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電子檔案是需要前端控制管理的。這是因為電子檔案如采用后端控制的管理，那么從電子文件的整個管理過程來看，只是進行了半程管理。因為在后端控制管理情況下，電子文件是在其移交到檔案部門后才對它們進行管理，這實際上就是沿襲紙張檔案的管理模式，這種管理模式是根據傳統的文件生命周期理論來設計的，但將這種后端管理模式用于電子檔案管理，在實踐中就暴露出了許多問題，其中最大的問題就是無法解決電子檔案的憑證性的問題，因為電子檔案特點之一是載體與信息的可分離性，因此，其信息很容易在載體上被刪改，這樣等到電子文件歸檔之后再去控制管理，那么在這之前的電子檔案在文件階段是否被篡改過，其在文件階段的處理、運作的背景信息是否完整等這樣具有憑證價值的信息就很難確定，很難控制，由此，運用這種后端控制管理模式來管理電子檔案，也就很難使電子檔案具有憑證價值，這也就是為什么傳統的文件生命周期理論要讓位于當代文件連續體理論的原因之一。

而依據當代文件連續體理論對電子檔案采用前端控制管理，就可從檔案管理的要求出發，對電子檔案的控制與管理提前到電子文件的設計與創建之時，即在電子文件起始端就對電子文件進行控制與管理。這樣就可由電子檔案后控制的半程管理擴大到全程管理，即文檔一體化管理。實現這一管理模式后，電子文件從其產生的第一步起至以后文件運行的每一階段都可根據檔案管理的要求去對其進行控制，從而保證了電子文件在歸檔時是能夠符合檔案管理要求的，使電子檔案具有原始性并具有憑證價值。

從國際檔案理事會的電子文件管理策略看電子政務與電子檔案管理的關系

20世紀90年代，國際檔案理事會電子文件委員會在調研了世界上國家級和省級的100多個檔案館后所制定的《電子文件管理指南》（1997）中提出了四項電子文件管理的基本策略，應該說這四項基本策略是比較全面的，它是把電子文件的管理分為四個階段，即：電子文件設計階段、創建階段、管理階段和利用階段，然后，分別提出管理策略：

1．電子文件設計階段的管理策略：即檔案部門對電子文件的管理應該介入電子文件的整個生命周期，以確保電子文件產生和保管符合可靠性、憑證性和可保管性的原則。

這里所說的檔案部門“應該介入”并不是指檔案部門在整個文件生命周期對涉及有關電子文件的所有行為負責，而是指要在整個文件生命周期中推進電子文件的標準化管理和實踐，也就是說，檔案部門的職能要擴展到整個文件生命周期。

2．電子文件創建階段的管理策略：檔案部門應該確保電子文件的創建者所創建和保存的電子文件是可靠的、具有憑證價值的和可保管的性能。

這條策略并不是要檔案部門包辦文件創建人員的責職，也不是指文件創建人員不能勝任管理文件，而是指檔案人員應該就如何創建符合檔案部門需求的電子文件對文件創建人員進行指導、傳授方法。

3．電子文件管理階段的策略：檔案部門必須管理電子文件的鑒定過程并對電子文件實施智力控制，即對電子文件實施有效的著錄。

4．電子文件利用階段的策略：檔案部門必須明確地提出電子文件保管和利用的需求，以確保電子文件的有效性、利用性和可理解性。

從以上這四條電子文件管理的基本策略中我們可以清晰地看出，在進行電子政務建設時，所產生的電子文件要能夠成為電子檔案，檔案部門就必須將其職能延伸至文件部門，與文件部門共同對電子文件進行前端管理、全程管理和文檔一體化管理。

從國際標準《ISO 15489 信息與文件 文件管理》看電子政務與電子檔案管理的關系

雖然20世紀80年代有了文件連續體理論，20世紀90年代又有了電子文件管理策略，但它們并沒有提出具體的可操作的步驟、方法與工具。如在實際電子政務建設中，政府部門如何將文件管理系統設計成符合檔案管理要求的文件管理系統，這便是一個關鍵問題。

2001年9月，由國際標準化組織頒布實施的國際上第一個關于文件管理的標準――國際標準《ISO 15489 信息與文件 文件管理》，就在國際層面上為各國政府部門的文件管理提供了可操作的步驟、方法與工具。該標準的頒布實施在國際上引起極大的反響。目前該國際標準已被采用為國家標準的有：美國、英國、法國、德國、澳大利亞、新西蘭和加拿大等。

國際標準《ISO 15489 信息與文件 文件管理》共分為兩個部分，第一部分提出了如何系統而有效地對文件進行管理的宏觀框架，文件管理的要求和文件管理系統的設計等一般的規定；第二部分提出了如何將第一部分內容加以實施的詳細的指南，例如如何建立文件管理的政策和進行職責分工，如何進行文件管理系統的設計，如何對文件進行處理、控制、分類、存貯和利用等等，提供了一系列的實際指導。

在該標準的第一部分，首先提出了作為文件應具有的如下特征：

1． 文件應該正確地反映所要傳達的內容、所決定的事項和所采取的行動，文件應該能夠滿足相關事務處理的需要，并可用來作為說明與解釋的依據。

2． 文件的內容應始終與記錄下來的事務處理的元數據相鏈接，如文件結構元數據、背景信息元數據及相關文件元數據。

3． 文件應具有真實性，其能夠證明文件中所記錄的事務處理，能夠證明文件形成的責任者，以及文件形成的時間。

4． 文件應具有可靠性，其內容應是可信的，能夠完整準確地表達其所證明的事務處理、事務活動和情況。

5． 文件應具有完整性，其構成部分應是完整齊全的，而沒有被非法篡改過。

6． 文件應具有可利用性，可被查詢、檢索、顯示和解讀，并能夠在事務活動和機構職能背景下能夠被確認。

很顯然，文件的這些特征與檔案的憑證性要求是完全一致的，甚至可以說，如果一份文件具有了如上特征，就可以認為這份文件具有了檔案的憑證價值。也正是由于該國際標準的制定充分考慮了檔案的要求，所以引起了許多國家文件管理機構和檔案部門的高度重視。

在2002年10月，聯合國教科文組織提出了一份報告《電子文件的真實性》，這份報告從保存人類遺產角度專門強調：根據國際標準《ISO 15489 信息與文件 文件管理》所提出的文件的特征，檔案工作人員必須要在電子文件產生之前參與電子文件管理系統的設計，以保證電子文件應具有的檔案的憑證性。

美國國家檔案局在2003年7月提出的《美國國家檔案館戰略發展指南》中也強調了在政府文件管理中實施《ISO 15489 信息與文件 文件管理》的重要性，并提出了《美國文件管理重新設計方案》。

澳大利亞檔案館則向政府部門提出建議：在設計、開發文件管理系統時要充分考慮《ISO 15489 信息與文件 文件管理》標準，并按該標準進行實施。

英國檔案館則正在進行一項為期二年的研究項目：《ISO 15489 對文件管理的影響》。

可見，在電子政務的建設中，實施電子文件的檔案管理，這已成為文件部門和檔案部門的共同認識，其實這不僅是文件部門與檔案部門工作職責的需要，而且更重要的是人類保存自身歷史遺產的需要，是人類社會自身發展的需要，而國際標準《ISO 15489 信息與文件 文件管理》則為實現這一點在國際層面上提供了實施的規范與技術。

關于電子政務與電子檔案管理關系的思考

從以上的分析中，我們可以看出電子政務與電子檔案關系至少可以歸納為以下幾點：

1． 電子政務是電子檔案管理的源頭；

2． 電子檔案管理是電子政務的效率所在。

由于有了以上兩點，因此：

3． 電子檔案管理是電子政務建設不可缺少的重要內容；

4． 電子政務建設在本質上涵蓋了電子檔案的管理。

所以，任何在理論或實踐上將電子政務與電子檔案隔裂開來都是不科學的。

由此，為了實現在電子政務中的電子檔案管理，從電子政務角度講應該：

1． 在電子政務的系統設計時，應有電子檔案管理的設計；

2． 在電子政務的建設時，應有檔案部門人員的參與；

3． 在電子政務的實施時，應有檔案部門人員的指導。

而從電子檔案管理角度講：

1． 檔案部門應轉變觀念、擴大職能，參與電子政務的建設；

2． 檔案人員應更新知識，從而有能力參與電子政務的建設；

3． 檔案標準的制定應能適應電子政務的需要。

但是，從目前我國電子政務建設與電子檔案管理關系上看：

1． 在理論上，研究還缺乏深入的研究，其研究成果還跟不上我國電子政務迅速發展的實際，差距還很大；

2． 在實踐上，制定的標準還很不適應電子政務發展的需要，如2002年最新頒布的國家標準《電子文件歸檔與管理規范》還只是一個電子文件后端控制管理模式的標準，不能適應我國電子政務建設電子檔案前端控制管理模式的需要。

3． 對國際標準《ISO 15489 信息與文件 文件管理》還少有研究，在我國電子政務建設還沒有引起重視，而該國際標準的頒布在國際上卻掀起了一股風暴，引起極大的反響。

由于以上原因，造成了在我國電子政務建設中，檔案部門還只是形式上參與，而在實踐中卻很少參與，可是，我國每年在電子政務上的投資卻高達幾十億、甚至上百億，在這樣情況下，又怎能保證這樣的電子政務建設其文件管理是能夠符合電子檔案管理的實際要求的呢？！

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原有檔案管理制度的核心一是為了快速查詢、應用，二是為了確保檔案安全。同時，對歷史檔案管理現狀難于改變的特點，必然使檔案管理不可避免地走向管理方式的多元化。例如，國務院辦公廳的檔案管理系統就分為1990年前和1990年后，分別用不同的方式管理。在這方面必須堅持實事求是，尊重歷史，畢竟檔案的歷史管理方法無法改變，檔案的安全是第一位的。

檔案管理系統向深層應用發展時，會出現與其他應用系統整合的情況，如文檔管理一體化。對于這類整合，重要的是處理好整合應用項目與檔案管理特有的、獨立性要求的矛盾。例如，檔案管理中對文件標題有權改動，這必然使公文、檔案一體化管理系統的設計復雜化。采取管理創新和合理技術是檔案管理與其他信息系統整合的可行的解決方案。

標準化、法制化的挑戰

在我國，檔案管理信息化的標準化程度相對比較低，造成應用范圍和信息共享性大大下降。主要原因歸納起來有以下幾點：

一是管理體制、管理方式不同，難于實現標準化。由于檔案自身的復雜性，我國政府的檔案管理體系亦比較復雜，分散管理是其突出特點。除中央、地方檔案館外，各政府機構亦管理著相當有年頭的檔案，有的甚至保存著大量建國初期的珍貴檔案。由于多頭管理，各有歸檔方法與規范，甚至有管理體系和政策上的不同，造成了管理標準化的困難。

二是在具體管理細節上，各級政府和政府各機構間，缺少必要的協調機制，使本來能夠實現標準化的管理變得比較混亂。最明顯的例子是為黨委、人大、政府、政協共用的、相對統一的檔案分類主題詞表都很難提出。

三是信息技術飛速發展造成的應用技術體系不斷升級、換代，使標準不斷變化，加劇了檔案管理信息化的風險，加大了投入和建設難度。例如，每次存儲介質的革命都帶來存儲格式和標準的變革，將已經數字化的檔案資料置于重新投入巨資升級或放棄原有數據的兩難境地。

四是關于檔案的立法相對比較缺乏，甚至對超過五十年歷史的檔案必須解密或降密都沒有明確的法律依據，造成大量檔案因密級問題無法發揮其應有的使用價值。至于建立電子檔案，不但存在巨大的技術和管理方面的問題，而且至今在標準、法律依據等方面都還是空白。

標準化程度低影響了我國檔案管理信息化發展進程，造成大量低水平的重復建設；相關法律的滯后則令計算機檔案管理系統只能停留在輔助管理的位置上無法繼續向前發展。

電子政務的更高要求

當前，我國正在加緊實施電子政務建設。值得注意的是，電子政務并不是過去辦公自動化（OA）、政府信息化在名稱上的改變，它具有特定的含義。政府機構利用計算機開展OA應用早已有之，亦發揮了很大的作用。但電子政務的鮮明時代特征表現在兩個方面。

一方面，電子政務是構建在國際互聯網平臺上，能夠直接為社會和公眾提供服務、履行政府職能的公共行政管理工具，改變了以往建立在政府專用網絡上的OA系統只能為自身業務服務的應用目標，使政府實現了直接通過計算機網絡為社會、公眾服務的更高層應用目標。同時，電子政務本身還成為政府政務優化、業務重組、管理創新和機構改革的技術保障和驅動力。

另一方面，基于互聯網、功效等同于手跡和印鑒的電子簽名得到廣泛應用，使電子政務具有了在互聯網上的“虛擬社會”中最基本的電子信任體系，使網上進行的社會活動有了可信的安全保障。正因為如此，國際上電子政府建設成為新一輪公共行政管理改革的標志，使推進電子政務成為政府管理領域里不可避免的一場深刻的革命。

推進電子政務必將邁向電子政府。從這個意義出發，今后開展政府檔案管理信息化建設應更新舊觀念，研究新問題，做出新部署。

在政府檔案管理信息化建設上確實需要創新。

從跨國企業人力資源管理上看，人才檔案的管理與應用已經實現了信息網絡化。美國“9?11”事件發生后，不少大公司的資料、檔案信息系統雖然遭到徹底摧毀，但僅僅幾天后，這些公司在其數據備份系統和災難恢復系統的支持下，業務全面恢復。說明當前檔案資料管理系統已經發展到了高度可靠、可用的水平。如果還是按原來的辦法各自為戰地建設，不從中總結經驗，接受教訓，就不可能加速這項建設的進度，就會事倍功半，還會給國家造成巨額浪費。

電子政務建設中的檔案管理系統必須考慮到它是電子政府的組成部分。因此必須從電子政府的全局出發，構建電子檔案管理系統。與我們過去檔案管理信息化的需求相比，今后系統建設至少需要考慮增加以下任務并及時部署。一是解決電子證書在電子檔案管理中的應用問題。在互聯網條件下，電子檔案的應用和管理，需要依靠電子證書來確保電子檔案的完整性和不可抵賴性。二是建立政府電子檔案的數據備份、事故應急響應和災難恢復系統，這是完全不同于以往數據安全概念的新事物，絕非什么“雙機熱備份”之類的數據安全技術可以勝任，它要求的是全方位的創新，首先是檔案管理的創新，例如它不可能由各檔案管理部門分頭各自建設。電子文件和數據是所有信息化建設投資最終獲得的惟一的物質回報，是極其寶貴的信息資源。三是標準化、規范化推進，這是難中之難，但沒有它就不可能有電子檔案，其中的核心問題是如何解決電子數據易用性和數據庫復雜性之間的矛盾。四是法律保障，只有在立法條件下，才有可能真正推動電子檔案的研究、發展和實施。我們應該以全新的理念、縝密的措施、科學的方法，從建設之初，從檔案管理的全局出發，自上而下地，有領導、有步驟地就構建電子檔案系統開展腳踏實地的工作。

新形勢下的基本策略

必須看到，在今天的形勢下開展檔案管理信息化建設應該按照國家電子政務建設的總體要求開展工作。檔案管理信息化建設的出發點和目標，除了自身建設任務外，還應推動國家電子政務建設。因為，電子政務的實施將帶來政府管理創新的巨大機遇，將打破許多原有管理體系和管理模式，甚至出現只有各種電子政務建設共同發展才能真正實現電子政務的情況。所以，新形勢下搞好電子政務建設需要采取一系列重要策略。實踐經驗表明以下策略十分重要。

1． 積極納入國家信息化領導、協調機制。所有電子政務建設都應當自覺納入國家信息化領導小組制定的總體方案。政府效能的源泉來自管理，電子政務成敗的關鍵也必然是管理。例如檔案管理信息化采用電子證書就應在國家的統一領導、協調下構建和應用。

2． 與時俱進，觀念創新。在推進電子政務建設中，采用信息技術引發的工作方式、管理方法的變化將會層出不窮，必須創新才能解決這些問題。例如政府的文檔數據備份，可以毫不夸大地說，至今還幾乎沒有符合嚴格意義的數據備份系統，數據安全性十分脆弱。要求每個政府機構都建立復雜、昂貴的數據備份系統既不可能，也不合理。采用市場的方法可以解決企業和相當一部分機構的問題。但是黨政等重要機構如何解決，值得很好地研究。這就要求我國各有關機構必須結合國情，從實際出發，轉變觀念，從管理理念、管理制度、機構職能等方面全面創新。

信息化產生的一些問題，可能現行各有關部門都不具備管理和解決它的職能，這就特別需要職能創新。在電子政務建設中，我們的許多機構有可能通過分析、研究，從拓展業務工作范圍出發，主動承擔起新職能。或者在國家有關主管部門協調下，被賦予新的職能。例如，中央和各地方的檔案館就有可能成為各級政府的文檔數據備份中心，在電子政務建設中發揮重大作用。

3． 遵循標準，推進標準，加強法律建設。在檔案管理系統建設中常常遇到過分強調本單位特殊性，本單位的管理方式不可更改的情況。這種實質上無視標準化、拒絕采用標準的做法極其有害。曾有過高層政府機關，采用僅憑經驗管理檔案的方法，連續數十年不變，雖然也有成效，但不具有通用性，使這些珍貴檔案在最終歸于國家后，無法供他人使用，最終證明這種管理是落后的，必須淘汰的。

采用標準意味著系統性的進步，對信息系統的長遠發展有不可估量的作用。為了搞好應用并使應用不斷深化，就必須在標準化上下足功夫。有些標準的制訂需要耗費巨大的人力、物力。例如電子檔案的標準，不但涉及數據格式，還將涉及運行環境等諸多因素，本身就包含不止一項的復雜課題，更應統一領導，集中力量，鍥而不舍，不斷推進。檔案管理和利用、檔案管理信息化和電子檔案的立法工作也應積極創造條件，早日實現。這是檔案管理信息化建設健康發展的根本保證。

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1.1概念區分的必要性

1.1.1理論研究的需要

統一討論的焦點，這是順利開展理論研究的重要前提。國際上，文件和檔案在不同階段對應的術語主要有documents、records、archives。這三個術語應該如何翻譯，我國檔案界也尚未統一意見，其中最大的問題在于對records的翻譯。主流的觀點認為應該將records翻譯為“文件”，但也有學者提出應該翻譯為“檔案”［2］，更有學者提出應該翻譯成其他的術語，如“記錄”［3］。事實上，records一詞應該如何翻譯，并不僅僅是文字使用上的差別，而是折射出我國電子檔案管理理論中術語概念的模糊與混亂。正是因為我國尚未明確電子文件、電子檔案的概念及其實質內涵，才導致翻譯時的混亂。在我國，對于電子環境中的文件和檔案，人們普遍稱之為稱為“電子文件”，其理由是兩者的界限并不像紙質文件與檔案那樣清楚。［4］這種說法并不完全符合實際。盡管電子檔案是由電子文件轉換而來的，但是兩者的內涵與外延并不相同。倘若都統稱為“電子文件”，則是忽略了電子檔案特有的價值形態與本質特征，不利于正確認識處于生命周期不同階段的電子文件和電子檔案的不同內涵與特征；更重要的是，將電子文件與電子檔案統稱為“電子文件”，在學術交流與討論中往往會出現混亂局面，不同的研究者所講的“電子文件”，可以根據各自的理解與需要任意指代整個生命周期的不同階段而不作明確的區分。從理論研究的角度出發，明確區分電子文件與電子檔案的概念已勢在必行。只有明晰這兩個基本概念及其內涵，才能統一學術研究與討論的焦點，為理論研究和發展打下良好的基礎：一方面，這有利于準確地翻譯與引進國外的相關理論，更好地進行國際交流與合作，為我國的理論研究提供準確而有用的參考材料；另一方面，也有利于理清全生命周期中電子文件階段與電子檔案階段的研究重點與相關理論，明確檔案學界的研究對象與研究領域，真正建立起電子檔案管理的理論體系。

1.1.2實踐工作的需要

明確管理邊界，這是順利開展檔案工作的重要前提。處于整個生命周期連續管理過程中不同階段的文件和檔案，其管理對象、方法及過程均有所不同。但目前我國檔案界的主流思想仍持只有“電子文件”、沒有“電子檔案”的觀念。倘若統稱為“電子文件”，那么我國檔案部門的工作范圍與管理權限就變得模糊不清，反而給檔案工作自身的發展設置了思想、觀念以及行動上的障礙。從實踐工作的角度出發，亟需區分電子文件與電子檔案的概念。這一方面有利于檔案部門在分清處于不同階段的電子文件與電子檔案的內涵、管理邊界、管理方法、管理系統功能要求的情況下，更好地開展核心業務；另一方面也有利于明確檔案部門拓展業務邊界的努力方向。檔案部門針對紙質載體開展現行文件利用的成績和事實證明，我們的確不需要通過模糊文件與檔案的概念來為拓展業務提供理論支持，因為含混的邏輯永遠支持不了清晰的主張。

1.2概念明晰

盡管紙質檔案與電子檔案的管理大不相同，但其生命周期的特征卻是相似的。因此，可以參照紙質檔案管理的相關概念，對不同階段所對應的術語進行明確區分：EDMS中流通的是電子文件，其對應的英文術語為electronicdocuments，而ERMS和數字檔案館中的均為電子檔案，其對應的英文術語為electronicrecords。

2電子檔案管理的邏輯起點

前端控制、全程管理的管理原則主張將檔案管理的工作起點盡可能地向前延伸，從“文件形成”、“系統設計”開始，把需要和可能在“文件形成階段”實現的要求盡量在“文件形成階段”實現，并對“文件”的整個形成過程實行管理控制。然而在實際工作中，檔案部門沒辦法將檔案管理工作延伸到“文件形成階段”，畢竟文件形成部門有其自身的職責范圍，檔案部門并沒有實際的管理權限去要求、控制文件如何形成。真正意義上的全程管理不僅是檔案管理，而應是類似于“大文件”管理的宏觀管理，或許這樣才能做到前端控制。對于電子檔案管理的邏輯起點，可以參照傳統檔案管理的方式進行思考與確認。

2.1紙質檔案管理的邏輯起點

在傳統紙質環境下，檔案工作的開展始于文件的歸檔。盡管從檔案的定義及其形成的客觀規律看，“歸檔”不是文件成為檔案的必經環節，譬如一份歷史檔案，或許它并未經過“歸檔”也能成為檔案；但從檔案管理的實際業務流程來看，歸檔是檔案管理工作中不可或缺的環節，它標志著文件工作的完結，管理責任與權限由業務部門轉移至檔案部門，也意味著對文件保存價值的認定。因此，在傳統紙質檔案管理中，“歸檔”具有相對固定的時間，是明確的文件工作邏輯結點和檔案管理工作邏輯起點。需要強調的是，本文所探討的電子檔案管理邏輯起點是針對實際管理流程而言的，以“歸檔”作為邏輯起點，并非指歸檔是文件成為檔案的必要條件。

2.2電子檔案管理的邏輯起點

按照傳統意義上的歸檔來理解電子政務系統中的文件歸檔，僅指將具有保存價值的電子文件賦予檔案屬性并納入檔案管理范疇的過程。［15］但由于電子文件具有與紙質文件不同的特征，如不及時、全面將文件及元數據歸檔，很可能會造成數據的篡改、損壞或丟失。因此，檔案部門有必要將歸檔工作前移，這樣才能實現與業務系統的無縫對接，更好地維護檔案真實、完整、安全。在廣東省黨政機關全面推廣的檔案管理系統中，歸檔被分為預歸檔和正式歸檔兩個環節。在預歸檔階段，業務部門按照歸檔要求最大范圍地將文件資料及其相關元數據進行預歸檔，檔案部門對此進行審核、鑒定，最終對具有檔案價值、符合要求的電子文件進行正式歸檔。經過兩個環節的“歸檔”，可以使最終形成的電子檔案更加真實、全面地反映形成機關的業務活動，更好地保證檔案的原始記錄性。由于電子文件具有特殊性，要維護其完整性、真實性，檔案部門需要在預歸檔階段對電子文件進行審查與鑒定，如不符合歸檔條件則退回形成部門進行補充完善，系統也會顯示所缺失的要素。電子文件預歸檔后，檔案部門對預歸檔的電子文件具有管理權限，因為電子文件一經預歸檔就被固化，不可再更改，之后的任何操作都會作為審計日志內容記錄下來，檔案部門需要對預歸檔的文件進行維護與審查。在國外的理論和實踐中，都強調電子檔案管理系統（ERMS）通過捕獲納入具有檔案價值的信息。所謂捕獲（capture），是指將文件或數字對象納入檔案管理系統（ERMS），設定元數據對文件進行著錄并將其置于背景之中的過程，從而使文件得到長期、恰當的管理。［6］從電子文件捕獲的操作范圍、時間、方式來看，捕獲與傳統歸檔有所區別，捕獲的對象可以是任何電子文件，而歸檔的對象只是具檔案保存價值的電子文件，前者的范疇大于后者，［7］且二者在實際工作中不屬于線性流程關系，我們也不能籠統地把傳統的歸檔等同于捕獲。但從實質上說，文件的捕獲對應于本土化的語言和管理方式也就大體相當于歸檔工作的預備階段。因此，結合我國國情，并參照廣東省黨政機關檔案管理系統建設的實際情況與成功經驗，可將“預歸檔”看作國外的“捕獲”，這樣的理解更加符合我國“本土”情況，更容易將電子檔案管理工作與傳統檔案管理工作相對應，便于明晰歸檔或捕獲是電子檔案管理工作的邏輯起點。對電子檔案管理而言，其實際工作的邏輯起點與傳統紙質檔案管理一致，只有文件業務和管理的相關工作結束，作為文件歸宿的檔案管理工作才能正式開展。從實際管理權限來看，相比傳統檔案管理，雖然電子檔案的歸檔時機有所提前，在實際工作中可表現為電子文件的預歸檔或捕獲，但電子文件的預歸檔賦予檔案部門審查與鑒定的權力，正式歸檔則是賦予其保存與維護的職責，因此，歸檔意味著文件工作的結束，也標志著檔案工作的開始。

2.3明晰邏輯起點

無論是紙質檔案還是電子檔案，檔案管理工作都是從檔案部門獲得實際管理權限開始的。實際中若沒有相應權限，管理工作就無從開展，如把檔案管理前伸到文件形成及其信息系統的設計階段，在事實上是難以做到的。在電子政務系統中，檔案部門的工作從文件預歸檔開始，文件在辦公自動化系統（OA系統）中形成和辦理之后，及時將其進行預歸檔或及時捕獲，至此，檔案部門對電子文件有了實實在在的管理權限，即便這些文件還未經過正式歸檔，檔案工作實際已經由此展開。綜上，電子政務系統中的歸檔可分為預歸檔和正式歸檔兩部分，而結合我國實際情況，可將預歸檔看作國外所提出的“捕獲”。與紙質檔案管理相對應，檔案部門從文件預歸檔環節開始就對其具有實際管理權限與責任，管理工作就此展開，文件工作也就此結束，因此，電子檔案管理的邏輯起點仍是歸檔或捕獲。

3全程管理與前端控制的理論反思

全程管理與前端控制已經成為業界普遍提倡和認同的原則和理論，特別是前端控制理論，更被稱為“電子文件時代的新思維”。［8］“全程管理原則是指對電子文件從其產生、流轉到永久保存或銷毀的整個生命周期進行全過程的管理，形成一套無縫銜接、系統完整的管理鏈條”。“前端控制是指為了確保電子文件的完整齊全、真實可靠，檔案部門和檔案工作者應該在電子文件生成之初（甚至是電子文件管理系統設計之初）就對電子文件進行前期的監督與控制”。［9］

3.1全程管理與前端控制理論的不合理之處

3.1.1現實中的尷尬

無論全程管理還是前端控制，都是從檔案部門的角度出發，強調要從形成階段開始對電子文件的整個生命周期實行管理。然而，這兩個理論在現實中存在一定的矛盾與尷尬：如果實現了對整個生命周期的管理，那么是將檔案部門視為全過程的管理者，此時并不需要強調所謂的“前端”與“后端”，因為它們都被檔案部門共同規劃和管理著，應該受到同等的重視；而如果強調前端控制，則是將檔案部門視為后端的管理者，在這種情況下，檔案部門對前端的管理在實際上難以實現。因此，這兩個理論不僅本身就存在邏輯關系上的矛盾，而且在實踐中也存在難以實現的尷尬。

3.1.2實踐中的不可行

InterPARES項目的主持人露西安娜•杜蘭蒂教授在第十七屆國際檔案大會上指出，在從電子文件到電子檔案的整個生命周期中，文件的形成者和檔案的保管員共享管理者的角色和職責。［10］也就是說，在實踐中，文件的形成者與檔案的保管者各有分工、各有權職，雙方在實踐中并不存在誰領導誰，或者誰管理誰的情況，而是作為不同階段的管理者，分別承擔從電子文件到電子檔案這一完整生命周期的管理責任。對于我國的機關檔案室而言，它的工作前接文件形成部門，后接檔案館，正處于整個生命周期的“中端”。一般而言，我國機關檔案室與業務部門之間是平等的業務流程和業務支持的關系，并不存在領導關系，因此檔案室無權對前端的業務部門進行管理；機關檔案室與檔案館之間也只有業務交接關系，無權對檔案館工作進行干預。因此，機關檔案室無法實現前端控制，更無法做到全程管理，應該認清自身在整個生命周期中的樞紐地位，充分發揮“承前啟后”的作用。只有各司其職，才能保證電子文件和電子檔案管理全過程流暢、規范、安全。因此，在實踐工作中，檔案部門的職責應該是負責電子檔案的管理與保存，并從整體出發，積極關注與參與相關工作，而不可能做到針對電子文件的“前端控制”，或擔負起電子文件和電子檔案全生命周期的“全程管理”。

3.2機關檔案室在全生命周期管理中的定位

從理論和實踐上看，檔案部門都無法做到全程管理與前端控制，檔案部門的職責是保證歸檔文件真實、可靠、完整、可用。機關檔案室既是電子政務建設的組成部分，也是數字檔案館接收永久電子檔案的直接來源，處于整個生命周期“中端”位置的它，更應該具有手明晰的定位。

3.2.1建立極具包容性的檔案管理系統

對電子檔案管理系統而言，與業務信息系統之間的接口是保證電子文件歸檔原始性的關鍵，只有最大限度地接收并保存形成單位所移交的文件，才能保證后續的檔案管理工作正常開展，更好地發揮檔案部門的作用。因此，機關檔案室應建立極具包容性的檔案管理系統，接收并保存前端形成的電子文件，并保證其真實性、可靠性、完整性和可用性。

3.2.2開展專業的檔案管理工作

機關檔案室的工作包含兩個方面：一是要提供多途徑的檔案檢索與利用服務，為機關管理和機關職能活動提供必要的檔案信息支持，同時也要充分發揮專業優勢，為本單位的信息化建設提出專業性的檔案管理需求與意見；二是要向檔案館移交長期保存的電子檔案，確保移交檔案的完整性與檔案管理的連續性，為檔案館工作提供必要的基礎支撐。此外，當下我國的數字檔案館建設還處在起步階段，機關檔案室作為檔案信息化的先行者，可以為數字檔案館的建設提供有用的實踐經驗與參考實例，促進數字檔案館建設工作的順利開展。因此，對于機關檔案室而言，其工作具有十分重要的樞紐作用，更應該明確自身的工作定位，確保從電子文件與電子檔案管理的連續性。

3.2.3積極關注全過程管理

正如露西安娜•杜蘭蒂教授所強調的：隨著InterPARES研究的深入，將繼續證明這樣一種觀點———不采取全程管理的眼光，就不可能保管電子檔案。［11］而早在1997年國際檔案理事會的電子檔案管理指南中，也指出檔案部門在電子文件、電子檔案全生命周期中職責的有限性。［12］對此，我們的理解是：全程管理是一個多部門分工協作的過程，檔案部門作為其中的一個重要角色應該具備整體的眼光，為全過程管理提出相應的意見與建議，積極參與電子文件相關管理規范、標準等的制定，做到“全程關注”。具體來說，機關檔案室可根據檔案管理的業務需求，為前端文件形成部門提出工作建議，為本單位的信息化建設提供參考意見，并為檔案館積累和輸送檔案。

4電子檔案的真實性問題

電子檔案的真實性是檔案部門尤為關注的核心問題之一。電子形式載體與傳統載體的巨大差異使得信息記錄難以具有傳統載體的穩定性和固化性，對于以維護檔案原始記錄性為使命的檔案部門而言，這無疑帶來了新的管理問題。在實際工作中，機關檔案室擔負著接收和整理電子文件的重要職責。在電子文件轉化成為電子檔案的過程中，機關檔案室在保障電子文件和電子檔案真實性中的作用和責任是重要而有限的。

4.1真實性的內涵

在國際上，以InterPARES項目為代表，圍繞電子檔案的“真實性”問題做了許多研究，對于Inter－PARES詞典中“真實性”（authenticity）這一概念的定義，［13］筆者的理解是：指一份記錄作為檔案的可信賴性，即檔案與它在文件階段形成時的原始狀態一致，沒有被篡改或誤用。這一理解中的“真實性”是針對檔案而言的，這也與我國檔案管理工作的權限與職責相符，即維護檔案的原始記錄性。在我國的研究中，則將“真實性”需求劃分為兩個方面：一是文件在形成過程中的真實，即一份文件客觀反映和真實記錄了機構業務活動；二是文件在形成之后的真實，表現為文件（檔案）在業務活動結束之后的生命周期里未被更改，仍然保持產生時的本來面貌。［14］對應上述概念，真實性要求可分兩個部分：一是形成的電子文件在移交到檔案保管者那里之前是真實的，即文件的真實性，包括兩層含義———文件未被篡改、損壞，以及文件內容真實性即文件所記錄的內容是真實、客觀的；二是對被移交到保管者那里的電子檔案的真實性，在實際工作中表現為文件在業務結束被歸檔后，仍保持其原始面貌，即對文件真實性的維護。

4.2真實性保障的內在要求

我國研究中“真實性”所包含的兩方面要求實則對應了文件形成部門與檔案部門不同的管理職責。對于文件的真實性及文件內容真實性的保證，關鍵取決于文件形成部門，而非檔案部門；對于文件原始面貌的維護才是檔案部門應有的職責。保障和延續電子文件真實性的任務是由文件形成部門和檔案部門共同承擔的，其中，文件形成部門起決定性作用，檔案部門則對“真實性”進行拷貝與維護。（1）形成部門決定文件真實性。首先，文件在生成和辦理過程中是否被篡改或破壞，是前端文件形成甚至系統設計與維護的工作，并不是由檔案部門決定的，檔案部門負責保障歸檔后的文件不被篡改或破壞，而不能保證文件在形成過程中沒有遭受損壞。其次，文件的內容與客觀事實是否相符，更應由文件形成單位負責，絕非檔案部門可以決定。如果形成單位都無法證明形成的文件是否與客觀工作、事實相符，檔案部門更加無法去探究前端系統中文件的可信度。因此，文件形成單位負責保證文件形成過程的真實性，檔案部門不應該也無法干預這個過程。也就是說，形成單位給了檔案部門怎樣的文件，原則上檔案部門的職責就是盡最大可能地保存其原始狀態，不會因為文件的真實性有一點瑕疵而不予歸檔保存。形成單位提交的檔案是真實的，檔案部門得收，即便提交文件的內容不是完全真實的，檔案部門也得保存其原始狀態，因為這種不真實的電子文件依然是業務工作的真實記錄。（2）檔案部門維護檔案真實性。雖然文件的真實性不由檔案部門決定，但文件一經歸檔成為檔案后，檔案部門就有義務與責任保證歸檔后文件（即檔案）的真實性，如在管理過程中出現檔案被篡改或誤用的情況，檔案部門就需對此負責。從對In－terPARES項目“真實性”定義的理解出發，針對檔案真實性，檔案部門需要防止歸檔后的檔案被篡改或誤用，保證檔案的原始狀態，以維護其真實性。由此可知，拷貝電子文件的真實性，并盡最大可能為電子檔案的保存提供合適的環境，維護電子檔案的原始性與真實性才是檔案部門的職責所在。此外，檔案部門應對前端文件形成部門給予相對充分的信任，因為不僅僅只有檔案需要“真實性”，文件形成單位的工作開展也同樣需依賴文件的真實屬性。

4.3檔案部門對真實性的管理職責

總的來說，檔案部門的責任在于固守檔案的本質屬性，維護電子檔案的真實性，而非保證電子文件的真實性。并且要明確，不僅應在保存過程中維護檔案真實性，還應在為用戶提供檢索利用時對真實性進行維護。因此，檔案部門的職責實際與傳統檔案管理相一致：第一，在文件歸檔時驗證其真實性，尤其是對元數據的完整性和合規性情況進行鑒定；第二，建立包容性極強的檔案管理系統，以更好地在文件歸檔和檔案移交時實現真實性的對接與拷貝，以包容性管理來維護歸檔文件的原始性，從而最大程度地保證歸檔文件的真實性；第三，在未來的保存、遷移、利用中持續地維護電子檔案的原始性、真實性。

5電子檔案的長期保存問題

電子檔案的長期保存是檔案部門和檔案學界共同關注的重要問題之一。

5.1研究概況及其邏輯根源從檔案學界的研究情況看，電子檔案長期保存研究希望解決的關鍵問題是保證電子檔案具有長期的真實性和可讀性。電子檔案載體技術的天然特性給長期真實性和可讀性帶來了與紙質載體全然不同的管理障礙，主要表現在對設備的依賴性、信息與載體可分離性、易更改性等方面［15］。以此為出發點，國內繞這一問題開展了較多研究，其中，從我國的具體研究主題看，現有的相關研究主要從電子檔案長期保存中涉及的保存策略［16-17］、格式要求［18］、合作機制［19］、標準體系［20］、技術方案［21-22］等方面展開，同時也不乏對國外研究與實踐的介紹［23-24］，以及特殊形式檔案信息資源長期保存問題的研究［25］。在上述研究中，目前已經形成仿真、封裝、遷移、開放性描述等一系列共識性的管理策略。從總體而言，國內外檔案學界對該問題的研究基本都可概括為“策略性”研究。這一研究的根源在于，使電子檔案具有長期的真實性和可讀性。然而深入分析這一問題的研究特點，我們可以發現，在電子檔案的長期保存問題中，檔案學界與檔案部門實際上具有一定的職責側重和特定的角色定位。

5.2反思檔案管理工作原則在傳統的和電子化的檔案管理中，我們可以總結出檔案管理工作的固有原則，這些原則主要體現在兩個方面：一是電子檔案的長期保存問題并非檔案界可以獨立解決的，檔案部門應當突出自身的專業特色與核心職責；二是檔案部門在電子檔案的長期保存中，應該對電子檔案的真實性、可讀性實行維護性的管理。具體而言，在電子檔案長期保存策略之中，仿真、封裝、遷移等措施的根本性技術是由計算機技術研發領域提出、攻關和實現的，檔案界則是通過對這些技術進行分析、選擇和應用，來構建電子檔案長期保存的適用策略，從而實現電子檔案的長期保存。其中，檔案界的角色是技術的選用者以及策略的研究、制定和實施者，而非關鍵技術的主要研發者，因此檔案界對電子檔案長期保存的貢獻主要在于管理策略。以紙質條件為參照，我們同樣可以發現相似的角色定位。在紙質檔案的長期保存中，為了保證紙質檔案具有長期真實性和可讀性，檔案部門采取的措施主要包括檔案實體的物理管控以及檔案文獻修復工作，其目的是保證檔案不被篡改、信息內容可讀和檔案實體存續。從根本上而言，檔案部門無法決定紙張的使用壽命，因為這最終取決于造紙技術；檔案部門也無法決定檔案形成機構的紙張選擇，因為這取決于檔案形成部門業務活動的需要。在紙質檔案的長期保存中，檔案部門的角色與職責是在獲取檔案的管理權限之后，將檔案放置在一定條件下進行維護性管理，其根本目標并非“絕對永久”地保存檔案實體，而是通過管理性、技術性策略，盡可能地延長檔案實體保存時限，使檔案能夠盡可能長久地為社會提供利用服務。因此，從時間和空間上看，檔案部門對紙質檔案長期保存的管理職責具有相對獨立性，與業務部門、技術研發者之間存在明確的角色區分。電子檔案的長期保存與上述情況具有本質上的相似性，在社會技術的發展中，檔案部門應該以相對穩定的管理職責與管理方式來應對社會活動方式的多元化趨勢，因此檔案學界和檔案部門都應該找到并明確檔案長期保存工作的核心價值與角色定位，從而以具有學科特色的管理體系來完善實際工作。在近年國外與國際性的實踐中，同樣體現著這樣的邏輯關系與工作原則：（1）OAIS參考模型。OAIS參考模型的制定者是美國空間數據系統咨詢委員會（CCSDS），美國的ERA、英國的Cedars、加拿大的ADRI等項目都以該參考模型為電子檔案長期保存研究和開發的基礎。［26］檔案界等保管領域并未研發出這一根本性的架構模型，而是對OAIS模型進行分析與應用，是制定管理策略的重要依據。基于OAIS的長期保存管理模式又體現著維護性的管理思想，比如OAIS模型提倡通過檔案信息包進行長期保存，而使用信息包向利用者提供檔案利用，從而保證檔案信息包的安全、穩定。（2）Inter－PARES研究項目。InterPARES項目的開展離不開其他學科領域的參與和支持，在電子檔案真實性維護與長期保存的研究過程中，該項目吸納了來自法律、歷史、計算機技術與工程、信息科學及化學等多學科的專家學者為其提供專業領域的智力與技術支持。［27］檔案界從其他學科領域提供的專業知識中，選用與管理目標相契合的技術和方法，明確管理取向與管理需求，制定管理策略。（3）美國NARA云歸檔計劃。美國NARA2014-2018財年的戰略規劃明確將云環境下形成和使用的檔案納入管理范疇。針對這些檔案，主張研究和推進“云歸檔”及相關的保存策略。［28］這也反映了“維護性”的管理思想———提倡檔案部門在尊重檔案形成機構活動方式的前提下，以固有的檔案管理原則與方法為基礎，形成對前端活動方式具有適應性和包容性的管理策略，保證從既有活動交流方式中形成、固化的檔案材料得到及時、有效管理。

5.3對電子檔案長期保存實行維護性管理

從工作性質上看，電子檔案的長期保存無疑屬于檔案部門的工作職責范疇；然而從更深層的內在需求上看，其工作效果卻并非僅僅取決于檔案部門。檔案部門在電子檔案的長期保存中具有相對獨立的工作職責與角色定位，這不僅根植于檔案工作的核心價值，也是社會分工專業化的發展需求所致。因此，在電子檔案的長期保存問題中，檔案部門應進一步反思自身的根本價值、固有原則、社會意義與實際邊界，檔案學界則應以此為基礎繼續開展更具專業意義的理論性與應用性研究。

6電子檔案管理的雙套制現狀與單軌化趨勢

電子檔案與紙質檔案的雙套制歸檔與雙軌制管理是社會發展邁向信息化時代初期的普遍做法，在主流信息載體從紙質向電子更替的過渡性時期，雙套制與雙軌制為檔案管理提供了一種有效的解決方式。然而隨著技術發展與社會活動方式變化，雙套制與雙軌制則顯現出了一定的不適應性。

6.1雙套制與雙軌制面臨的挑戰

在檔案信息化建設中，“雙套制”指文件歸檔后紙質版本與電子版本共存，或稱“雙套歸檔”；［29］目前檔案學界對“雙軌制”的定義可以總結為，在文件形成、流轉的全過程中，電子形式與紙質形式始終共存，這實際也意味著在文件流轉的終端，也將以“雙套制”進行歸檔，在檔案管理的過程中也仍然按照“雙套”執行管理，因此雙軌制既是文件管理的“雙軌”，也是檔案管理的“雙軌”。一般認為，雙套制和雙軌制的優勢在于，對電子形式而言安全可靠，對紙質形式則便于查詢利用、整合共享，二者形成互補的效果。［30］這也是雙套制與雙軌制得到廣泛應用的內在原因。盡管如此，隨著計算機技術的發展和普及，社會對于以電子形式為載體的活動方式越發適應和依賴，紙質形式逐漸成為電子形式的一種“硬拷貝”（hardcopy），雙套制與雙軌制從以往以紙質為主轉變成為以電子為主，這就使得雙套制的管理方式產生了一定的弊端：（1）資源浪費。從調研中發現，實際工作中許多單位往往會在文件階段以電子形式形成和流轉，到歸檔時就將電子形式的文件打印成紙質硬拷貝，再將電子版與紙質版同時歸檔，在檔案管理過程中，需對兩個版本同時進行維護；而在檔案部門進行檔案數字化建設時，往往由于電子版本管理不善或未予歸檔，而又要將紙質檔案統一進行掃描，形成電子檔案。在這一反復處理的過程中，實際對資源造成了不小的浪費。由于電子檔案的管理不善，同時造成重復勞動和存儲空間的浪費，而在電子—紙質—電子的轉換過程中，期間又經歷了并不必要的紙質形式階段，直接導致紙張資源浪費，也對檔案管理人員造成了更大的工作負擔。因此，如果能夠完善電子形式的管理手段，就能避免出現上述資源浪費的問題。（2）對檔案原始性與完整性的管理失效。雙套制與雙軌制在管理效果上無法實現對檔案真實性與完整性的有效管理。對于以電子形式形成、流轉的原生電子檔案而言，通過打印硬拷貝歸檔，實際造成了背景信息（context）的損失———無法有效保留支撐電子檔案真實性、完整性的元數據。如此一來，后續對于紙質版本檔案的管理，其客體對象都是原始性已經損耗的檔案，這種紙質版本僅承載了檔案的信息內容。對于原生電子檔案而言，只有同質歸檔管理才能最大限度地一并保存其重要修改記錄和相應的元數據，也才能最大限度地保護檔案的原始性與完整性。從管理流程而言，采用完整的同質流程對電子檔案進行收集、保管、利用、傳輸和移交，是對電子檔案原始性和完整性的連續性管理。因此，對于以原生電子檔案為主且具備一定條件的單位或領域而言，電子檔案管理單套制和單軌制是更具適應性和有效性的管理方式。

6.2雙套制與雙軌制的根源分析與轉變需求

雙套制與雙軌制的廣泛推行，從其根源上而言，可以說是出于對電子形式載體原始性、穩定性的不信任，因而對電子檔案采取相對謹慎的管理方式。在信息化建設早期，由于電子形式載體管理技術尚未成熟，電子檔案瞬間丟失、無法找回，或篡改不可溯的現象比比皆是，相較之下，紙張的穩定性與可控性遠遠優于當時的電子形式載體，并且紙張的使用為人們所熟悉和信任，因此，雙套制和雙軌制成為檔案管理中的通用方式。在后續研究中，學者們對電子檔案的“原始性”問題展開了研究，提倡以“真實性”、“可靠性”等概念對紙質條件下的“原始性”進行拆解詮釋，以此取代傳統的“原始性”觀念。［31］隨著對電子檔案真實性問題研究的深入，目前已經形成有效的電子檔案真實性問題解決思路與實施技術，電子檔案管理者與使用者對于該問題的觀念也正逐漸發生變化。實際上，在社會生活的其他領域，電子形式這一虛擬化的信息載體已經得到廣泛應用。比如，在銀行業務、證券業務、電子商務等事務中，數字化信息早已成為業務活動中的主要甚至唯一形式，社會對于這類事務幾乎不存在不信任感，對電子形式予以信任在這些領域中習以為常；會計檔案管理領域也正積極開展電子檔案管理單軌化的推進工作，國家發改委辦公廳、財政部辦公廳、國家稅務總局辦公廳、國家檔案局辦公室于2013年12月向多市、多單位通知（發改辦高技[2013]3044號），要求各單位組織開展電子發票及電子會計檔案綜合試點工作，據了解，相關工作已經取得一定進展和成效。可見，在以電子形式為業務活動開展主要方式的領域，其對于電子形式信息的信任度較高，也更積極推動相關技術的改造和應用，推行業務全流程電子化。對于檔案管理而言，隨著技術發展與社會活動方式變化，對于電子形式等虛擬載體的不信任將逐漸消退，并建立起穩定的信任感。任何主流載體都不是等到真實性能夠得到完全保證，且長期保存問題得到完全解決時才得以普遍使用的，社會選用一種介質作為主流信息載體往往是出于實用主義的考慮，即滿足方便、快捷、可共認等基本要求即可。這其中對于載體實際也有一定的真實性和穩定性要求，不具有真實性、穩定性的載體是無法成為主流介質的。檔案部門對于這種真實性和穩定性固然具有更嚴格的要求，然而隨著電子形式日益普遍化，計算機領域也正不斷完善其技術特性，從而使其更好地滿足社會活動需要。因此，檔案部門的專業性管理要求應該通過完善管理策略、優化管理流程、鞏固管理制度、改善管理方法來實現，從循序漸進的實踐中積累經驗，逐步與技術部門共同建立起經過反復驗證的技術管理體系與信任體系，為電子檔案管理的單軌化提供支撐，從而滿足原生電子檔案長期真實性、完整性、易用性、可讀性、安全性的要求。

6.3國際趨勢———電子形式單套制歸檔與單軌制管理

電子檔案的單套制歸檔與單軌制管理也正成為許多國家機構的趨勢。目前，美國、澳大利亞等國家都逐漸推進電子檔案的單套與單軌管理，而不再形成或接收紙質檔案。（1）美國。2012年8月24日，美國總統辦公室以備忘錄形式，向聯邦各機關由管理預算辦公室（OMB）和國家檔案館與檔案管理局（NARA）制定的《政府檔案管理指令》，其中目標1.1和1.2要求分別對電子檔案和電子郵件以電子方式實行“單套制”管理：①到2019年，聯邦機關將以電子形式管理所有永久電子檔案；②到2016年，聯邦機關將以可利用的電子格式管理永久及定期電子郵件檔案。［32］（2）澳大利亞。自2011年7月起，澳大利亞國家檔案館持續敦促所有聯邦政府機構向電子形式的檔案管理轉型，鼓勵其以電子形式形成、管理和保管檔案，并在必要時對接收的紙質文件進行數字化掃描，從而不再形成新的紙質檔案。［33］上述實踐都反映出同一趨勢———當電子形式成為主流活動交流方式時，檔案部門也應對電子檔案實行適應性的全電子化管理。從上述國家的推行力度看來，這對于許多領域而言，既是必然的趨勢，也是迫切的需求。6.4推動我國電子檔案管理單軌化原生電子信息的規模化應用是社會發展歷程中的一種“自然選擇”結果，要最大程度地維護原生數字記錄的原始性與憑證性價值，就要實現電子檔案的單套制歸檔與單軌制管理，這也是檔案信息化建設的目標之一。在我國，雙套制與雙軌制管理已經顯示出一定弊端，許多領域的電子檔案管理單軌化具有必然性與迫切性。要推動我國電子檔案管理單軌化，首先應該建立起對電子形式虛擬載體的信任，其次應該加快完善管理策略、制度、流程和方法，在鞏固自身理論和方法的同時，加強與其他領域的合作，從實踐中積累經驗，逐步完善法規體系，在必要領域盡早實現電子檔案的單套制歸檔和單軌化管理。

篇4

當電子政務和圖書檔案管理信息化能夠協調發展時，這必將推動雙方的發展與進步。電子政務建設中的圖書檔案管理系統必須考慮它是電子政府的組成部分。因此必須從電子政府的全局出發，構建圖書檔案管理系統。與我們過去圖書檔案管理信息化的需求相比，今后系統建設至少需要考慮增加以下任務并及時部署。一是應用信息安全基礎設施，建立可信任和可授權的應用系統。在互聯網條件下，電子圖書檔案的應用和管理需要相應的網絡安全措施進行保護，確保電子圖書檔案的完整性、不可替代性和安全、保密要求。二是政府電子圖書檔案的應急措施體系應當完善。比如數據備份、事故應急響應和災難恢復系統的建立。我們應該跳出管理傳統圖書檔案的思維模式，以全新的理念、審慎嚴密的措施、科學的方法來進行圖書檔案管理信息化。從而使圖書檔案管理與電子政務達到雙贏。

二、政府信息公開與圖書檔案管理利用的關系。

2007年4月5日，總理簽署國務院令公布《中華人民共和國政府信息公開條例》，自2008年5月1日起施行。因此政府信息公開成為電子政務的重要環節之一。《政府信息公開條例》與圖書檔案管理工作關系最為密切之處，在于把國家檔案館開展的已公開現行文件利用工作納入了行政法規調整和保障的范疇。這使得人民大眾對圖書檔案的認識得到了很大的改觀。

圖書檔案在我國自古以來都是重藏輕用的，而《政府信息公開條例》的實施和圖書電子閱覽室可以適當解決此問題。圖書館、檔案館把群眾關注的社會熱點問題，及時地予以公布，可以方便群眾知曉政府信息，迎合群眾進行“文化休閑”活動的趨勢。目前，許多圖書館、檔案館在節假日推出開館服務，正逐漸成為公眾一種新興的時尚休閑場所，還在固定的時間、地點發班車，往返接送利用者，充分發揚了圖書館、檔案館作為文化部門的“人文關懷”精神。圖書館、檔案館已不再是讓人敬而遠之的圣地，取而代之的必將是親民、開放的公共服務機構的形象。

篇5

檔案信息是人類智慧的結晶，匯聚著認識世界和改造世界的豐富歷史記錄。在電子政務環境下，我國檔案管理綜合運用工作也取得了一定成就。一是對于數字化檔案管理框架基本形成，自1999年開展“政府上網工程”以來，經過多年的發展，對于電子政務環境下的信息資源整合已經初具規模，特別是隨著政府機關職能轉變和深化機構改革中，各級政府在信息化資源綜合運用中提高了管理的透明度，提升了辦公綜合效率。當前，98%的政府機關建成了網絡辦公平臺，并在政務內網與外網的協同發展中，最大化地整合了各類業務資源系統。如在宏觀管理上，金稅、金卡、金財、金盾、金審、金農等12個業務系統建立了關聯，以統一化信息平臺規范了我國電子政務各業務系統的有效對接。二是在政府與公眾之間的溝通與互動基本實現，以檔案管理信息化服務為主體的電子政務環境，將網絡信息、政府信息公開等檔案資源進行了分層開發，特別是對政府網站，從對公眾的開放上，逐步形成了機構政策條文、公告等窗口，這些窗口不僅為公眾提供了檔案信息咨詢機會，也從檔案信息服務中加強了政府與公眾間的互動。可見，電子政務環境下檔案信息綜合管理，應該從構建良性的、滿足政府與公眾雙向互動的有效平臺，并借助于現代網絡技術和信息化平臺，最大化地滿足公眾對檔案信息資源的需求。如在個人交稅、護照辦理、車牌辦理等檔案信息查詢中，提升了檔案資源管理的便捷性和效益性。

三、電子政務環境下檔案信息綜合運用中的問題及改進方向

電子政務環境為實現檔案信息數字化資源整合創造了基礎條件，但在檔案信息整合與電子政務信息資源互聯互通上，還存在一些問題。一方面從信息資源的內容上來看具有重合性，特別是傳統政府機構在中對各類文件的存儲與記錄，既有法律法規等政策性文件，還有涉及各項具體業務的統計類信息，這些信息在數字化過程中又產生了更多信息衍生資料，在鑒定其政務信息價值上增加了難度；另一方面在信息互通中面臨共同的數字化難題，隨著政府信息化建設及各類檔案館信息化建設的加快，其信息資源都面臨著數字化的共同難題，如數據庫技術、數字化掃描技術、數據壓縮技術，以及紙質文件與聲像圖文文件的歸檔問題等等，這些系統化資源在重組及編制上因數據源的差異性，還存在較多的標準化難題；再者，對于政務信息與檔案信息在信息化分層管理上，依據全宗理論，對于隸屬不同信息部門的檔案信息資源需要結合時間、價值、內容等不同標準進行歸類，從而實現信息資源共享的智能化管理。另外，電子政務環境下數字化檔案信息網絡建設中，由于經費等因素的影響，整個建設進度較為緩慢，對于已經建成的檔案類網站，其互通能力受到影響，特別是一體化建設規劃缺乏明確性，多數檔案信息網絡采用相關站點的簡單鏈接，以致于分散性、孤立性較強。對于檔案信息數字化規范及轉換標準的制定相對混亂，其因素源自社會各檔案信息所有者，未能從建設伊始就加強數據結構的統一化管理，以致于檔案信息結構模式較多，格式不統一，如異構數據庫現象嚴重、對于各檔案信息網絡體系建設缺乏有效的規范，也加劇了檔案信息資源重組整合的難度。隨著網絡化、開放性互聯環境的形成，對于電子政務環境下的檔案信息資源管理中的安全問題尤為突出。開放的網絡環境使得檔案信息收到更多的網絡安全威脅，如病毒、黑客入侵、各類間諜行為等，對于檔案信息資源的破壞及竊取行為的打擊是確保檔案資源安全穩定的關鍵。從我國檔案信息管理綜合運用實踐來看，需要從三個方面加以應對。一是做好數字化檔案信息資源的有效整合，特別是從法律、制度、規范等方面進行整合，優化電子政務環境下檔案資源管理需求配置不均衡問題。如對于數字化檔案信息特點及作用的明確，從數字化檔案信息管理中構建統一的信息資源交換平臺，切實從分散異構的檔案信息資源庫中進行技術優化，實現有效組合和銜接，增強檔案信息資源的可控性、動態性和可持續性；針對檔案信息資源與社會其他信息的集成問題，要從信息資源配置體系上，積極協調各檔案信息管理部門間的融合，利用統一用戶界面及檢索方法，實現各類用戶隨時隨地獲取有效信息，發揮數字檔案信息的服務效益。二是注重對檔案信息部門與圖書、情報信息的融合，對于數字檔案信息資源在統一建設中，不僅要從自身進行整合，還要兼顧電子政務環境下，圖書、情報信息的資源整合，以構建政府行政與檔案信息一站式服務格局。同時，針對信息資源整合中，政府檔案信息與檔案館、各級檔案管理機構、檔案信息服務機構以及圖書、情報機構間數字化信息的非統一現狀，要強化各部門間的互通與交流，著力從信息收集、整理、分工、協同、統一中，強化信息交換，構建暢通的信息資源共享機制，以便于各類檔案信息數據庫的有效融合與集成。三是要強化對數字檔案網站與政府網站的銜接與整合，隨著各級檔案機構自身網站建設的推廣，在對外進行檔案信息服務的同時，應該多與政府網站建立信息共享，特別是在提供政府信息服務及網絡辦公方面，要從現階段政府網站與數字檔案網站的有效對接中，提升民眾對檔案信息資源的便捷、快速、有效檢索的水平。

四、以某高校為例來探討檔案信息管理的綜合運用對策

在進行檔案信息資源開發及綜合運用上，高校憑借其自身信息技術優勢及電子政務信息化發展契機，通過多方調研和利弊分析，逐步形成了多層次、多任務、高效率的檔案信息管理模式。其主要舉措表現在五個方面。

（一）注重專業隊伍建設，深化校企合作

2008年江蘇鹽城師范學院檔案館通過參觀考察等活動，立足自身檔案信息化管理實際，從構建高效數字化檔案資源建設中，積極組建專業隊伍，并成立了由館長為首的數字檔案管理開發與建設小組。一方面組織人員參加專業培訓，強化對信息化檔案業務知識及技能的學習，提升團隊的業務水平；另一方面注重與軟件公司及政府檔案管理部門建立協作，通過技術服務來優化工作重心，促進整個檔案數字化建設工作的有序進行。

（二）積極組建軟硬件平臺，創造檔案信息化管理綜合運用環境

檔案信息資源綜合管理工作離不開先進的軟硬件平臺環境的支撐，在硬件平臺建設上，該院檔案館全面分析當前檔案管理業務需求，配置了2臺HP服務器，1臺Juniper防火墻，3臺Cisco路由器，高性能計算機8臺，多功能一體機3臺，A3、A4掃描儀各2臺，復印機2臺，為全校檔案信息化建設提供了硬件保障。在軟件建設上，結合當前高校檔案管理實際，從軟件的先進性、靈活性、可移植性等方面開發了新系統，使其體系結構更加開放，系統維護更加安全、可靠，特別是在功能模塊設置上，以現代數字化信息管理綜合運用為指導，涵蓋檔案的采集、處理、歸檔、存儲、利用和管理，并支持文件批量處理，PDF格式轉換與利用，以多字段為檢索條件的模塊化結構設計，既兼顧了傳統用戶的使用習慣，又可以滿足未來用戶的自定義需求。

（三）檔案信息數據庫建設與實施

依據全宗管理理念，對于檔案信息資源的數字化建設流程進行全面優化，特別是針對全宗館藏檔案信息進行清理與統計，借鑒各兄弟院校的檔案管理成效和對策，結合自身實際來進行靈活運用。如針對歷屆新生錄取名錄進行逐年掃描與統計，對歷屆畢業生的學習成績、登記表進行掃描與統計，對相關文件的索引目錄進行掃描與統計，完成數據的銜接與管理。在信息檢索上，借助于檔案信息數據庫技術，可以實現模糊查詢。如輸入學生信息上的某一關鍵詞，將會顯示與之相關的錄取名冊、畢業登記表及成績等信息。對院校相關的各類重要文件、項目文檔等資料進行掃描并統一管理，便于各部門管理人員進行快捷檢索與應用。需要強調的是，在新數據庫建設上，針對舊數據庫中的信息與館藏紙質文件的對照與核實，依據《高等院校檔案實體分類法》要求，分別對相關數據庫資料進行數據遷移和轉換，特別是對于原館藏資料中未錄入的紙質案卷，重新進行整理與核實，以實現館藏信息資源的全面數字化。

（四）實現檔案信息管理應用與學校OA系統的在線對接

檔案管理系統軟件平臺建設，在與院校OA系統的拓展與對接上，更好地實現了檔案信息資源的共享與開發。利用網絡技術來實現與OA接口的開發，并通過構建中間庫來滿足校園內外其他系統對檔案信息資源的檢索與訪問。特別是中間庫技術的應用，便于檔案管理員從定期采集的檔案信息臨時庫中進行篩選，直接存儲到檔案管理信息庫中。新軟件系統平臺在提升檔案資源利用效率上，更好地將各類信息資源進行了全面整合，突破了傳統采編人員低效、重復的工作強度限制，利用計算機輔助技術可以實現對檔案信息的選題、材料加工、利用，為整個編研工作節省了時間，降低了勞動量，提升了工作效率。

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一、事業單位檔案管理工作現狀

在新時代下，事業單位檔案管理工作現狀并不樂觀，存在一系列問題，嚴重阻礙事業單位的發展。首先事業單位沒有意識到檔案管理工作的重要性。事業單位是我國信息管理的重要機構，但在日常工作中，領導者忽視了檔案信息管理的重要性，沒有明確崗位職責，并落到實處。其次，缺乏現代化的檔案管理設備。檔案管理是一項系統而復雜的工程，需要充分利用先進的辦公設備，降低檔案信息數據的錯誤率，提高工作效率。但在實際工作中，事業單位為了減少辦公設備方面的成本支出，沒有定期更換硬件設備，辦公設備落后，已經無法滿足新時期檔案管理的客觀要求，無法充分發揮檔案信息自身的作用。同時，在日常工作中，不注重對信息資源的開發，也沒有優化利用已有的檔案信息資源。最后，事業單位不具備高素質的檔案管理人才。已有的檔案管理人員不具備基本的職業素質，不具備基本的理論知識，專業化的技能，檔案管理不規范，經常出現各種問題。事業單位也沒有定期對檔案管理人員進行系統化的培訓，檔案管理水平極其低下。此外，檔案信息保管存在安全隱患，安全性較低，無法充分展現檔案信息的利用價值。

二、事業單位檔案管理工作改革策略

1.優化事業單位檔案管理體制。在新時代下，事業單位檔案管理已成為電子政務建設的重中之重，需要統一領導與協調，使相關的政務信息價值取向、流動更加明確。為此，需要不斷優化已有的檔案管理體制，完善已有的業務流程，和電子政務建設相融合，不斷促進事業單位辦公的自動化、信息化。

2.不斷拓展事業單位檔案管理職能。在日常工作中，事業單位要對檔案管理信息進行數字化設計，檢查歸檔的電子文件，需要不斷延伸監督指導工作，在監督管理電子檔案文件的同時，還要提前對電子檔案文件進行一系列的操作，比如，鑒別、篩選，為事業單位檔案管理職能的拓展埋下伏筆。在此基礎上，需要和對應的政務中心取得聯系，全面了解文件中心的客觀需求，及時提供相關文件，使檔案文件在文件中心的地位日益突顯。此外，需要不斷拓展服務范圍，充分利用電子政務優勢，對事業單位、事業單位之間進行全方位的監督管理，提供優質的服務，向社會大眾提供各方面的政務信息，滿足社會不同領域在政務信息方面的客觀需求。

3.逐漸實現檔案信息資源的數字化。從某種意義上說，檔案信息資源數字化的實現是事業單位檔案信息化建設的首要前提，能夠對檔案原件起到一定的保護作用。在實現檔案信息資源數字化的道路上，要充分利用各種先進的信息手段，把相關的物質載體轉化為數字化信息，還構建全新的檔案目錄數據庫、全文數據庫，管理各種檔案信息資源，提高它們的利用率。此外，以電子政務管理方法、流程為紐帶，不斷優化事業單位檔案管理形式，需要統一規范事業單位檔案數據管理庫中不同類型文件格式等，并對不同類型的文件、檔案內容等方面做出統一的規定。要以事業單位自身的運營情況為紐帶，以信息化管理標準為基點，制定可行的檔案管理標準體系，并在實踐中不斷優化完善，使檔案信息更加規范、標準。

4.構建有效平臺，實現資源有效整合。事業單位檔案信息化管理平臺的構建是建立事業單位已有平臺基礎上的，檔案管理平臺、整體平臺之間屬于對立、統一的關系，需要嚴格按照檔案管理流程、業務內容等進行，并遵循相關的原則，比如，動態原則、拓展原則，對事業單位檔案管理改革工作進行客觀、科學的戰略規劃。就檔案資源有效整合來說，離不開事業單位管理軟件的應用。在優化改革的道路上，要充分發揮事業單位這個發展平臺具有的作用，實現檔案資源的優化重組，比如，檔案信息數據的歸類。

5.重組檔案管理組織架構。在新時代下，信息化對檔案管理工作有著較大的沖擊，必須走上改革的道路。改革檔案管理本身的同時，也需要對其背后的組織架構體系進行全方位的改革。最直接的方法是：把網絡信息技術人才納入到對應的組織架構中，使事業單位檔案管理信息化更具安全性。同時，還要培養專門的信息化、現代化檔案管理人才，不僅要具備專業化的管理技能，還要能夠熟練操作檔案管理信息平臺，不斷注入新鮮的血液，引入新時期事業單位人力資源管理機制。并以績效激勵制度為紐帶，提高檔案管理者的能動性、創造性。以此，使檔案管理人員更好地履行自身職責，提供優質的服務。

結語

總而言之，在新時代下，改革事業單位檔案管理，發展電子政務是非常必要的。它有利于對檔案信息資源還是進行專門的管理，進行必要的加工、提取，提高檔案信息資源利用率，減少檔案管理工作人員的工作量，能夠不斷提高檔案管理人員的綜合素質，提高檔案管理的效率與質量。同時，它能夠減少檔案管理的運營成本，提高經濟效益，便于檔案信息資源的修改、查閱、傳遞等，使檔案資料能夠更好的發揮自身的作用。以此，使事業單位不斷向前發展，走上長遠的發展道路。

參考文獻：

[1]韓英.關于事業單位檔案管理現狀與優化發展分析[J].辦公室業務,2014,21:93.

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（二）管理載體。傳統的檔案是紙質檔案，以文字記錄各類信息，而在網絡信息化極速發展的今天，政府檔案的管理工作可以通過互聯網信息化技術來將政府檔案資料以各種途徑方便快捷地記錄下來，不同于傳統紙質檔案，新的信息化檔案不僅可以有豐富的音頻以及圖片，在儲存過程中，也掙脫了以往紙質檔案的束縛。

二、電子政務環境下檔案管理工作流程的轉變分析

我國的政務部門分類極多，需要處理的信息資料繁多，所承受的壓力也是極為巨大的。在傳統的檔案管理時期，每個部門都需要花費大量的時間、人力物力去對各類檔案進行分類整理，然后結合自身工作的情況再將檔案送至檔案管理部門，這一套流程下來，不僅需要整理海量的資料，而且也無法保證資料及時歸檔，而現如今在電子政務環境的發展下，各個部門不僅可以及時有效地將需要存檔的資料傳輸到檔案管理部門，還可以徹底分清檔案之間的類別，最大程度上保證了歸檔資料的精準程度與完整性，在這種情況下，不僅可以有效降低因人為原因而導致的錯誤，還能對部門之間的信息檔案資源共享進行加強。這種管理方式對于檔案管理工作來說，無疑是極為有利的，對于檔案信息真正做到及時利用。因此，在檔案管理過程中，政府檔案管理部門首先應及時與信息技術相結合，對檔案的整理與儲存工作予以加強。另外，政府檔案管理部門一定要針對信息化檔案管理提升網絡安全度，各類安全預防措施予以完善，在檔案的日常管理工作中，應利用相應的殺毒軟件與防火墻來抵御病毒的侵襲。此外，在對一些內部信息進行處理時，更應進一步加強對信息的保密程度與限制，阻攔一切不法分子破譯檔案網站并使得檔案信息外泄。與此同時，檔案管理人員應做好檔案的備份工作，以免因一些不可避免的因素導致文件損壞或丟失，確保檔案信息的完整與完全性。

三、電子政務背景下檔案管理理念的轉變

現如今，隨著我國網絡信息化的井噴式發展，在現如今的電子政府管理環境中，政府的檔案管理工作基本已經實現了自動化、信息化的目標，檔案管理工作變得更加便捷、安全、有效。作為一名合格的政府檔案管理人員，應做到與時俱進，使工作與現代信息技術相結合，對自己陳舊的工作觀念與方式方法進行徹底改善，在日常工作要具有創新精神，以便更加科學有效地進行管理。

四、電子政務環境下完善政府檔案管理的建議

（一）加強政府檔案管理人員隊伍建設。在當前電子政務環境下，應加強對正讀檔案管理人員隊伍的建設，檔案管理工作是政務工作中的一項重要分支，政府對此項工作有著極高的關注度，與檔案管理工作直接接觸的就是管理員。因此檔案管理員應具備良好的學習能力與積極性，豐富的檔案管理經驗是必不可少的，同時還應對日常工作的經驗進行總結。

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[中圖分類號]G271；D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）18-0-01

1 電子政務系統中檔案管理的問題

1.1 文件歸檔存在的問題

電子文件歸檔中存在的問題可以分技術障礙、管理缺陷兩方面。

（1）技術層的障礙。主要體現在3個方面：①業務系統的主要功能就是處理業務，應當具備低冗余、高效率的特點，而檔案管理則因其要保證在較長年限內的安全性，則需要高度的冗余；②電子政務系統可擴展性被限制，檔案管理功能嵌入面臨著很大的挑戰；③在對數據的管理權限上，業務部門比檔案部門更加完整，但是，當清除積存數據導致鏈接變動時，檔案部門可能不能及時找到所需的檔案，從而影響了管理和維護的進度。

（2）管理上的缺陷。①管理權限得不到保障。電子檔案是存儲在業務部門中的，所以業務部門的管理權限應比檔案部門的更大；②責任主體不明確。電子檔案的管理權限實際上是由檔案、業務部門共同分享的，一旦發生丟失或篡改的問題，很難確認責任歸屬。

1.2 安全保障不足

現階段電子檔案的安全面臨著很多的問題，從影響因素上看可以分為以下3方面。

（1）技術原因。系統的技術水平直接關系著電子檔案的安全性，一旦存在黑客攻擊、病毒、軟件與硬件存在漏洞、系統與設備發生故障等情況，均會造成電子檔案的丟失或者損壞。

（2）社會或者自然因素。比如：檔案保管場地自身的條件、火災、地震等因素均會產生很大的影響。

（3）管理上的問題。比如：權限不明、操作不規范、工作人員失誤等。

1.3 整合共享方式不統一

電子檔案整合共享概念的內涵非常模糊，從廣義與狹義，宏觀、中觀與微觀層面看均具有不同的內涵，這也就造成了電子檔案整合共享不能避免的復雜性。此外，整合共享具有很多的模式，就檔案實體而言，通常采用分散或者集中式的管理，使整合共享中經常遇到途徑單一或多樣、橫向或縱向的體制、一致或異構的系統等矛盾，所以根據實際情況來看，整合共享的途徑、方式會有各種各樣的模式，不能統一。

1.4 電子檔案移交不規范

在檔案雙軌制的背景下，電子檔案的移交面臨著一定的問題。

（1）檔案的有機聯系缺失。當前的電子檔案移交中，大多移交的是單份的電子數據，未形成可以反應整體的檔案，從而使移交檔案缺乏關聯。

（2）檔案的元數據不完整。雙軌制的實施使人們存在備份的依賴心理，導致移交工作的不規范，進而造成元數據的丟失。

（3）移交工作的效率被限制。由于紙質、電子檔案的移交上存在時間差的問題，造成了工作量、成本的大幅增加。

1.5 前端控制和全程監管的矛盾

前端控制和全程監管在現實中存在著一定的矛盾。前端控制、全程監管都是基于檔案部門的位置，要求自形成初始，對電子文件進行全程的管理。但是，兩者存在一定的矛盾，若實行了全程管理，檔案部門則為主要的管理者，對前后環節進行同等的規劃和管理，就不再需要前后端的理論；但是如果重視前端控制，那么檔案部門就成為了后面環節的管理者，就不能很難實現對前面環節的管理。

2 提高電子檔案管理水平的對策

2.1 規范檔案移交

隨著對檔案管理需求的不斷提高，在線歸檔已越來越重要，且應當作為歸檔的主要方式；而離線歸檔能夠解決特殊格式或者一些的檔案材料，所以也是不可缺少的，可作為輔助手段。因此，對于電子政務系統中的檔案應采用“在線為主，離線為輔”的歸檔方式。

在歸檔規范方面應做到如下四點：①雙軌制管理是現階段的主要管理模式，所以應當將明確并區分電子、紙質兩種檔案移交的基本方法；②整理分析電子檔案在線移交中的問題，一定要遵循檔案的原始形式，預防復制形式下的雙套歸檔，并慢慢轉向單套歸檔；③明確檔案移交各個階段中檔案館、檔案室的各自責任，以保證檔案的完整、安全；④制定檔案移交的標準規范，并完善移交的技術，促進單軌化的轉型。

2.2 安全保障措施

電子檔案的安全會受到很多因素的影響，所以，要進行全方位的考慮：①技術上，強調自主研發管理系統的重要性，制定相應的加密、殺毒、備份、隔離等措施；②管理上，提高工作人員的安全意識，建立健全的監督管理體系，提高管理人員的專業水平等；③法律法規上，對檔案管理的法規、標準進行完善，確定檔案的憑證性，從而使檔案的安全管理工作規范化。

2.3 整合共享策略

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（一）為檔案管理系統提供了應用平臺。“金審工程”是國家審計政務信息化的具體體現，它構建了審計署與省級審計機關、駐地方的18個特派員辦事處之間的城際廣域聯接，以國家關于電子政務標準體系框架為指導，以網絡互連互通、信息資源共享為目標，搭建一個履行審計職能、實施審計管理、提高工作效率的電子政務平臺。“審計檔案管理系統”做為“金審工程”信息化建設的子系統成為審計信息化的重要組成部分，它以“金審工程”為依托，為檔案管理員提供了強大的管理功能。檔案管理軟件可以實現對審計檔案、文書檔案、文件資料、音像檔案和會計檔案的管理和統計，可以利用應用軟件的各種特定功能規范有序地進行歸檔、保管和借閱服務，為檔案信息化建設提供了廣闊的發展空間。

（二）加快實體檔案的數字化進程。檔案信息化建設涉及的不是檔案管理工作的某一部分或是某個局部，它起到牽一發而動全身的作用。“金審工程”電子政務系統的應用使電子文件大量產生的同時，也推動著紙質檔案的數字化速度的加快。為了實現室藏檔案信息化共享，筆者單位目前已經利用高速掃描儀等現代設備進行計算機可識別和處理的數字化信息加工，建立健全檔案目錄數據庫、現行文件全文數據庫和多媒體數據庫并通過檔案管理軟件實現了檔案信息的多介質保存，為構建數字化檔案室奠定了基礎。

（三）檔案管理的對象拓展面更廣。“金審工程”電子環境下產生的大量文件，具有制作、簽發、辦理、歸檔等一系列過程，其每一個流程都是在特定時間和特定環境，同一活動過程中形成的真實的原始記錄，只有保持整個過程的完整性才能體現檔案的價值。檔案部門對電子文件的管理應該介入電子文件的整個生命周期，以確保電子文件產生和保管符合可靠性、憑證性和可保管性的原則。因此，檔案部門管理的職能已經拓展到其前身現行文件的生成背景環境及整個過程。

二、“金審工程”電子政務環境下對檔案管理工作產生的挑戰。

（一）對傳統的檔案管理制度的挑戰。在“金審工程”電子政務環境下，公文處理部門在公文流轉運行中及時發送和接收審計業務處室的各種審計信息的電子數據，電子文件特定的形式和流程改變了傳統檔案的“事后歸檔”的管理模式，使檔案工作的重心開始前移，由過去的公文處理完畢后集中統一整理指導，變為文件形成過程中就予以管理與監控。

（二）對傳統檔案管理分類的挑戰。紙質檔案的分類只能體現一種屬性聯系，這種單線排列的方式是手工操作管理檔案的需要，但在“金審工程”電子政務的環境中，文件的形式特征和內容特征均發生了變化，電子文件可以通過計算機系統進行迅速、有效、多角度的整序，不再需要對它進行象紙質文件那樣的分類整理。不同的利用者可以根據不同的需要，利用辦公信息化系統對電子文件進行自由組合分類。

（三）對傳統檔案保管方式的挑戰。“金審工程”電子政務的環境下，公文的流轉程序中公文的草擬、簽發、傳遞、督辦、文印有著嚴格的管理制度和技術措施。隨著金審工程的完善，人們對紙質文件的依賴性將逐漸減弱，而更多地通過金審工程應用系統，在各審計實施環節保存、獲取和利用相關的電子信息，而電子信息的無形性、易消失和易改動等與生俱來的風險性將為檔案保管帶來諸多的困難和障礙。

（四）對傳統檔案管理利用環節的挑戰。在“金審工程”環境下電子文件不斷增多，并結合電子文件自身的特點推進電子文件傳遞過程、利用方式向深層次發展，一方面有助于檔案部門樹立開放的全新的檔案利用服務意識。另一方面，嚴格權限管理、分層管理的查詢模式有針對性的開展信息利用，滿足不同人群的需要。

三、抓住機遇迎接挑戰，探索檔案信息化發展的新舉措。

（一）建立健全制度。如何做好“金審工程”電子政務中電子公文的安全管理，無論對檔案部門，還是對文書部門都是一項新工作。它關系到電子政務環境下檔案信息資源能否實現科學管理和有效利用。因此，只有認真做好電子文件安全管理工作，建立健全科學、合理、嚴密的管理制度，才能切實保障信息資源不流失，完整、規范、安全地進入信息資源庫。

（二）采用“雙軌制”歸檔。鑒于審計檔案的特殊性，從一定意義上來說，在現有技術還不能完全保證固化電子檔案的價值時，將其轉化為紙質文件，雖是權宜之計，卻也不失為現階段一個切實可行的辦法。由于缺乏電子文件法律憑證作用的認可，為了保護檔案的真實性，實現電子檔案的價值，有必要實行“雙軌制”的檔案保管方法。所謂的“雙軌制”指電子文件在運轉過程中或者歸檔后電子文件和紙質文件一起歸檔保存的形式。但是，隨著電子文件在技術、法律方面不斷成熟和發展，電子歸檔的所有環節問題都會逐步得到解決，“雙軌制”必將被廢止。

（三）文檔一體化建設。“金審工程”電子政務可以說為文檔一體化創造了得天獨厚的條件。“金審工程”電子政務的本質就是充分利用信息技術對傳統的審計管理模式和業務流程改造并進行有效的信息資源整合，實現公文管理的高效化運轉。因此，電子政務環境下檔案工作和文書工作之間的界限變得逐漸模糊，有效的運行文檔一體化的管理將文書、檔案管理融入到一個系統之中，即符合檔案的自身特點，同時可以借助強大的信息資源網絡，滿足不同利用者的需求，使檔案資源得到充分的共享。

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2 電子政務環境對檔案管理的巨大影響

2.1 理論層面

2.1.1 促進檔案部門樹立開放式服務理念

電子政務是一個政府部門運用信息網絡技術，向公眾、企事業單位以及其他政府機構提供信息和服務的過程，其管理和服務是在一個開放的平臺上進行的。電子政務的核心思想之一就是使得政務更加公開化、透明化，政府的職能要從管理型轉向服務型。電子政務的開放模式，有助于檔案部門樹立一種開放的全新的檔案利用服務意識，為檔案利用服務開拓一個新的發展空間。在電子政務環境下的檔案利用服務，就要求檔案部門轉變觀念，改變“坐堂式”的、“你要我供”的被動提供利用方式，樹立開放式主動利用服務理念，更大程度地向社會大眾開放檔案，變傳統的主要服務于行政部門向服務于公眾轉變。開放式的檔案服務理念意識，順應電子政務建設與發展的需要，可以使檔案走向社會、走進大眾的生活，滿意社會各方面對檔案利用的需要。這就要求檔案部門以開放的理念,謀劃利用服務工作,借助計算機網絡技術構建檔案信息服務利用模式。

2.1.2 檔案管理基礎理論受到的沖擊

檔案管理基礎理論在電子政務環境下受到了多方面的挑戰。其一，由于電子政務是在線服務，在一定意義上它已失去了空間和時間的限制。這樣形成的文件由誰歸檔、按什么原則歸檔就成了一個簡單而又難以解決的問題。實質上，這是對檔案管理的基本理論“來源原則”的重大挑戰；其二，電子政務強烈地要求傳統的政府組織機構和工作程序進行徹底的改造，以適應其先進的技術要求。這也必然使長期以來作為我國檔案工作依據的“全宗理論”發生變化。

2.2 實踐層面

2.2.1 檔案管理工作重心的轉移

電子政務環境下，檔案管理的基本矛盾不僅限于檔案管理水平的有限性與檔案利用需求的多樣性之間的矛盾，而更多地表現為檔案信息供給能力與多變的檔案信息需求之間的矛盾，是檔案管理機構數字化檔案信息的收集能力、服務能力和用戶需求水平之間的矛盾。基本矛盾的改變使檔案管理工作的重心向數字化檔案信息的收集能力和服務能力上轉移，以滿足千變萬化的用戶需求。

2.2.2 檔案管理業務流程急需重組

電子政務環境下，檔案的存在方式不再是紙質的，而是數字化的。數字化檔案信息具有可隨機存取、檢索，可快速遠程傳遞等優勢，這種區別不僅改變了檔案信息載體的表現形式和信息的組織方式，還決定了檔案管理工作各個業務流程中所采取的方法。如檔案收集工作，電子政務環境下，一旦文件形成后被確認為有保存價值，系統就會對其進行自動歸檔，通過網絡傳遞的形式使其處于檔案管理部門的全面監控之下。因此，傳統的收集工作“解決檔案分散性與檔案要求集中利用之間的矛盾”在電子政務環境下，幾乎可以忽略不計了。

3 電子政務環境下的檔案管理策略

3.1 管理目標———信息資源共享

電子政務信息資源主要包括兩大部分：其一是電子政府為維持系統正常運轉而存儲的大量有價值信息，即傳統的政務檔案信息。這部分信息經過檔案管理部門的鑒定，將作為檔案館的數字化館藏而成為檔案信息資源的重要組成部分，納入數字檔案館的信息資源建設中，由政府部門提供設備和資金，利用檔案部門的人力與智力資源優勢，進行信息資源的聯合開發，從而形成優勢互補、資源共建共享的信息化建設機制。其二是電子政務系統在進行政務處理工作中產生的以電子文件為代表的政務信息，這類信息將成為今后檔案信息資源的主體，是未來的主流信息源。

3.2 管理策略———前端控制

電子政府的“整個服務過程變成了一個信息過程，用戶的服務要求和政府對這一要求提供的服務都以信息的形式傳輸，這成為電子政府的一個最顯著特征。”因此，電子政府服務過程的實質是信息服務，現行文件和檔案信息的開放是其信息服務內容之一。由于電子的整體性、連續性和現實性，檔案管理要在電子政務的整個服務過程中發揮作用，就不能停留在傳統的后端被動服務階段，而必須采用積極的“前端控制”策略。

“前端控制”策略，就是要求檔案部門積極主動地提前介入相關信息資源的收集、整理、利用等工作，并使自身工作與電子政務系統的發展同步。總之，電子政務環境下檔案管理的“前端控制”策略是“系統原理的要求，是背景保留的要求，是即時歸檔的要求、是長期利用的需要，是信息安全的需要。”

3.3 管理保障———信息安全與標準規范

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（1）公共服務功能。公共服務功能就是檢測政務管理水平高與低的重要指標。檔案管理建設是否合理，是否符合公眾的需要等，都受到政府公共服務功能的影響。所以，增強檔案管理的公共服務功能，能夠使政府與民眾聯系更加密切，真正做到檔案管理取之于民、用之于民。

（2）內部服務功能。內部服務功能主要指政務內部的一種服務。圍繞檔案管理信息化建設環境下的網絡技術，實現通訊、人力資源、安全保密等功能。要想增強內部服務功能，可以通過增強公共服務功能而形成一種外部拉力。要想提供更好地服務功能，必須要有良好的內部服務作為支撐。這種來自外部的需求，會對內部的合理化、規范化提出進一步的要求。

（3）部門管理功能。檔案管理不能脫離現實的行政管理要求。結合政務日常管理，可以在原有的考核體系中適當增加基于部門管理的職能要求，這樣便可以更好地發揮檔案管理平臺作用。

2、電子政務服務于檔案管理的作用和意義

（1）增強電子政務服務功能，是提高檔案管理能力的重要體現。檔案管理工作必須始終服務于我國政府職能的轉變，必須始終服務于社會公眾，必須始終服務于促進科學執政、民主執政、依法執政和提高黨的執政能力。不斷加強電子政務的服務功能，是主動順應我國政府改革發展趨勢的行動舉措，更是充分保障公民知情權、參與權和監督權的必要環節，對于加強構建社會主義和諧社會的能力，將起到極其重要的促進作用。

（2）增強電子政務服務功能，是提高檔案管理績效的原則要求。檔案管理強調“以服務為主線”，與電子政務“立黨為公、執政為民”的宗旨完全吻合。檔案管理績效評估的側重點與意義，已經不再局限于檔案建設水平，更多的是在評估各級政府檔案建設所體現出的應用效果。

（3）增強電子政務服務功能，是促進實現檔案改革的重要力量。公眾通過檔案信息化管理，可切實體驗到創建現代服務型政府的理念和實踐，可以分享政府改革的實際成效。如果檔案管理所呈現的服務是政府傳統的服務內容和服務方式，不能給公眾獲取政務服務帶來方便，也就失去了“特色”，公眾就會不認可，不滿意，這樣的檔案管理就必然會失去存在的價值。

二、未來電子政務服務于檔案管理的發展趨勢

1、以人為本，由偏重檔案個體服務向注重公共服務轉變。檔案管理以服務公眾為中心，是建設服務型政府的內在要求，也是電子政務發展的必然要求。如果公眾通過檔案管理系統能夠方便享受到政務信息的服務，能夠快捷方便地辦理各種服務，自然也會關心檔案建設和發展，也會積極主動地配合提高政府檔案管理的服務能力，從而推動服務型政府的形成。

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一、檔案管理信息化建設現狀分析

（一）信息化基礎設施薄弱。檔案本身的性質決定檔案信息化建設必然需要一定的軟硬件基礎，比如局域網、性能良好的電腦、檔案數據庫以及大容量服務器等等，同時還需要開發檔案管理專用軟件，加強檔案網絡日常維護管理工作等。然而，檔案管理部門本身不具有盈利水平，無法通過提供社會化服務獲得相關的收入，資金方面的撥付往往難以滿足信息化建設的資金投入，導致檔案管理信息化基礎設施較為薄弱。

（二）缺乏統一的標準與規范。檔案標準化、規范化是實現檔案管理信息化建設的先決條件，即需要共同的信息技術與信息語言組織檔案資料。從1979年開始，我國政府陸續頒布了不少檔案管理工作方面的標準，然而當中大部分都是針對音像、紙質等檔案類型，針對數字化檔案的標準與規范則相對較少，使得檔案管理信息化建設仍缺乏統一的標準與規范。

（三）檔案信息化與電子政務缺乏聯系。現階段，通行于互聯網中的有效信息超過80%左右均掌握在政府部門中，而政府部門中的信息大部分都儲存在檔案館中。檔案信息化建設的目的并不只是局限于檔案管理現代化的發展，同時還需要促進政務信息公開的發展。然而，我國當前仍然沒有形成政府信息資料開發利用的良好趨勢，缺乏合理的辦法與組織，檔案信息化與電子政務建設缺乏聯系。

二、檔案管理信息化建設的措施與建議

（一）加大各項基礎設施的建設力度。1.檔案管理硬件系統建設。各個事業單位應當高度重視檔案信息化建設的重要性，主動為檔案管理部門提供充足的資金，購置打印機、復印機、掃描儀及高性能計算機等硬件設施，針對一些關系到國計民生的機構，還應當配置專門用于檔案整理、收集的計算機，便于檔案信息的快速傳遞，進一步發揮硬盤儲存容量大、檢索快以及儲存方便的優勢。2.檔案管理數據庫建設。針對之前保留的傳統檔案，檔案管理部門應當加大檔案管理數據庫的建設力度，主動針對各種分散的、多種介質的檔案文本、照片、錄像以及錄音等進行有效的轉化歸檔處理，真正實現檔案資料的自動整理、檢索、查閱以及利用，進一步提升檔案管理工作的精確度與質量。

（二）統一制定檔案信息化規范標準。標準規范與規章制度不僅是檔案信息化建設的重要基礎，同時也是檔案管理信息化建設的制度保證，只有建立在統一的標準與規范約束條件下，檔案管理信息化建設的作用才能夠得到最大程度的體現。對事業單位來說，在進行檔案信息管理系統設計的進程中，應當充分考慮檔案管理系統的高效性、兼容性以及實用性，同時要針對技術標準、技術參數等實施標準化設置，例如制定數據的接口標準、安全標注及非同一類型之間的數據轉化標準等各個方面，通過針對整個檔案管理系統進行標準化建設，能夠進一步提升工作效率，減少管理工作中失誤的現象。

（三）有效整合檔案信息化建設與電子政務建設。檔案信息資源作為電子政務建設當中不可或缺的公共信息資源，要想進一步保障檔案信息化建設的成效，應當有效整合檔案信息化建設與電子政務建設。這就需要將檔案信息化建設納入政府電子政務建設的層面去進行規劃，使得檔案信息化建設、信息資源開發能夠與電子政務進行有效的整合。對檔案部門來說，應當主動加強與電子政務建設機構的交流，統一協調信息化建設，主動爭取把檔案信息管理歸納到電子政務建設當中，依托我國電子政務內網建設，構建部門網，建立檔案管理主頁，積極檔案政務相關的信息資料。除此之外，檔案管理機構應當加大網站方面的建設，在互聯網中主動實施現行文件服務中心查詢與館藏檔案目錄檢索方面的服務，以便于相關資料的共建共享。

三、結語

綜上所述，檔案管理信息化建設是一項系統、繁雜的工程，其不僅關系到檔案管理工作的質量與效率，并且還關系到事業單位未來的發展。這就需要各個事業單位高度重視檔案管理工作，正視當前檔案管理信息化建設存在的不足，針對這些不足制定針對性的解決措施，通過加大各項基礎設施的建設力度、統一制定檔案信息化規范標準以及有效整合檔案信息化建設與電子政務建設，全面促進檔案管理信息化建設的有序進行。

【參考文獻】

[1]程文富.提升事業單位檔案管理信息化建設的方法和策略[J].事業單位改革與管理，2016（02）：23.