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篇1

一、跨界社會問題的涌現：城市社會治理面臨的新挑戰

隨著我國經濟與社會的急劇轉型，社會問題自身的屬性和治理過程都表現出明顯的跨邊界性，各種城市社會問題相互交疊，對原有的城市治理模式提出了嚴峻的挑戰。跨邊界社會問題都不是僅靠單個部門或某一級政府就能輕易解決的。本文將具有跨行政區、跨部門、跨層級治理等特征的社會問題定義為跨界社會問題。從治理的角度而言，跨界社會問題具有四個方面的意蘊：

（一）地理空間維度：跨行政區邊界。我國地方政府在特定的行政區劃范圍內通過行使職權，對政治、經濟和社會等公共事務實行分層和分區域管理，每個地方政府的權力和職能都有著嚴格的邊界。但是，在社會要素的快速流動和社會問題擴張的交互作用下，諸如環境污染、流動犯罪和傳染病等典型的社會問題開始不斷擴大其空間范圍，并跨越原有的行政區域邊界。這類跨行政區社會問題的范圍大到涉及幾個省，小到幾個鄉鎮或街道，甚至是幾個社區或村委會。面對跨行政區域的社會問題，某個行政區域內的地方政府已經難以僅僅依靠采取單方面的行動來實現有效治理。我國地方政府在行政管理中以利益為中心，片面強調行政區劃和管轄范圍，以至畫地為牢、以鄰為壑的管理思維與城市跨界社會問題之間形成了巨大的緊張關系。

（二）橫向結構維度：行政部門邊界。傳統的官僚制以專業分工、等級制和非人格化為特征，并日益發展成為支配公共行政的普遍組織形式。這種專業化分工的管理模式強調以職能為中心設置政府部門，在一個部門、一個崗位只需重復一種工作的情況下，無疑能夠提高行政效率。但是，現代社會的復雜性程度越來越高，社會問題的界定、診斷和治理都將超出特定部門的權力和職能范圍。傳統的官僚制在帶來效率的同時，也造成了地方行政管理的“碎片化”問題，在我國則具體表現為部門利益導向、各自為政、多頭管理、職責交叉重疊和推諉扯皮等現象。面對跨部門邊界的社會問題，各行政部門在現實中經常出現“好事搶著管”、“難事不愿管、沒人管”的尷尬局面。“碎片化”的地方行政管理已經難以有效應對大量跨部門邊界的社會問題，成為我國地方行政管理中的一個普遍的難題。

（三）縱向結構維度：跨行政層級邊界。以科層制為主要特征的行政管理表現出對權威和信息縱向流動的高度依賴。在科層制結構中，不同層級的政府主要依賴信息的層級控制進行公共事務的管理，即信息的傳播需自上而下層層下達和自下而上逐級匯報。但是，近年來信息技術的發展日新月異，特別是在移動互聯網時代，信息由“點到點”的傳播方式逐步演變為“點到面”的裂變式傳播方式。不同層級政府間的信息傳播也已經從層級控制轉向實時共享，任何個體、組織或政府都難以對信息進行壟斷。傳統的科層制管理模式缺乏靈活性和即時性，在治理跨行政層級的社會問題時顯得僵硬呆板。

（四）公共治理維度：跨政府、市場和社會組織邊界的共同治理。跨界社會問題的治理已經超越了政府部門的任務范圍，單從政府角度來治理社會問題往往陷入“治亂循環”的困境。跨界社會問題的治理要求實現公共利益最大化，它的一個顯著特征表現為政府、企業、社會組織和公民個體之間的合作治理。在現代社會，政府、企業和社會組織等作為公共治理主體將跨越各種壁壘和邊界，按照信任、溝通、合作的原則，構建政府―企業―社會之間的公私合作伙伴關系，讓社會組織和企業等組織充分參與公共服務的供給和社會管理過程，整合政府、社會、市場三方資源，發揮各自優勢，努力實現經濟增長、政治民主、社會發育的多贏式治理目標。[1]

二、整體性治理：對跨界社會問題治理的一種理論回應

針對社會問題跨邊界性和行政管理碎片化之間持續增強的緊張關系，公共管理的研究進行了理論回應，并在各國的實踐中進行了多維度的創新，形成了以下三種主要的解決路徑：一是信息技術的路徑。世界各國，特別是發達國家于20世紀90年代開始通過在政府部門運用互聯網技術，全面推動和實施跨部門、跨機構的信息共享與電子政府工程。二是組織結構的路徑。在充分尊重不同部門各自分工與專業化的基礎上，圍繞共同面臨的問題，以共同目標為紐帶，建立健全由相關職能部門聯合組成的“部際聯席會議”或者進行大部制改革。三是管理過程的路徑。公共政策的執行與目標的實現既不能依靠各自分立的政府職能部門，也不能依賴設立新的“超級部門”，而是要在不取消部門邊界的前提下實行跨部門合作，典型代表有“無縫隙政府”和協同治理等。

問題在于，以上各種改革路徑雖然都在某個側面為解決行政管理的“碎片化”問題提供了具有啟發意義思路：但是，任何單一的行政改革路徑都難以從根本上解決這一問題，這迫切需要一種整合性的理論來提出系統性的解決方案。整體性治理作為一種問題的解決方式，它是對傳統公共行政的衰落和新公共管理改革過程中造成的嚴重“碎片化問題”的戰略性回應。本世紀以來，為有效應對政府管理中的部門主義、視野狹隘和各自為政等問題，從而提升政府的跨部門合作能力和政府績效，滿足多方位、多元化的社會需求，西方國家的政府改革的重點已經從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構向有效的“跨界”合作和推進整體政府改革的轉變。[2]

整體性治理致力于解決傳統官僚模式中的部門分立和碎片化問題，對跨界社會問題的治理具有十分重要的理論意義和應用價值。其一，整體性治理為跨界社會問題提供了整體主義的思維方式。希克斯則認為，整體性治理作為一種解決方式，它針對的是在20世紀80年代和90年代初政府改革所強化的碎片化狀況。[3]整體性治理”是一種整體主義的思維方式，這思維方式注重各部分之間的連結方式或結合方式，以及在這種結合方式中產生的新的現象、新的屬性，它是社會科學研究中一個行之有效、并被廣泛應用的傳統方法。其二，整體性治理為跨界社會問題提供了更加有效的治理工具。整體性治理理論強調通過政府內部的組織、流程、技術和機制等方面的創新，建立部門間的有效溝通和協調，達成組織之間的合作共治。其三，整體性治理為跨界社會問題提供了新的治理模式。整體性治理強調不同部門之間的協同，建立跨部門、跨層級組織的一體化的信息平臺，通過實現“一站式”的平臺，為公民提供跨越邊界的整體。[4]

圖2 城市跨界社會問題治理流程

資料來源：作者根據實地調研獲取的資料繪制。

5.定期會診問題：跨界社會問題整體性治理的信息研判。長寧區社會管理聯動中心組建情況信息分析研判平臺，每月會同區維穩辦，將涉及社會穩定、城市運行安全、城區市容管理、市民需求反映等方面情況實現全方位采集、全時空匯集，形成了社會問題和信息的“月度分析、專項研判、動態預測”的分析研判和會診機制，從中梳理出各階段、各時期城市管理中市民反映最多和民生服務中市民最需要解決的問題。社會管理聯動中心還圍繞政府的中心工作，把對社會問題的分析研判融入到政府工作的推進中，在復雜地區整治、民生需求服務保障、公共服務體系建設等方面提供準確的信息，發揮社會管理聯動中心的輔助決策和參謀作用。

6.暢通參與渠道：跨界社會問題整體性治理中的政社合作。發揮公眾參與社會管理的作用是跨界社會問題整體性治理的有效措施，也是拓展信息渠道，廣泛延伸管理觸角，更有力地加強城市管理和公共安全的基本要求。一是組建社會管理議事員隊伍。長寧區動員和引導人大代表、政協委員、居委干部、地區居民、企事業職員和熱心參與社會管理的志愿者等加入到開展收集反映市民呼聲、監督評價處置情況、查找管理建議、跟蹤督促隱患整改等社會管理的工作中。二是建立健全公眾參與社會管理工作獎勵辦法。長寧區制定了《鼓勵市民參與社會管理獎勵的暫行辦法》，明確參與范圍、參與主體、獎勵程序、評獎要求等內容，提高公眾參與社會管理的積極性。三是開發試用社會管理互動智能模塊。按照更加有利于市民參與社會管理，更加便捷地建立政社渠道的要求，社會管理聯動中心會同研發公司，開發互動智能模塊，讓市民便捷地從網絡下載軟件，建立起互通渠道。

（三）對上海市長寧區社會管理大聯動模式的評價

與傳統的社會管理方式相比，長寧區的社會管理聯動模式是一種制度上的創新，也是城市網格化管理在技術上的升級、功能上的拓展和管理領域的延伸。它的特點在于在不打破原有管理體制的基礎上通過組織結構創新、功能整合和流程再造，從而實現對城市跨界社會問題的整體性治理。在實際運行中，長寧區社會管理大聯動模式在跨界社會問題的治理中發揮了積極的作用，具體表現在：一是實現了對疑難事項處置由“按職處置”向“指定處置”的轉變。針對公眾需求事項涉及多個部門和職能邊界模糊的情況，長寧區遵循市民利益為重的原則，采取了“指定誰、誰處置”的方式，減少了因部門職責交叉、職能重疊而出現的推諉扯皮情況。二是實現了社會管理方式由“應急處置”向“常態管理”的轉變。長寧區改變了以前社會管理具體事項應急運動式的處置模式，把聯動處置作為社會管理的工作機制固化下來，以常態化的工作格局促進社會管理的規范化。三是實現了社會服務管理由“粗放型”向“精細化”的轉變。社會管理聯動中心的平臺全面整合區、街鎮、網格和部門的各類服務管理資源，形成以網格為基礎，以街鎮為單位，以部門為依托的工作格局，建立發現、立案、派遣、處置、核查、結案的閉環式工作流程。社會管理聯動中心在處置事件中遵守工作規范，對聯動處置形成了嚴格的評價標準，并納入到對部門的績效考核，有力地推進了社會管理的精細化和標準化。

作為一種新型的社會管理模式和手段，長寧區社會管理聯動模式也有許多需要進一步改進的地方。尤其是地方行政管理體制沒有發生根本性變化的前提下，新的社會管理模式不可避免地會與原有體制不銜接，在新技術及新管理手段的應用上也會存在一些技術障礙與認識問題。例如，在社會問題的發現層面，社會管理大聯動模式主要存在市民訴求受理渠道多、受理面廣，各部門的信息系統尚未完全歸并和打通，條塊信息匯集不暢，基層多頭接受派單和指令等問題；在社會問題的處置層面，社會管理大聯動模式中的綜合類事件的處置效能不高，主動發現問題的效率和能力還有待提高；在社會管理大聯動的體系層面，區和街道兩級聯動平臺關系尚未理順，網格內資源整合和利用的效果不明顯。

（四）長寧區社會管理大聯動模式的展望：基于智慧城市的跨界社會問題整體性治理

長寧區政府于2001年提出“數字長寧”的發展戰略，又在“十二五”規劃中更明確地提出建設“智慧高地”的設想。在智慧城市建設的背景下，長寧區社會管理聯動中心的整體性治理還有更大的提升和發展空間。一是針對目前社會管理聯動工作系統不通、接口不連、信息不暢等問題，長寧區可在現有系統平臺的基礎上，建立以“三個實有”數據庫（實有人口、實有房屋和實有單位）為基礎，依托社會管理聯動工作，整合視頻監控系統、GIS地理信息系統、視頻對講系統、移動通訊系統等網絡資源，建立集發現、受理、派單、管理、統計、監督等功能為一體，覆蓋社會管理各個環節的智能化的城市綜合管理信息系統。二是在社會管理聯動系統建設、平臺升級的基礎上，進一步統一數據標準、統一維護要求、統一信息格式，建立健全聯動單位必須統一遵守的社會管理聯動信息管理工作機制，形成“信息共享、系統共管、誠信共建”的管理格局。三是針對當前政府臨管存在多頭監管、監管職能交叉、條塊分割、溝通不暢等情況。長寧區可依托“三個實有”數據庫和社會管理聯動平臺，將食品安全監管、城市運行安全監管、企業日常管理監管等納動平臺之中，對企業單位日常經營、生產、管理過程中依法進行檢查、監管、處罰等情況進行匯集，使多部門監管、多方位記錄、多渠道反映匯集于一個系統之內，建立社會誠信體系建設的基礎數據，形成政府監管的信息綜合積累，提升監管的有效性、針對性。

四、結語

本文運用整體性治理理論對長寧區社會管理聯動中心的改革實踐作了初步的理論分析和評價，可以發現跨界社會問題的整體性治理涉及體制、機制和技術等多個層面，是一項極其復雜的系統工程。因此，健全部門間、層級政府間和社會主體間的協調配合機制，實現跨界社會問題的整體性治理模式需要戰略層面的系統規劃和頂層設計。長寧區社會管理聯動中心的改革創新帶給我們的啟示意義在于：它對治理過程的優化是在未對現有的行政體制進行大規模手術的基礎上實現的，這也避免了改革的阻力，這是一種系統內的技術整合和流程再造。但值得關注的是，隨著長寧區社會管理聯動中心實踐的深入推進，它也必將遇到原有體制內政府部門利益化沖動和部門間合作文化缺失的阻力，這將影響社會管理聯動中心整體性治理的長期效果。

作為全國社會管理創新綜合試點區之一，長寧區擔負著成果推廣和經驗擴散的責任，長寧區社會管理聯動中心需要在以下三個方面作出改進：首先是加強頂層設計。在長寧區區級層面，不僅區委、區政府要對社會管理聯動的改革進行常態化的溝通和協調，以使各個部門能步調一致，而且也要形成區和上海市政府之間的溝通協調機制，在更高層面達到條和塊的協調以及部門間信息技術標準的統一。其次是構建合作文化。在長寧區社會管理大聯動的運作過程中，共同價值觀、參與、信任與團隊合作文化的培養和塑造仍然是一項十分重要任務。再次是提升干部的素質和能力。地方干部要有更加包容的心態和開放的思維，不斷提升運用新媒體吸納和整合民意的能力，這些都是地方干部在實現城市跨界社會問題的整體性治理中必備的素質和能力。

[參考文獻]

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[2]湯姆?克里斯滕森，皮爾?格雷德.后新公共管理改革――作為一種新趨勢的整體政府[J].中國行政管理，2006（9）.

[3]Perri6. Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda. New York： Palgrave， 2002.p48.

[4]竺乾威. 從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008 （10）.

The Holistic Governance on Cross - border Urban Issues in China：

A Case Study of Social Management Coordination Center in Changning District of Shanghai

Jiang Junjie

篇2

city public safety； public safety assessment； smart city； big data

當前，智慧城市的建設已經從理論層面落實到中國很多城市的實際建設層面。中興通訊作了不少實踐，并有一些自己的提煉思考。在智慧城市中，城市公共安全的建設作為基礎性需求，不容忽視。為有效預防、減少和降低城市公共安全風險，保護人民生命財產安全，實現經濟社會可持續發展，有必要規范城市公共安全風險評估工作。

本文從智慧城市建設的實際出發，探討基于智慧城市建設理念的城市公共安全建設與評估體系，為具體智慧城市系統建設提供借鑒。

1 智慧城市建設理念

智慧城市理念論述眾多：從城市管理者角度來看，智慧城市意味著一種發展城市的新思維、新策略，是新型城鎮化的必然需要，是一種在新一代信息技術支撐下，實現城市全面數字化后可視、可測量的智能化城市管理和運營模式，可以推動城市服務能力和管理水平的跨越式提升。從信息化專家的角度來看，智慧城市是城市信息化發展到高級階段的一種形態，是城市的信息化經歷數字化、智能化后的必然結果。從市民角度來看，智慧城市意味著生活品質、民生服務、居住環境等得到極大提升，新一代信息技術深入滲透到市民的衣、食、住、行等各個方面，智能、便捷與舒適成為城市生活的典型特征。

智慧城市是借助信息技術，把已有的各種生產要素優化組合，以更加精細和動態的方式管理生產和生活，形成技術集成、綜合應用、高端發展的集約、智能、綠色、低碳的城市。基于此，我們認為智慧城市具有信息（Information）、智能（Intelligence）、創新（Innovation）、市民與城市互動（Interaction）的“4I”特征。

城市作為人類社會高度發展的組織形態，作為眾多個人構成的集體活動實體，實際上在城市整體需求上也體現出了與個人需求相對應的層次需求模型。馬斯洛理論把人的需求分成生理需求（Physiological Needs）、安全需求（Safety Needs）、愛和歸屬感（Love and Belonging，亦稱為社交需求）、尊重（Esteem）和自我實現（Self-actualization）5類，依次由較低層次到較高層次排列。由此，安全需求不論對個人還是一個城市都是僅次于“活著”或者“存在”的基礎性需求。

一個城市的安全需求是眾多個人安全需求的集合，是一種公共安全的需求。城市安全關系到城市中的每個人。在智慧城市建設中，安全是一個基本模塊。進行安全城市建設，必須堅持安全建設與評估兩條腿走路，相互促進，共同發展[1-15]。

2 智慧化的安全城市系統

構建

在智慧化的城市公共安全建設中，物聯網是城市公共安全基礎信息采集、匯集的基礎架構，大數據分析則是對海量基礎數據進行模型分析的基本技術支撐，而云計算架構則為高強度的、成本可接受的柔性計算能力獲取提供了基礎保障。這些新技術的成熟應用是使整體城市公共安全體系構建成為可能的關鍵。

2.1 城市公共安全建設現狀

近些年，城市公共安全的信息化建設主要落地到平安城市建設方面。構建平安城市業已成為政府建設共識。但當前平安城市的建設尚存在如下具體問題：

（1）信息系統缺乏整合

相關信息主要為公安等具體部門服務，缺乏從城市層面的共享與整合，其他城市管理部門建立了大量“煙囪式”的監控系統，缺乏標準互不相通；部門間的信息沒有實現共享，“信息孤島”現象非常普遍。基本上各方各自建設，各自享受自己的建設成果；各城市的電子防控系統多呈現分而治之狀態，一個平安城市系統中有幾種甚至十幾種安防平臺，且大多數之間沒有實現互聯。

（2）信息系統與城市中其他系統聯動較少

缺乏業務的有機整合，視頻監控系統自成一體，覆蓋面小，應用面窄，缺乏與應急聯動、警務指揮、城市管理等業務的高效整合，視頻監控信息與警用地理信息系統（PGIS）及其他公安信息沒有進行關聯。

（3）各城市普遍存在“重建設、輕應用”的現象

智慧城市建設過程，對與智慧城市建設相配套的運作管理機制、服務模式、政策措施，要進行妥善的分析和梳理。建設與管理并重才是實現智慧城市最終目標的重要保障。信息化部署完成了，它只是個系統，是工具。此后，需要相應的城市管理人員和市民一起使用這套系統，并從中汲取“智慧”的價值，這才能達到真正意義上的智慧城市。

2.2 智慧理念下城市公共安全實踐

當前，依托智慧城市理念和物聯網、大數據、云計算技術，從技術角度看，城市公共安全建設可有如下升級方向：

（1）大聯網平臺建設

隨著GB/T28181-2011《安全防范視頻監控聯網系統信息傳輸、交換、控制技術要求》于2012年6月1日正式生效，大聯網平臺建設已經成為未來幾年平安城市建設的首要任務。城市公共安全建設的視頻監控聯網管理平臺，必須開放系統能力，能夠與主流監控廠商前端設備進行信息對接及互操作，可進行不同平臺和設備之間的業務組合和調用，實現不同平臺信息的往來交互。

（2）信息全網可調用

通過視頻監控系統大聯網平臺建設的逐步深化，使得區域內經過授權的監控平臺的操作臺，均能夠在區域范圍內自由調動信息。同時，以上的互聯和共享將完全在權限可控的狀態下進行，以最大限度保證海量數據的有序使用。

（3）業務流程實戰整合

發展應用型的城市公共安全建設專業化系統。城市公共安全系統的核心在于系統與警務的日常工作緊密結合，這樣視頻信息才能成為真正的“大數據”。和警方已經建設或者正在建設眾多數字化的業務信息系統有效關聯，使得平臺系統更加貼近公安部門的實際業務應用，做到“三實”，即實際、實戰、實效，從而貼近公安實戰，促進信息共享，提高工作效率。

（4）高清設備的大量使用

公安對于城市公共安全系統建設從追求數量轉變為追求質量的階段。更高的清晰度成為提升視頻監控質量的首要訴求。高清攝像機和高清編碼器等被平安城市建設大量引入，同時移動高清攝像機也被各方案補充引入。

（5）視頻智能分析深度應用

海量的視頻文件、日志信息的挖掘、分析，可以有效提升治安監控系統的工作效率。通過對視頻內容進行視頻診斷、視頻濃縮、視頻檢索、視頻壓縮等先進視頻處理技術等，使視頻資源從粗放無序的數據真正轉化為精細可用的信息，并最終實現高效應用。

（6）云計算的大量使用

高清視頻的廣泛使用及城市級視頻網絡的完善將會產生大量視頻數據，只有云計算的強大架構擴展能力，高可用性將使海量視頻數據的有效處理成為可能。這對于對城市安全管理意義重大。

基于以上對城市公共安全系統建設的理解，中興通訊提出了自己的平安城市解決方案，總體架構如圖1所示。

3 安全城市的評估和實踐

從實踐中看，無論在之前的平安城市建設還是最新智慧城市架構下的智慧公安系統建設，不少地方都已經構建城市公共安全類相關系統，在不少城市也已經初步形成較完整的體系。但在這些系統建設中，是否有從城市公共安全評估的角度出發，更嚴謹地在事前基于評估數據更合理規劃整體方案，在系統建成后根據實際使用情況評估城市安全水平的提升或變化，從而適度調整相關系統側重或在后續建設中更加科學地、有針對性地對重點地區、重點問題進行安全系統規劃和實施，這是需要考慮的問題。

實際情況中這方面通常被忽略。很多系統的規劃設計，往往是側重在“設計”系統本身，說明系統本身要解決的問題。而對系統所要解決的真正問題缺乏量化。相當于說，事先缺乏定量評估問題，事后缺乏定量評估成效。很多系統上馬了，只能籠統地說“有了提升”，最多總體而言某個指標提升或下降了之類。而這些和城市公共安全評估應達到的“以評估指導規劃，以評估調整布設，以評估安排升級”的要求有很大差距。

3.1 城市公共安全風險識別方法

影響城市公共安全風險評估進展的主要因素包括：評估時間、力度、展開幅度和深度，所有這些因素都應和城市實際安全狀況和城市特性的不同點相符合。對不同的城市而言，應該選擇適合本城市特性和發展水平的風險評估方法。這樣的評估過程與正在進行的平安城市或智慧城市安全建設是一個并行關系，相互吸收經驗，相互促進。

根據對各要素的指標量化及計算方法的不同，城市公共安全風險分析可分為定性分析、半定量分析和定量分析，或這些分析方法的組合。

3.1.1 城市公共安全的定性分析方法

定性分析方法是一種被廣泛應用的風險分析方法，在城市公共安全分析中也同樣如此。定性分析方法對風險產生的可能性和后果可用如“低、中、高”這樣定性表達程度的表示方式。

但在城市公共安全風險的實際定性分析過程中，有時僅僅使用“低、中、高”這樣的程度表達并不能顯著分辨不同風險值間的差別，因此，在實踐中，有時會考慮給這些主觀判斷的值設定一個數據化的結果，比如，設“高”為“3”，“中”為“2”，“低”為“1”。該“3”、“2”、“1”，并非一個客觀的實驗值，相反只是一個相對值。對本意僅用來確定等級的對應等級數據進行過度解讀，可能會導致錯誤的決策。

城市公共安全風險的定性分析常用于：在開始細致風險分析前的最初風險鑒別，以找出可能需要更細致分析的風險；或者相關風險可能不值得花更多資源去進行更充分分析；或者實際具備的數據不足以進行更細致定量分析的場合。

城市公共安全的定性分析是基礎性的分析方法。即使在可采用更進一步評估方法的場合，定性分析依然是非常重要的選擇。

3.1.2 城市公共安全的半定量分析

半定量分析是在定性分析基礎上的提升，同時也是對花費更大的完全定量分析的妥協。在半定量分析中，定性分析的某些定性分析數據可能已是確定數字，但每個子項所確定的數字并不一定與具有非常精確的對應關系。

在應用半定量分析時需要小心，因為半定量分析可能不能正確地區分各種不同風險，尤其是當分析結果或可能性處于極端狀態的時候。因此，在實際分析時可將“可能性”分解成兩個要素“暴露頻率”和“概率”。所謂暴露頻率是風險來源存在的程度，而概率是當相應風險源存在時產生后果的可能性。在上述兩者間關系不是完全獨立時需要審慎對待分析結果，因為相互干涉后的分析結果可能產生偏差。這是半定量分析需要注意避免的問題。

3.1.3 城市公共安全的定量分析

城市公共安全的定量風險分析主要關注兩個基本數據：風險事件發生概率和風險對應可能損失的資產。這兩者相乘的結果稱為年度預期損失（ALE）或年度成本估算（EAC）。理論上可依據ALE計算威脅事件的風險等級并有針對性地做出相應的決策。

ALE的具體計算方法是首先評估城市單項資產的價值V；然后根據客觀數據計算威脅的頻率P；最后計算威脅影響系數μ：

ALE=V×P×μ

顯然的，城市公共安全整體ALE值應該是各單項ALE的總和。

但上述方法存在數據可靠性問題。定量分析依賴準確數據，而準確數據整體上依賴于人類的科學發展水平。對于某些安全威脅，人們確認已可掌握相應數據信息，但對于另一些威脅來說，可能還無法掌握實際數據。這是定量分析當前的局限性。

在定量分析實際應用中，對于這樣定量化的困難，可嘗試使用客觀概率和主觀概率相結合的方法進行。客觀概率用于有人們已經掌握客觀數據的情形；主觀概率則針對尚無法掌握直接根據數據的情況，此時將利用包括經驗數據、主觀判斷等進行替代。舉例來說，在社會穩定度評估中，對于攻擊行為的威脅可考慮如動機、手段和機會等要素。

總體而言，完全定量分析方法的使用是有相當難度的。但從城市公共安全精細化、智能化及未來發展來說，定量分析畢竟是城市公共安全最希望采用的方法。

3.2 “全生命周期”公共安全評估實踐

我們認為，一個真正的智慧城市公共安全系統在城市公共安全評估價值這方面應具備“全生命周期性”。所謂“全生命周期性”，是指應在智慧城市公共安全系統建設的規劃設計、實施部署、使用運維、系統升級4個階段全面引入城市公共安全評估方法，通過評估數據的變化指導上述4個過程形成閉環，不斷提升整體城市安全系統的水平及有效性。

具體來說，在系統規劃設計階段，首先要做的是基于現有信息系統形成的各類數據，有針對性地對待建系統所要解決的公共安全問題現狀進行評估，形成各類輔助決策分析結果，指導規劃設計體現出應有的重點問題的側重性、區域的差異性等。

針對平安城市的高清智能卡口布設問題：

（1）規劃階段進行風險識別和定量分析

利用比如歷史報警數據、案事件區域數據、車流量數據、人口分布數據等計算出整體區域風險度分布圖。將該數據所體現的區域差異性和整體卡口布設其他因素進行疊加，最終確定實際卡口布設位置、區域密度方案。

（2）在實施部署階段多次聯調測試及系統試運行

獲取相關測試數據，進而評估系統整體有效性，發現系統不足，及時調整、改進系統本身及相關部署。

（3）運維階段進行長效的公共安全評估

系統將在這個階段持續給出城市公共安全狀況評估，這不僅是給決策者對城市整體安全管理所用，也是給系統運營維護方面甚至于系統自身進行系統參數調整的必要依據。如果說決策人根據相關評估進行決策和調整是傳統安全系統應做到的，那么系統自身根據自身產生的安全評估在事先系統設計模式下進行相關參數調整才是真正“智慧”城市公共安全系統的智慧體現。

毫無疑問，如果安全評估體系長效機制建立起來的話，系統升級參考相關評估進行就是非常自然的事了。系統的自我調節總是有效有限的，社會狀況的變化、科技水平的提升則是永遠的，所以，在反應現實公共安全狀況的評估持續給出情況下，規劃新的系統升級就是水到渠成的事情。系統升級某種意義上又回到了“規劃設計”階段，在持續評估的機制下，整個城市的公共安全體系將形成這樣一個全生命周期、不斷螺旋式提升的正向軌道。輔助這個全生命周期循環的形成，也正是智慧城市公共安全評估最大價值所在。

4 結束語

當前中國智慧城市建設方興未艾。智慧城市建設投資巨大、影響深遠，而城市公共安全是城市基礎性需求之一，因此非常有必要在智慧城市的規劃階段就將城市公共安全評估體系納入其中。傳統上城市公共安全定量評估分析的方法，可以應用最新的物聯網、大數據、云計算技術，從而降低評估的成本。這正是我們在后續智慧城市建設中需要不斷探索、落實的事情。

參考文獻

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2　系統性原則。全面建設小康社會的指標體系應系統地反映各個方面的指標，使其有機地結合在一起，從多方面反映全面建設小康的進展情況。

3　連續可比性原則。全面建設小康社會指標體系注意和“總體小康”指標體系和“現代化”指標體系保持銜接：一方面要汲其取精華；另一方面要彌補其不足。同時，指標體系也注意到時間、地點、時期、指標性質和適應范圍的可對比性，以便于縱橫向比較。

4　重點突出原則。在科學發展觀指導下，“全面小康”突出以人為本的全面建設和可持續發展，即“社會―經濟一生態”三維復合的協調發展。發展的理想境界是人與自然的協調、和諧發展。

5　實用性和可操作性原則。指標體系的建立要考慮實用性原則，便于推廣應用。同時指標要易于數據收集、易于量化，具有可評價性和比較性等特點。

6　以選擇客觀指標和最終成果指標為主的原則。構建全面建設小康社會指標體系作為一種績效評價體系，應盡可能選擇最終成果指標和具有客觀性的指標。

(二)全面建設小康社會指標體系

綜合國內外小康和現代化的相關研究成果，根據小康社會評價指標體系設置原則，考慮到全國的總體發展水平和各類綜合因素，結合的自身特點，我們設計了內蒙古全面建設小康社會指標體系。指標體系共分為5類48項指標，即經濟指標(8項)、社會指標(17項)、人民生活指標(8項)、民主法制指標(6項)和資源環境指標(9項)。(見下表)

二、內蒙古全面建設小康社會進程評估

通過對自治區2005年數據的分析，對當前全面建設小康社會的實現程度進行了測算。測算的權重根據反復征求專家的意見形成。其中，經濟發展類權重為23％，社會發展類權重為23％，人民生活類權重為24％，民主法制類權重為15％，資源環境類權重為15％。結果表明，截至2005年，內蒙古全面小康的實現程度達到63％，這表明內蒙古在全面建設小康社會的道路上邁出了堅實的步伐，但距全面小康的要求還有明顯差距。

三、內蒙古全面建設小康社會目標的難點和制約因素分析

(一)資源綜合利用水平低，經濟增長方式粗放

內蒙古生產總值只占全國的2.1％，但消耗的煤炭占全國的4.8％，消耗的電力占全國的2.3％，消耗的水占全國的3.4％，單位生產總值能耗比全國平均水平高出32.9％。以水資源利用情況看，內蒙古農業灌溉節水利用率僅為35％左右，工業用水重復利用率為45％，均低于全國近10個百分點。

(二)生態環境壓力仍然較大

一是生態環境仍很脆弱。內蒙古沙漠化土地6.3億畝，占總面積的35.6％，水土流失面積2.8億廟，占總面積的15.8％。草原、耕地沙化、退化、鹽漬化問題突出，草原退化面積達70％，產草量和載畜量下降。二是環境保護面臨較大壓力，局部大氣環境、水環境污染仍較嚴重。2005年，全區廢水排放量56241萬噸，與“九五”末期比較，增加21.8％；二氧化硫排放量145.6萬噸，比“九五”末期(2000年)增加1.19倍；工業固體廢物產生量7363萬噸，比“九五”末期增加2.1倍。三是工業化進程對環境的壓力較大。

(三)水資源短缺制約經濟和社會發展

隨著經濟建設速度的不斷加快，水資源供需矛盾正在制約著內蒙古經濟和社會的發展。目前內蒙古水利建設面臨的主要問題是工程性缺水與資源性缺水并存，水資源短缺與水資源浪費現象并存，其中工程性缺水尤為突出。據統計，目前，呼和浩特、包頭、滿洲里、二連浩特等14座城市水資源存在供需矛盾，廣大農村牧區有近300萬人需要解決飲水問題。

(四)自主創新能力不強

內蒙古每萬人口專業技術人員數在全國排第9位，但每百萬人口R&D科學家和工程師卻排在全國第22位。萬名R&D活動人員科技論文數連續3年居全國末位，獲國家級科技成果獎勵系數排在全國28位，萬名從業人員專利申請量居全國21位。特別是高新技術企業中科技人員數量極少，只占專業技術人員總數的1.3％。農牧業和農村牧區經濟的科技水平還比較低，提高農業綜合生產能力缺乏有力的技術支撐。

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（一）社會組織的界定

社會組織，一般指由志愿人員組成并致力于實現某種價值目標，但不以營利為目的、從事社會公共事務，處于政府和市場以外的獨立的民間組織。根據我國民間組織管理局的劃分，一般把社會組織分為三類：一是社會團體；二是基金會；三是民辦非企業單位。

（二）城市競爭力的定義及構成要素

據中國社會科學院城市與競爭力研究中心編的《全球城市競爭力報告》把城市競爭力定義為“城市在競爭和發展過程中與其他城市相比較所具有的吸引、爭奪、擁有、控制、轉化資源與爭奪、占領、控制市場，多快好省地創造價值、為其居民提供福利的能力，其中為其居民提供福利是城市競爭力的最終目標。”據《全球城市競爭力報告》的分類，共有六大城市競爭力構成因素，分別是以企業和經濟為核心的企業素質、當地要素、當地需求、內部聯系、公共制度、全球聯系。當然，在這六大因素下還可根據不同的標準細分出更多的子因素。為突出社會組織與城市競爭力之間的關系，本文僅從社會組織在提升城市競爭力方面能夠發揮作用的領域，即二者之間的相關要素展開分析。

（三）社會組織發展與提升城市競爭力的互動效應

根據前文界定的城市競爭力構成因素，與社會組織相關的要素包括企業素質、內部聯系、公共制度及全球聯系。其中，全球聯系又稱之為外部聯系，因此本文把社會組織與城市競爭力之間的相關要素歸納為企業素質、公共制度及內外部聯系。

1、企業素質與社會組織

就企業素質而言，現代企業素質的提高不僅是企業內部需要關注的問題，同時也是行業協會、商會等社會組織所致力要提高的重要方面。隨著企業數量的不斷增加和行業的不斷縱深發展，行業協會、商會等社會組織便自然而然地誕生，這是促進城市中企業的持續、規范發展的必然要求。由于企業以追逐利益最大化為其生存發展的首要前提，因此在發展過程中難免會出現一些只顧及自身發展，實則“短視”的一些決策和行為。出于對促進企業自律、行業可持續發展的多重因素考慮，行業協會等類型的社會組織的產生，從長遠和全局來看，無疑有益于企業和行業的良性發展。

而從提升城市的競爭力而言，企業素質的提高又處在了核心的地位。一方面，城市的發展和綜合實力的提高需要通過企業的發展壯大來實現經濟能力的“量”的提高。另一方面，城市的發展和綜合實力的提高還需要發展成熟的行業協會對轄區內企業進行引導和提升，從而實現企業的集約式發展、合理化管理組織和科學的運行，這將有助于形成和發揚企業文化，并不斷提高企業的綜合素質和競爭力，最終促成城市競爭力的“質”的提升。具體而言，只有一個成熟的產業集群才能達到具備知識外溢效應顯著、產業整體創新能力較高和集群內信任機制健全，有序競爭的狀態。而一般尚未達到成熟階段的產業集群，由于缺乏有效的創新網絡，許多研發活動僅限于企業內部，缺乏集群內其他企業參與與支持以及信任約束機制的不完善等，企業之間惡性競爭的現象往往較為嚴重。因此，健全的社會組織網絡和成熟的社會組織發展生態對于提升企業和行業素質方面的作用不容忽視。

事實上，行業協會的出現和不斷完善，既有利于團結行業內的大多數企業，加深同行業間的相互交流，同時還有利于歸納和發現行業發展存在的問題，并就此進行共同的研討和改進，從而促進行業往更優的方向發展。一方面，行業協會可以通過企業會員的登記信息較先地掌握行業的實際狀況和面臨的問題；另一方面，行業協會還可以通過企業會員們“轉讓”的部分權力對行業內一些不良現象進行糾正，督促企業會員自律，提升企業自身素質，并制定達成共識的行規，以求最終實現促進行業良性發展的目標。從長遠來看，行業協會商會對于企業會員的監督、規范和完善作用最終將從根本上提升企業素質和行業前景。而優良的企業素質和相當的經濟規模必然對城市競爭力的構建和提高起到重要的推動作用。

2、公共制度與社會組織

公共制度是城市中社會生活必不可少的部分，與構成城市的主體――公民密不可分。《全球城市競爭力報告》中把公共制度定義為“政府制定的約束經濟主體交往、維護社會發展的行為規則”。關于公共制度對于城市生活或者社會發展的重要性，社會上普遍形成這樣的共識：“良好的制度可以有效降低交易成本，提高交易的效率，可以對經濟主體產生有效的激勵和約束，可以保證公民獲得應有的福祉，減少不平等和歧視”。也就是說，城市發展的綜合水平，或者更確切地說，城市競爭力的大小不僅與其經濟總量和效益相關，而且與公共制度的構建與執行關系密切。

長期以來，一般都認為公共制度與政府有著最大最直接的關系。誠然，公共制度作為維護和保障社會公共產品的生產與提供，以及維護社會發展秩序的重要工具，政府需要不斷提高自身管理水平，通過更為科學的決策及實施辦法推動城市公共制度的建立和維護。從另一個角度看，公共制度的制定與實施都離不開公民及由公民組成的社會組織的有效參與。因而，在政府的公共政策的制定中，政府自然是主體，但是，政府并不是唯一的一元。公民的參與本身具有促進信息開放和交流，增進公民獨立決策和影響政府決策方向的能力，并有利于政策的執行。社會組織的積極參與，不僅有利于政府充分利用社會資源加入到社會管理的公共事務中去，進一步優化政府的管理職能；而且還有利于提升公共服務的質量，通過社會組織的草根特性，緊密聯系群眾，進一步增進社會凝聚力；此外還可以促進相關社會組織的成長，通過向社會提供公共服務，鍛煉自身組織的能力并增強其在社會上的影響力，建立與政府部門的互動合作。

而公共制度的完善、社會公共服務的到位、社會的穩定和諧這些都是構成城市競爭力必不可少的要素之一。而城市社會領域的不斷完善自然會提升對人才的吸引力，同時也能夠保證高端人才能過在所在城市內獲得良好的生存和發展環境，從而實現城市的人才戰略。此為社會組織在協助提升公共服務質量以外起到的吸引人才、留住人才的連帶作用，這也是城市競爭力組成的重要一環。

3、內外部聯系與社會組織

就內外部聯系而言，城市競爭力的提升需要樹立相應的城市形象，而社會組織在城市形象的樹立以及對外展示方面扮演著舉足輕重的角色。在加強內部聯系方面，社會組織立足于市民，下達基層，上可匯聚市民心聲表達意愿，既可加強社會各界之間的聯系與交流，又可增進社會凝聚力，促進社會和諧。在發展外部聯系方面，社會組織在政府的官方渠道之外另辟蹊徑，通過開展各類非政府的、非官方的、民間的交流活動，既可提高城市的區域化以及國際化程度，同時也能幫助把城市的文化、經濟、社會等方面的發展成果對外展示。可以說，社會組織之間的網絡以及其內外部聯系是城市對外宣傳和推廣的一扇窗戶。

我國社會組織中大多數都屬于自下而上的草根組織，這些組織的成員來源于普通市民，且其活動的領域也都是與市民生活息息相關的方方面面，因此在傾聽市民心聲、反映民意、滿足市民需求等方面，社會組織有著天生的優勢，同時也是其后天成長與發展的必然要求。另外，社會組織還可以充分發揮其作為政府與社會之間的中介媒介作用，促進下情上達以及政令暢通，加強政府與企業、市民之間的溝通。

此外，由于大部分的社會組織從事的都是公益事業，通常都專注于某些特定的價值目標和價值關懷，通過他們的各種實踐活動和社會服務，既滿足了服務對象的需求，同時也在向社會倡導、傳達了志愿精神，能夠在潛移默化中培育公眾的公益意識，幫助建立社會的公共道德。

由此可見，社會組織在開展其自身活動的同時也間接地促進了社會文化的塑造，在詮釋城市文化、展示市民精神風貌方面有著重要的作用。而社會組織在進行對外交流時，既可以通過與市外、省外乃至國外社會組織的合作，引進出有益于本城市的外地經驗、技術、人才、資金等，還可以代表民間力量在參加國際活動中對國際決策過程施加影響，使城市的利益和愿望能夠更多地展示和體現在相關的決策過程中。

總而言之，社會組織作為公民社會的主要載體，其組織的構成和活動的范圍都緊緊扎根于城市中的居民們。因而，社會組織的發展無疑與公民的社會生活息息相關，同時也是推動城市發展的重要力量之一。因此，在致力于提升城市競爭力的同時，鼓勵社會組織的參與和推動其發展是十分必要的。

二、促進社會組織發展進而提升城市競爭力的可行性分析

我國社會組織的發展與西方相比發展較晚，而各類社會組織在經濟、政治、文化等多個領域中的作用日益凸顯。對于一個城市而言，社會組織在創新社會管理、建設公民社會、提升城市競爭力方面所能發揮的作用不容忽視。綜合前文對社會組織發展與城市競爭力提升之間的關系梳理，筆者認為可從以下幾個方面入手，在促進社會組織自身發展的同時，以求達到提升城市競爭力的效果。

（一）社會組織的發展需要理論創新

從社會組織目前的發展現狀來看，我國城市，尤其是大中型城市中的社會組織經過一段時期的發展已達到了一定的數量和規模，并開展了一定數量的活動，同時也積累了相當的經驗。與此同時，社會各界對于社會組織的認識也在不斷的加深。在實踐過程中，各類社會組織的發展已經取得了一定的成績，這些經驗需要經過總結和提煉，有助于現有的社會組織發現問題并及時尋求科學的解決辦法，同時還可為更多新建立的社會組織提供有價值的參考。

另一方面，社會組織在時間過程中也難免會遇到一些問題和發展的瓶頸，如如何實現自我造血的功能，擺脫資金短缺的困擾、提高組織的活動能力和影響力等等。而僅由單個社會組織去思考和解決這些帶有共性的問題，難免出現“不識廬山真面目，只緣身在此山中”的情形。因此，對社會組織的發展進行系統研究和理論創新，從更寬廣、系統、全面的視角來檢視社會組織，這是有益于社會組織發展的必要之舉。

（二）社會組織的發展需要體制創新

社會組織的成長與其所處的社會大環境有著緊密的聯系。政府在貫徹執行當前的社會組織政策的同時，應當加大在培育和扶持社會組織方面的體制創新力度。

一方面，通過提高城市居民的公民素質、推動社會文化的發展等方式致力于創造一個有利于社會組織發展的社會環境。當前社會組織的發展面臨瓶頸，其中一個重要的原因就在于公眾對于社會組織的不了解、甚至抗拒。要為社會組織的發展打開局面，創造條件讓公眾深入了解社會組織，近距離接觸社會組織，鼓勵部分群眾身體力行加入到其中的行列，公眾對于社會組織的了解越多，自然對其所宣揚的慈善公益、行業利益、公眾福利等價值觀產生一定程度的共鳴，也就實現了對社會組織的了解乃至肯定。

另一方面，通過完善面向社會組織的扶持政策，實現從以往的常態化資助到動態管理的轉變。具體而言，政府在對社會組織進行專項撥款扶持時，可以把所撥款的資金進行細化分類，清晰界定社會組織的啟動資金、項目經費、專項經費以及運作經費等，并且對每項經費的使用進行全程的監督。與此同時，每年定期對獲得資助的社會組織進行一到兩次的抽檢，除了對其資金的使用進行審計，同時對其活動開展的成效進行評估。動態管理的根本目的除了可以及時發現和糾正問題，更為重要的是，可以識別出優秀的社會組織，在下一年度的資助中可以有選擇性地適度傾斜于這部分社會組織，避免資源的平均分配。

此外，通過建設面向公眾的平臺，把社會組織的相關資料、活動信息、組織年報、財務報告等進行公示。如此一來，不僅公眾可以便利地在固定的平臺獲取社會組織的信息，有助于公眾對身邊社會組織將要進行或正在進行的服務項目和系列活動有更直接的了解，而且也為社會組織主動公示其相關信息并接受社會監督提供了方便。而這一信息平臺還可以實現社會組織之間的信息和經驗共享，促進彼此的溝通與交流。

（三）社會組織的發展需要能力創新

要實現社會組織的發展需要從根本上提升社會組織自身的能力水平以及社會服務水平。就社會組織的現狀而言，盡管從數量的方面社會組織的發展達到了一定的規模，然而其具體的能力仍有較大的上升空間。

在組織內部，除了要實現科學規范的內部管理制度以外，還要對組織員工進行常態化的具有針對性的培訓，提高其服務的專業水平。同時，現有的社會組織中大多數員工的年齡結構趨于年輕化，且文化程度較高，結合年輕一代和知識分子的需求和特點，采取相應措施增強員工與組織之間的凝聚力，關心員工的個人成長，從而減少人才的流失是社會組織發展的軟件保證。

在組織的外部，社會組織要學會利用一切可以利用的資源提升自身社會形象，善于利用新媒體等為組織及其活動進行有效的宣傳。而加強與各類社會組織之間的交流則可有助于吸收相關的有益經驗，掌握到所在地更多的需求信息，為更好開展自身活動，及開拓跨領域的服務項目創造條件。

綜上所述，社會組織的發展為實現更好的社會公共服務提供了可能，在政府和市場以外開辟了第三條道路，為解決社會轉型過程中出現的問題提供了傳統辦法以外的選擇，同時也為更好建設和諧社會貢獻了其力量。在公共服務領域，社會組織的發展既是城市競爭力的體現，同時也是城市競爭里的重要組成部分之一。應該指出的是，社會組織的作用不應當只停留在解決現有問題的層面，而應該從更宏觀更長遠的戰略高度出發，著眼于在預防社會問題的產生方面發揮其應有的作用。

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關鍵詞 ：多元評價模式；大學英語課程；教學質量

中圖分類號：H319

文獻標識碼：A文章編號：1673-2596（2015）07-0248-02

基金項目：內蒙古自制區社科規劃項目“高考社會化趨勢下高效英語專業教學問題及對策研究”（2014B130）

隨著高中全面素質教育改革的正式“起飛”，高考選拔制度改革從考試內容到選拔模式變得更加靈活，更加務實，更加符合高校培養人才的需要。在新的教育考試模式下，教育評價的人本回歸和多元評價模式的運用必將促使學生的自主意識和個性發揮得到充分尊重，并得到更多的發展通路，而多元評價模式也是高考社會化趨勢下提高大學英語課程教學質量的有效方式。

一、高考社會化趨勢下提高大學英語課程教學質量多元評價模式的內容

1.形成性評價理論。形成性評價理論（assessment for learning）是與終結性評價理論(assessment of learning)相對應的理論，強調的是學習過程，是為了促進學習而進行的評價；終結性評價是指對學生學習成績的評價，注重學習所取得的結果。形成性評價理論由美國學者Carol Boston在《形成性評價的概念》一文中提出的，強調教師對學生學習的觀察，學生個體在學習過程中參與程度的差別，教師對學生的學業成績的分析等，這種評價模式可以促進教師與學生課上與課下的交流，有利于教師全面了解學生的英語知識技能，引導不同層次的學生全面發展。在高考社會化趨勢下，對于學生英語水平的要求，更加注重學生英語整體能力的要求，高考英語分數在比例上提高了聽力和口語所占的比重。注重形成性評價在大學英語教學評價體系中的作用，發揮信息技術在記錄、分析、處理數據方面的優勢，合理地設計評價工具與評價方法，實現評價重心由終結性評價向形成性評價的轉移，有利于學生英語水平整體能力的提高。

2.建構主義評價理論。建構主義評價理論強調學習是知識建構的過程，因此在學習過程中教師應該注重對學習者如何進行知識建構的技能指導，而學習者所獲得的學習效果直接由學習者在知識建構過程中所付出的努力程度決定。利用建構主義評價模式來評價大學英語教學，是將評價結果與評價教學過程結合起來，側重于針對教師在指導學生學習的過程的評價與努力開發學習資源的評價，能夠達到評價的深度和廣度。在傳統的教學中，教師只要求學生提供正確的問題答案，而對于學生如何獲得這些答案卻漠不關心，使學生的學習容易形成思維定式；在面對具體問題上，不能鼓勵學生自主尋求解決問題的方案，使學生難以形成處理問題的應變能力。對學生學習過程的評價，可以避免學生只重問題的答案、忽視探索問題的過程，培養學生注重科學探究的過程、養成科學探究的習慣和嚴謹的科學態度與精神。建構主義評價體系有利于培養學生的創新能力，開發學生英語學習的各種潛能，促使教師、學生注重探索問題的過程而不是簡單地只注重問題的答案是否正確。

二、運用多元評價模式提高大學英語課程教學質量應注意的問題

1.運用多元評價模式，首先應該保持教學評價的常態化與正規化。多元評價模式是一個比較綜合復雜的評價方式，它對促進大學英語課程教學質量也非“一蹴而就”的，是一個比較漫長的過程。因為提高大學英語課堂教學質量需要教師的教學水平、自身素質、教學能力不斷得到提高。因此，保持評估的常態化既是多元評價模式實施過程中的現實需要，也是提高教學質量過程中從積累到“質變”的現實需要。保障教學評價的常態化與正規化需要建立公開透明的評價制度，探索科學的評價方法。要想做到評價管理的公開、公正，每一段時期的評價必須妥善設計，并且堅持始終。合理設計評價的調查問卷僅僅是這個過程的一個環節，調查問卷應該包括教師之間的評價、學生對教師的評價以及其他層次的評價。如何要從眾多的評價結果中獲得有代表性的數據，保證將測試的偏見降到最低，建立數據收集程序也很重要。除了注重評價問卷的設計，評價問卷的發放和回收也同樣重要。在進行評價問卷調查后，要想了解客觀、公正的調查結果，調查問卷應由被調查者自愿提交到公開的投遞箱內，再進行整理評價的數據，這樣才能保證評價結果的信度。

2.運用多元評價模式對大學生英語課程教學質量進行評價既要評價教師的教學水平、學生的英語綜合能力，也要評價教師的教學實踐活動。在教學過程中以“評教”和“評學”為雙內核，符合以學生為本，兼顧教師發展的教育理念。對于學生學業水平的考核應包括學生的語言素質、英語綜合應用能力、學業成績，同時還要考核學生的創新能力以及探索知識與實踐應用的能力。對于大學英語教師的評價應包括教師的教學態度、教學內容、教師素質、教學方法和教學效果等。

3.運用多元評價模式需要設立教學評價委員會。教學評價委員會是評價工作的權威機構，負責制定評價體系、審核評價數據、公布評價結果、解釋評價依據。其成員應該由教學水平、教學能力能夠得到廣泛認可的教師擔任，這樣既可以對大學英語教師隊伍起到規范管理的作用，更重要的是對教師的教學能力、教學方法起到指導提高的作用，帶動教師隊伍整體教學水平的提高。教學評價委員會應該制定廣泛認同的評價體系和以質量為本的評價標準。多元評價模式可以說是一項系統工程，需要授課教師和廣大學生的積極參與，教學管理流程的順利進行也需要教師、學生等各方人員的積極配合。為此，大學英語教學質量評估體系的成員組建、體系制定、評價實踐等環節都必須得到大學英語教師的廣泛認可，才能從根本上促進大學英語課堂教學質量的提高；同時也應得到學生的廣泛認可，才能從原動力上激發學生對知識的渴望和學習的表現欲。

4.運用多元評價模式需要處理好考試與評價的關系。對于大學英語課程教學的多元評價既需要通過考試檢測學生英語能力，包括日常的課堂提問、隨堂考試、大規模的英語競賽和標準的英語能力測試等，更需要對課程內容、教學設計、學生基礎、接受能力及學習興趣等全面的評價，也就是說考試只能為綜合評價提供“參考數據”，而不能替代評價，這樣的評價才是公平的和令人信服的。

5.運用多元評價模式需要始終遵守全面客觀的原則。利用多元評價體系評價大學英語教學質量的目的是提高教師的英語教學水平以及學生在英語學習方面聽、說、讀、寫的綜合能力。在整個評價的過程中需要評價者合理地使用評價結果，全面客觀地反饋評價的各方面信息，通過課程評價體系信息真實地反映出教師的教學水平和效果，以及學生的英語基礎和學生英語水平提高程度。

三、運用多元評價模式的意義

多元評價模式是把教師教學的實際效果與學生對于所學知識的接收效果有機結合起來，真正體現“以學生為本”的教學理念，主動適應高考社會化新時代的要求，有利于充分發揮教學評價對大學英語教學行為的指導作用和對學生學習狀態的掌握，有利于對教師教學過程和教學效果的監控，有利于促進教師教學水平的提高和學生的健康均衡發展，對全面提高大學英語教學質量，推動新一輪大學英語教學改革具有重要的參考價值和實踐意義。大學英語課堂教學質量的評價對學生英語能力的培養和英語教師的發展有著非常重要的作用，為此，評價內容必須是多維性的，需要評價各方充分理解課程評價的理念，有效地開展評價工作。在多方配合下，及時全面地掌握評價信息，再采用知識評價、能力評價、學業內容、非學業內容等數據，形成立體式“影像”呈現為、評價結果。實踐證明，多元評價模式切實能夠提高大學英語課程教學質量。

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篇6

近年來，隨著經濟的快速發展，我國的社區建設取得了長足進步，但社區中各種問題也隨之而來，社區的發展已不能滿足人民日益增長的物質文化需求。2015年10月22日，全國社區社會工作暨“三社聯動”推進會在重慶隆重召開，在此背景下，為進一步探索和完善我國社區治理的創新機制與路徑選擇，“三社聯動“的社區治理理念應運而生，為推動社區發展，創新社會社區治理的機制、構筑共建、共享的和諧社區，提供了很好的借鑒和啟發，并成為我國國家治理體系下創新基層社區治理，推進社區治理體系、治理能力現代化的重要路徑。

所謂“三社聯動”就是指在黨和政府的領導下，以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐并實現“三社”相互支持、協調互動的過程和機制。由于社區建設在我國大陸只有二十多年的歷史，包括社工機構在內的社會組織更是處于初創時期，在近年來的社區、社會組織、社工的發展中，三者之間雖然開始了“聯動”，即互動和合作，但尚未形成制度化的機制。一些“聯動”多是雙方或三方基于各自“現實”權衡而形成的臨時性關系，有的甚至還有“兩張皮”現象。“進入新世紀，置身于我國大力開展社區建設的新形勢，面對實現社區治理體系和治理能力現代化的新任務，在社區積極推進“三社聯動”具有重要的現實意義。

“三社聯動”首先要明晰各方的目標、任務，認識及定位。通過建立互相學習、合作的關系，共享彼此所擁有資源。在此基礎上，不斷促進基層社區治理主體多元化，治理能力現代化，治理方式民主化。因此，在現階段的社區建設與治理中，通過引導和激勵社區社會組織發揮各自的優勢，在反映和表達社區成員或特定居民群體的利益訴求，協調利益關系，開展自助、互助、志愿服務，提升居民素質，從而構建“共建、共享”的社區治理格局。

二、創新社區治理機制的重要性

1.社區作為城市社會的基本構成單位，是城市基層組織的最小分子，在社會治理體系建設過程中作用關鍵。社區治理是城市社會治理的出發點和落腳點，是社會治理體系的重要組成部分。當前，我區城市社區治理體系建設中存在政府部門管理越位、服務缺位、社區治理體系建設功能錯位、居民自治意識不強等問題。因此，推進國家治理體系和治理能力現代化，尤其要重視加強社區治理體制機制創新。

2.加快推進社區治理機制創新，是主動適應新常態、積極引領新常態的必然要求，是適應全面深化改革新形勢、實現社會治理創新的必然要求，是推進依法治理、加強和提高黨的執政能力的必然要求，是維護居民群眾根本利益、保障居民群眾民利，實現全面建成小康社會目標的必然要求。

三、“三社聯動”背景下社區治理機制創新路徑選擇

1.創新社區治理機制的的首要任務，是培育以地域為基礎的真實的生活共同體，塑造社區文化與社區認同，讓老百姓積極參與社區建設。當前我國社區規模擴大了，類型增多了，然而人際關系卻疏遠了，服務也單一了。社區沒有成為人們所需要的共同體，沒有成為基層社會治理的有效載體。要改變社區建設輕視社區價值和人際關系建設的現狀，逐步把社區建設的重心轉移到營造社區共同體上來。因此，創新社區治理機制，夯實社會治理基石，成為當前一項重大而緊迫的任務。

2.加強社區自治規范和社區自治能力建設，推進社區治理方式多樣化，不斷推動社會組織尤其是社區社會組織的能力建設。當前，社區建設存在的一個普遍問題，即將社區建設與基層政權建設混同，把社區居委會當作政府的延伸，使得社區居委會承擔了太多的政府職能，工作不堪重負、疲于應付。為此，必須明確城市社區治理功能定位，加強社區自治規范和社區自治能力建設，推進社區治理方式多樣化。

3.引入市場機制，激勵社會組織深度參與城市基層社會服務和社會治理。通過市場化治理，充分發揮市場競爭的優勢，改變傳統管理模式下的權利壟斷，推動競爭-合作主義治理模式，打破政府對公共服務和公共管理的壟斷，擴大社區居民選擇權，提高社區治理效率。

4.進一步轉變政府職能，推進社區治理法治化。當前，政府角色失調和行為失范是影響社區建設深入發展的重要問題。在社區建設過程中，政府變倡導者、指導者為控制者、領導者，超越了其本來的職能與權限，沒有很好地履行應盡的職責。為此，通過轉換思維模式，改變傳統的工作方式，通過營造法治環境，開展法治活動，建立健全社區治理相關法律規定，以法治思維和法治方式推進社區治理體制創新。

四、小結

社區治理是國家治理的基礎環節，社區治理能力現代化是國家治理現代化的基礎和前提。因此，實現良好的社區治理局面已成為國家發展的戰略目標之一。當前基層社會治理的矛盾和問題十分突出，創新社會治理理念和治理方式，提升社區治理能力勢在必行。“三社聯動”模式下的治理格局，在新時期群眾公共服務需求及表達途徑上呈現出多元化趨勢及社會治理困境加劇的背景下日益發揮著至關重要的作用。因此，充分發揮社區、社會組織、社工三者的優勢，實現“三社聯動”發展，這不僅是提升社區服務質量的有效途徑，也是不斷推進基層社會治理機制與模式創新，全面推進我國基層社會治理體系和治理能力現代化的理性路徑。

參考文獻

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[5]呂青.創新社會管理的“三社聯動”路徑探析[J].華東理工大學學報，2012（6）：7-12.

篇7

政府職能是行政管理體制的邏輯起點，自然也是城市管理體制改革的切入點和有力抓手。黨的十七大報告早就指出，行政管理體制改革，應當“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。從中可見，“轉變職能、理順關系”是“優化結構、提高效能”的必要前提，而“轉變職能”又是“理順關系”的前置條件。因此，政府職能是城市管理體系的首要要素，政府職能的轉變是完善城市管理體系的首要問題。所以，構建科學的城市管理體系，應當以對政府職能的反思和重整為基礎，應當堅持把理順和轉變政府職能作為完善城市管理體系的基本任務，以職能調整為使命，解決政府職能越位、錯位和不到位的問題，實現職能調整和體制變革、機制變革、制度變革、方法變革的有機統一，使城市管理體系作為一個整體充分地發揮應有效能。基于此，有必要全面審視城市管理所涉職能，對其職能框架進行科學評估，對新形勢下城市管理的職能體系進行合理界定。本文將立足于政府職能調整，以南京市的大城管改革為主要分析對象，對我國城市管理體系中政府職能的調整方向進行分析。

二、城市管理體系中政府職能的基本結構

城市管理體系中的政府職能具有體系性、完整性，是一個多層次、多面向的結構。

首先，根據城市管理體系中行政機關處理的是行政內部還是外部的關系，可將政府職能分為外部職能和內部職能。外部職能指的是行政機關在處理與行政相對人的關系時所履行的職能，直接體現為社會管理和公共服務。內部職能指的是行政機關在處理相互之間的關系時所履行的職能，它雖然不直接體現為社會管理和公共服務，但卻是實現外部職能所不可或缺的。內部職能與外部職能之間存在一定張力，可能引發職權交叉、政出多門、相互推諉等問題，同樣需要在體制設計中認真對待。

其次，就外部職能而言，從行政過程論的視角，行政機關與行政相對人的關系包括了兩個環節——管理和執法，因而可將外部職能分為管理和執法兩種基本職能。管理職能包括對公物的管理和對城市日常生活秩序的管理，即在行政相對人沒有違法行為、也不存在違法可能性時，對其權利義務的確認和分配，體現正常的行政秩序。執法職能是對可能違法或已經違法的相對人予以規制的行政職能在具體行政行為的類型上包括行政檢查、行政處罰、行政強制措施、行政強制執行等，其本質是在正常行政秩序被破壞或有破壞可能性的情勢下，對違法的矯正和對秩序的恢復。

三、南京的大城管改革與政府職能轉變

南京市在城市管理方面不斷進行著改革探索，經歷了兩個階段：一是從2002年8月至2009年1月的相對集中行使行政處罰權為主的階段。二是從2009年2月至今的綜合管理階段。

2010年4月，南京實施“大部制”改革，對政府外部職能的改變包括：在大城管領域（即規劃、建設、管理三位一體），管理職能仍相對分散，但相對集中了執法職能（但程度仍較低）；在“小城管”領域（即通常意義的、狹義的城管，主要是市容管理），管理職能和執法職能相對集中，管執高度合一。

在內部職能方面，針對比較突出的協調問題，大城管改革在市一級增設了城市管理委員會下設城市管理辦公室，市城管委作為議事協調機構主要承擔協調職能，市城管辦負責日常工作。在區一級未設置城管委，由區人民政府直接協調，區人民政府與區城管局之間是領導關系。

但是，南京市大城管改革仍然處于探索階段，現有職能未調整到位，其不足之處較為明顯。

首先，從內部職能的結構來看，協調職能和領導職能還存在虛化問題。市一級主要是協調職能虛化，主要表現在：

（1）市城管委運轉不暢，協調不力，不能對一些反復出現的結構性問題及時做出回應。

（2）市城管委的日常辦事機構——市城管辦盡管被賦予了規劃、指導、協調、考評四大職能，但從運作實踐來看，其工作重點不是協調，而是考核（由于市城管辦沒有真正納入市城管局內，又在單獨實施和市城管局同樣的考核職能，客觀上形成了兩個考核體系。但由于考核內容、考核項目和考核標準不統一，導致有時候兩者對同一對象的考核結果不盡一致），偏離了設立宗旨。

（3）市城管局的角色模糊。一方面，由于城管工作的重心下移，市城管局僅保留6項行政處罰權，執法人員也僅有146名，難稱綜合執法機關。另一方面，市城管辦與市城管局相互獨立，市城管局缺乏對市政府其他部門和區街政府的協調能力，也難說是綜合協調機關。再者，由于“條塊結合、以塊為主”的雙重管理體制將最為重要的人事權和財政權賦予了區級黨政和人大，市城管局所保留的僅僅是考核權等少量權力。

（4）市城管委運作效果不佳，沒有形成常態機制，部門權限沖突缺乏常設協調者的問題繼續存在。從區和街道這兩級來看，則可能存在協調職能和領導職能雙重虛化等問題：

一是區級政府協調職能的虛化。由于區政府事務頗多，能否很好履行協調職能存在疑問。

二是由于實質上形成了街道管理為主的體制（各區執法大隊向街道派駐執法中隊，實行區街雙重管理，中隊隊員則分別掛鉤到社區，實行城管服務進社區。有的區甚至將隊伍的日常管理考核職責交給街道），區級政府（甚至區城管局）對本級城管執法隊伍的領導職能被虛化了。

三是條塊關系不暢，權責不盡統一。盡管區街城管執法隊伍的人、財、物下放到各區甚至各個街道管理，“但出現問題卻由市城管局承擔”。換句話說，市城管局只承擔指導職能，卻要承擔領導責任。

其次，從外部職能來看，原有問題也沒有很好解決。一是執法職能仍然不夠集中，容易發生權限沖突。例如，南京市涉及城市管理的15個部門都擁有自己的執法隊伍，有的部門內部還有多支執法隊伍，南京市住建委內部有市住房保障和房產局（10人）、市房產監察大隊（8人）、市政公用監察大隊（36人）、市城市建設管理監察支隊（16人）、市建筑安全生產監督站（165人）、市地鐵交通設施保護辦公室（205人），此外，市交通局、市規劃局、市城管局、市文廣新局都擁有兩支以上名目不一的執法隊伍。二是服務職能難以落到實處，社會反響一般。

四、《治理條例》對南京市政府職能的調整

《治理條例》針對大城管改革中的遺留問題，以法治化為破題之解，按照現代行政法治的要求，大力推行以民主、科學、法治為依歸的“城市治理”理念，推動城市政府職能轉變，正在形成獨具特色的城市管理模式，具有重大而深遠的意義。

《治理條例》的制度創新可以概括為三個轉變：一是由單純管理轉變為共同治理，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，實現由黨委、政府包辦一切向黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局的轉變；二是由防范性管理轉變為服務性管理，“在服務中實施管理，在管理中實現服務”；三是由單一的行政手段轉變為綜合運用法律、政策、經濟、行政、教育等手段，由僅僅倚靠剛性手段轉變為更多地適用柔性手段，形成剛柔相濟的管理模式。這些創新亮點，體現了《治理條例》制定者的立法追求，是走出當下城管困局的示范性探索，符合當代行政法治發展方向和城市經濟社會協調發展要求，具有鮮明的時代性、實踐性和針對性。

《治理條例》對南京市政府職能作了創新設計，包括以下幾個方面：

一是在內部職能方面，加強了協調職能、調整了領導職能、理順了條塊關系、統一了權責配置。具體來說：（1）加強協調職能，科學設計協調主體（在市一級設置城市治理委員會進行高位協調），合理配置協調權力，改善協調機制。城市治理委員會使得公民及社會組織得以共同參與城市治理，使行政機關的決策建立在權衡各種利益訴求和共識的基礎上，降低了權力濫用的可能性。（2）改善領導職能，理順條塊關系，一是進一步明確執法隊伍的領導關系，以塊為主，突出塊的領導職能——將大部分執法隊伍劃歸街道領導，市城管局和區城管局只領導直屬的少量執法隊伍；二是不強求條條的上下對口，條對塊（市城管局對區政府，區城管局對街道辦）定位于指導職能或協調職能。（3）統一權責配置，將領導權的享有者與領導責任的承擔者相統一。

二是在外部職能方面，深入推進綜合執法，加強對綜合執法的監督。多年來，我國行政執法體制的改革日趨深入，從相對集中處罰權到綜合行政執法，為解決多頭處罰、重復處罰、執法擾民、職權交叉、效率低下、機構膨脹等問題探索出了一條有效的路子。同時，對綜合執法的監督也同樣重要甚至更加重要。綜合執法是對執法權力的高度集中，權力容易被濫用，濫用的后果很嚴重。

為此，一方面，《治理條例》專節規定了執法協同制度，強調行政處罰權相對集中，規定了各部門之間的銜接程序，構建橫向到邊、縱向到底的執法責任網絡，以消除地區之間、部門之間、上下游之間的管理真空。另一方面，《治理條例》加強了對執法者的程序約束，完善了責任機制。

三是在程序約束方面，《治理條例》作了比較系統的制度安排。例如，第66條規定：“城市管理相關部門應當建立舉報投訴制度，向社會公布統一受理舉報投訴的電話、信箱和電子郵箱，對收到的舉報、投訴應當登記并在五個工作日內將處理情況告知當事人；案情特別重大或者復雜的，經批準可以延長處理期限，但最長不得超過十五日。對于不屬于本部門職責范圍的，城市管理相關部門應當向當事人說明情況，并在二個工作日內移送責任部門處理。”第68條第2款規定：“城市管理相關部門提出商請后，有關部門應當及時履行協助義務，不得推諉或者拒絕協助。因法定事由不能提供協助的，應當以書面形式告知請求部門并說明理由。”這里的“應當登記”、“五個工作日內”、“告知當事人”、“經批準可以延長處理期限”、“說明情況”、“二個工作日內移送”、“書面形式告知”、“說明理由”等等，都是行政程序規范，類似的行政程序規范在《治理條例》里還有很多，它們具有保證行政執法行為的規范性、合法性和有效性的功用。

篇8

“新型智慧城市是以為民服務全程全時、城市治理高效有序、數據開放共融共享、經濟發展綠色開源、網絡空間安全清朗為主要目標，通過體系規劃、信息主導、改革創新，推進新一代信息技術與城市現代化深度融合、迭代演進，實現國家與城市協調發展的新生態。”中國電科總經理樊友山表示。

與智慧城市相比，新型智慧城市在發展理念、建設目標、實施途徑、核心功能、資源和形態上都發生了巨大變化，一是強調在國家層面開展體系規劃與頂層設計，實現城市之間、城市內部的信息融合共享以及信息資源的有效配置；二是強調數據歸心、信息主導，通過數據的集中、融合和開放，匯聚社會力量，共同挖掘數據的內在價值，支持城市的管理者、使用者和建設者實現更加合理的決策，并利用信息流驅動人流、物流、資金流和技術流等其他流態，完成智慧的組織，推動政府管理扁平化和高效化，加快城市治理體系和治理能力現代化進程；三是堅持探索開放經濟和共享經濟，打造基于開源信息系統的經濟發展能力，把數據存量轉化為產業增量，充分匯聚信息、利用信息、挖掘信息，以開源的方式催生數字經濟、互聯網經濟、信息經濟等新興經濟模式蓬勃發展，形成更具活力和競爭力的產業體系；四是強調便捷為民，通過建立基于智慧信息系統的便捷為民服務體系，形成高效便捷、無處不在的信息服務。

“互聯網+數據融合”解決城市治理難題

城市是國家治理體系的關鍵環節，承載著人民對更美好生活的期盼。隨著我國政治、經濟、文化、社會、生態文明進入協同發展新時期，以城市治理與新一輪信息技術深度融合為代表的新型智慧城市建設，已經成為國家治理體系和治理能力現代化的迫切需求。

在樊友山看來，傳統意義上的智慧城市在技術上涉及基礎網絡、感知設備、云計算設施、共性平臺及基礎信息資源，而新型智慧城市建設則面臨著更為嚴苛的要求。建設新型智慧城市，應從全局視角出發，根據國家總體規劃、城市現狀、城市功能定位、城市發展規劃，對城市的特點、競爭力、吸引力、發展驅動力、信息化可提升的點線面進行全面分析。

縱觀當前的城市治理，依然存在各種各樣的問題：在跨域業務協同方面，城市信息化建設，缺乏全局的頂層設計；管理機制建設方面，各部門條塊分割和層級化的管理模式嚴重阻礙城市信息化發展；數據共享應用方面，城市基礎數據資源未能實現充分共享和綜合利用；網絡安全、信息安全方面，尚未建立網絡安全和信息安全體系，形勢嚴峻……要解決這些問題，對新型智慧城市的建設，不能僅停留在技術層面，還要成體系的信息系統技術來推動城市管理改革。

在此背景下，許多企業都在積極布局，致力于通過“互聯網+數據融合”催生新的產業和新的經濟增長點。在智慧城市建設方面，自2010年開始，中國電科先后承擔了北京、重慶、天津、上海等100多個城市的智慧城市設計與建設。2015年8月以來，中國電科與深圳市、福州市、嘉興市達成協議，深度參與新型智慧城市建設，在城市運營、大數據管理、網絡安全等多領域運用體系工程方法，自頂層向下開展新型智慧城市建設，最終打造改革開放、創新生態、國家治理能力現代化三個方面的“新型智慧城市的新標桿”。

作為新型智慧城市建設落地的重要技術手段，在物聯網通用體系架構指引下，各物聯網應用支撐平臺可實現城市內及城市間各部門應用信息的接入、匯聚和整合，通過數據融合共享和開發開放，可為城市管理者提供城市日常運行狀態信息和應急響應決策依據，便于城市管理者進行一體化應急指揮調度、多部門協同處置、精細化和精準化城市管理。

“通過在普通監控攝像機中嵌入多種智能識別算法，當探頭發現實時信息，自動將信息傳送至視頻平臺，實現了對監控系統‘智慧’技術的革新。”海康威視董事長陳宗年表示，將可視化的視頻設備與物聯網、視頻云平臺等技術結合起來，還可實現智慧交通管理、智慧城管、智慧教育、智慧旅游等。

智慧方案為生活帶去更多便利

建設新型智慧城市，核心是為民服務。在“大眾創業、萬眾創新”濃厚氛圍下，有越來越多的企業致力于利用“互聯網+”創新，提出了一系列智慧解決方案。

提起看病，很多人都有過去大醫院就診的經歷：掛號排長隊，候診等半天，反復檢查太折騰，開大處方花錢多……說到底就是一個字：“難”。那么，是否可以將現代化的技術手段運用到醫療領域，實現更為便捷的智慧醫療？答案是肯定的！

中國電科的技術“極客”們推出了“全科醫生”解決方案：患者通過智能手機連接社區全科團隊，可以得到更加方便有效的醫療和健康管理服務；全科團隊利用信息系統在循證、知識庫、認知技術的幫助下提升診療水平，更好服務患者，全科團隊還可以通過互聯網對接高端醫院專科醫生資源，實現遠程會診、遠程門診。

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“生態城市”這一概念產生于聯合國教科文組織1971年發起的“人與生物圈計劃（mab）”。現代生態城市觀是指運用生態學原理和方法，指導城鄉發展而建立的空間布局合理，基礎設施完善，環境整潔優美，生活安全舒適，物質、能量、信息高效利用，經濟發展、社會進步、生態保護三者保持高度和諧，人與自然互惠共生的復合生態系統。[1] 從概念上看，城市可以視為一個由經濟、社會、自然復合共生的一個生態系統，它包括了人與自然的協調關系和人與社會、人與環境的協調關系。要實現“生態”的城市，就必須建立城市社會經濟利益與生態環境效益的統一協調機制，達到人與自然關系的協調以及人與人、人與社會關系的協調，以確保城市經濟、社會、自然生態系統的持續、穩定、健康發展。

自生態城市理論創建以來，國際上城市生態的研究得到蓬勃發展，世界上許多城市開展了生態城市建設的積極探索，積累了很多國際經驗，表現在：一是減物質化設計的運用；二是閉環制造的運用；三是向服務業轉向的運用；四是向自然資本再投資的運用。[2] 瑞典、美國、波蘭等西方國家在以上的城市生態管理實踐中均有不俗的表現。中國在推進城市化發展的進程中，對生態城市的理解與實踐也取得了重要成就，當前許多中國城市建設規劃的生態模式主要有健康城市、園林城市、衛生城市、環保模范城、文明城市、綠色城市、山水城市等。盡管取得了成績，但中國城市生態還存在諸如環境、人口等許多現實問題。正如《2005中國可持續發展戰略報告》指出，到21世紀，如不合理控制，我國城市將不可避免地遭遇到環境與發展的巨大挑戰，城市生態病將成為未來城市發展的瓶頸制約。[2]

一、城市生態治理理論的提出

（一）城市治理

“治理”已經日益成為現代公共管理的核心概念。全球治理委員會認為：“治理是或公或私的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。這是使相互沖突或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續過程”。[3] 治理理論對傳統的以城市政府統治為主導的權力分配模式提出了挑戰。城市權力分配模式由政府一元向社會多元的轉變是對城市管理權力分配轉型呼聲的回應。源于“精英論和多元論”的城市管理模式爭論，體現了現代城市治理內涵要求從行政統包的管理模式向多元主體合作促進的治理模式的轉型。

在城市中，從統治到治理概念的轉變往往被理解為資源分配、利益整合方式的轉變，治理就是通過多個利益主體的對話、協調、合作以達到最大程度動員資源、實現利益關系雙贏的利益調節機制和過程。[4]從廣義角度講，城市治理涉及到城市定位、城市規劃、城市可持續發展等問題，主要是處理城市發展的各種因素。狹義上的城市治理主要涉及到治理主體的組織形式、利益沖突、利益整合，著眼于城市公共服務的提供。本文對城市治理的理解選擇狹義視角，基于城市治理的權力體系構成。

在全球化經濟結構轉型和市場化推動下，城市政府的權力已經突破了行政區域，發生了各種轉移，包括向上、向下、向外、平移等多維分解，趨向于形成一種多元的城市權力體系，并將導致城市權力的新運行方式。這種新的城市權力多維體系的建構就是城市治理理論的本質內涵。西方治理概念涉及的最核心的問題就是權力多中心化，由此引發主體多元化、結構網絡化、過程互動化和方式協調化。加拿大學者吉利斯帕奎特提出，“政府、工商界和市民社會之間的合作正成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構成要素”。[5] 聯合國人居署和一些學者對城市治理概念的界定都支持了這種觀點。城市治理主體多元化最終形成了當前普遍認同的“三因素”基本結構，即城市政府、企業和市民組織。

1． 城市政府。城市政府作為傳統城市管理的主體，在現代城市治理機制體系中承擔著主導責任。它通過提供制度規范來協調各利益主體間合作協同關系的建立，以此為不同利益方規劃共同的發展戰略，規避傳統治理模式下的各主體間各自為政、行

不統一、目標不明確的不足。城市政府擁有法律天然賦予的行政權力，能夠克服諸多城市治理過程中產生的利益外部性和市場失靈現象，從而使得政府在整個城市治理體系中擁有比其他利益主體更大的權力，也相應承擔更多的責任。因此，城市政府成為治理體系形成的引導者和維護者，具有其他行為主體難以替代的核心作用。

2． 企業。企業是城市的基本經濟細胞，城市間的競爭更直接表現為城市企業之間的競爭，企業的快速發展能夠提升城市品牌和競爭力。可以說，企業的活力決定著城市最終的發展潛力和競爭力。在全球化的進程中，企業是經濟領域的主導者，在一定程度上企業的狀況決定著地方發展的速度甚至決定城市的興衰。城市中的私營企業參與城市治理，既是企業社會責任和倫理的要求，同時也是為了維護自身利益的具體措施。現代城市中的大企業，尤其是跨國的大企業集團對城市治理的影響越來越大，跨國公司有時被看作是城市中的“私人政府”，城市治理既需要它們在經濟方面的強勁推動，也需要它們積極履行企業社會責任。總之，城市企業作為現代城市治理的另一主體將發揮越來越重要的作用。

3． 市民組織政府與市場在經濟領域中被認為是兩種基本的資源配置手段和方式，城市治理理論認為解決政府與市場在利益分配中出現的各種機會主義行為、整合二者之間利益差異的基礎工作是培育良好的城市市民組織。中國的城市化、現代化已經導致市民社會開始出現并在形成之中，由此而來的城市間競爭的加劇、利益主體的多元，對傳統城市治理的政府一元模式提出了挑戰。從根本上來講，市民社會出現的意義在于社會組織和社會功能的進步，是現代化的一個必然進程。因此，有學者提出“社區自治是城市治理的基礎”的觀點不無道理。 的要素構成決定了政府、市場和市民組織是城市治理行為的主體。政府通過強大的組織體系、政治規則來調整沖突、分配資源、協調行動和團體，其中權威是行動的準則；市場通過價格組織供求來調節沖突、分配資源、協調行動和團體；市民組織則通過價值、標準、信念和信任來調解沖突、分配資源、協調行動和團體。在城市治理的過程中，三類組織已經成為資源分配的一個整體，它們之間相互依賴，無論哪一方均無法獨立承擔資源分配的任務，也無法獨立解決問題，它們之間必須通過相互交換信息和資源，從而達到利益分配的融通，最終實現公共利益的最大滿足。

（二）城市治理的生態機理與內容

生態學的原理本身是一個不斷發展和完善的過程。人們一般認為，自然生態系統和社會生態系統所共同遵循的生態學的原理包括勝汰原理、拓適原理、生克原理、反饋原理、乘補原理、瓶頸原理、循環原理、多樣性/主導性原理、生態發展原理和機巧原理。其中，“生態系統和生態平衡”是貫穿于這些原理中的基本生態學思想。[6]運動與平衡的統一是生態系統及各因子發展變化的一般規律。一種平衡被打破，經過運動后達到新的平衡，是每個生態系統的基本發展規律。

多元主體參與、多種機制運作，即“多元互動”是治理的本質特征，也是社會生態觀的根本特征。這種機制特別強調治理主體用于分配權力、管理公共資源以及形成和執行政策的方法。城市的生態化形態本質地決定了對其治理手段的生態模式選擇，城市生態治理機制強調城市政府、企業和市民組織這三種治理力相互交織聯系，組成治理力生態系統。在這個生態系統中城市政府處于權力體系的主導地位，企業與市民組織對城市政府的權力起到乘補、分化、替代等作用。三者之間通過不斷的力量博弈運動，打破一種平衡，又達到一種新的平衡狀態，三者始終尋求在城市資源分配過程中的各自合適位置。對于城市的不同生態因子，生態治理系統的不同權力分別“對號入座”，自覺承擔相應的治理責任，在適位施權的過程中，各利益主體之間也互相融合，互相補充，從而真正實現了生態城市目標下的治理生態機制的不斷完善。

二、生態城市目標是城市生態治理的必然選擇

現代城市是一個具有生產、流通、居住、交通、水源、行政、文化、教育、管理、信息等內容的系統，這些系統下又有各自的子系統相互聯系、相互作用。現代城市已經形成了內部、外部各因素間的持續運動的龐大的生態系統。這里的生態是聯系人、生物與環境的一種動態關系，是一種競爭、共生、再生和自生的生存發展機制。未來城市治理目標就是保障各因素、各子系統間通

過政治、經濟、文化、社會、科技、教育等各方面的協作關系，達到各種力量的均衡和各內容結構的穩定，最終實現整個城市系統的生態穩定與可持續性。

城市生態治理基于城市自然生態、經濟生態和人文生態關系生態承載能力的要求，旨在將單一的生物環節、物理環節、經濟環節和社會環節組裝成一個有很強生命力的生態系統，通過各種技術、手段、體制、規章等渠道來協調城市的物質、能量、信息等各類資源，最終達到公共利益的最優。總之，城市生態治理機制必須體現生態學的天人合一的系統觀，道法天然的自然觀，巧奪天工的經濟觀和以人為本的人文觀。[7]

三、唐山市生態治理的實踐

基于以上若干理論的探討，本文選取了唐山市作為典型城市進行例證分析。唐山市是傳統資源型城市，“十二五”伊始，被稱為“鋼城”、“煤都”的唐山，毅然選擇了奮力突破發展過于依賴資源、能源的束縛，加快資源型城市轉型之路。

（一）唐山城市生態治理的歷史實踐

唐山自改革開放以來主要采取了以下城市治理實踐：[8]

1. 加快經濟體制改革，從經濟“統治”走向經濟“治理”。這一時期，唐山市經歷了三個階段的經濟體制改革，初步形成了國有資產管理體制的三級架構，即市政府作為市級國有資產管理者；大型企業、企業集團、控股公司或者投資公司、資產經營公司經授權后，作為國有資產營運機構；國有資產營運機構所投資的企業作為市場競爭的微觀主體。通過改革，1997年唐山市生產總值達到大幅提高，提前完成了在本世紀末實現國民生產總值比1980年翻兩番的奮斗目標，為城市治理的提出奠定了堅實的物質基礎。

2. 改革財政管理體制，創新城市治理。1994年開始實行第四次稅制改革，按照稅種劃分中央與地方財政收入，即“分稅制”財政管理體制，并成立了國家和地方兩套稅務機構以分設國稅和地稅。通過分稅制，地方財政收入迅速增長，獨立的地方利益開始形成，城市政府的博弈能力進一步增強。

3. 引入市場機制，加強社會管理。社會的轉型對單位制為主體的二元城市基層管理體制構成了巨大挑戰。在社會轉型的大背景下，唐山市自1987年開始試行企業職工退休費社會統籌，1988年3月頒布了《唐山市企業城鎮勞動者養老保險規定》，實施了養老保險社會統籌與個人賬戶相結合的新機制。到1997年底，全市城鎮企業職工養老保險的覆蓋面達到78.4%。同時，街道辦事處、居委會在維護轄區社會治安、引導下崗工人再就業、落實居民最低生活保障等方面發揮著越來越重要的作用，逐步形成城市社會管理的微觀重心。

4. 發揮城市社會中間組織作用，提升城市治理水平。1998年以來，進入城市管理的新階段，這一階段的開始，公眾和企業作為微觀主體開始參與城市管理，城市社會中間組織的地位和作用受到重視。1998年，唐山市開展了街道管理體制改革，城市管理的權力進一步下放，確立了“兩級政府（市、區）、三級管理（市、區、街）、四級網絡（市、區、街、居）”的管理體制。

（二）唐山城市生態治理存在的問題與反思

改革開放以來城市生態治理實踐，使得唐山在城市治理方面積累了重要經驗：城市政府剝離、轉化了大量不應由自己負擔的職能，形成了“雙肩挑”的治理格局，即城市政府既要完成規定的城市經濟發展目標，又要承擔大量的公共管理的職能；城市管理體制和機構改革取得了階段性的成果，分級分權管理的改革思路使得管理重心下沉，市級管理機構得到精簡，管理效率不斷提高，實際效果有所加強；城市治理的機制從主要以政府政策為主轉向不斷建立、健全城市管理的法律法規，但在整體上仍是以政策為基礎，完善的城市治理的法律法規體系尚未形成；城市治理的手段日趨多元化，即法律手段、經濟手段和技術手段都在城市治理中加以實施，同時也取得了前所未有的效果，然而以行政手段為主的格局沒有根本改變；城市治理技術上因為具備了較先進的硬件，并采用了一定數量的軟件，大大提高了城市治理的效率，但城市治理技術的整合有待提高；在對城市治理的投入方面正逐步增加。“十五”以后，唐山的城市管理投入比“九五”時期有所增加，但與城市規劃、城市建設上的投入相比，缺口仍很大，不能滿足需要。 驗的同時，也不能回避唐山城市治理改革實踐中暴露出的問題，這些問題表現在：第一，城市經營中政府的利益定位不準。對城市經營的片面理解把城市政府定

為政府經營、政府受益，而忽略了市政府同時作為城市公共資源的代表和監督者。這樣在缺乏對政府的有效約束條件下，城市經營必然對城市公共資源的有效配置和合理利用產生諸多不利的影響，市政府會將自己掌握的城市資源轉化為經營資源，以謀求城市發展甚至是政府自身利益的滿足。第二，城市經營容易誘發城市政府中的腐敗現象。城市政府作為公共權力執掌者，一旦像企業那樣從事經營活動，由于不具備企業那種激勵機制和約束機制，會存在更高的道德風險和機會成本。如一些政府機構為了本部門的利益在城市經營中人為設租，從而導致各種尋租和腐敗現象的發生，使政府違背了自身公共利益代表者的角色定位，出現“執政道德”方面的問題。第三，城市經營過程中其他利益主體參與的缺失。強調城市管理主體多元化正是基于城市管理面臨的新挑戰。從唐山城市管理體制上來看，存在明確的二級政府（市政府、區政府）三級管理（市、區、街道）四級網絡（市、區、街道、社區）體制與各級責任都不很清晰的矛盾。所有這些問題的根源是管理主體的缺位。

（三）唐山生態城市的目標與生態治理機制的完善

在有效實施“十一五”規劃，取得輝煌成就，并總結歷史經驗的基礎上，唐山市政府編制了《唐山市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。該綱要規劃了“十二五”時期唐山市努力創建生態城市的經濟社會發展目標，主要內容包括：綜合實力顯著增強；經濟結構優化升級；改革開放不斷深化；科技創新實現突破；資源環境明顯改善；社會建設全面加強。[9] 隨著生態城市建設目標的確立，與之對應的城市生態治理機制模式也正在進行著一場深刻的制度變革和創新。這些變革表現在：第一，改革政府行為。唐山市政府作為城市治理的核心，改變過去的行為方式，權力有了很大回縮，為城市其他利益主體參與城市治理提供了空間和可能。第二，加強企業地位。唐山市通過加強各種企業地位、提升企業參與治理的積極性，各種所有制企業在城市治理中地位的差別逐漸縮小。第三，發揮城市社會中間組織作用。城市社會中間組織的官辦特征明顯，實力較弱，缺乏統一的管理，在城市治理中還沒有發揮出應有的作用，亟待加強。

參考文獻：

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［6］范國睿．教育生態學［m］．北京：人民教育出版社，2000：21．

［7］王如松，李峰．論城市生態管理［j］．中國城市林業，2006，（4）．

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流動人口“市民化”協同治理有利于滿足流動人口日益增長的社會公共安全需求。流動人口的主體為農民工群體，從總體上說，這類群體在社會中處于相對弱勢地位。一是這類群體文化程度與勞動技能相對偏低、工作穩定性差、收入也偏低，在城市中生活較為困難；二是由于是外來人口，戶籍制度的障礙使其常常被城市社會福利體系排斥，在教育、醫療、住房、就業等方面享受城市資源與服務有限；三是由于生活習慣、生存境遇等的差異，這類群體的城市融入程度低，城市認同感和歸屬感差，與本地居民的相處存在種種障礙，甚至會引發矛盾。因此，這類群體在城市中自我保護的社會資源匱乏，抵御各類風險的能力不足，在人身安全、財產安全和社會治安與秩序安全等方面獲得社會公共安全服務的需求和愿望更加強烈。流動人口“市民化”協同治理賦予流動人口“新市民”身份，有利于第一時間了解其安全需求，提供安全服務，以防止其在社會公共安全體系中被邊緣化。

流動人口“市民化”協同治理有利于區域社會治安狀況的改善。由于流動人口群體生存狀態的上述特點會使其產生巨大的心理壓力，其行為失范的可能性也隨之增大。然而，這種情勢并不意味著就可以簡單將流動人口與城市社會公共安全之間直接掛勾，認為流動人口群體對城市社會公共安全產生巨大的威脅。

“越軌和犯罪并不是越軌者和犯罪者單方面的事情，而是和社會的反應（包括社會控制的努力）緊密相聯的。因此，對于同樣的外來流動人口以及同樣的聚集狀態，不同的社會關系模式和不同的社會政策供給，都會對結果產生不同的影響。”[2]與本地常住居民相比，流動人口犯罪率相對較高，根本原因還是由于這類群體無序涌入城市及聚居狀態、社會管理不到位和各類社會保障供給不足等引起的。如果從政府治理的角度上，以“市民化”管理為契機，立足于這類群體的經濟與生活、社會融入度、居住狀態、社會地位等的改善，實現社會政策變遷和管理創新，將有助于社會治安狀況的改善和良性發展。

流動人口“市民化”協同治理有利于提升社會管理綜合治理的效能。流動人口的流動性特征常常成為社會公共安全供給的障礙，增加了流動人口社會公共安全供給的難度，主要表現在：首先，從江蘇省公安信息網的警情信息的分析，近幾年來，在江蘇流動人口被殺、被傷害致死案件呈逐年增多趨勢。這類群體往往居住地與工作地不穩定，流動性大，大大增加了被侵害的可能性。其次，流動人口進行流動作案的比例相對較高，相對而言，這類刑事與治安案件偵查難度大，破案所需的資源多、成本高。最后，流動人口聚居地區的社會治安環境復雜，影響社會秩序與穩定的因素較多，分散居住的人員信息采集、走訪、法制宣傳教育等較為困難。這些都增加了流動人口管理難度。流動人口“市民化”協同治理是破解這一難題的重要途徑，通過成立專門機構為“新市民”提供安全、勞動就業、計生、社會保障、法律援助等多領域服務，將有利于其在本地安居樂業，實現社會管理綜合治理。

二、流動人口“市民化”協同治理：張家港的實踐模式

流動人口“市民化”協同治理，是指建立由多個職能部門人員組成的流動人口服務管理機構，通過各種配套制度與政策的完善，調動社會多方力量為流動人口提供專門服務，促進流動人口“市民化待遇”的逐步實現。由于需要以相關城市財政與資源投入、協調城市本地人口與流動人口的關系等基本條件與基礎性工作為前提，基于我國城市化進程的發展和現實國情分析，這一流動人口管理模式應采用漸進模式，從小城鎮試行做起，不斷完善，并逐步推廣擴大，通過制度環境的不斷完善最終實現公眾的自由遷徙和安居樂業。張家港在這一方面進行了有益探索。

2012年張家港市新市民事務中心成立后，以“親情化管理、人性化服務、市民化待遇”為宗旨，組織、指導和督促全市各級組織、單位開展流動人口服務工作，實現公共部門對流動人口服務管理與社會公共安全供給方面的協作。2012年，首推新市民積分制管理，按照政府主導、部門協同、社會參與的思路，通過政策與制度創新，調動全社會力量共同參與新市民服務工作。主要內容為：通過科學設定計分標準，突出加大新市民個人素質、獲得表彰獎勵、為張家港經濟社會發展作出貢獻的分值權重，新市民在按規定量化評分后的積分達到市當年規定分值并符合條件的，可享有入戶、政策內生育未成年子女（在本市入園、入學）參加居民基本醫療保險及入公辦幼兒園、義務教育階段公辦學校讀書待遇。這一管理機制為張家港流動人口服務管理及社會公共安全供給由協作向協同的轉化創造了條件。

目前，新市民事務中心，除了戶口準入、居住證辦理等日常業務外，還在以下四個方面建立了較為完善的服務管理制度體系，成為“身份統一、權利一致、地位平等”的流動人口“市民化”協同治理的制度基礎。

構建新市民救助體系。從2009年起，全市設立“特困新市民救助基金”，總額為50萬元，規定：在張家港居住并辦理居住證，或持有效期內的暫住證1年以上，因病災等意外情況造成生活困難的新市民，經申報同意，可得到和本市居民臨時救助標準一致的救助；同樣對在該市居住并辦理居住證，或持有效期內的暫住證1年以上，有固定職業、固定住所、固定學校的新市民獨生子女家庭，設立計劃生育救助專項資金。

新市民社會組織制度建設。2010年5月，成立全省首家新市民共進協會，全市各村（社區）陸續成立分會，使新市民享有更廣泛的教育管理自，協會已成為上下聯系的新紐帶、維護平安的新典范、服務新市民的新載體。2012年，張家港在5000人以上新市民工作、生活的村（社區）全部成立分會，目前已成立分會39個，會員5435名。協會在技能培訓、困難救助、權益保障為新市民提供了組織保障。

促進新市民素質提升。以新市民事務中心為依托，通過常態化的文體活動和宣傳教育為新市民的自我發展提供平臺。如通過知識競賽、送法下鄉、專題教育等形式，提高新市民法制素質；舉辦“春風行動”、技能培訓和操作大賽等，提高新市民生存發展能力；舉辦各類文藝晚會、體育運動會，實施“文明綠卡”工程，提高新市民文明素質等。

推進新市民積分制規范化管理。2012年，在充分調研基礎上，《張家港市新市民積分管理暫行辦法》和《張家港市新市民積分管理實施細則》頒布，同時公布積分管理計分表和積分管理工作流程，為新市民提供了按其所得積分高低在申請鎮（區）內排名的機會。每年市政府根據經濟社會發展和公共資源配置情況，公布入戶、入學，醫保指標，排名在指標數內的新市民，可按規定享受入戶、入居民基本醫療保險和子女入公辦學校（幼兒園）等相關待遇。

三、流動人口“市民化”協同治理體系的組織構架

成立流動人口服務的專門機構是流動人口“市民化”協同治理體系的組織基礎。張家港新市民事務中心目前下設綜合秘書科、業務指導科、法制宣傳科、人事科、網絡信息科、入戶申辦科、入醫申辦科、入學申辦科八個科室。全市八鎮一區都建立了鎮（區）新市民事務中心，并建立了241個新市民工作站，組建了由823名專職協管員和4000多名兼職信息員組成的流動人口服務工作隊伍。以新市民服務中心為核心，形成了兩個層面的公共安全服務管理體系。一是不同公共部門的協作體系。以新市民事務中心為平臺，加強與綜治、公安、計生、司法、勞動社保、教育、衛生等部門的協作，共同構筑服務導向的社會公共安全網絡。二是以新市民事務中心為平臺，通過公安機關與房東、非營利性組織、社區志愿者等第三方主體的協作，整合社會資源，共同創造社會公共安全協同環境。張家港新市民事務中心在江蘇率先成立了“新市民共進協會、住房出租管理協會”兩個自治組織，構建“政會互融”新模式。張家港所創立的流動人口協同治理體系的組織構架如下圖：

這種組織構架的作用在于，一是實現了對流動人口的“大部制”服務管理。將與流動人口相關的政府職能進行整合，體現了對流動人口的尊重與對流動人口工作的高度重視，有利于多部門協作為流動人口解決實際難題，切實保障其基本權益，提升政府績效與社會管理效能，提升流動人口對該城市的認同度與歸屬感。二是促進了對流動人口服務管理的廣泛社會動員。特別是在最基層社區層面，對流動人口工作管理的專門化有利于社區對本區域內流動人口的關注，通過多種形式的社區活動和戶口管理員的走訪，有利于出租屋房東、志愿者、企事業單位等社會各方關注、理解和參與流動人口服務工作。

四、流動人口“市民化”協同治理體系的

運行維度與社會效應

建立和完善流動人口“市民化”協同治理體系的目標是，通過政府主導下的社會協同治理提高流動人口同城化率，大力推進流動人口基本公共服務均等化與同城化程度，并作為城市率先基本實現現代化的重要指標，促進城市公共服務水平的全面提升。其運行主要由信息平臺、社區平臺、組織文化平臺作為支撐，相輔相成，成為流動人口“市民化”服務管理的重要保障。具體包括以下幾方面運行維度：

通過對流動人口信息的全面采集和智能化管理，提升流動人口管理的服務水平。實施流動人口信息高標準社會化采集工程，實現信息資源化、資源數據化和分析智能化。通過研發不同類型的數據庫，如出租戶、16周歲以下人員、社會關系人、同戶籍同姓名出生日期人員等，通過智能模塊實現信息實時比對與研判。通過擴展社會化采集點和信息移動采集研發，實現流動人口信息采集的便捷、全面和高效服務。在此基礎上，加強新市民信息與公安機關協同網絡建設，實現新市民服務管理的規范化與集中化。在新市民積分管理中，新市民信息更與計生、稅務、勞動社保、衛生防疫等多部門信息協同，形成完整的信息網絡，有利于為新市民提供更優質的服務。這一維度的良性運行有利于全面了解流動人口信息，實時而準確地了解流動人口的狀況和需求，社會公共安全供給和社會管理服務提供中有的放矢，提升服務品質。

通過以社區警務為核心的社區服務向流動人口群體傾斜，推進流動人口的城市融入，提升其社會歸屬感與安全感。在社區范圍內，按照地域面積、新市民數量、治安情況等基本要素，推行網絡式管理，在“網格”內推行社區民警與專職戶管員組成的新市民服務管理隊伍，通過“責任承包”方式具體負責各自網格內新市民的信息采集、居住證辦理、社情民意收集、治安管理等工作。在社區范圍內，采取主動上門服務的方式，通過面對面溝通交流，加強針對新市民群體的法制與安全防范宣傳教育，切實解決這一群體面臨的現實困難。以社區警務為核心，帶動社會救助、社會保障、勞動就業等各類社區服務對流動人口的傾斜，提升流動人口對本社區的歸屬感。通過對流動人口群體高覆蓋率的服務，使其與本地居民、地方公共機構與社區自治組織深入交流，增加了他們的歸屬感與社區融入，使其安全感得到顯著提升。

加大對流動人口組織與文化建設方面的扶持力度，提升其在治安管理、司法救濟、矛盾調處等方面的作用發揮。長期以來，流動人口往往處于被動接受管理的角色，流動人口“市民化”協同治理的意義在于，使流動人口與社會管理第三方（即承擔社會管理法定職責的公共部門和本區域流動人口個人以外的第三方，包括各種社會自治組織及其成員、工商企業、志愿者等）成為流動人口服務主體，通過制度機制轉變促進其自我約束、自我管理、自我教育，激勵其參與社會公共安全供給。主要通過協會形式形成流動人口相關社會組織，努力構建并積極培育其自身組織文化：新市民共進協會開展愛心助學幫扶、新市民子女特色夏令營等主題活動，并配合相關部門開展政策宣傳、疾病預防、學習培訓、維權慰問等，形成新市民自我發展及與公共部門交流的重要平臺，有利于為更多新市民提供優質服務。住房出租管理協會則明確房東參與社會公共安全供給的主體責任，通過宣傳、互助、獎勵等多種形式，使其成為政策法規的宣傳員、矛盾糾紛的調解員、社會治安的信息員，成為流動人口協同治理中重要的第三方力量。確立了流動人口在城市中的主體地位，有利于促進流動人口服務管理的社會化發展，進而實現流動人口服務管理的社會多元合作共治。

參考文獻：

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1、城市是電力體制改革中不容忽視的管理主體之一

黨提出了樹立科學發展觀和構建社會主義和諧社會的目標，我國的城市化進程不斷加快。城市作為區域的政治、經濟、文化中心，在和諧社會建設過程中承擔著重要的功能。而城市要實現全面、協調、可持續發展，需要能源供應的可持續和健康發展。電力是重要的二次能源，電力工業是國民經濟的基礎產業，也是重要的公用事業，電力安全直接關系到一個城市的經濟和社會安全，從而影響到國家的經濟與社會安全。多年來，我國能源短缺和電力供應的問題未能根本解決。很多城市的管理者不了解城市電力供應的問題，對于電力供應的安全性、電源結構的合理性，以及經濟承受能力與城市競爭能力之間的關系缺乏足夠認知。

2、城市電力管理體制改革現狀。

首先，城市電力管理體制改革缺乏理論指導。電力管理體制改革相關研究本身就滯后于改革實踐的發展。改革開放以來，我國電力工業發展迅速，有力支持了國民經濟的快速發展。但是在發電、輸電、配電各環節實行一體化壟斷經營的舊的電力體制越來越不適應建立社會主義市場經濟體制的要求。國務院于2002年3月確定了電力體制改革的總體目標是打破壟斷，引人競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，推進全國聯網，構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系。理論界的研究也就是圍繞著政府既定的改革目標展開。由于缺乏理論研究的先導性，我國電力體制改革始終是步履維艱，并屢遭非議。

其次，電力體制改革更多的是側重于技術層面。電力體制改革是我國政治體制改革和經濟體制改革中的重要環節，由于電力工業的特殊性，由于電能產品的特殊性，電力體制發展歷史等因素，目前電力體制改革更多的是側重于技術的層面，工具的層面，改革目的旨在提高管理效率，降低管理成本，健全電價機制，優化資源配置等方面。缺少對電力管理體制宏觀層面、政治層面的思考和運作。電力管理體制改革沒有充足的價值理性考量。由此導致電力體制改革理論也多是側重于技術層面的研究。

隨著電力體制改革的深人，有必要研究如何加強政府監管，對電力監管的模式、手段、方式、方法作出有益的探索。在電力行業的壟斷問題日益為社會所重視和非議的背景下，有必要從公共管理視角下對電力體制改革、對構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的市場體系作出深入的思考，有必要在公共管理的背景下探索城市電力管理體制改革的合理路徑。

二、公共管理模式－城市電力體制改革背景的新趨勢

l、建國以后到1993年，我國電力管理體制改革是在統治型治理模式之下進行的。計劃經濟體制在經濟形態上是計劃性的管理手段，在社會治理的層面則是統治型的治理模式。行政權力滲透到社會生活的各個領域，政府內部結構是垂直的集中的層級節制的統治型模式，政府和社會之間也是權力層級節制的統治模式，公共領域侵吞私人領域的空間，私人領域沒有自由獨立的權利。電力管理體制也是一種政企合一、垂直壟斷的管理體制。從1949年到1978年，由于電力工業管理實行的是以計劃經濟為背景的政企合一、垂直壟斷的管理體制，電力工業管理體制的主線始終是以中央管理為主，大區電業管理局分片管理的體制。在這種體制下，城市作為電力管理主體沒有生長的土壤。作為電力行業的主管部門，不論是燃料工業部還是電力工業部，對電力工業都是實行集中管理的體制，盡管后來的水利電力部作為主管部門，對電力工業實行了分散管理的嘗試，但也沒有改變政府直接經營管理電力工業的體制。1975年10月17日國務院批準了《跨省電網管理辦法》，重申跨省電網的統一管理體制。

2、統治模式向管理模式即公共行政模式過渡中的城市電力管理。計劃經濟體制向市場經濟體制過渡，反映在社會治理模式上就是統治型治理模式向管理型治理模式的過渡。市場經濟的發展，市場競爭主體的形成，是契約精神的體現，也是政府與社會平等關系的開端。私人領域本著自由契約精神彼此互動交往，政府不再能任意踐踏市場中平等主體一的私權。從1978年到1997年，電力工業對政企分開、市場化管理體制改革。在這種思路下自1993年我國《憲法》確立“國家實行社會主義市場經濟”后，電力體制改革進人了緊鑼密鼓的準備階段。如果說1993年電力工業部從能源部獨立出來只是一個形式的話，1997年國家電力公司掛牌，則標志著電力體制出現了本質的飛躍。

在這一階段，初步搭建了政府部門，行業協會，企業在電力行業管理的合作互動結構形式。在此期間中央電力管理部門經過了電力工業部、水利電力部、能源部、電力工業部四次變更。在電力工業管理體制改革方面，曾研究過全面包干經濟責任制，簡政放權、自負盈虧、以電養電等方案，最后成立了華能集團公司及各大區的電力集團公司，這一時期的電力改革朝著國務院提出的“政企分開，省為實體，聯合電網，統一調度，集資辦電”的電力體制改革原則進行。1988年12月成立中國電力企業聯合會，在網省，電力管理局、電力工業局的基礎上成立電力集團公司和省電力公司。由此，實現了電力工業的行政管理、企業管理和行業自律性管理職能的初步分開，電力行業管理主體結構框架初步搭建。但是由于政府職能轉變和機構改革的過渡性，專業化的行業監管機構尚未建立，多元主體在權力關系和法律關系等方面沒有明確，其職責和功能基本上還是含混不清。所以，只能稱這一段時期搭建了多元主體治理的草圖，沒有形成真正的多元共理構架。

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文章編號：1005-913X（2016）01-0034-02

營商環境是指企業在開設、經營、貿易活動、納稅、關閉及執行合約等方面遵循的政策法規所需的時間和成本等條件。推進城市治理體系和治理能力現代化，著力打造國際一流的營商環境，提升城區國際化水平，推動產業轉型升級，是我國的重大戰略任務。

一、充分認識打造國際一流營商環境的重要意義

（一）新常態下推進產業轉型的必然選擇

當前，我國經濟發展所面臨的內外部條件正發生著深刻變化，新常態下實現產業轉型升級的根本出路在于從主要依靠要素投入向依靠創新驅動轉變，經濟發展更多地依靠人力資本質量和技術進步。通過打造國際一流營商環境，吸引各類高端資源要素集聚和配置，實現從成本優勢向以人才、資本、技術、服務、品牌為核心的綜合競爭優勢轉變，是適應經濟新常態推進產業轉型升級的必然選擇。

（二）治理體系和治理能力現代化的重要內容

全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。推進治理體系和治理能力現代化就是要使治理體系制度化、規范化、程序化和科學化。其中，政府治理、市場治理和社會治理是現代治理體系中三個最重要的組成部分。打造國際一流的營商環境就是要更加明確政府、市場、社會三者的權責與邊界，并以規范化、制度化、程序化的方式將其確立下來，是治理體系和治理能力現代化的重要內容。

（三）提升城區國際化水平的內在要求

經濟全球化不斷深入與發展，我國的經濟外向度不斷提高。要積極參與國際經濟合作與競爭，必須用國際視野和國際理念來引領我國發展，在規則上與國際接軌，努力打造國際一流營商環境，提升城區國際化水平，增強利用國際國內兩個市場、配置國際國內兩種資源的能力與水平，增創改革發展新優勢。

二、嚴格遵循打造國際一流營商環境的基本原則

（一）國際視野、創新管理

堅持國際先進經驗和我國實際情況相結合，主動在國際先進國家中尋找切入點和結合點，主動學習、接軌國際規則和國際慣例，引入國際通用的行業規范和管理標準，提升城市治理現代化水平，建立具有國際一流水平的營商體系。

（二）政府主導、共同締造

正確處理好政府、市場、社會的關系，發揮政府在營商環境建設中的主體作用，轉變政府職能，建設服務型政府，增強市場活力，激發社會創造力，形成社會各界共同推動營商環境工作的良好格局。

（三）需求導向、服務企業

堅持以貼近企業實際和市場需求為導向，加強和優化公共服務，提速增效，降低企業綜合成本，切實提高各類企業主體對我國營商環境的滿意度，構建國際化的企業生態環境。

（四）法治為先、制度保障

堅持法治政府、法治社會的一體化建設，加快破除營商環境工作體制機制障礙，將經驗做法服務于體系，創新試點轉化為常態，建設科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的法治環境。

三、如何打造國際一流營商環境的建議

（一）營造寬松平等規范有序的市場環境

1.完善市場準入機制。積極消除各種隱性壁壘，推動非公有制市場準入機制改革；根據特許經營領域開放步驟引導多種所有制企業逐步進入；引導和鼓勵民間資本和各類產業投資基金投資戰略性新型產業以及醫療、教育等社會事業領域。

2.提升市場服務能力。培育發展行業協會、商會等經濟類社會組織，強化企業服務者定位，維護市場契約實施和行業發展秩序。積極壯大各類專業服務機構，為企業投資經營提供專業服務。建立健全政府采購、定向委托等多元化方式向社會購買服務機制。打造集多種服務功能于一體的中小微企業服務體系，構建區、街聯動的重點企業服務體系和服務機制，及時了解企業訴求，協調解決企業在生產經營中的困難和問題。

3.加快社會信用體系建設。推進政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信四大領域信用體系建設，對接社會信用共享平臺，實行統一的社會信用代碼。引導企業主動融入信貸征信體系，降低企業獲得信貸的成本，拓寬企業融資渠道，方便企業獲得資金。

4.構建市場監管體系。推進市場監管規范化建設，強化對壟斷、不正當競爭等違反市場競爭秩序行業的監管，建立健全“打、控、防、管”的市場綜合監管體系，完善質量監管體系，創新監管方式，規范企業檢查制度。

（二）營造廉潔透明便捷高效的政府環境

1.加大簡政放權力度。政府應以公眾需求為導向，精簡各級行政審批事項，建立行政審批目錄管理制度，對行政審批進行動態評估、管理和調整。

2.提高政府服務效率。政府要規范行政審批行為、改進審批方式，精簡流程、壓縮時限，切實提高審批效率和服務質量。如：簡化網上納稅申報、繳稅流程，減少企業納稅次數和納稅時間。深入推進商事登記制度改革，減少申辦手續。

3.加強行政效能監察。健全行政效能監察考核體系，建立問責問效機制，促進行政機關勤政廉政建設。全面落實“馬上就辦、辦就辦好”的要求，解決庸作為、虛作為、慢作為、不作為、亂作為等問題。同時，強化新聞媒體、社會組織、群眾輿論的監督作用。

4.提高政務透明水平。加大政府信息公開力度，創新公開載體和形式，推行社會公示、社會聽證、專家咨詢和新聞等公開形式，增強政府信息公開的針對性、有效性、及時性、準確性和權威性，提高政府工作透明度，樹立廉潔政府的良好形象。

（三）營造和諧穩定溫馨包容的社會環境

1.打造穩定安全公共環境。要深化平安社區建設，為市場主體提供安全、安定、安心的社會環境。有效降低刑事治安發案率，健全源頭治理機制，完善落實社會穩定風險評估制度；加強社會治安綜合治理，完善網上網下相結合立體化的社會治安防控體系；加強食品藥品安全監管；加強企業和個人的信息安全保護。

2.建設社會和諧共治機制。學習臺灣先進的社會生活共同體理念，深入開展和諧社區共治工作，建立健全群眾廣泛參與的激勵機制、縱向到底的管理服務機制和橫向到邊的多元共治機制。如把部分行政管理事項的辦理下放到社區，或者探索完善科學高效的城市治理體系，提升對各層次人才的吸引力。

3.完善均衡優質公共服務。推進城鄉基本公共服務均衡化，促進優質公共資源在地域間的均衡合理分布。加大教育、醫療等公益性資源的投入，提升國際化水平，并努力做到公平普惠。

4.營造創新創業社會氛圍。圍繞建設創新型城區的目標，大力倡導甘為人先、勇于競爭、尊重知識、尊重創新的社會氛圍。打造新興產業特色園區，形成創新創業聚集區，并完善創新創業扶持政策，激發全社會的創新創業活力。

（四）營造自由便利高效安全的開放環境

積極對接一帶一路核心區和自貿區建設，適應經濟全球化，接軌國際規則和國際慣例，引入國際通用的行業規范和管理標準，建立與國際接軌的營商規則。積極引導和鼓勵支持企業參加國際化標準活動，推動企業加快適應全球貿易投資新競爭規則，遵循相關的國際公約和相關協定。

（五）營造公平公正成熟完善的法制環境

1.建立公正文明執法體系。建立以保障良好營商環境為主旨的公正文明執法體系，完善行政執法部門執法程序，建立執法全過程記錄制度。加快推進網上行政執法平臺建設，全面落實行政執法責任制度，加強對行政權力的制約和監督。

2.構建公正司法運行體系。加大行政部門和司法部門的信息共享平臺建設力度，建立聯合懲戒機制，推動人民調解創新，探索建立人民調解組織。

3.健全知識產權保護機制。深化落實國家知識產權建設，著力健全與國際慣例接軌的知識產權保護機制，加強知識產權宣傳與普及教育。

（六）營造集聚充分配置高效的要素環境

1.打造國際人才高地。鼓勵采用市場化運營方式，構建各類人才尤其是高層次人才服務保障和創業發展體系，探索廣納賢才、推進創業發展的新途徑和新模式，注重人才的培養、發展與服務保障。

2.打造區域信息網絡。以積極創建國家信息消費，大力開展跨境電商等為契機，加快發展云計算、大數據、北斗衛星、信息安全應用等產業集群，推進信息消費和數字產業園區的建設。

3.鼓勵企業利用資本市場。加大對企業直接融資以及多層次利用資本市場的引導力度，拓寬融資渠道，打造金融服務中心，構建多層次金融服務體系，切實解決企業融資難的問題。

4.加大產業空間保障支持。按照盤活存量、做好增量的原則，再造一批空間和整合提升若干專業園區，提高產業空間對新興產業的保障效率，形成一批配套齊全、功能完善、產業鏈完整的新興產業發展園區。

參考文獻：

[1] 戴龍成.創優服務提速增效，打造一流營商環境[J].山東經濟戰略研究，2014（5）.

[2] 張清津.以好的制度打造一流營商環境[N].大眾日報，2013-12-1.

[3] 王海燕.簡政放權力度有待進一步加大[N].解放日報，2015-1-9.

[4] 陳海鵬.切實提高政府服務意識和辦事效率[N].湛江日報，2014-1-15.

篇13

在全面推進市域社會治理現代化工作中，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，發揮法治的引領和規范作用，增強推動高質量發展的能力，依法規劃、建設和管理城市，確保我縣城市公共環境和基礎設施不斷完善，公共服務和管理水平持續提升。

二、基本原則

一是堅持黨建引領。以提升黨員隊伍素質為中心，開創“城市守護者”黨建品牌，深入推進城市精細化管理，以黨建引領市域社會治理，整合各方資源公平公正、務實高效進行城市管理。

二是堅持以人為本。圍繞提高城市發展質量，優化干凈整潔平安有序城市環境，聚焦全面小康城市品質，科學合理規劃，突出時代、地域和民族特色的原則，牢固樹立為人民管理城市的理念。

三是堅持依法治理。堅持依法規范、執法為民，堅持行政執法公示制度、執法過程全記錄制度、重大執法決定法制審核制度。嚴格規范公正文明執法，明確城市管理和執法職責邊界，制定權力清單，落實執法責任。

四是堅持科學管理。明確城市管理執法的領域，具體實施范圍，增強城市管理的科學性、系統性和協調性，變被動管理為主動服務，變末端執法為源頭治理，從源頭上預防和減少違法違規行為。

五是堅持創新發展。整合城市管理資源，優化管理流程，逐步推行城市管理數字化的原則，加強政策措施的配套銜接，強化部門聯動配合，以網格化管理、社會化服務為方向，有序推進相關工作。

六是堅持社會共治。制定相關公共政策和管理服務政策，加強公眾監督，公開辦事內容、程序、制度，主動接受群眾監督；堅持開展城鎮居民衛生意識教育、環境意識教育和文明意識教育，提高廣大居民整體素質。

七是堅持科技創新。為城市治理和決策提供支持，加快推動云、網、端等數字基礎科技方式，推進現代信息技術與城市治理、民生服務深度融合結合，提升市域社會治理的科學化、精細化、智能化水平。

三、總體目標

推動城市管理的數字化、精細化和智慧化，加快推進市域社會治理現代化，城市管理具有較為完備的社會治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，有效的將風險隱患化解在萌芽、解決在基層，在城市管理方面實現社會治理現代化。

通過全市上下齊心協力，到2022年，基本實現市域社會治理理念、目標、布局、體制、方式、政策、能力現代化。頓利通過中央、省委審核驗收，獲得“全國市域社會治理現代化試點城市”稱號。

四、工作任務

創建試點城市工作任務包括“共性、區域特色、特色和負面清單”四個方面，其中，城建中心共涉及共性工作任務中3個板塊、8項重點任務、15項分解任務、23項基本要求：

1.治理體制現代化板塊：4項重點任務、6項分解任務、16項基本要求。

2.工作布局現代化板塊：2項重點任務、3項分解任務、3項基本要求。

3.治理方式現代化板塊：2項重點任務、3項分解任務、4項基本要求。

五、實施步驟

創建試點城市歷時三年時間(2020年—2022年)，城市建設服務中心按照上級工作部署，積極開展工作，確保創建市域社會治理現代化試點城市工作有序開展。

（一）城市建設服務中心按照《市創建全國首批市域治理現代化試點城市縣實施方案》要求，成立市域社會治理現代化工作小組。

（二）是根據《市創建全國首批市域社會治理現代化試點城市縣任務分解表》，結合本單位工作職能和特點對實施范圍明確的工作事項進行全面的梳理，圍繞分解目標任務、加強組織領導、完善工作流程。

（三）是按照落實各項工作措施，全面實施創建，明確責任人和完成時限，切實加強組織領導，組建相應機構或專班，制訂工作方案、政策意見和相關配套措施，為全面創建試點城市提供助力。

（四）是嚴把工作進程，實時掌握工作進展情況，按照任務分解階段制定的落實措施和思路，全面實施創建，針對創建遇到的問題開展專項調研，遇到難以解決問題要向領導小組辦公室及時反映，報領導小組研究解決。

（五）積極配合上級創建試點城市考核辦法、工作月調度季通報等制度，根據時間節點形成匯報材料，進行工作匯報；根據上級部門督查檢查意見，針對問題和不足及時整改，確保全面完成工作任務。

（六）要根據中央、省委和市委政法委驗收辦法、評分細則等文件要求，對各項任務完成情況進行全面查漏補缺，就創建試點城市完成情況進行總結、自我考評、材料歸檔，向領導小組辦公室匯報自評得分情況，全面做好迎檢準備。