同比例征收:第一類為資源型企業,如煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等,征收比例為10%;第二類為一般競爭性企業,如鋼鐵、運輸、電子、貿易、施工等,征收比例為5%;第三類為軍工企業、轉制科研院所企業,暫緩三年上繳。

據財政部企業司有關人士介紹,2007年試點之初,只有國資委直接管轄范圍之內的116家央企,當年減半收取的紅利在140億元左右。2008年,中國煙草總公司被納入這一框架,上繳紅利80多億元。當年收取的紅利部分達440億元。今年,財政部預計收取的紅利在385億元左右。其中,中國煙草總公司預計可上繳紅利約110億元,中石油和中移動則預計各上繳的紅利均約70億元。連續兩年來,這三家企業作為上繳紅利的“大戶”,占到總數的九成。

收繳范圍有限和比率較低,是國有資本經營預算遠遠低于預期的兩大原因。

目前,國有及國有控股企業共12萬多戶,國資委管理的是136家中央企業及各級地方國企;在國資委監管范圍之外的還有五大類國企,包括80多個中央部門下屬的6000多家國企,中央一級約30多家國有金融企業,以及鐵路、煙草、郵政和科教文衛等行政事業單位下屬的非經營性轉經營性國企。目前,除了中國煙草總公司,這些企業的稅后利潤,均留在企業內部作為自有發展基金,尚未納入收繳紅利的框架。

國有資本經營預算的收入來源主要依賴于央企,而央企前十名企業(大部分屬于壟斷性國企)的利潤總和占到136家央企利潤總額的80%左右。

近年來,隨著中資銀行股權價值的飆升,國有金融企業的國有資本經營收益,日益成為關注的熱點。金融危機令全球銀行洗牌,工行、建行、中行市值排名全球前三甲,工行以2008年度稅后利潤1108億元的成績,成為全球最賺錢銀行。中國投資有限公司的全資子公司中央匯金公司,作為這些機構的主要出資人,近年來所獲分紅逾千億元。

對此,財政部人士表示,下一步首先要考慮將國有金融企業也納入國有資本預算,其利潤上繳的方式方法還在研究之中。

財政部考慮納入上繳紅利范疇的其他企業,還將包括類似中國煙草總公司的鐵道部、郵政總公司等部委所屬企業;進而隨著行政事業單位改革,收繳范圍將依次推進到各部委下屬事業單位的企業及子企業,比如北大青鳥集團、清華大學下屬的企業集團、中科院下屬的聯想控股公司等經營性企業,以期建立一個完整的國有資本經營預算體系。

“最終目標是,只要是國有出資的企業,無論是直接還是間接,都應納入上繳收益的范圍。”上述人士表示。

相較現實而言,這一圖景頗為遠大。國有資本經營預算的啟動,結束了國企13年不繳紅利的時代,但在試點期間上繳比例最高只有10%,這被認為,對于連年利潤創新高的國企,有關部門為確保試點成功,做了很大讓步。

在很多專家看來,10%的比例明顯偏低。國務院發展研究中心企業所副所長張文魁認為,“如果按照國際上或者是國內民營企業的一些分紅,一般成長型企業是10%-20%,成熟型企業是50%,國有企業折中一點,可以取個中間數。”

面對外界的質疑之聲,國資委主任李榮融今年4月在亞洲博鰲論壇上回應稱,中石油、中石化、中移動等10%的上繳比例只是起步,“未來會逐步提高上繳收益的比例。”

財政部企業司有關人士明確告訴《財經》記者,下一步將根據國企改革和經濟發展需要,研究提高上繳收益的比例。

模糊的角色

今年是中央本級國有資本經營預算試點的第三年。與2008年相比,2009年央企的紅利征收略有異樣。

早在今年4月,國資委收益管理局已要求央企于當月末上報2008年度的國有資本收益。國資委新設的收益管理局于2009年1月剛組建完成,承擔組織央企上繳國有資本收益及國有資本經營預決算編制和執行等有關工作。按正常程序,2008年年底以前,央企及國資委應將所編制的國有資本經營預算建議草案報財政部。經國務院批復后,次年3月通過人大審核。

2007年是1978年改革開放以來,央企實現利潤額最大的一年。按照有關規定,申報收益的工作應在5月完成,而直到8月,有關工作才剛啟動不久。

據接近國資委的人士透露,一是因為企業收益下滑,央企對這一工作并不積極;二是由于機構設置剛剛完成不久,國資委內部協調機制尚未理順,使得國資委在這一制度中的角色尚有些模糊。

2008年,央企利潤下滑了30%。這是中央企業自2002年以來利潤首次下滑,原因是受到重大自然災害、政策性虧損和國際金融危機等多重因素的影響。其中,電力、石油、石化等行業政策性虧損達2660多億元。

借此機會,一些強勢央企借由各種渠道發聲,認為2008年經濟運行下滑導致央企利潤減少,2009年經濟低迷將使央企經營困難,紅利征收比例應該降低或暫停征收。

受多種因素影響,財政部預計2009年征收的紅利將有所縮水。但國資委數據表明,2008年國資委所轄央企實現利潤6652.9億元,如果剔除政策性虧損原因,央企去年實現利潤和2007年的9968.5億元基本持平。其中中石油2008年度凈利潤1144.31億元,仍然保住了“亞洲最賺錢企業”的稱號。中移動2008年盈利1127.93億元,成為全球最賺錢電信公司。

目前,所有中央直管企業的財務隸屬關系在財政部單列,資產關系則在國資委,所有預算資金的支出和上繳不通過國資委,賬戶均設在財政部。

在改革之初,國資委曾有意主導國有資本預算,作為國有資本運營的資金來源。但國資委最終未獲得直接授權,只是在國有資本預算中承擔督促國企上繳紅利之責,在支出時對財政部有建議權。

國資委這一角色的落差,其實和國資委本身的定位息息相關。國資委近年在推進國有經濟產業布局上,主要側重于微觀調控,比如培育80家至100家具有國際競爭力的大企業集團,但在如何實現“國退民進”,以及國有企業究竟應在經濟中扮演何種角色等問題上,缺乏統一的宏觀戰略的研究和調整規劃。

“從組織形式的角度減少企業數目過于簡單,更重要的是從資本布局進行資源配置。”一位國資研究專家稱,國資委應當著眼于哪些行業有繼續投入的必要,哪些行業需要退出;更重要的是,應當明確國企存在的目的是什么,是以利潤最大化為目標,還是以公共服務為目標。“在世界各國所謂的‘國有企業’中,相當大一部分是以公益性為經營目標,是為全民提供福利性的服務,而非追逐利潤。”

國有資本經營預算的收入包括:國有獨資企業上繳國家的利潤,國有控股、參股企業國有股權(股份)獲得的股利、股息,企業國有產權(含國有股份)轉讓收入,以及扣除清算費用的清算收入。據財政部人士介紹,目前國有資本經營預算90%來源于央企上繳的稅后利潤,股利、股息只涉及八家國有控股或參股企業,如南方電網、廣東核電、上海貝爾等。

在一些屬于國資委監管但并不為財政部直接持有股份的國有控股或參股企業里,紅利的征收則更加困難。例如南方電網,如何上繳紅利,尚存在著一些觀念和執行上的難題。

錢到哪里去

試點三年以來,錢從哪里來,到哪里去――紅利支出的透明度亦成為外界關注的焦點。2007年、2008年兩年間,財政部共計收取國有資本經營收益584億元,目前節余12億元。

2008年11月底,國資委首次公開對2008年國有資本經營預算支出的用途。公開資料顯示,該支出總額547.8億元,基本全部重新投向了當時出現了流動性困難或受到自然災害打擊的一些央企,包括東航和南航、大唐電力、國家電網公司等。

據財政部人士介紹,除南航、東航的注資是國務院常務會議直接決定,其余支出程序均按照國務院有關26號文以及編制預算支出的專門辦法來執行,即企業先上報自己的預算支出計劃至國資委,國資委審核后由財政部綜合平衡。“總的原則,就是符合國家宏觀政策和產業結構調整的基本原則。”他說。

兩家新設重點央企的部分資本金,也來自國有資本經營預算。2007年5月,由國務院和中核集團等四家國企共同出資組建的國家核電技術有限公司,注冊資本為人民幣40億元。其中,國務院出資24億元人民幣,占注冊資本的60%,其來源即是國有資本經營預算資金。

2008年5月11日,中國商用飛機有限責任公司在上海成立,注冊資本190億元人民幣,國務院以現金出資60億元,占注冊資本的31.58%,其余出資來自中國航空工業第二集團公司等六家航空類大型國企。

國資委醞釀許久的新國有資產經營管理公司“中國國新資產管理有限公司”,注冊資本擬為200億元,資金來源也將主要來自國有資本經營預算,但注冊資本金擬以后逐年到位。

來自財政部的消息顯示,2008年,國有資本預算支出90%以上屬于資本性支出,包括支持企業走出去、災后重建、節能減排,都是以注資央企的形式實施。2009年投資方向大體變化不大。

“目前,尚未建立國有資本經營預算的披露制度,嚴格來說,最終應向人大報告。”有關專家認為。

篇6

現行國家與國有企業分配關系基本框架是1994年財稅制改革奠定的。為了平衡利益關系和緩解那一階段國企的普遍困難局面,當時在推動所得稅改革、取消執行各類包稅政策時,配套了對國有企業的過渡性讓利措施,暫時下放作為國有資產所有者對于企業利潤的分配權利,把國有資本收益全部留歸企業。

國有企業稅后利潤全留的做法一直延續下來,但2007年后,實行中央層級的國有資本經營預算制度,使之有所改變。國有資本經營預算是新的歷史階段推動國家與國有企業利益分配關系規范化、合理化的重要途徑,體現了相當制度建設的進步。但是,實施以來,仍有兩個突出問題:

一是對于國有資本收益的收繳力度過小。2009年,中央企業(包括中央管理企業和部門所屬企業)利潤高達9445.4億元,而國有資本經營預算實現的收入收繳卻十分“寒酸”。中央本級國有資本經營預算中,2007~2009年,共收取中央企業國有資本收益1572.2億元。也就是說,中央級次國有企業利潤收繳三年,集中到國庫中的,尚不足一年利潤的20%。

二是主體收入部分的支出方向存在偏離。十幾年來,把國有資產收益全留企業,區別于其他政府公共收入,形成了國有資本經營支出準封閉運行的傾向。國有企業國家所有,政府代表行使權利,利潤由全體人民共享――這樣一些簡明的邏輯,在各種利益集團代言人的干擾下變得模糊,收入留用,如何使用,透明度很低,主要由內部人按其偏好決策,支出優化的相關制度遠未到位。這種情況在“絕大部分收入不上繳”的現實格局中延續。

國有企業留利巨大,國有資本經營預算支出準封閉運行,其不良影響是多方面的。這種無邊界式留讓國有收益,不僅造成政府收入減少,也帶來收入結構的扭曲,影響提供公共服務的能力;民眾也無從分享國有資本收益,收入空間、消費空間受到擠壓。更深層次則是巨大的國企利潤使用失當現象高發,對于市場秩序的干擾也常常為人們所逅病。

我們建議,應該在已啟動運行的國有資本經營預算框架下,較大幅度地提高國有資本經營預算收入收繳力度,統籌優化國有資本經營預算資金的使用。

提高收入收繳力度首先可在中央本級國有資本經營預算層面。一是在促進壟斷行業、部門深化改革的過程中,對于現行的征收比例做出調整,二是擴大征收范圍,應當逐步向金融類以及部門所屬的國有企業擴展。在地方層面,也應鼓勵支持建立國有資本經營預算制度,加強對國有資本收益的管理與上收。

篇7

二、規范政府非稅收入分類管理

（一）嚴格審批管理制度，規范收費基金管理。要嚴格執行行政事業性收費管理審批制度，嚴禁越權審批收費項目、擴大征收范圍、提高征收標準或者擅自轉移收費職能。繼續清理整頓收費、基金，取消不合法、不合理的收費、基金項目，合理控制行政事業性收費和政府性基金規模。財政部門要定期向社會公示本地區現行收費基金項目，有關單位要公示收費標準、范圍等相關政策和投訴電話。未經公示的收入項目，一律視為亂收費。有關單位要嚴格依照規定的項目、范圍、標準規范征收，不得多征、少征或者擅自減征、免征。

1.政府性基金、附加和專項資金是由政府機關或政府授權的社會機構收取的專項用于公共工程或社會公共事業的資金，實行票款分離管理模式，全額繳入財政專戶，納入財政綜合預算。根據政府經濟社會發展的總體規劃和資金規定用途，統籌安排支出項目，結余結轉下年使用。

2.行政事業性收費是指依據法律、法規、省以上政府或省以上財政、物價部門共同的規章或規定所收取的各種收費。行政事業性收費實行票款分離管理模式，全額繳入財政專戶，納入部門預算。政府根據具體情況適當統籌。

（二）完善國有資源(資產)有償使用收入管理政策，防止國有資源(資產)收入流失。國有資源有償使用收入，包括土地出讓金收入，新增建設用地土地有償使用費，探礦權和采礦權使用費及價款收入，場地和礦區使用費收入，出租汽車經營權、公共交通線路經營權、汽車號牌使用權等有償出讓取得的收入，政府舉辦的廣播電視機構占用國家無線電頻率資源取得的廣告收入，以及利用其他國有資源取得的收入。要依法推行國有資源使用權招標、拍賣，進一步加強國有資源有償使用收入征收管理，確保應收盡收，防止收入流失。國有資源有償使用收入應嚴格按照財政部門規定繳入財政專戶。

國有資產有償使用收入，包括國家機關、實行公務員管理的事業單位、代行政府職能的社會團體以及其他組織的固定資產和無形資產出租、出售、出讓、轉讓等取得的收入，政府擁有所有權和投資興建的公園、景點范圍內實行特許經營項目的有償出讓收入和門票收入，利用政府投資建設的城市道路和公共場地設置停車泊位取得的收入，以及利用其他國有資產取得的收入。建立健全國有資產有償使用收入管理制度，有關機構要將國有資產有償使用收入及時足額上繳財政專戶，防止國有資產收入流失。要積極探索城市基礎設施開發權、使用權、冠名權、廣告權、特許經營權等無形資產有效管理方式，通過進行社會招標和公開拍賣，廣泛吸收社會資金參與經營，盤活城市現有基礎設施存量資產，有關招標、拍賣收入全額上繳同級財政專戶。

（三）加強國有資本經營收益管理，維護國有資本權益。國有資本經營收益是政府非稅收入的重要組成部分，包括國有資本分享的企業稅后利潤，國有股股利、紅、股息，企業國有產權（股權）出售、拍賣、轉讓收益和依法由國有資本享有的其他收益，應嚴格按照同級財政部門規定執行，及時足額上繳同級國庫。要進一步完善國有資本經營收益征收管理方式，防止國有資本經營收益流失。要逐步建立國有資本經營預算體系，將國有資本經營收益納入政府預算管理，確保國有資本經營收益的安全和有效使用，促進國有經濟結構調整和國有企業健康發展。

（四）行政事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織收取的其他政府非稅收入要全部納入單位部門預算管理，全額繳入財政專戶；暫收的保證金、押金等代收代管資金，須繳入財政專戶，接受監督管理，使用時由使用單位提出申請，經財政部門審核后撥付。

三、加強政府非稅收入預算管理

（一）政府非稅收入要實行綜合預算管理

綜合預算由部門預算、基金預算、國有資本經營預算等財政性資金預算組成。財政部門要全面改革預算編制方法，規范預算編制程序，將所有政府非稅收入全部納入綜合預算管理，實現政府稅收和非稅收入統籌安排，進一步提高財政性資金使用效益。

（二）實行綜合預算，合理確定收入規模

1.要科學、合理安排政府非稅收入的收入預算，由財政部門對各部門和單位政府非稅收入的征管建立考核機制。

2.統籌安排政府財力，逐步實行“收支脫鉤”政策。各級財政部門對政府非稅收入要逐步推行收支脫鉤管理，統籌安排政府收入。在滿足成本性支出和資金規定用途的前提下，經同級政府批準，財政部門可對政府非稅收入統籌調劑，最大限度地保證社會保障等政府重點支出的需要，實現政府非稅收入與政府可直接支配財力的同步增長。

（三）科學編制政府非稅收入支出預算

1.統一政府稅收和非稅收入預算編制方法。所有資金要按照基本支出預算、項目支出預算分別編制，按照綜合預算和零基預算的要求，將全部財政性資金統籌安排。基本支出預算分為人員經費和公用經費兩部分，采取定額定員編制辦法，即人員經費按照同級機構編制主管部門批準的人員編制數和國家規定的工資、津貼、補貼標準及同級財政部門下達的各單項定額標準進行測算、編制，公用經費根據財力狀況、定員定額標準和部門實際情況進行測算、編制。在符合規定用途前提下，政府非稅收入可用于補充預算資金經費不足。項目支出預算要實行項目庫管理制度，即財政部門根據主管部門的項目計劃和可行性報告，結合當年政府重點項目安排和財力狀況，經同級政府批準，擇優確定項目。

2.細化預算編制。要將部門及其所屬單位的收支全部編入預算，基本支出預算落實到實有人數，項目支出預算安排到具體項目，全面、準確地反映部門收支狀況，增強預算單位支出透明度。凡屬政府采購品目的，應按照規定編制政府采購預算。

3.預算編制與統籌安排相結合。對政府性基金(資金、附加、專項收費)等政府非稅收入，除規定的手續費等成本性支出由部門申報預算、財政部門審批外，項目支出全部由財政部門根據項目庫情況和全市經濟發展規劃，按資金用途統籌安排，編制支出預算，并報同級政府審定。對其他政府非稅收入，由部門申報預算，財政部門按優先安排成本性支出的原則和規定標準進行核定，核減部分和未申報部分可統籌用于解決社會保障等政府重點支出。

4.嚴格預算追加程序，確保支出預算嚴肅性。政府非稅收入支出預算一律以指標形式下達。預算一經批復，即成為年度資金安排的依據。除因國家政策調整使收支發生重大變化外，一般不予追加或調整。確需對預算進行追加或調整的，須經財政部門審查，報同級政府批準。

（四）嚴格執行“收支兩條線”管理，按規定程序和范圍使用資金

部門和單位必須將取得的政府非稅收入全額上繳財政專戶，按要求申報支出預算，按財政部門批準的規模和用途使用資金，嚴格執行“收支兩條線”管理。財政部門負責編制預算和按已批復的支出預算核撥資金。人員經費和公用經費按月撥付，其他支出按實際用款進度撥付。任何部門和單位不得拖欠、截留和坐收坐支政府非稅收入；嚴禁擴大支出范圍、提高支出標準和擠占挪用等違紀行為。

（五）實行績效考評，加強監督管理

財政部門要逐步完善績效考評體系，對政府非稅收入和支出情況實行跟蹤問效。各部門、各單位要及時向財政部門報送政府非稅收入使用年度報告，如實反映支出情況，不斷提高預算管理質量。

四、完善政府非稅收入征繳機制

（一）全面推行“票款分離”。要嚴格執行“單位開票、銀行代收、財政統管”的“票款分離”制度，規范政府非稅收入收繳行為，杜絕資金的截留、擠占、挪用和坐收坐支。代收銀行要提高服務質量，確保政府非稅收入資金在所有網點的順暢收繳和正確結算。對銀行代收網點無法覆蓋、收費行為與收費服務同時發生等不便于繳款人到銀行繳款的收費項目，財政部門可批準委托單位代收，代收單位須將收入于當天全額繳入財政專戶。

（二）嚴格銀行帳戶管理。部門和單位必須取消收入過渡戶，將政府非稅收入直接繳入財政專戶，對國家規定必須納入預算內的政府非稅收入，要先繳入財政專戶，由專戶上解國庫。單位銀行帳戶的開設須經財政部門批準。

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1．維護國有資產所有者權益的必然要求。為了解決國有資產所有者缺位及政府多頭干預企業的問題，按照“國家所有、分級管理、授權經營、分工監督”的方針，許多地方成立了國有資產授權經營公司，政府將經營權交給授權經營公司行使。然而由于相應的配套措施、特別是監督機制尚未健全，授權經營公司同樣出現了“所有者缺位”的現象，資產經營中所有者權益得不到保障，資產經營收益也不能及時足額上繳。因此，有必要通過建立國有資產經營預算，對企業資產收益分配和產權變動等資產經營活動進行規范。

2．提高國有資產總體運營效益的需要。通過建立國有資產經營預算，可將各部門國有資產經營收益集中起來，納入自身預算體系，并以經濟效益為核心、以市場為導向進行資本投資規劃，解決存量調整和增量投向問題，有利于合理配置資金，真正實現產業結構調整。目前，我國國有資產總量達10萬億元，各類企業占有的國有資產達7萬多億元，若不能取得盈利，不建立國有資本收益收繳制度，那么建立健全的社會主義市場經濟體制是不可能的。

3．完善國家預算制度的需要。按照建立社會主義市場經濟的要求，拓寬財政職能范圍，加強財政調控能力，對不同性質的預算資金采取不同的管理方法，全面反映政府活動的方向，逐步建立和完善國有資產經營預算及社會保障預算，壯大國有經濟，提高企業運營效益，最終將為公共財政預算提供更多的收入來源。因此，國有資產經營預算不僅是復式預算的重要組成部分，而且是公共財政預算的重要經濟基礎。

4．加強國有資產管理的需要。通過建立國有資產經營預算，可建立一套國有資產存量和流量的總賬，及時、全面地反映國有資產投入及其產出的數量、效益、結構等情況，為國家提供預警監督信息，為宏觀經濟調控提供資產數量和質量的科學依據，以實現分類指導，對國有經濟進行戰略性調整，實現國有經濟的“有進有退”。

二、建立國有資產經營預算的目標

1．加強對國有資產的整體規劃和調控，進一步規范國有資產管理、監督、運營主體之間的關系，以實現國有資產權益的最大化。

2．進一步明確和落實國有資產出資人的收益權，完善收益分配的管理程序，維護國有資產出資者的合法權益。

3．強化國有資產運營的過程監控，加強國有資產經營收益管理，提高國有資產運營質量。

4．形成一套既符合國有資產管理需要，又能體現國有資產授權經營公司內部規范化運作的制度及程序。

三、國有資產經營預算與公共財政預算的區別

1．依據權能不同。國有資產經營預算依據的是國有資產所有權及其派生出來的收益索取權和支配權；公共財政預算依據的則是國家公共權利及其派生出來的對國民經濟收入的分配和再分配權。

2．目標取向不同。國有資產經營預算目標是追求經濟效益的最大化；公共財政預算側重于實現最佳社會效益。

3．收支范圍不同。國有資產經營預算收支范圍限于國有資產經營企業或占用企業；公共財政預算收支范圍涉及全社會所有的經濟成分，其范圍比前者大。

4．收支形式不同。國有資產經營預算收入以收繳經營利潤為主，支出則以投資形式出現，資金具有周轉性、有償性特征；公共財政預算收入以稅收為主，支出則采用撥款方式，主要用于社會公共支出，資金具有一次性、無償性特征。

5．管理手段不同。國有資產經營預算中所有者與經營者之間以產權為紐帶，二者之間是法律地位平等的民事契約關系；公共財政預算中管理者與被管理者之間是不平等的行政隸屬關系。

6．籌資渠道不同。國有資產經營預算除收取收益外，還可以通過發放貸款、發行股票和債券、實行股份制等形式向銀行、單位、個人及外商籌集資金，比公共財政預算的籌資更具多樣性、靈活性和廣泛性。

四、國有資產經營預算的基本內容

1．國有資產經營預算報表體系。主要包括國有資產經營預算收支表、相關附表和編制說明書等。其中，國有資產經營預算收支表是指通過運用收入、支出類科目，反映國有資產主要資金來源及其使用方向。不同類型的編制主體，政府或授權經營公司的國有資產經營預算收支表內容是有差異的；即使是同一類型的編制主體，不同地方、不同時期的有關內容也是可以不同的，有逐步完善的過程。在國有資產授權經營公司的國有資產經營預算收支表中，收入項目包括國有資產經營收益、資本性融資收入、其他收入及歷年結余收入等；支出項目包括國有資產運營支出、資本投入、債務性支出、其他支出及結轉支出等，不同類型的國有資產授權經營公司，其經營預算收支表可以有所調整；附表則主要為資產負債表、損益表、現金流量表等；編制說明書則是對報表中主要指標的形成及變動原因進行詳細說明。

2．國有資產經營預算的配套制度。①明確資產經營者的財務責任，包括財政部門作為出資人在資產和財務管理方面的責任，以及企業對投入國有資本在資產和財務管理方面的責任；②明確與財務責任相關的考核辦法，將獎勵與懲罰、激勵與約束有機結合起來，建立一套完善的國有資本保值增值考核與評價體系、經營者激勵機制和風險責任制度；③建立有效的外部財務監督機制，對投入國有資本的企業派駐財務總監，委托中介機構進行審計、監督和反映企業的經營行為和財務狀況；④規范企業籌資和投資行為及方式，包括國有資本的增加和減少、國有股權的設置等；⑤規范企業的成本費用管理，包括工資分配、業務招待費、企業壞賬損失、大宗固定資產和流動資產損失、投資損失等項目的監督以及企業捐贈等項目，研究實施規范的管理辦法；⑥監督企業資產重組中的產權變動及其財務狀況變化，規范企業的資產重組行為，包括國有企業合并分立、對外投資、轉讓、質押、擔保、國有股減持、關閉破產等國有資本的變動管理，注重國有資本的優化配置，建立國有資本的進入退出機制；⑦規范企業的分配政策，包括稅后可供分配利潤、產權轉讓收入的收繳、收益分配使用的原則和辦法等。

五、逐步推進國有資產經營預算工作

1．應將資本預算分為國有資產授權經營公司預算和政府預算兩個層面，國有資產授權經營公司預算是基礎。在國有資產授權經營公司預算完成后，再匯總國有資產授權經營公司的預算，形成政府預算。在形成政府預算框架階段，要采取“自下而上、自上而下”的結合方法，由試點地區和試點經營公司在匯總分析所屬授權經營公司或所屬全資、控股公司經營狀況的基礎上，根據本地區或本公司發展規劃和上年度經濟運行的實際情況，匯編本地區或本公司下年度預算草案。

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改革開放初期，國家為了發展和壯大國有經濟，將國有企業推向市場，對國有企業進行改革與創新，不斷提高其市場競爭力，實現企業的可持續發展，自1994 年稅制改革后至2007 年，國家暫停了向國有企業收取資本收益，其利潤所得全部留歸企業支配，這一舉措對當時國有企業的健康發展起到積極的作用。彈指一揮間，國有企業已度過最艱難時期。不少企業如今利潤豐厚，據統計，1998 年全國國有企業實現利潤僅為213.7 億元，1999 年猛增到1 145.8 億元，2006 年159 家中央企業實現利潤7 546.9億元，同比增長18.2%，1 031 家省市級國有企業實現利潤2 097.2 億元，同比增長38%，2006 年國有企業實現的利潤超過9 600 億元。2012 年全國國有企業累計實現利潤總額21 959.6 億元，累計實現凈利潤16 068 億元。2014 年國有企業利潤總額24 765.4 億元，同比增長3.4%。其中中央企業17 280.2 億元，同比增長3.6%;地方國有企業7 485.2 億元，同比增長2.8%。①完全有能力反哺為其脫胎換骨付出巨大成本的國家和百姓。

二、理論評析：國有企業利潤分配的現實性

(一)國有企業利潤分配的理論意義

國有企業利潤分配既是一個企業的微觀財務問題，同時又是一個涉及國有經濟發展和國家公共財政政策目標實現的宏觀問題;它不僅關系到國有企業自身的可持續發展，更關系到國家利益和社會公眾利益。這一問題解決的好壞將在更深的層面上影響我國國有企業改革與創新的進一步發展。十報告指出：深化國有企業改革，完善各類國有資產管理體制，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力，建立公共資源出讓收益合理的共享機制。②財政部財政科學研究所前所長賈康曾指出：按國際慣例，上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤的30%到40%之間，國有資本向國家上繳盈利普遍高于這個水平，英國盈利較好的企業上繳盈利相當于其稅后利潤的70%至80%。再如美國，不少州將公有資產的收益直接向居民分紅。我國從2007 年開始恢復對國有企業征收資本收益，國有企業將其經營利潤按照5%~10%的比例上繳國家財政(2011 年起上繳比例分別提高5%)。但是，從恢復上繳國有資本經營收益的2007 年起，關于收繳比例偏低的爭議就未停止過。其焦點主要表現在：制定征收政策的依據不明確、征收比例明顯低于國有企業利潤增長幅度、收繳的國有資本經營收益使用去向等。

國有企業向其所有者國家繳納利潤是應盡的義務和責任，如果企業不向股東分紅，則意味著股東的投資沒有回報，對國有企業的股東(全體公民)來說是不公平的。同時，還加劇了社會分配不公，破壞了社會的和諧發展。與社會平均水平相比，國有企業效率低下而薪酬福利高，在一次分配環節就制造了不平等，即所謂體制內和體制外的差距。如果國有企業實現的利潤依然在其內部循環、分配，而不是回報股東和社會公眾，則相當于在進行二次分配時，進一步加劇了這種不平等。因此，對國有企業的收益分配政策重新進行調整，科學處理企業利潤留成和上繳之間的關系，是理順國家與國有企業之間分配關系、完善政府公共財政政策的重要舉措，是促進國有企業加快改革與創新、提高其市場競爭力的有效手段。

目前，我國收入分配制度改革箭在弦上，國有企業紅利應當成為國家收入分配改革的重點。國有企業紅利直接關系到收入公平、社會正義、國企責任，提高國有企業紅利上繳比例，既有利于激活其創造財富的能力，增強市場競爭力，又能為國家實行稅制改革、結構性減稅提供堅實的物質基礎。國有企業利潤分配從未像今天這樣受到如此強烈的關注，更承受著老百姓復雜的希冀，政府要將國有企業實現的收益反哺人民，回饋社會。因此，科學合理地制定國有企業利潤分配政策，規范國有資本收益收繳，完善國有資本經營預算制度，對于提升國有企業核心競爭力、改善人民群眾生活、構建和諧社會具有重要的現實意義。

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建立生態保護資金的財務監管體系，是保證國有資本生態保護作用發揮的必要條件。生態保護資金財務監管體系是指在目標明確、效益突出的原則下，建立起來的國有資本投入、使用、評價等一系列的制度安排以及監管手段和方法的總和。在生態資源保護的實踐中，一方面存在生態保護資金嚴重不足的問題，而另一方面又存在資金的使用效率低下問題，導致國資生態保護功能的弱化。鑒于此，生態保護領域的國有資本的財務監管，既要監管存量資本運營中的收入、成本、效益等狀況，更要監管增量資本的投入規模、投入方向及投入效果。即是監管增量資本運動中所涉及的各種財務關系，處理好此過程中利益相關者的各種矛盾。具體包括嚴格執行項目資本投入預算，資金使用監督和使用結果的績效評價，以及使用不當的查處和損失責任追究，進行財務動態監測和分析[3]。

1.嚴格執行項目資本的投入預算

近年來，生態保護資金主要來自于各級政府財政預算的專項撥款，雖然此項資金的數額逐年呈增長態勢，但資金使用效果卻難以滿足環境保護的需要，存在有限的資金使用效率低下、浪費拋灑，以及環保資金下撥不及時，資金被閑置或者被擠占挪用等狀況。按照現行的管理辦法，環境保護專項資金在使用過程中，雖然對用途和支出范圍做出了規定，但沒有系統的支出標準，對每一項的支出規模也控制不嚴，導致執行中隨意性較大，財務監督流于形式。相關管理部門對資金管理束手無策，對資金使用監測不力，從而難以保證專項資金的使用效益。由于國有資本的運行目標具有多元性，通常受到政治環境、宏觀經濟政策等因素的制約。并且這些目標不是由國有資本自身確定的，而是由外部（政府）確定的。這些目標既有經濟目標，又有非經濟目標，甚至不同目標之間存在著嚴重矛盾。這樣不僅會導致國有資本使用方向的臨時調整，專項資金不能專用，以至于納入各級政府預算計劃的支出不能嚴格執行，財政預、決算差異較大，同時也產生了難以合理對國有資本在生態資源保護領域運行效率的評價、考核等問題，從而也缺矢了相對明確、統一的衡量標準。作為國有資本財務監管方式與手段之一，嚴格執行各個項目下各層級的資本投入預算，對于解決資本的有限性與使用的低效問題十分必要，其主要作用在于：一是有利于推動國有資本優化配置。嚴格執行項目資本的投入預算，便于對國有資本經營統籌規劃。通過有計劃地組織政府資本性投資，對資本存量和增量、資本配置及資本收益進行籌劃與謀略，有效控制、引導國有資本的投資方向，推動國有資本的有序流動和優化組合，才能提高國有資本的使用效益，二是最大限度地減少“道德風險”。嚴格執行項目資本的投入預算，有利于加強國有資本使用過程的監督和管理，避免國有資本流失。因為按照項目預算內容重點考核生態保護項目的財務效益狀況等，形成國有資本預算執行與審核監督的動態系統，保證國有資本的安全運作，才能提高國有資本的使用效益，三是保障項目預算的權威規范作用。項目的資本預算是考核生態保護計劃執行的依據，也是對國有資本使用進行管理的重要手段。而嚴格執行項目資本預算，才能實現項目預算建立的初衷，才能客觀、公正地對國有資本營運績效進行考核，評價，反映和監督國有資本使用情況，并有效合理地進行相應的調整和運籌，才能提高國有資本使用的效益，

2.建立國資使用效率的財務評價監督體系

開展對各級政府生態環保質量與資金使用效率結合的考核評價，是加強國有資本財務監管的另一個方面，它是政府職能作用發揮的重要依據和基礎，它將有助于實現政府公共品的生產和提供。改革開放以來，雖然我國政府曾多次出臺和調整國有資本績效評價體系，已建立起較為完善的經營性國有資本業績評價體系，但更多是針對經營性國有資本，缺少對資源性國有資本的業績評價，缺少對生態資源保護領域國有資本投入的業績評價的制度安排。盡管已對生態環保質量采取了政府主要官員的問責制，在一定程度上強化了人們生態保護意識和責任的，但長期以來所形成的行為模式的改變仍有很長的路要走，一些規范的操作程式尚未建立，難以實施有效的監管，缺少對資金使用相關的財務考核和評價。這就需要依靠有效的制度安排，完善激勵與約束機制，才能確保出資人權利的正確行使和所有者權益不受侵害。目前，應緊密結合生態保護的戰略規劃，建立國資使用效率的財務評價監督體系，將生態保護質量與資金使用效率作為相關部門負責人的年終業績納入考核，對資金使用不當進行查處和損失責任追究，并進行財務動態監測和分析，同時接受社會中介的審計監督，使之適應于經濟社會的發展變化趨勢。

三、確立統一監管與專業監管結合的監管主體

監管主體即是監管行為的發出者。作為監管對象的資源性國有資產，長期以來一直由政府充當監管主體，在其內部又分專業分部門履行監管職責。改革開放以來，雖然更新了許多傳統的監管方式和方法，但這種靠政府授權、職能部門分割管理的格局仍未打破。政府各部門“分龍治水”，很難適應新的形勢。國資委監管之外的資源性資產，按資產的種類和用途分屬不同的專業部門管理，其所帶來的問題為：一是監管要求不同、標準不高。同為資源性國有資產分屬不同的監管部門，監管標準、監管要求不盡相同，監督力度不平衡，各部門監管效益不高或相關性不大，難以形成政府的監管合力，監管工作難以奏效。二是監管成本增加。資源性國有資產分屬不同的監管部門，管理鏈條冗長，信息不對稱，部門之間溝通不暢，容易各自為政。既增加監管成本，產生資源浪費，又形成監管縫隙和真空，降低監管成效。尤其是某些市場需求旺盛的資源，受供需矛盾的影響，尋租行為無孔不入。三是不利于資源的合理配置。批準權限分頭行使、缺乏統一規劃和統一的具體步驟來安排開采和使用自然資源。各部門往往從自身角度考慮而亂用批準權限，爭奪資源和權力的現象經常發生，使自然資源受到大量和多次的開采，自然資源的消耗量持續大于再生量，導致了自然資源的大量流失。鑒于監管主體分散所帶來的詬病，我們可以參考國外資源性國有資產管理的做法，通過比較和分析找到規律和共性，用以指導資源性國有資產管理實踐。目前，發達國家對資源性國有資產管理的主要特點在兩個方面：一是都有專門的資源資產管理機構。比如美國內政部、俄羅斯自然資源部、加拿大自然資源部等，這種區別于經營性國有資產管理的監管主體的存在，也就明確了資源性國資監管的地位和作用；二是采用統一管理與部門管理相結合的集權式管理。這種廣泛采用的管理模式減少了管理的鏈條和幅度，有利于提高決策效率和節約監管成本。相比之下，我國的資源管理機構則比較離散，水資源、森林資源、礦產資源多年以來一直是劃分給不同部門進行管理，而多個部門分頭管理必然導致上述問題的產生。借鑒國外的做法和我國的現實條件，應建立統一監管與專業監管結合的扁平的組織機構。統一監管與專業監管結合的組織機構，是指把資源性國有資產也納入一個類似于國資委的機構的監管范疇。即是建立權威、統一的資源性國有資產監管機構，可以命名為資源監管委員會，分屬省、市、縣級政府。在資源監管委員會內設立各專業的管理部門。將監管對象集中，統一行使職權。以省一級為例，資源監管委員會對水資源、森林資源、礦產資源、煤炭資源等資源性國有資產進行統一監督管理，同時將水利廳、林業廳、國土資源廳等歸屬于資源監管委員會，將這些廳局的部分相同職能合并，并按專業分類監管。這樣達到降低管理成本和信息成本，間接創造經濟價值，以實現國有資本生態環境保護之終極目的。

篇11

國資委將納入預算范圍的國企上繳的利潤收入收上來后，接下來面臨的一個較大難題便是預算支出分配，即國資收益應該如何科學地調配使用，這也是國有資本經營預算制度對國企經營利潤進行價值管理、財政分配的重要一環。盧馨和方睿孜[1]提出，隨著我國社會主義民主政治建設的不斷深化和社會主義市場經濟體制的更加完善，納稅人意識逐漸提高，社會公眾對國家預算資金的征繳管理、分配使用等也愈加關注。我國國資預算支出所呈現的較突出的“體內循環”現象，弱化了國企“全民所有制”的本質屬性及其經營效益的“公共性”，并不能充分支持公共財政職能的履行。鑒于此，本文提出強化國資預算的社會作用及職能定位、加快組建專業化和市場化的國有資本投資運營公司、健全完善預算支出績效評價和投資管控等配套制度的政策建議，以期為建立健全科學的國資預算分配制度，保障社會公平和改善民生，以及國有企業和國資預算深化改革等提供參考。

一、我國國資預算支出“體內循環”現象嚴重

李燕和唐卓[2]認為，國企具有全民所有的本質屬性，國有資本作為公共資源的重要組成部分，其經營成果全民共享有其合法性與必然性。然而，目前國企上繳的利潤收入主要的使用方向仍然只集中于國有經濟中的關鍵領域以及一些相關重點項目，以保持其持續競爭力。而僅有一少部分預算支出用在了民生領域，涉及農村建設、醫療和養老等社會保障、教育（如農村義務教育）等方面的預算支出幾無增長。

（一）從預算支出發生的總額來看

2010―2014年我國社保民生類支出增幅緩慢，年均增長率不到13%，遠遠低于總支出40%的增長率，可以合理推測，這5年來國資預算支出增長的大部分都用于了央企發展。實際上，根據表1計算，5年投入社會保障支出等的總額僅540.11億元，而國資經營預算支出5年累計達4 638.62億元，平均民生支出占比僅11.6%，若以央企上繳利潤收入為基數，支出金額不到收入的9%，國資預算支出呈現“體內循環”。

（二）從預算支出發生的項目結構來看

以2014年為例（表2），中央國有資本經營支出數為1 419.12億元，當年央企上繳利潤分配收入共1 378.57億元，國資收益總額為1 410.91億元，其所使用的五大領域（國有經濟結構調整支出、重點項目支出、產業升級與發展支出、境外投資及對外經濟技術合作支出、困難企業職工補助支出）卻有多達1 213.34億元又回到了央企內部。而調入公共財政預算用于社保等民生支出僅184億元，國有股減持收入補充社保基金支出21.58億元，合并用于民生支出的預算數額僅205.58億元，占比15%都不到。可見大額的利潤去向仍然是央企，跳出利潤循環用于全民受益的社保支出很少。

（三）從預算支出發生的行業領域來看

中央國有資本經營支出決算大致分為六大行業領域支出，分別為：教育、文化體育與傳媒、農林水、交通運輸、資源勘探電力信息、商業服務業。而教育、文化體育與傳媒、農林水三個領域的事務支出是民生支出的重點內容。由表3、圖1（根據表3整理）可以直觀看出，偏民生方向的教育、文化體育傳媒、農林水三個領域事務支出這3年合計僅95億左右，每年在預算總支出中的占比不到3%，并且在2015年的預算支出公告中，教育和農林水領域支出預算數為0，表明年初預算計劃甚至并沒有從國有資本經營收入中分配利潤去從事這兩個領域事務的計劃。若繼續將三領域進行內部對比分析，可以發現教育領域的支出是三者中最低的，年均僅2億元，而且幾乎沒有增長。

（四）結合國有資本經營收入來源的數據分析

根據國有資本經營收入、支出決算表中的企業分項情況，將石油石化企業、電力企業、電信企業、煤炭企業、有色冶金采掘企業、電子企業、地質勘查企業分項下的所有央企合并歸為資源勘探電力信息領域，對國有資本經營收支數據進行對比分析。由統計數據（圖2）發現，2012―2014年該領域的支出分配都幾乎與上繳的利潤收入持平甚至超過，國資預算支出的“體內循環”特征顯而易見。

將上文所述及的2014年國有資本經營支出結構中的具體支出與其各自所涉及的央企領域對比（圖3）可以發現：資源勘探電力信息等所涉及的國家戰略性項目支出超50%，而涉及這些領域的央企多半為資源壟斷型國企，也就是說幾乎一半的國有企業分紅收入被再次分配進入了壟斷行業；而在總支出結構中，另一個很明顯的特征便是教育支出比例幾乎可以忽略不計，這也正論證了前述“體內循環”觀點。

（五）小結

綜上，從預算支出結構和預算收入來源來看，國企上繳的利潤收入過多地用于了支持企業自身的發展，回到了國企“體內”，表現出嚴重的“取之國企、用之國企”；不僅跳出了國企利潤循環被調轉用于社會保障等民生支出的金額和比例都很低，就連回歸到央企內部使用的部分，涉及如教育、文化傳媒和農林水等偏向民生方向的行業事務支出占比也極低且幾乎無增長性，教育支出甚至可以忽略。雖說國企利潤收繳分紅對整個國有資本經營收入貢獻很大，可是在收繳了利潤分紅之后卻存在明顯的“體內循環”，預算支出完全按照上繳的國資收益等額分配，甚至還有可能支出高出收入，損害了國有資本經營預算的統一性。作為全民所有的國企，其經營利潤的“公共性”被弱化得過于嚴重了，一定程度上制約了國資預算支出對公共財政職能履行的支持。

二、成因分析

（一）國有企業“政策性負擔”的承擔

林毅夫和李志[3]提出，社會主義國家、轉型經濟和部分發展中國家所屬企業顯著地承擔著“戰略性”層面上的推動國家產業技術進步和“社會性”層面上的保就業、促民生兩類“政策性負擔”，這類企業承擔著過多的額外成本和不確定性風險，大都依靠政府的保護和補貼支持才得以延續生存。

在我國宏觀經濟中，國有企業占據著非常大的比重，其經濟地位實為中流砥柱，作為國家重點基礎設施建設、國家核心技術創新和政府公共職能履行的先驅者，具有特殊的經濟意義和政治色彩，自然也是承擔兩類“政策性負擔”的主體。一旦這些國企承擔“政策性負擔”，與沒有這些負擔的企業相比，其經營成本、投資風險在市場競爭中將處于十分不利的地位，極容易導致政策性虧損。如此，政府和財政對國有企業，尤其是壟斷型的大型央企，不得不表現其“父愛主義”予以最大限度的補貼、補助各種稅收返還以及資金注入和貸款優惠，以致回流給國企的預算支出合計數額幾乎超過其上繳給國家的經營利潤，甚至能直接主導企業當年盈虧，其大額預算支出、財政補貼已經成為了國資預算、財政支出的負荷，導致國資預算支出真正能用于民生方向的比例空間自然也就大大減少，國資預算支出的“體內循環”成因初顯。

（二）國有企業所有者缺位、內部人控制等現象存在

國有企業所有者缺位、內部人控制等問題的存在加劇了國資預算支出分配的“體內循環”。雖然國有企業中有清晰的國有股產權，但即使將國有資產管理公司包含在內，也找不到任何一個主體來真正地負責這部分股權，各級政府只是作為所有者的人身份代行管理國有資產，“所有者缺位“明顯；另外，國企負責人主要由國家行政任命產生，既是“企業家”，也是高級“黨政干部”，呈現政府內部的一種委托關系形式，各級政府管理機構對其投資經營決策監管效果有限，內部制衡機制弱化和外部約束、監管缺失，“內部人控制”現象因此誘生，國企內部經營者權力過大，甚至可以主導企業內部各項投資與經營決策，又由于激勵不相容，極容易促進過度投資、低效率投資、不合理在職消費行為、經營虧損等發生，而政府因為國企“政策性負擔”的承擔有動力為之一切支出買單，加劇了大額不合理的國資預算支出發生的可能，加重和擴大政府財政赤字，導致公共財政出現嚴重危機。

（三）國資經營預算的社會經濟作用及職能定位不清晰

作為政府公共管理機構要擔負公共財政職能的履行，與作為國有資本出資人只需以實現資產的保值增值為目標的雙重原則讓國資委陷于兩難境地，國資經營預算的社會經濟作用及職能定位因而較模糊。國有資本經營預算與政府的公共財政預算是否應當作為兩種相互獨立的系統，實現與公共財政預算、社會保障預算之間的互通和相互劃轉，已成為當前深化財政預算體制改革實踐中面臨的一個突出難題。并且，在國有資本經營預算體系下的預算支出方面，目前還沒有專門的規章制度，也沒有現成的經驗可以借鑒，預算支出下的經營投資性支出與公共福利性支出的安排領域、分配比例等依然是理論界和實務界研究的重要分歧點。

（四）國資經營預算支出績效評價、投資管控等配套制度缺失

我國國資預算支出中每年涉及國企的項目支出金額非常大，但是卻一直缺乏一個科學合理的績效評價系統。國資預算制度雖然2007年就已正式建立，但直至其實施5年后，財政部從2012年開始才規定試行國資預算績效評價制度，而實際上，國資預算制度在執行的過程中，在預算支出中表現出項目分散、分配失據、資金使用效率和總體盈利能力低下等現實問題，績效評價制度的創建迫在眉睫。

投資制度的完善對國資預算支出分配制度的改進具有很大的作用，兩者同屬一個體系內部，而同時投資管控制度的完善對于我國國有企業一度存在的過度投資傾向問題的治理也具有一定現實意義。以國企在投資方面的支出為例（圖4），2012―2014年全社會固定資產投資（不含農戶）分別增長20.6%、19.6%和15.7%（扣除價格因素實際增長15.1%），其中國有及國有控股企業固定資產投資分別增長14.7%、16.3%和13%，而三年對應的國有企業收入分別增長僅為15.2%、9.67%和3.42%。

從投資數據來看，國有企業投資所需資金量空前龐大，超經營收入增長和投資過熱較明顯，所以國資預算支出項目中出現很大一部分為國企的重大項目投資支出、而用于全民受益的民生領域的支出占比極低且幾無增長性現象也就不難理解了。但是如此強勁的投資增長勢頭，如此大筆的投資金額支出發生是否合理，是否用于了真正需要的領域？我國至今形成沒有一個清晰、系統的效益評價制度。

三、政策建議

（一）強化國資經營預算宏觀層面上的社會作用及職能定位

文宗瑜等[4]認為，國有資本經營預算如何與公共收支預算對接除了要實現微觀層面上的科學管控國有企業、提高企業競爭力、確保國有資產增值保值，國有資本經營預算同時應承擔宏觀層面上的作為政府宏觀調控衍生手段、支持并服從于公共財政職能履行的社會作用。國企的根本屬性，決定了國資經營預算體系下的預算支出的職能應是深化國企經營利潤的社會化再分配，體現出作為全民所有制生產資料的經營者的社會價值。因此，國資經營預算宏觀層面上的作為政府宏觀調控衍生手段、支持并服從于公共財政職能履行的社會經濟作用及職能定位必須強化，而不應只是停留在國有企業內部的“體內循環”。所有者權益應該獲得實質回饋，利潤去向應該更加注重民生權益，預算支出項目中應進一步擴大民生支出，還利于民，體現公平的保障和改善民生的社會性需求。

（二）加快組建專業化、市場化的國有資本投資運營公司

“大國資委”體制下，不同領域、不同類型的國有企業被置于同一管理系統，適用相同的公司法架構，采用統一的以資產保值增值為目標的管理原則，使得國有企業內部治理結構存在先天漏洞，在公益性與營利性之間也失去平衡。

雖然，早在2013年11月，黨的十八屆三中全會就已指出，“要組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”而直至2014年7月，國務院國資委才開始推出在國家開發投資公司、中糧集團實行改組國有資本投資公司的改革舉措，但這也仍只停留在試點階段。現階段，我國新一輪國企和國資改革大幕已經拉開，必須加快組建專業化國有資本投資運營公司的市場性機構，由其控制和經營各類具體的國有企業，國資監管機構將不再直接監管和較多地干預國有企業的具體經營；政府與市場機構的委托隨之取代政府內部的委托，既能發揮相關配套績效考核、監管制度的作用，有效解決委托機制中的所有者缺位、激勵相容約束等問題，緩解市場信息不對稱，還能有效提高國資預算資金的分配合理性、利用效率和增值保值能力，保障公共福利性支出增長，支持公共財政職能的履行。

（三）健全完善預算支出績效評價、投資管控等國資預算配套制度

1.加快建立健全國有資本經營預算評價制度

加快建立和健全針對國資預算支出項目的績效評價制度，要求細化和完善具體評價指標、評價標準和評價工具等，以突出、明確預算支出的重點，合理確定國資預算支出中回流企業的比例、清晰定位國資預算對公共財政職能的支持與服從作用。同時，應加強預算的硬約束與監督，停止盲目給予國企補貼和投入的行為，提高資金使用效益，擴大可用于民生領域的預算支出空間，讓全民共享改革開放帶來的國有企業利潤紅利。

2.不斷完善國有資本投資制度和預算制度

建立機制對國企管理層進行有效約束，防止其為自身利益而過度投資甚至不合理地擅投高風險領域，使其決策動機轉為追求企業價值的最大化、支持公共財政職能最大化，是完善國有資本投資管控制度的核心問題。同時，要與國資預算制度之間相互協調，在充分考慮了國有企業不同的實際發展情況后區別對待，若企業擁有良好的投資需求，則應該盡量給予充足的預算支持，不能使其因資金積累不足影響發展；然而，若是盈利能力偏弱且投資效率低下的國有企業，則應該增加其經營利潤分配上繳國家財政的比例，以提升預算所實施范圍內國有企業的投資與運營效率、提升國企資金的配置水平、減少國企超額利潤留存、避免造成損失的同時，保障公共財政用于轉移給民生方向的預算支出充足。

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篇12

文章編號：1007-7685(2012)02-0052-06

2007年9月，國務院《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》(下文簡稱《意見》)，決定從2007年1月起在中央本級試行國有資本經營預算，地方試行國有資本經營預算的時間和步驟由各省(區、市)及計劃單列市政府決定。目前，中央國有資本經營預算已開始進入實施階段，而地方層面的國有資本經營預算工作不僅明顯滯后于中央，而且存在許多亟待解決的問題。本文在對山東、湖北、福建等省市國有資本經營預算試點情況進行調研的基礎上，對各試點的異同進行比較，在總結各地試點工作中存在的共性問題的基礎上，對省域國有資本經營預算制度的建構提出設計方案。

一、省域國有資本經營預算的實踐進展

國有資本經營預算指國有資產監督管理機構依據政府授權，以國有資產出資人的身份依法取得國有資本經營收入、安排國有資本收益支出計劃的專門預算。編制國有資本經營預算，有利于加強國有資本收益管理，提高國有資本營運質量，使國有資本不斷保值增值。《意見》的正式頒布與實施，結束了我國國有企業自1994年以來不上繳利潤的時代。自中央國有資本經營預算制度實施以來，中央國有資本經營預算支出1553.3億元，主要用于國有經濟和產業結構調整、中央企業災后恢復生產重建、中央企業重大技術創新、節能減排、境外礦產資源權益投資以及改革重組補助支出等。中央級國有資本經營預算制度的順利實施為進一步擴大中央國有資本經營預算試點范圍及推動地方國有資本經營預算試點工作奠定了良好基礎。

在央企試行國有資本經營預算后，各地國資監管部門也開始按照中央國資委的指導意見，在所轄范圍內對國有資本收益分配制度和國有資本經營預算制度進行因地制宜的探索。然而，由于《意見》對地方國有資本經營預算的具體做法沒有統一規定，各地都是根據國有資產管理體制改革的基本要求和自身實際進行探索和有益實踐，并積累了一些經驗。截至2009年底，全國36個省、市、自治區、直轄市、計劃單列市中，有20個省市出臺了試行國有資本經營預算的實施意見、制度辦法。其中，10個省市開始單獨編制年度國有資本經營預算草案，兩個省的地市級以下也開展了國有資本經營預算試行工作。根據2009年第四季度地方國有資本經營預算報表反映，2009年，地方國有資本經營預算收入98億元。其中，省本級國有資本經營預算收入76億元，地市級及以下國有資本經營預算收入22億元；地方國有資本經營預算支出94億元。其中，省本級國有資本經營預算支出73億元，地市級及以下國有資本經營預算支出21億元。地方國有資本經營預算收入歷年累計250億元，地方國有資本經營預算支出歷年累計236億元。很明顯，無論在總量規模上，還是在推進速度方面，地方國有資本經營預算的試點均滯后于央企。有關研究資料顯示，我國仍有16個省市未建立國有資本經營預算，已建立國有資本經營預算的20個省市中，也還有10個省市未單獨編報國有資本經營預算。以深圳、武漢、青島、上海、北京和安徽等為代表的省市在探索國有資產經營管理體制方面走在了全國的前列，基本上構建了適合自身特點的國有資本經營預算制度框架。各省市在具體實踐過程中也各不相同，在取得了一定成效和經驗的同時，由于缺乏成熟理論的指導和成功經驗的借鑒，目前各地的國有資本經營預算還沒有形成行之有效、可以推廣的實踐模式。

二、省域國有資本經營預算的實施情況與存在的問題

各地國有資本經營預算的執行很大程度上與地區國有經濟的總量及運行情況密切相關，國有經濟發展較好的地區，其在國有資本經營預算的探索上也更加成熟。通過實地考察深圳、武漢、青島、福建、上海、北京、安徽等樣本省市的國有資本經營預算的基本做法可看出，各省市在實踐中，其做法不盡相同，也存在不同的問題。

(一)省域國有資本經營預算實施情況

從各省市國有資本經營預算執行的情況看，由于存在各自探索時間及模式上的差異，各省市在國資收益的總量上，以及在國有資本經營預算執行的力度上都各不相同。《意見》頒布后，各省市的國有資本經營預算主要參照中央模式，具體實施情況如下：

1.國有資本經營預算的編制主體主要是地方財政部門或國資委。《意見》中規定，由財政部門編制國有資本經營預算草案，國資委負責提出本單位年度國有資本經營預算建議草案。上海、北京、安徽等省市由財政部門負責編制國資預算，但也有一些省市的國資預算是由國資委負責編制，如深圳、武漢、福建。而青島市雖然是由財政部門負責編制國資預算，但由于國資委對國有經濟的運行情況較為熟悉，具體編制工作仍是國資委負責，財政部門處于缺位狀態。

2.省域國有資本經營預算的編制層次主要分為兩種，即“國資委――國有企業”的兩層次和“國資委――國有資產經營公司――國有企業”的三層次。在國有資本經營預算的編制層次上，深圳采取三層次的方式，而上海則采取兩層次的方式。武漢市建立了“市國資委――國有資產經營機構――企業”的兩級預算體系和三層次編制模式。北京市的國有資本經營預算的主管單位是財政部門，國資委作為預算單位參與其中。青島市成立了四大投資公司，但這四大投資公司與國資委其他監管企業一樣，并沒有上下產權關系。因此，青島市國有資本經營預算的編制層次實際上也是采取“國資委――國有企業”的兩層次。安徽省國有資本經營預算也是“國資委――國有企業”兩層次的預算體系。

3.國有資本經營預算繳撥方式有所不同。從國有資本經營預算的繳撥方式看，各省市基本上都設立了國有資本收益專戶，但在歸口管理上有所不同，有些地方與公共預算分開管理，而有些地方則與公共預算統一管理。武漢、青島都實行與公共預算的統一管理，深圳、福建、上海、北京、安徽等省市則實行國資預算與公共預算的分開管理。需要說明的是，有些省市國有資本經營預算的專戶雖然設在財政部門，與公共預算進行統一管理，但其資金沒有互相平衡，并沒有實現二者的互通銜接。

4.各省市的收繳比例不一。各省市在收繳比例的規定上各不相同，有些省市采取“一刀

切”，即規定統一比例，有些省市則根據情況進行調整。深圳、武漢及福建都只是規定了最低征收比例，具體征收多少則由國資委視情況而定。青島、北京則采取統一比例征收的方法。上海先實行統一征收，待條件成熟之后，要分行業、分企業進行，目前也是按照20％征收。安徽省國資收繳比例分資源性行業和競爭性行業收繳，資源性行業按10％收繳，競爭性行業按5％收繳。此外，各地方在收繳比例的高低上也不同，深圳、武漢的征收比例較高，達到30％；青島市的征收比例最低，只有5％，但從2010年起，其征收比例提高到10％。

5.省域國有資本經營預算的收入結構基本上與中央保持一致。收入主要包括：國有企業、國有獨資公司中國家應分得的稅后利潤；國有控股、參股公司中國家股應分得的股息、紅利；企業國有產(股)權轉讓凈收入；國有企業及國有獨資公司清算凈收益，國有控股、參股公司清算凈收益中國家股應分享的凈收益；其他按規定應上繳的國有資產收益。雖然各省市的具體表述有所不同，但在具體內容上并無實質性區別。

6.省域國有資本經營預算的支出方向主要分為資本性支出、費用性支出和其他支出。《意見》中將國有資本經營預算的支出方向歸結為以下幾方面：一是資本性支出。這是根據產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業發展要求及國家戰略和安全等需要，安排的資本性支出。二是費用性支出。用于彌補國有企業改革成本等方面的費用性支出。三是其他支出。該項支出的內容，為依據國家宏觀經濟政策及不同時期國有企業改革和發展的任務統籌安排確定的資金，必要時可部分用于社會保障支出。資本性支出和費用性支出是國有資本經營預算支出中的最主要內容，在其他支出項目上，各省市有所區別。福建省在支出內容上設置了擔保支出(即經省政府批準后建立“所出資企業專項擔保資金”的支出)和應急支出，深圳市設置了融資支出；福建省和武漢市沒有設置其他支出項目。

(二)省域國有資本經營預算存在的共性問題

各省市在實踐過程中已構建出一套適合各自特點的制度框架，不同的制度設置存在的問題也各不相同。但仍有一些問題是各省市在推行國有資本經營預算過程中碰到的共性問題。

1.國有企業對國有資本經營預算的認識不到位。這主要表現在兩方面：一是國有企業上繳利潤的意識不到位。由于受長期以來(1994年實行分稅制以來)國企利潤不再強制性上繳的制度慣性的影響，企業對恢復收繳稅后利潤制度存在抵觸心理，更談不上形成自覺意識。企業上繳利潤意識不到位，部分企業甚至有拒繳心理，直接加大了國有資本經營預算實施的難度。二是國有企業對開展國有資本經營預算工作的認識不到位。國有企業還未能準確認識開展國有資本經營預算的意義，仍沿襲傳統的國有資產管理思路和方法，沒有實現國有資本出資人這一職能定位的轉變。有的企業涉足行業過多，未能通過預算管理來實行國有經濟有退有進的方針；有的企業認為企業經營活動受外界環境影響大，預算編制的可操作性不強；也有部分企業滿足于企業發展現狀，通過國有資本預算管理來提升經營水平的壓力和動力不足。

2.被納入國有資本經營預算的企業范圍較窄。目前，在我國各省市國有資本經營預算執行過程中，基本上僅將國資委監管的國有企業納入預算范圍。如，根據《北京市國有資本收益收繳管理暫行辦法》，北京市國有資本經營預算范圍僅限于北京市國資委及代表市政府履行出資人職責的機構部門所監管或所屬的國家出資企業，這就使市屬的金融類國有企業和北京市事業單位的經營性國有資產游離于國資收益征繳范圍之外。青島市國資委實施監管的國有企業有27戶，基本涵蓋了大型企業集團、上市公司、政府投資公司和公共基礎服務類企業，但是仍有相當一部分企業歸屬其他政府部門和機構監管。而財政部門并沒有把這些非國資委監管的企業納入國有資本經營預算，這就造成了國資委監管和非監管企業之間的待遇差異，一定程度上增加了國有資本經營預算執行的難度。

3.國有資本經營預算和公共財政預算間缺乏互相銜接的通道。從我國各省市國有資本經營預算的收支范圍看，普遍存在的問題是，國有資本經營預算和公共財政預算之間缺乏互通銜接的通道。即使有些省市在其他支出中把社會保障作為其中一項內容，但是在具體執行中并沒有落實到位。國有資本的收入和支出基本上是在國資監管的結構體內循環，缺乏同公共財政預算互相銜接的通道。國有資本是全民所有，國家代表人民行使所有權。因此，國有資本的收益應是全民共享的一種收益，應惠及全民。然而，從深圳市國有資產收益的支出看，其主要是用于資本性支出、企業改革成本支出及國有資產的監管費用支出，基本上是在國有資本監管機構的內部循環，用于社會保障等民生支出方面的幾乎沒有。國有資本經營預算同公共財政缺乏互通銜接的通道使國有資本失去反饋公共事業的路徑，有違國有資本全民所有的本質。

4.尚未形成有效的激勵約束機制。國有資本經營預算考評作為國有資本經營預算管理的一項重要職能，主要是對預算執行者的預算執行情況及工作業績進行考核與測評，并按其優劣給予獎懲的管理活動。然而，從目前執行的情況看，各省市還未形成剛性有效的激勵約束機制。多數省市采取將國有資本經營預算執行情況與企業負責人業績考核相結合的方法，按經營業績考核辦法獎罰，卻沒有具體規定國有資產收益指標在業績考核中的比重。倘若比重很小，那么企業負責人仍然能夠以自身利益最大化為目標進行利潤的隱性轉移。有些省市對超額完成收益上繳任務的企業，只是按企業超額上繳收益的一定比例從未分配利潤中提取獎勵資金，而不是進行實質性地返還，激勵效力不夠直接有效。

三、省域國有資本經營預算制度的建構

建構行之有效的省域國有資本經營預算制度，能夠服務于地方政府的公共財政職能，實現與公共財政預算的有效對接。因此，應建立以權責發生制為核心的會計基礎、以國資委為主體的編制模式、囊括所有國企并根據行業來規定分紅的征繳方式、同時兼顧國企與民生的支出結構及有效防范利潤規避行為的監督機制。

(一)引入權責發生制編制國有資本經營預算

目前，大多數省市的國有資本經營預算制度主要以收付實現制為基礎，反映出資企業的資金來源、占用和結余情況。而其預算收支的對象――國有企業則是以權責發生制為基礎，這就使收付實現制與現行的企業會計基礎存在矛盾，從而難以全面、準確地反映國有資本的來源、使用及效益情況。此外，在收付實現制下，國有資本經營預算收支反映的內容和結果不夠全面，收入、支出、結余處理方法不當，沒有反映真實的負債情況，收益性支出和資本性支出混淆。相反，實施權責發生制可實現與出資企業會計基礎的有效對接，反映出資人所擁有經濟資源的全貌及資產和債務狀況，提供真實反映運營績效的信息，從而較為準確地反映損益，實現國有資產保值，達到保障

國有出資人合法權益的目標。此外，采用權責發生制是大多數發達國家的通行做法，未引入權責發生制的國家也在創造條件適時地進行權責發生制改革。因此，我國應借鑒國際經驗，努力向國際慣例靠攏，實行以權責發生制為會計基礎的國有資本經營預算。當然，由于省域國有資本經營預算的實施尚處于探索階段，且考慮到我國當前的經濟發展水平、財政管理水平、人員技術條件等尚不成熟的因素，我國的國有資本經營預算制度可選擇漸進式改革的方式，即從收付實現制逐步過渡到權責發生制。

(二)采用以國資委為主體并提交人大審批的三層次編制模式

作為國有資產出資人代表的各級國資委應主要負責國有資本經營預算的編制工作。在明確國資委為國有資本經營預算的編制主體的基礎上，省域國有資本經營預算還應構建“國資委――國有資本營運機構(國有資本經營公司)――國有資本經營單位(國有企業)”三層次預算編制模式，以與我國目前實行的國有資產管理體制相適應。可借鑒武漢市國資委的做法，省(市)國資委作為預算的一級編制主體，負責全省國有資本經營預算編制和執行的組織工作，落實、檢查國有資本經營預算的情況。市國資委可委托國有資產經營機構及出資企業承擔國有資本經營預算的具體執行工作，從而使其成為國有資本經營預算的二級編制主體。所投資企業在負責國有資本收益申報工作的基礎上可借鑒上海市國資委的經驗，建立企業層面的國資預算。省域國有資本經營預算的三層次編制模式有利于省國資委實施宏觀戰略調控，并對國有資本營運機構進行專業化管理，有利于更好地發揮國有企業的經營自，從而明確國資委、國有資本營運機構和國有企業各級主體在預算編制中的責權利關系。當然，對于那些國有企業較少、國有經濟并不發達的地區，則可根據實際情況采用“兩層次”的編制模式以提高經濟運行效率。

要保證預算的權威性與透明度，在統一的政府預算平臺上實現公共財政預算與國有資本經營預算的互通銜接，還應設立省域國有資本經營預算的財政專戶，并作為公共財政的附加預算上報省級人大討論，在立法機關經過修正與改進后，接受人大的審批后執行。在人大審議過程中，應積極配合公眾監督，以完整的法制化程序來確定和實施國資收益分配問題，使國有資本財政收支制度走上透明、規范的法制化進程，讓國民間接地享有國有資產終極所有者的權利。

(三)根據行業來規定分紅比例，并將所有國有企業納入國有資本經營預算中

現行政策對中央企業籠統地征收10％、5％的利潤是不妥當的，“兩稅”合并后，央企的稅收支出由33％減少到25％，而國家向央企征收紅利的比例上限僅為10％。所以，央企依然留有可觀的利潤，仍有可能利用其充足的現金流進行過度乃至不合理的投資，從而降低投資效率，這不利于國有資產的保值增值，并在一定程度上損害了民眾的社會福利。央企如此，省域的國企亦是如此。對此，各省應借鑒深圳、武漢的做法，提高分紅比例，并根據各地國有經濟的發展狀況進行不同的規定。對國有經濟比較發達、國有企業性質差異較大的城市，應根據不同行業、不同企業的實際情況采取靈活的比例確定方式，但應確定一個最低的收繳比例。對國有企業性質差異不大、國有資本經營預算剛剛起步的地區，應采取“一刀切”的硬性規定，待條件成熟后再采取分行業、分企業的方法。具體到收繳比例上，可根據企業贏利與否以及行業自身的實際情況作相應調整。若是國家鼓勵要做大做強的企業或者企業處于資本支出大規模增加的階段，分紅比例不宜過高；反之，應適當提高分紅比例。

由于國有資本經營預算執行之初，人們對制度的了解及認識不夠深刻，在實際操作上也存在難點。因此，很多省僅將國資委監管的和政府監管的企業納入國資預算的范圍。中央國有資本收益收取對象也僅為國務院國資委下屬的央企及中國煙草總公司，國有金融部門、地方國企等國有獨資企業等尚未納入范疇，國有控股參股公司的股利股息也由于集團公司的截留而未能如實收繳。這不僅容易造成國有企業間的不公平感，給執行工作帶來難度，同時也不利于國有經濟布局結構的調整。因此，應根據央企分紅試點及各地的成功經驗，逐步擴大國資委監管企業的范圍，建立囊括所有國企的國有資本經營預算制度。

(四)國有資本經營預算支出要同時考慮民生和國企，既要有用于國企的支出，又要有用于民生的支出

一方面，要有適當比例的利潤回歸國企，用于其資本性支出與費用性支出。應在資本性支出項下增設“研發支出”作為二級項，用于滿足國企自主創新支出的需要。把紅利用于國企的創新投資有助于形成對國企創新的激勵機制，促進國企改革與發展，使技術創新成為內在的持續過程。而費用性支出是消耗支出，為經濟資源的流出受益期短于一年或一個經濟周期的支出項目。主要包括企業政策性虧損補貼支出、財政貼息支出、債務利息支出等。另一方面，國有資本經營預算還應與公共預算、社會保障預算相配合，除用于國有企業的再投資及支付改革成本外，還應考慮向民生領域傾斜，彌補政府公共福利性支出的缺口，縮小收入分配差距，改善消費結構，促進宏觀經濟穩定等。讓紅利惠及民生，最主要的是向民生中的教育領域傾斜，這有助于提高勞動者的知識技能和勞動力的邊際產出，從而滿足工業化和城市化的需求，也有助于提高國民素質。

篇13

中國的社會主義國情孕育了具有中國特色的國有資本運營方式，然而其也有軟肋所在。國有資本屬于人民，政府代表人民履行出資人職責，而實踐政企分開、政資分開的理念，政府又委托國資委代表政府履行出資人職責，而國資委又委托國有資本運營機構運營國有資本，而國有資本運營機構管理下的國有企業，又存在經理人與員工的委托，如此之長的委托鏈條，使得國有資本運營缺乏透明度，信息不對稱，導致內部人問題的發生，侵蝕了國有資本。而國有資本經營預算體系中EVA理念的引入，是確保國有資本保值增值的關鍵所在，其所起的作用將是巨大而深遠的。這也是本文研究意義所在。

一、相關理論基礎

（一）國有資本經營預算的定義及作用

國有資本經營預算是國家以所有者的身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。國有資本經營預算也屬于預算的范疇，具有預算的一般屬性和作用。其作用為：一是規劃作用。可以通過編制年度國有資本經營預算，確保國有資本保值增值，也可以通過編制中長期乃至長期預算，來規劃國有資本的規模，從而調整宏觀經濟結構；二是控制作用。通過對預算執行情況的實際考核，可以找出實際與計劃標準偏離的部分，分析原因，及時修正；三是考核與激勵作用。通過對國有資本經營執行情況的考核，對于執行好的，達到目標的給予精神或物質上的獎勵，否則，則要給予處罰。通過考核與激勵機制的設計，能夠使各個利益相關者能夠認真執行預算，確保國有資本有效運行。

（二）EVA的計算及優越性

1.EVA的計算方法

定義EVA的一種會計觀點是：EVA為公司的稅收凈營業利潤（NOPAT）與該公司的加權平均的資本成本之間的差額。其計算公式為：

EVA=稅后凈經營利潤—資本成本

=稅后凈經營利潤—資本占用*加權平均資本成本率

在EVA計算過程中，要以財務報表為基礎，對若干項目進行調整，調整如下：（1）對于研究與開發費用，會計作為費用從會計利潤中立即扣除，EVA則要求將其作為一投資在一個合理的期限攤銷；（2）對于戰略性投資，會計將投資利息計入財務費用，EVA則要求將其資本化并在開始生產時逐漸攤銷；（3）對于重組費用，會計將其作為當前費用處理，而EVA則將其作為投資處理；（4）對于建立品牌、進入市場或擴大市場份額發生的費用，會計作為當期費用處理，而EVA則要求將其資本化進行攤銷等等。

2.EVA優越性

（1）EVA能更加真實的反映出經營者運營資本所帶來的業績。傳統的業績評價標準以會計利潤為基礎，并沒有考慮機會成本。而EVA則考慮所有資本成本，為此能更加真實的反映出經營者運營資本所帶來的業績。

（2）EVA指標使運營者能關注企業的長期發展。EVA的價值理念，要求運營者站在股東的角度來考慮資本運營情況，不提倡企業犧牲長遠利益，獲取短期的業績提升。相反，其鼓勵企業應從企業長遠發展的角度，關注科研費用的投入，以期開發新技術、新材料、新產品，降低成本，增強核心競爭力，真正實現股東價值增值。

（3）EVA將相關利益的利益有效的結合在一起。EVA指標則可以將股東、經營者、員工的利益較好的相容。EVA的提高或改善，股東可以給經營者以物質或精神獎勵，而經營者亦可根據員工對EVA的貢獻來獎勵員工。要知道EVA的提高要靠經營者智慧的領導，同時也要靠有責任心的努力工作的員工。而他們在努力提高EVA的同時，股東的真實財富也在增加。可見，EVA將三者利益有效的相容。

二、國有資本經營預算中EVA引入之必要性

（一）從傳統預算體系指標的設定弊端看EVA引入的必要性

傳統預算體系的指標的設定多以財務指標為主，兼以少量非財務指標，其弊端如下：一是預算指標的量級設定余寬；二是容易出現重視短期利益，忽視長期利益；三是忽略了戰略導向作用；四是指標過多，不利于預算管理。然而，將EVA價值理念引入國有資本經營預算體系中對上述弊端無疑是個較好的解決方法。EVA強調，要站在股東的角度，要綜合考慮收入與成本，只有獲得的收益超過全部資本成本時，才意味著股東價值的提升，此時EVA的提升即意味著股東的價值提升。EVA的價值最大化導向將促使經營者處理好短期和近期經營的關系，促使經營者加大研究開發費用投入力度，開發新技術、新材料、新產品，降低生產成本，提升公司的核心價值創造能力。另外，EVA是個綜合的指標，其綜合了收入、成本、利潤指標。EVA情況的改善與提高，則意味著收入的提高，成本控制的良好，利潤的上升。所以，可以只設定一個EVA指標，而不必設定如此眾多指標。財務指標完全可以有EVA來替代，這會大大減少預算管理與考核成本，同時也便于控制。

（二）從國有資本經營目標的角度看EVA引入的必要性

國有資本經營目標可從宏觀和微觀兩方面來考察。微觀方面的目標是由資本的逐利本性決定，是實現國有資本保值增值，而宏觀方面則是從經濟局大局角度出發，通過國有資本變現來實現國家產業結構的優化。EVA指標的設定以及EVA考核與激勵機制的設計，可以促使經營者努力提高EVA，而國有資本價值也同時在提升。另外，EVA還可以作為國有資本退出的評判標準。國家法律明文規定必須有國家獨資或控股占主導地位的除外，其余領域要鼓勵民間資本的介入，激活資本的活力，以更大程度發揮資本逐利的能力。EVA則可以作為國有資本退出進入的一個尺寸。那些長期EVA為負值的國有企業，應該處理變現，以免其進一步侵蝕國有資本，導致國有資本繼續，這樣，從微觀上相對的提升了國有資本的價值，并且從宏觀上促進了國家產業結構的優化升級。

三、國有資本經營預算中EVA引入途徑

第一，預算編制起點。國資委根據上年的EVA實施及完成情況，下達EVA的目標值或改善值，國有資本運營機構及國有企業根據下達的EVA指標進行預算的編制。以EVA為編制起點，就是要將EVA作為構建預算體系所要到達的目標。實際上就是以價值導向為編制基礎，確保國有資本保值增值。

第二，預算考核與激勵。在國有資本經營預算考核與激勵體系中，將EVA作為考核指標，可以避免將傳統財務指標作為評價指標的弊端，這些弊端在前文已有論述。將EVA與經營者工資、職位提升掛鉤，促使經營者努力提高EVA，而同時，股東的價值也在提升，可以較好的達到激勵相容的效果。

第三，國有資本進入、退出的評判工具。國有資本經營有保障增值的微觀目標，同時也負有從競爭性等領域退出進而優化產業結構的宏觀使命。國有資本經營收益要再投資，投資到哪里，國有資本要退，要退那些國有企業，而EVA可以作為一個評判的標準。要投入那些EVA為正的領域，要退那些EVA長期為負值的企業。當然，EVA只是一個評判標準，不是絕對，國有資本退與進還要符合國家相關的法律、法規與政策的規定。

四、國有資本經營預算中EVA引入的不足與完善

盡管EVA理念一經提出便受到理論界與企業界的大肆追捧，其也的確給企業的經營管理帶來不小的益處，特別是在這個竟爭壓力與日俱增的今天，更要注重資本運營質量，EVA價值管理理念也為此倍顯重要。但其也有不足，有待完善。

（一）國有資本經營預算中EVA引入的不足

第一，EVA的計算仍然是以企業的財務報表為基礎進行調整，仍然可能出現人為粉飾報表的可能性，導致EVA失真。

第二，EVA在實際操作中，仍然會出現經營者過分追求本期EVA提升與改善，以獲取高額的報酬，而忽略長期的EVA水平，對于國有資本的長期運營是個不利。

第三，EVA的調整計算比較復雜，需要對財務報表的數據進行較大的調整。對專業技能要求價高。

第四，EVA仍然屬于財務指標，是個總括指標，結果指標，滯后指標，為此，不能及時發現國有資本實際運營過程中的問題，以便及時解決，同時，它也沒有給出如何實現所設的目標而應采取的具體步驟。

（二）國有資本經營預算中EVA引入的完善

第一，充分利用獨立的第三方審計機構，加大審計力度，對于確實存在人為粉飾報表的行為給予嚴懲甚至刑罰，同時對審計機構與國有企業經營者的合謀也要給予嚴懲。嚴懲的代價要大于其違法違規的所獲得收益。要加強這方面的立法。對于這樣的違規行為可以通過相關媒體給予通報，所謂以儆效尤。

第二，針對EVA的短期行為，可以通過獨特的EVA考核與激勵機制的設計來予以克服。根據企業經營者本年度對EVA的貢獻，計算出EVA獎金。然而，這些獎金不是一次性發放，而是發放一定比例，其余的存入EVA獎金庫。如果明年沒有達到EVA的目標值或者改善值，則要倒扣，并且該獎金庫中獎金數額可以為負值。EVA獎金庫的設置和操作原則，會促使企業經營者關注長期EVA，以免本期較高的獎金被遠期EVA的不良業績而侵蝕。

第三，聘請有關專家，加大對EVA理念的講解宣傳，增強EVA的認同度，使每個員工知道自己在EVA創造過程中所起到的作用，這樣便于EVA的推廣。另外，要對相關人員進行EVA的計算培訓，以便EVA計算的正確性。

第四，引入平衡計分卡。平衡記分卡是連接戰略和預算的橋梁，它同時也指出了實現該戰略與預算目標所要采取的措施。平衡記分卡將實現戰略與預算目標所要采取的措施分為四個方面：財務、客戶、內部流程、學習成才四個方面，并設定相應指標。BSC指標是個過程指標，前置指標，并且含有非財務指標，與EVA指標更好互補。需要說明的是，國有資本運營機構的客戶，應該以國有企業為主。

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