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因為受行政體制的影響，預算編制部門、預算執行部門之間缺乏有效的溝通。公路養護事業單位沒有依據財務部門的實際數據，編制的預算與實際脫節，預算執行難度很大。

（二）預算編制不切合實際，編制方法不盡合理

現行預算編制基本采用增量預算法，這種預算編制方法只在原基數上進行累加，方法簡單而程式化，沒有考慮預算與實際支出的差異及其原因，預算編制不切合實際。

（三）預算內容粗放，預算科目使用不準確

公路養護單位在編制預算時，預算內容粗放，對本單位內部下一年度資金的真實要求和使用計劃不詳實，且預算編制人員往往是專業技術人員，對財務知識相對匱乏，對會計科目和預算科目不夠了解，編制的預算內容與預算科目出入較大。

（四）預算編制與財務執行存在差異，預算約束力不強

實行部門預算以來，很多單位沒有按要求加強預算支出管理，實際支出沒有有效控制，對預算資金仍按照以往的經驗和習慣使用，支出比較隨意，造成部門預算執行與實際支出不符合，預算約束力不強。

（五）預算下達不夠及時，預算執行受到制約

事業單位的財政預算一般是由財政部門在上一年編制并在年初下達，但預算層層分解后再逐級下達執行，在到達基層單位時，時間基本是過了大半年，預算下達不及時經常引起資金困難和工作滯后，預算執行受到嚴重制約，對養護維修工程的進度造成了直接影響。

二、公路養護事業單位完善財務預算管理的措施

（一）職能機構設置逐步趨于完善，內部溝通與協調逐步得到加強

在機構設置上，公路養護單位要改變原有的設置理念，在全面考慮本單位實際狀況的前提下，在預算編制設置與執行機構的設置上充分全衡二者的關系，加強二者的聯系，將單位預算編制部門、預算執行部門進行合并，使預算部門做出的預算項目都能依據財務數據，有利于預算的實際執行。

（二）積極推行“零基預算”編制方法，科學合理編制預算

公路養護單位在編制年度預算時，要打破原來的預算編制方法，采用零基預算的編制法，改變以往以上年預算為基數進行當年財政支出項目預算的編制，按基本支出經費和專項支出經費兩部分重新編制；基本支出經費按人員數定額核定，專項支出經費根據各專項項目需要逐項核定，其中材料費要充分考慮當前材料市場的價格因素，特別是主要材料的價格。

（三）準確使用預算項目，細化預算編制內容

在編制預算時，公路養護單位要明確預算編制科目、會計核算科目之間的區別和聯系，并對預算科目進行分解細化，與會計核算科目建立一一對應關系，以此來細化預算編制的內容，從而使預算項目可以真實的映本單位的實際收支狀況。

（四）建立預算責任約束，保證預算的執行

公路養護單位的預算方案經上級批復以后，一定要按照已批復的預算方案來執行，同時，還要對預算執行結果進行跟蹤評估，對未全面執行預算的，要分清責任，是預算編制地責任，還是預算執行的責任，必要時要依法追究相關單位與個人的工作責任，以此來加強預算在單位執行過程中的責任意識、效率意識。

（五）建立健全監管體系，保證預算方案的時效性

在外部進行審計監督的同時，公路養護資金要高度重視日常監管工作，不斷完善內控制度的建立，加大對預算編制、預算執行等工作的力度，不斷促進公路養護單位財務管理水平的提高，確保預算方案的及時準確和嚴格執行。

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一、理解和掌握預算編制的原則和依據是做好預算編制工作的基礎

國家對醫院實行“核定收支、定額或定項補助、超支不補、結余留用”的預算管理辦法，同時規定“大中型醫院一般以定項補助為主，小型醫院一般以定額補助為主”，在理解該預算管理辦法的基礎上應著重掌握以下預算編制的原則。

1.堅持收支統管、收支平衡的原則。醫院在編制預算時，必須將一切財務收支全部納入預算，包括計劃部門根據項目功能、規模核定安排的基本建設計劃以及醫院自身用于發展建設和對外投資的資本支出。醫院預算，要做到收支平衡，根據收入安排相應支出，保證國家下達的衛生事業計劃能夠順利完成。

2.堅持量入為出、統籌兼顧的原則。要按照上年度的執行情況，考慮預算年度的可變因素，將收入打足，在安排支出預算時，應分清輕重緩急，將有限的資金安排到最需要的地方。要對各類資金統籌調度，合理安排。人員支出是保證醫院正常運轉的基本支出，必須優先安排。然后，再視財力可能，本著先急后緩、先重后輕的原則，妥善安排其他支出項目，做到既要保證重點，又要兼顧一般。基本原則是效率優先。兼顧公平。

3.堅持積極穩妥、依法理財的原則。編制預算要堅持以收定支、量入為出、收支平衡、略有結余或要有結余的原則，不能赤字預算。收入預算既要實事求是，又要、留有余地；支出預算要打緊，堅持勤儉辦院的方針。要把效益放在突出位置，一切收支數據要科學、嚴密、準確和真實。預算是醫院財務工作的重要基礎，預算的編制過程也是貫徹國家有關方針政策、法規制度以及規范財務管理的過程。因此。醫院在編制預算的過程中，必須認真貫徹和準確體現國家有關財經如政府采購和醫療衛生尤其是醫改方面的政策法規等等規章制度。

二、領導重視、部門配合、員工參與是做好預算編制工作的前提

醫院的預算編制是一項系統工程，并不是財務或某一部門單獨能完成的，它涉及到行政、后勤、醫療和醫技等各個部門。只有全員參與預算的編制，才能使預算成為各部門、各科室及全體員工自愿努力完成的目標。

1.領導重視是預算編制工作開展的先決條件。為提高預算編制工作的嚴肅性和可靠性，以使預算真正成為醫院各級各部門工作的奮斗目標、協調工具、控制標準和考核依據，醫院一定得成立預算管理領導小組。組長由院領導親自擔任，成品由醫務科、護理部、設備科、總務科、財務科等相關職能科室負責人組成，財務部門牽頭組織日常業務工作，從而為預算編制工作的開展提供了組織保障。

2.部門配合是保證預算編制工作正常開展的重要方面。預算編制是一項綜合性工作，它的特點決定部門之間的配合至關重要，因此打消部門科室間的疑惑，組織學習有關預算方面的規定和文件，并闡明預算編制工作的重要性，尤其是在某些資金定額預算編制方面、成本核算控制方面及項目資金投入方面等取得各部門的理解和配合，從而為開展預算編制工作打下良好基礎。

3.全員參與是監督和完善預算編制工作的絕佳方法。增強預算工作的透明度，提高預算工作的規范化，集中體現在預算編制工作階段，而全體員工是否能自愿并積極參與不僅關系到預算編制工作的全面性和后階段的可執行性，更影響到醫院年度目標計劃的實現與否，因此需要開展不同層次的座談會進行宣傳發動，統一思想，提高認識，只有讓員工積極參與到該項工作中知道自己的任務及與醫院運營目標之間的關系，從而在明確自己責任的基礎上才能監督和完善預算編制工作。

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收錄日期：2017年3月9日

引言

預算管理制度改革的重點是部門預算改革，部門預算改革是建立規范的公共財政運行機制的重要環節，是完善社會主義市場經濟體制和建設社會主義政治文明的客觀要求。部門預算改革是一項復雜的系統工程，不僅是制度的創新和管理方式、方法的改進，作為完整、細化、綜合、法制的部門預算，其改革觸及政府、預算部門和單位、財權控制者的直接利益，在推進的過程中勢必遇到各種問題、矛盾和困難。本文在先前文獻研究基礎上深入剖析部門預算改革存在的問題，并提出對策建議。

一、緒論

（一）研究的目的和意義。我國部門預算制度的改革是建立社會主義市場經濟的必然要求。預算管理制度改革的重點是部門預算改革，建立公共財政運行機制的重要環節也是部門預算改革，部門預算改革會使社會主義市場經濟體制更加完善，社會主義政治文明建設的客觀要求是部門預算改革。建立我國公共財政體制、加強公共支出管理，部門預算改革都起到了一定的推動作用。我國財政改革尚未完全建立起公共財政基本框架，主要原因是我們所實行的一系列改革沒有從實質上觸動傳統的“國家預算”制度。部門預算是公共財政體制下政府預算的一種具體形式，部門預算就是一個部門一本預算，它是政府各部門按照統一的預算編制方法、內容和制度規定進行編制，經財政部門審核后報立法機關審查批準，反映部門所有收入和支出的預算法律文件。部門預算改革完善了公共財政的基本架構，為市場提供公共服務是公共財政的目的，公共財政與市場經濟相互適應。建立公共財政的框架首先從預算制度著手，建立Q定政府收支的程序和機制的是公共決策，它的作用是能夠控制財政的運行。有利于改進和強化公共支出管理，公共支出反映了一個政府的政策選擇，同時也代表著政府提供公共產品與服務所造成的耗費。政府預算是決定、約束、規范和監督國家財政活動的基本制度和手段。所以迫切需要改革我國的預算支出制度，用預算來規范政府的收支行為、提高財政支出的效益。

綜上所述，部門預算改革不僅能夠使其與社會主義市場經濟相適應，還能夠加強財政預算資金管理，使預算管理更加科學，從而提高資金使用效率。

（二）研究方法。本文主要運用了理論與實踐相結合、抽象研究與具體分析相結合的方法，對部門預算管理的進展及問題進行辯證分析。

（三）主要貢獻和不足。主要貢獻：一是針對項目支出預算效益低下的問題，提出在完善項目庫管理制度過程中，在項目預算編制、監督、績效評價工作中廣泛引入社會中介機構，進行事前預算控制、事中監督和事后績效評價工作，建立起社會中介機構和財政部門項目管理的審核評價制度，以提高項目預算編制的準確性和資金效率；二是通過預算優化配置資源，提出了將國有資產管理與部門預算相結合的方法。不足之處：部門預算改革是一個長期而艱辛的過程，文中一些觀點要得以應用還需要漫長的時間，因此其可行性和可操作性還有待考證。

二、部門預算的基本內容

部門預算是公共財政體制下政府預算的一種具體形式，公共財政是建立在現代預算基礎上的財政。所謂部門預算，就是一個部門編制一本完整的預算，它是政府各部門依照行使職能的需要，按照統一的預算編制方法、內容和制度規定，由基層單位進行編制，逐級上報、審核、匯總，經財政部門審核后報立法機關審查批準，綜合反映本部門在預算年度內所有收入和支出的預算法律文件。部門預算可以看作是政府和立法機構對政府活動進行管理和控制的基本框架。

部門預算涵蓋了部門所有收入和支出，其構成包括部門收入預算和部門支出預算。部門收入包括財政預算內撥款收入、其他各項合法收入。財政預算內撥款收入，是指由財政預算資金撥款形成的部門收入，即本級政府支出預算中用于政府各部門的經費支出。其他各項合法收入，是指部門依法取得的各項收入，包括事業單位的事業收入、經營收入、銀行存款利息收入、上級補助收入和附屬單位上繳收入等。部門支出包括基本支出和項目支出。基本支出，是指部門為保證其機構正常運轉和完成日常工作任務所必需的支出。項目支出，是指部門為完成特定行政工作任務或事業發展而發生的支出。具體分為基本建設類項目支出、行政事業類項目支出和其他項目支出。

三、部門預算改革進展及評價

（一）部門預算改革的成效

1、推進了綜合預算管理，提高了預算管理的完整性。部門預算改革以后，改變了過去財務分散、分頭管理的格局為集中統一管理，將中央部門所有收入全部納入部門預算統一編制，統籌使用。（1）預算的透明度提高。部門預算要求將預算經費來源和分配辦法分開，將安排標準和內容細化，接受社會監督，增強了公正性和規范性；（2）資金利用效率提高。實施部門預算后，一方面不再區分預算單位的級次，均作為預算管理的直接對象，預算直接批復到所有預算單位，減少了經費撥付的中間環節，保障了經費落實；（3）預算的綜合性增強。部門預算是財政綜合預算。對各項收入、支出預算編制做到不重不漏，不得在部門預算之外保留其他收支項目。

2、完善了部門預算分配機制，提高了預算分配的科學性。部門預算改革以來，改變了傳統功能預算資金分配機制，建立了以零基預算編制為核心的預算分配體系，推進基本支出定員定額管理和項目支出項目庫滾動管理，推進項目支出標準體系建設，加強部門預算細化力度，提高了預算分配的科學化。實行部門預算從基層編起，層層匯總形成部門預算，增強了中央部門的預算編制主體地位和對預算編制的參與程度，發揮了中央部門的積極性，減少預算編制的隨意性，使部門預算更好地與部門職能和事業發展相結合，提高了預算分配的合理性。

3、強化了部門的主體地位，提高了部門預算的計劃性。部門預算改革后，中央各部門的預算主體地位得到了進一步的明確和加強，它們既是預算編制的主體，也是預算執行和績效評價的主體；既是權利主體，同時也是責任主體。中央各部門開始注重按職能、工作計劃編報預算。通過對基本支出和項目支出的預算，使預算安排與本部門工作特點緊密結合，增強了部門預算觀念。

（二）部門預算改革存在的問題。我國部門預算改革已經取得了長足的進步，不論從形式上還是從內容上看，較之傳統的單位預算都有了一個質的飛躍。各級政府部門能夠充分認識到部門預算改革的必要性和意義。部門預算改革是我國財政體制改革的新生事物，是一項復雜的系統工程，在實踐中還很不完善，存在不少問題。

1、政府性財力沒有全部納入預算管理。各級政府部門要實行全口徑預算，它的作用是能夠反映實際應用于本部門的政府性資金，使部門預算更加完整性。而現實情況則恰恰相反，部門預算只是反映部分資金，其中包括各項行政事業經費、醫療經費、房改經費等，諸如計劃主管部門的基本建設基金、科技三項費卻不在其中，而是在預算執行中再分配下達，形成預算追加。

2、預算定額體系不完善。定額標準不盡科學，預算編制方法有待改進。部門預算的實施需要一個科學合理的定額體系，它的編制方法是零基預算，能夠讓支出安排更加公正和透明。現行部門預算在編制方法中存在著定額測算方式不準確、定額標準不科學、定額體系涵蓋不全面等問題，在操作過程中很大程度上只能依賴原有的“基數加增長”的編制方法。

3、財權分配權不統一，預算統籌能力差。在傳統功能預算管理模式下，長期受計劃經濟體制影響，財政分配權并不集中掌握財政部門，計委、經貿委、機關事務管理局、科技部門、國防科工委等一些預算單位也具有一部分資金的預算分配權力，可以直接分配資金至其他預算單位。部門預算改革以后，財政部門逐步將這部分由其他預算單位分配的資金納入財政預算統一管理，初步實現了財政分配權的集中統一。但從目前實際情況看，由于受當時機構職能限制，也是為了更好地推動改革，盡量減少改革阻力，這項改革并不徹底，而且與部門預算改革進程相比，這一改革的進程非常緩慢。

4、財政資金績效水平低，降低了資金效益。財政部門建立績效評價制度，能夠強化預算單位的績效理念，使預算單位績效管理能力大大提高，并且提高了預算資金的績效水平。但是，預算資金的績效評價水平仍然比較低。財政撥款結余Y金規模較大的問題依然普遍，特別是基本建設支出結余資金和實行法定增長的支出。這里面有合理的一方面，但是更多的是由于管理制度不到位、政策措施不健全的原因。大量的結余資金沉淀在部門，既容易產生腐敗，也降低了財政資金的使用效益。

5、人大預算審查監督工作薄弱。在實際生活中人大對預算的審查監督在憲法和法律要求上還有較大差距，預算審議質量不高。一是預算審查監督沒有相應的法律環境。從認識上看，目前大多數人還沒有將人大審議通過的預算上升為法律的高度來認識，預算的軟約束問題還很突出，經常出現行政經費超預算、專項資金被擠占挪用的現象，部門隨意改變資金用途和規模；二是預算審查監督難以產生實效，更多的是流于形式。

四、深化部門預算改革對策建議

（一）確定合理的預算定額體系。科學的預算編制依據，不僅僅是編制程序科學、編制時間科學、編制方法科學，還需要科學的定額體系和開支標準。實行“零基預算法”的基本要求就是應有科學、合理的定額體系和開支標準，實行標準化的定員、定額。標準化的定員、定額比較客觀地反映了各個部門在人員配置和資金物資的籌集、分配、使用等方面所遵循的標準或應該達到的水平，是財政部門與主管部門編制、核定部門預算，考核預算執行情況的重要依據。

（二）建立健全績效評估體系。績效評估體系的根本目的是確定為實現目標而擬定的計劃所需的支出，并用量化數據評估計劃實施過程中取得的效果的評估體系。有助于提高預算的科學性、準確性、效益性，最終推動公共部門的高效運作，促進社會經濟的發展。績效評估體系的建立是一個漫長的過程，其中的工作量也是非常巨大的，因此需要對相關政府部門以及相關的制度要求提出更多的要求。只有全面考慮外部和內部的各項因素，才能在預算編制、執行、評估、監督中，使預算達到預定效果。

（三）切實增強各級人大審核預算力度。對于預算審查的合理性和專業性的要求也越來越多，因為政府預算的額度不斷增大、預算范圍不斷拓寬、支出項目不斷細化，因此必須對現行政府預算的審議程序進行一些調整。根據我國人大內設各專門委員會的特點，各專門委員會在各自權限內，可以對政府預算提出意見和建議，這樣有利于專門委員會將政策制訂與預算安排有機結合起來。

（四）實行全口徑預算。公眾為了實現對預算管理的監督權，所有財政資金都要納入公眾監督范圍，因此政府要把所有資源納入核算，全面反映出部門獲得的政府性財力體現在一份預算上。因此，深化部門預算改革的首要問題，是將尚未納入部門預算的政府性財力全部納入，編制全口徑預算。

理順政府財政與計劃、科技等主管部門的關系，將財政預算安排的基本建設投資和科技三項費用納入部門預算中。按照現行政府職能分工，與其他各項財政資金管理方式不同，基本建設投資由計劃主管部門負責分配，科技三項費用由科技主管部門負責分配，目前普遍情況是這兩項資金還沒有在年初編入部門預算，而是在預算執行中確定項目并追加到部門。

（五）調整預算編制周期。提高預算的準確性，做到預算編制細化、科學，要有一定的時間開展調查研究，對預算項目進行充分地審核論證，對預算標準進行全面地測算。延長預算編制時間，能夠更好地解決預算編制帶來的各種問題。延長預算編制周期，提早編制預算，是提高我國部門預算編制質量的重要保證，也有利于推進人大對預算的審查從程序性向實質性轉變，提高預算的透明度，保證預算分配的公開、公正、公平。在編制年度預算的基礎上，還應進一步延伸預算周期，對項目支出實行滾動式預算（如三年中期預算），保證預算的連續性與穩定性，提高預算編制的科學性。

主要參考文獻：

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[7]梁敏.中國公共預算制度改革及其目標選擇研究綜述[J].理論觀察，2016.11.

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（一）收入預算編制是否完整

部門收入預算包括一般收入預算和政府性基金收入預算。一般收入預算又可具體分為財政撥款收入、非稅收入、其他收入和轉移性收入預算。審計人員應重點關注應納入預算管理的預算外資金收入、經營收入等正常收入是否全部納入預算管理。如一些行政事業性收費收入、罰沒收入、房產出租收入、上級補助收入等比較容易放在賬外的收入，是否全部納入收入預算。動用上年結余資金是否納入預算管理。在結余資金的管理中，大部分部門單位決算時除了跨年度項目資金外其余結余資金為零，導致部門在結余資金的賬務處理中容易出現虛列支出、轉移資金問題，致使下年度的預算編制不實。這也是我們審計中應重點關注的地方。

（二）“基本支出”預算編制是否真實

部門預算中的“基本支出”包括工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助支出三部分。審計人員應將從人事部門取得的單位編制人數和實有人數與單位報送的編制數和實有人數資料進行對比，重點關注有無虛報人數冒領財政資金的問題；核對編制部門批復的各單位的性質，判斷是否存在為所屬非預算單位申報財政撥款，套取基本支出財政撥款等問題。

（三）“項目支出”預算是否符合規定

部門預算的“項目支出”預算的編制是根據各部門自身的特點和需要編制《項目申報書》，比如修繕類、設備購置類、會議類、租賃類等支出項目。財政部門再根據項目可行性核定資金數額。“項目支出”預算審計應重點關注部門項目立項可行性研究是否充分，有無倉促立項，將不具備實施條件的項目申報，導致項目資金閑置浪費的問題；項目預算編制是否細化，有無項目預算未落實到具體執行單位和具體項目的問題；有無虛報項目支出或多報工程預算騙取財政資金的問題；項目支出預算安排是否合理，有無造成預算當年安排，項目下年執行等問題。

二、部門預算編制程序審查

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按照構建社會主義和諧社會和建立符合區情的公共財政體制的要求，實施“二上二下”部門預算編審辦法，以公共財政預算審查監督制度改革為契機，實行分類核算的預算支出管理，完善預算決策和管理制度，推行以結果為導向的預算編制模式，提高部門預算管理水平，進一步優化財政支出結構，切實提高對民生項目投入的比重，加大新農村建設的投入力度。努力實現預算編制的科學、規范和透明，提高預算資金分配、支付和使用過程的規范性、安全性、有效性。

二、預算編制的原則

1、公共性原則

部門預算要充分體現公共政府和公共財政的要求，調整和優化支出結構，確保財政性資金對公共需求的投入。

2、綜合預算原則

單位的預算內、預算外資金等都要納入部門預算，實行綜合預算、統籌安排。

3、真實性原則

部門預算編制必須以區“”規劃、社會經濟發展計劃及本部門職能需要為依據，對每個項目支出的數據指標應認真測算，力求各項數據真實準確，逐步建立預算編制正確率的考核機制，并加以運用。

4、保證重點，有序安排原則

嚴格按照人員支出、社會保障支出、日常公用支出、行政事業性項目、基本建設性項目和其他類項目支出順序依次編制支出預算，體現政府支出的公共性。基本支出按定員定額和實際情況編制預算，可參照區本級的定額標準。項目支出根據實際需要與財力可能合理安排，擇優排序，不考慮部門和單位歷年基數。

5、法制性原則

部門預算經鎮級人大審議批準后，具有法律效力，各單位必須貫徹執行，不得隨意調整和追加。

三、預算編制的范圍

各鎮所屬行政事業單位（包括自收自支的事業單位）。

四、預算編制的內容

1、收入預算

各鎮級行政事業單位取得的財政撥款收入、非稅收入、經營收入、以往年度結余資金均應納入部門預算。

2、基本支出預算

基本支出實行定員定額管理。基本支出預算是部門支出預算的組成部分，是行政事業單位為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務而編制的年度基本支出計劃，包括人員經費和公用經費兩部分。人員經費預算定額的支出內容包括：基本工資、津貼及獎金、社會保險繳費、離退休費、生活補助、醫療費、住房補助、其他人員經費等。公用經費預算定額由各鎮政府制定，可參照區級財政部門的預算定額，根據所屬單位所承擔的職能、編制內實有人數和事業單位的行業及業務特點，予以分類分檔設定。

3、項目支出預算

行政事業單位在基本支出之外為完成其特定行政任務和事業發展目標所發生的支出作為項目支出預算管理。包括行政事業性項目、基本建設性項目和其他類項目。項目支出實行一個項目一個預算，并按要求填報申報理由、主要內容、測算依據、總體目標等，根據綜合定額標準以及相關政策據實填報。

4、政府采購預算

根據區政府采購的目錄和有關規定，由點到面、分步推進，逐步編制政府采購預算。

五、預算編制要求

1、執行公共預算審查監督制度

各鎮在財政預算編制過程中，要按照區委、區政府的要求，特別是根據區人大《公共預算審查監督制度改革方案》精神，請人大、政協、公眾以及有關專家學者提前介入，通過政策咨詢、專家評估、公眾征詢等多種形式，實現公共財政預算編制的規范化、合法化、民主化。

2、推進以結果為導向的預算編制模式

預算編制方法從合規性和政策性逐步發展到績效預算，從傳統的資金控制為主轉向以結果導向為主的政府管理。通過預算編制方式的創新，提高預算編制和執行的質量。

3、逐步建立科學、合理的預算定額標準

各鎮要按照區政府要求，結合自身的實際情況，逐步建立科學、合理的預算定額標準，提高預算編制的質量。

4、各鎮要合理安排預算，優化支出結構

各部門要牢固樹立公共財政理念，合理安排支出，優化資金投向，保障政權建設以及關系到人民群眾切身利益的支出需要。要壓縮不必要開支，按照本單位履行職能的真實需要以及中長期發展規劃，考慮財政的承受能力，提出切實可行的項目預算。

5、嚴格遵守編報時間

預算編制時間緊，環環相扣，各鎮務必按照各階段的時間要求，及時督促所屬行政事業單位報送，確保部門預算編制工作如期完成。

六、預算編制時間節點

按照自下而上逐級編報的順序，由鎮財政所負責審核、匯總后報區財政部門（表式和編報文字說明）。

1、7月底前各鎮按照指導性意見，參照區本級的編制方法、程序、要求等，制定本地區部門預算編制有關文件，報送區財政局備案；

2、8月15日前，各鎮所屬行政事業單位將本單位部門預算報鎮財政所，由鎮財政所進行審核、匯總。

3、9月10日前，各鎮財政所將審核匯總的一上預算報送區財政局。

4、10月10日前，各鎮財政對各鎮的預算基本完成二上審核，并將審核意見反饋給各預算單位。

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一、醫院預算編制的現狀

（一）預算編制的意義

醫院預算主要是指醫院根據自身的發展要求和任務編制的年度收支計劃。而預算編制就是為了制定該計劃而進行的預算活動。醫院預算編制的進行要以國家預算編制準則為依據，堅持一定的基本原則。醫院在進行預算編制時要根據醫院的實際收入和財力多少來進行安排，做到收支平衡和量力而行。同時還要注意綜合預算和部門預算的綜合，這樣才能真正做到實事求是，使預算編制更加科學。科學的預算編制可以使醫院的需求與資源充分協調，使醫院資金得到充分的應用。

（二）醫院預算編制存在的問題

1、醫院管理者和工作人員對預算管理的認識不足

目前醫院的發展意識還停留在以前，很多醫務人員對于財務管理的認識都存在很多不足。有很多人都認為財務管理只是財務部門的事，與自己所在的部門毫無關系，因此在進行預算編制時，不能做到各部門及時溝通了解資金的實際使用狀況。而管理者對預算管理也不甚了解，沒有成立專門的預算管理部門，進而預算編制也沒有專業人員進行編制，這使得預算編制的準確性大大降低。

2、預算編制的參與度不高

預算編制的進行需要醫院對資金活動的綜合預算，因此需要醫院各部門的共同作用。但在實際的預算編制活動進行時，大部分的部門都采取不理會的態度，預算編制所需的信息不足，導致預算編制進行時不能考慮到各部門的實際情況，在預算編制實際實施過程中會因與其他部門經濟活動信息不符而收效甚微。

3、預算管理的監督管理不到位

預算管理的進行關乎到醫院的未來發展規劃，因此在進行預算編制時需要極高的準確性和可靠性，但是醫院的實際預算管理中通常缺乏一定的監督管理制度。而預算編制人員又都是財務人員。在操作過程中有可能出現舞弊現象，對于醫院的發展極為不利。同時在預算執行過程中由于缺乏監督管理，使得醫務人員執行項目時很少受預算的約束，最終完成項目的實際資金還是遠遠超過預算資金，這樣下來預算編制的結果應用并不成功。

4、醫院預算編制方法太過單一，科學性不夠

目前醫院的預算管理缺乏一定的科學性，預算編制方法也太過單一。很多醫院都是采取基數增長的方法進行預算編制，這種方法易于操作有很強的規律性。但是在實際操作過程中存在很大漏洞。基層的醫療機構基本上是在10月份編報預算，要早于上級主管部門報備，以便上級領導者再進一步向上級報告數據。但是此時的數據只有1-9月份的數據是真實的，而10-12月份的數據都是根據1-9月份的數據推算出來的，因此作為基數的上一年度數據本身就存在不真實性，在此基礎上進行的下一年度預算編制的偏差就更大了。

二、提高醫院預算編制的方法

（一）提高醫院醫務人員的財務管理知識

醫院預算編制本身就是一項極為復雜精細的工作，因此對醫院工作人員的工作能力也有一定的要求，尤其是財務管理人員。對于非財務管理人員，醫院也應該設立一些短期的培訓課程，提高他們對于預算管理的認識，從而提高他們的預算管理參與度。對于財務管理人員，醫院在招聘時就應注意對他們專業能力的考核，而對于在職的財務人員更應該加強內外部培訓，加強他們的預算編制能力。

（二）明確醫院的預算目標，嚴格遵守編制原則

醫院進行預算管理的目標就是實現醫院的最大利益化，另一方面也提高患者的利益。在進行預算編制時要進行宏觀考慮，結合國家財政的要求和社會醫療的發展狀況，再對醫院的下一年度的經濟活動做出合適的安排。醫院進行預算編制要堅持一些基本的原則，這樣可以保證預算編制的可靠性。合法性。這是醫院預算管理的前提；真實性。預算編制的進行必須是在信息真實可靠的基礎下進行，這樣的預算編制結果才更為可靠；原則性。堅持一定的原則才能使預算編制的進行更加合法和規范，進而才能提高醫院的經濟效益，為醫院的健康發展提供一定的保障。

（三）加強醫院預算管理的監督管理制度

醫院在經營過程中考慮到經濟利益，很少成立監督管理小組。但是這對預算管理的進行很不利。醫院可以成立專門的監督小組對預算管理進行監督管理，其成員可以是來自醫院的各部門，這樣可以使小組成員彼此間也形成監督，有效確保監督的有效性。同時成員來自醫院也可以實現資源的多重利用。

（四）實現預算編制方法的多樣性

醫院的科室不同，進行的醫療業務也會有所區別，醫院應該結合不同的預算內容選擇合適的預算編制方法。同時在編制過程中要結合外部因素和醫院內部因素對醫院的收支進行一定的調整，以提高預算編制的質量。在醫院的收入中可分為兩部分：政府撥款收入和業務收入。前者在醫院總收入中所占比例較小，而業務收入則包括醫療收入和藥品收入等，在這二者的收入比例確定之后，醫院應在使用原先的基數增長法的時候再加減特殊因素的影響額。

三、結束語

隨著醫療體制的不斷變革，增強醫院自身的業務及財務管理能力才是提高醫院效益的根本方法，而預算編制作為財務管理的基礎應該得到足夠的重視，增強對其的管理才能有效執行醫院的財務管理。

篇7

（一）獨立事業單位較多，資金使用分散

獨立事業單位過多將導致預算資金無法集中，不利事業單位全面落實預算管理。現階段，我國獨立事業單位較多，從省至市再到縣分別設立起了一級事業單位、二級事業單位和三級事業單位，其每一級事業單位下又設立其諸多個基層事業單位。以我國現行水利事業單位為例，其預算部門下獨立事業單位達幾百個之多，以此，將使得預算資金分散較為嚴重，無法實現合理的配置，極易造成有效資金流失。

（二）預算安排缺乏科學性

受事業單位費用預算隨意性的影響，使得我國相當一部分事業單位已形成預算隨意的思維模式，該思維模式下難以體現出預算的積極性作用。同時，我國事業單位各部門預算意識薄弱，未能夠充分認識到預算安排的重要性，給予預算部門開展預算編制和執行工作帶來了嚴峻的挑戰。一方面，基于事業單位預算業務部門預算管理意識薄弱且預算安排缺乏成本數據的支持，以至于預算資金難以落實到位，不利于充分發揮預算應有的高效作用；另一方面，事業單位業務部門具有易變動性特征，當業務部門發生變動時，其不能夠及時的通知預算部門，導致預算安排與實際執行的財務數據嚴重脫鉤。綜合上述兩方面，我國事業單位預算安排缺乏科學性，一定程度上制約了事業單位預算管理工作的順利、高效開展。

（三）預算編制質量相對較低

對于我國現行預算編制而言，其質量普遍較低，究其原因在于：一是事業單位預算編制意識不足，未能夠充分認識到預算編制對開展預算管理的重要性，以至于事業單位相關人員的預算編制積極性、自主性較低；二是事業單位預算編制過粗。即現階段，我國仍有相當一部分事業單位開展項目預算時尚未擺脫傳統切塊打捆的簡單編制方法，從而導致事業單位預算執行不到位。再加上，事業單位預算編制資金預算計劃缺乏規范性、健全性，導致項目開展過程中追加資金預算現象日益顯著；三是事業單位預算基礎薄弱。即財務部門人員從業素質低下、事業單位職工成本意識不高以及缺乏完善的基礎數據庫。綜合上述三方面原因將導致我國事業單位預算編制質量低下。近年來，隨著事業單位預算改革的不斷深入，其預算編制質量大大提升，但仍未能夠達到事業單位預期的目標，因此，針對于預算編制質量問題，我國事業單位仍需進一步加強研究和完善。

（四）預算資金使用不合理

資金被視為事業單位的“血液”，資金的使用狀況直接關系到事業單位的發展及其經濟效益狀況。近年來，我國事業單位預算資金浪費和流失現象日益突出，已嚴重危及到事業單位的可持續發展。通過分析和研究，將造成我國事業單位預算資金使用不合理的原因大致可劃分為以下部分：首先，事業單位對預算資金的使用缺乏成本節約意識，存在著盲目支出現象，以此導致事業單位預算支出重復和不合理；其次，預算申報與事業服務實際需要不一致，虛報冒報現象較為顯著，從而造成大量的有效資金流失。針對于上述問題，需要事業單位以作業基礎預算的特點為依據，將預算劃分為基礎費用預算和項目費用預算。對于基本費用預算而言，其是指事業單位為保證單位組織正常運轉和日常任務高效完成而編制的年度基本支出計劃。事業單位需運用定額費用預算方法，引入作業基礎預算，積極開展績效考評工作；對于項目費用預算而言，其是指除基本費用預算之外為完成其特定的事業任務和事業職能目標的支出計劃。事業單位需將項目作為“作業流程”開展“作業”分析和優化。同時，以“作業標準”為指導，以“作業量”為依據開展“成本預算”和“資源預算”。

二、事業單位引入作業基礎預算的編制步驟

（一）基本費用預算的編制

基本費用預算是指事業單位為保證單位組織正常運轉和日常任務高效完成而編制的年度基本支出計劃。其主要包括兩部分：一是事業人員經費。事業人員預算定額項目包括社會保險費、住房公積金、基本工資、獎金、津貼、福利費以及醫療費等；二是日常辦公經費。日常辦公經費預算定額項目包括水電費、供暖費、通訊費、日常維修費、辦公費、交通費、會議費、物業管理費以及租賃費等。將作業基礎預算引入基本費用預算中，通過推進日常工作和定額標準相機融合，構建健全的以“作業”為基礎成本控制體系，切實將定額管理落實到位。

（二）項目費用預算的編制

項目費用預算是指除基本費用預算之外為完成其特定的事業任務和事業職能目標的支出計劃。其主要包括三部分：一是基建工程類項目，如水利系統的建設；二是事業服務類項目，如水利系統檢測、養護；三是其他類項目，如其他水利單位項目。我國現行事業單位最常發生事業服務類項目，因此開展該類項目費用預算編制時，需將作業基礎預算引入事業服務類項目，之后將項目作為“作業流程”開展“作業”分析和優化，同時，以“作業標準”為指導，以“作業量”為依據開展“成本預算”和“資源預算”。其中，“成本預算”需采用傳統預算模式列表，而其數據來源需以“作業量”為依據實現”資源預算“的編制。

參考文獻：

[1]李玉英.淺析作業成本法的應用.長春金融高等專科學校學報.2010（04） .

[2]吳忠東.構建以戰略為導向的全面預算管理.新會計.2011（03） .

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1 電力工程建設預算存在的主要問題

現行電力工程建設預算體系實際上也就是建設預算的編制體系，他是建設預算體系的一部分，屬于微觀上的建設預算體系，隨著經濟的不斷發展以及工程項目的不斷增多，僅靠傳統的建設預算編制體系很難有效地解決造價管理以及項目決策等方面的問題，這樣，在電力工程建設項目管理中，投資管理始終處于被動狀態，具體表現在一下幾個方面：

1.1 建設預算編制嚴重脫離實際，在費用計定方面本本主義盛行

原電力工業部制定的電力建設預算體系現如今我們一直在沿用。這個電力建設預算體系包括的內容比較多，事無巨細，面面俱到。主要包括費用構成及電力建設計算標準，同時也包括基本建設電力工程預算編制辦法、電力工業基本建設劃分預算項目辦法，電力工業基本建設劃分費用性質辦法，引進成套設備基本建設工程電力工業預算編制辦法，還有電力行業定額體系等一系列規定和辦法組成，這套原有的電力建設預算體系特點是對資金管理重視不夠、對概預算的編制比較看重，分離了造價分析與項目決策。

從內容上看，這套電力建設預算體系費用無論大小層層羅列，可以說是事無巨細，面面俱到，復雜的費用計算以及繁瑣的預算體系，各種規定以及政策性的調整層出不窮，嚴重脫離了工程實際，很難按照計定建設預算的固有規律來進行預算，導致費用漏項、缺項的事件頻發，費用重復計算等現象也很普遍。

從方法上看，這套電力建設預算編制完全與資金管理想脫離，獨立于資金管理環節之外，基本上建設預算是按照由粗到細的層次，先估后算由設計階段估算、概算、預算編制完成建設預算書，實際上這一方法是脫離實際的造價計定方式，屬于被動的造價計定方式，它與工程造價原則相違背，做不到“合理計定、事先預控”，在名義上好像是估算包概算、概算包預算，但是在實際工作中是很難做到的。

1.2 項目法人處于從屬地位，違背了資金管理前后一致的原則

雖然也強調工程建設預算實行審批機制，但是，建設項目法人作為業主在建設預算審批中處于從屬地位，實際上將建設項目法人的決策權給與了否定，這就導致了在利益方面被審查方與審查方的差異，導致對控制工程造價方面，很難提高建設項目法人的積極性，使得估算約束不了概算，概算也起不到控制預算的作用。最后決算就可能導致實報實銷，針對這一切，沒有哪一個部門真正負責，這種方法在程序上違背了資金管理前、后一致的原則，不利于造價約束機制的有效實施，很容易造成造價失控現象，影響了企業的經濟效益。

1.3 缺乏資金使用方面的約束和管理，資金使用情況監督力度不夠

現行建設預算體系資金使用情況監督力度不夠， 缺乏資金使用方面的約束和管理， 缺乏自我約束機制，相應的監督體系也不夠健全。建設預算編制在計劃經濟條件下完成以后，只要是主管部門審定批準就可以完成工作。因此，往往是建設預算編制主管部門告訴怎么編，就按照主管部門的要求和標準去編寫，在這種情況下，就等于是所謂的項目法人告訴怎么編寫就按照項目法人的要求和標準去編寫，完成預算編制以后，沒有人按照要求去監督和考核，缺乏自我約束機制，相應的監督體系以及調控機制也不夠健全。

在實際建設過程中，建設預算形成文件以后，所確定的建設預算額度與資金使用與結算是否符合，預算超過概算現象有沒有出現，決算超過預算現象有沒有出現，哪些單位工程超過了概算，以及哪些單項工程超過了概算，結論只能相應工程完成以后得出，至于上述問題結論得出以后很難補救，已經是亡羊補牢，為時已晚，在計算費用成本上，設預算體系與財務會計口徑上不一致，失去了財務會計上的約束和監督，使得財務會計很難起到監督作用，工程建設預算沒有達到應有的效果，預算超概算、決算超預算現象普遍存在。

2 電力工程建設預算問題的解決措施

電力工程建設工程預算體系屬于一項重要的工作，它是工程建設資金管理以及使用的基礎，電力工程預算一定要結合電力工程的實際情況，按照設計圖紙要求，落實電力的每個建設項目。工程預算是電力工程建設目標以及工程規模、內容、成本的直接反映，他一定要符合國家的有關政策和規定，電力工程預算還可以有效提高企業的經濟效益，好的預算編制是電力工程質量控制以及工程工期控制的重要手段。電力工程建設做好工程預算可以對工程的全過程進行有效控制，同時，還可以有效控制和管理各個項目的建設，對項目之間的關系維護也起到了很重要的作用。電力工程建設做好工程預算還可以幫助管理人員有效監督和管理工程，因此，我們一定要認真落實政策法規，根據工程建設特點，做好工程預算編制工作。

2.1 加強編制管理，提高人員素質，做好預算編制準備工作

預算編制人員的素質，直接影響到各項工程預算編制的有效性，因此，我們要加強對編制人員的管理，有效提高編制人員的素質，為做好各項預算編制工作打下堅實的基礎。預算編制工作艱巨而又復雜，這項工作要求工作人員了解掌握各方面的信息，同時，還要認真學習施工技術以及電力基礎知識，屬于一項要求嚴格而又枯燥的工作，因此，電力工程建設預算編制人員一定要深入實際工作進行調查研究，在調查工作中，要深入了解電力建設工序要點，掌握電力建設工程施工進度以及施工規律，同時，還要不斷提高自身的素質，不斷增強對電力工程的認識，提高電力工程的預算編制水平。電力工程預算編制直接影響著電力企業的經濟效益，我們一定要結合地區具體情況認真套用定額進行編制，避免造成不必要的經濟損失。電力工程建設預算編制要認真執行國家、省市的各種相關條款；及時了解各種相關的經濟信息。掌握工程單項成本；隨著掌握市場材料價格。認真分析工程設計的復雜的工藝，了解設計中的一些特殊要求，做好預算編制準備工作。

2.2 實施精細化預算管理策略，加強電力工程預算審核

電力工程建設工程預算要推行全面的預算管理，加強預算編制管理控制。對預算編制人員以及財務人員進行統一管理，對企業的有限資源進行整合，實施精細化管理策略。同時，電力工程要加強預算審核。現如今，電力工程建設概預算專業人員比較缺少，不少設計單位委托施工單位編制預算，這就導致了預算工作出現許多的問題。原因有很多，主要原因有以下幾點：首先，預算人員業務不熟，計算工程量以及取費標準等錯算錯套，其次，由于經濟的不斷發展，新材料、新結構、新工藝不斷涌現，建筑市場的快速發展要求許多項目補充單價。再次，部分建筑企業領導由于不能夠端正思想，在工程預算編制過程中采用不正當的手法，提高工程造價，使得預算人員有意識地錯算，不能夠嚴格的執行預算政策，所以，在電力工程基本建設過程中，審核工程預算是非常重要的。

2.3 預算審核的主要內容

電力工程建設工程預算審核的主要內容有審核該工程建筑面積有否擴大，年度基建計劃是否已列入，該工程是否采用不必要的施工設備，所使用的施工方法是否適當。根據預算書以及編制說明審核該項電力工程所采用的定額符不符合施工合同，符不符合相關國家以及地方的法律法規以及各項規章制度。包工不包料等工程應重點關注這一方面。該建設工程預算包括的范圍一定要向施工單位核準，例如室外管線道路是否包括、建設工程的某些配套工程是否包括等等，詳細了解所編制預算中所包括的內容。還有，當地的預算定額一定要審核是否貫徹執行，還要審核材料預算價格以及取費標準，審核工程量計算規則等是否符合國家以及地方相關的規定。

3 結語

電力工程建設預算體系是施工管理的基礎。它影響著電力企業的經濟效益。隨著經濟的不斷發展，電力工程建設也在不斷增多，同時，工程建設預算體系中發現的一些問題也越來越明顯，傳統的建設預算編制體系很難有效地解決造價管理以及項目決策等方面的問題，同時，現行建設預算體系缺乏資金使用方面的約束和管理，因此，電力工程預算一定要結合電力工程的實際情況，按照設計圖紙要求，落實電力的每個建設項目。我們一定要認真落實政策法規，根據工程建設特點，對現行的預算體系進行徹底的改革，建立適應新時期經濟發展的電力工程建設預算體系。

參考文獻：

[1]劉寶濤.對電氣安裝工程施工方法及技術措施的研究[J].中小企業管理與科技（上旬刊），2010（04）.

[2]張笑非.完善電力工程預算編制的相關措施[J].經濟研究導刊，2010（11）.

篇9

(一)國內外高校預算管理歷史發展歷程建國以來，隨著我國經濟體制改革的不斷發展，作為財政重要組成部分的預算管理也在不斷深化，適應和促進著經濟發展和改革進程。高等學校預算是國家預算的重要組成部分，也經歷了60年來的改革歷程，從無到有，從單一到復雜，在摸索中不斷深化改革，比較統一的觀點認為，大致經歷了如下的三個階段：單純的財政撥款的預算內階段、預算內與預算外并存階段、現階段的預算內外合并，建立“大收大支”的“校級綜合預算”階段。

國外西方發達國家高等學校校內預算管理方法也是歷經了長期演變，不斷革新，形成了較為完善的預算管理體系。如美國國內經濟的發展、政府的財政改革和學校自身內部不斷發展的需要是促使美國高校校內預算分配方法的不斷發展和創新的外因和內因，根據其發展歷程，其高校預算方法的演變過程主要體現在以下三個方面：第一，預算控制觀：由注重投人導向型為主到以關注產出和成果為主的轉變；第二，資金管理部門的職能：從注重分配資源為主轉向以提高資金的使用效率和效果為主的轉變；第三，財務管理模式：由集權管理轉向分權管理的過程的轉變。

(二)國內外研究現狀從預算編制方法、財務預算管理的特點與經驗、世界公共支出預算方法的演變過程三個方面予以闡述。

一是國內外預算編制的方法。國內高校由于受計劃經濟的影響，長期以來預算編制方法主要采用增量預算編制方法。近年來，隨著財政改革的不斷深入和高校的內在發展，有些高校特別是規模較大的高校已經嘗試采用不同的預算分配方法，國內研究不同編制方法的文章也越來越多，如學者馬駿、葉娟麗認為，零基預算在我國的應用雖然產生了一些積極的影響，如砍掉了一些構成原來預算基數的支出項目，專項經費領域建立項目庫對部門專項經費的申報形成了制約，但在我國的實施還是面臨著許多困難和問題，整體上講并不算成功；實行部門預算改革對高校預算編制范圍、時間、方法、基本數字作用、約束力、編制程序等六個方面產生了影響。當財政部門預算批復后，各高校還需要根據批復的部門預算金額編制內部預算(高校各職能部門及系、院等的預算)。在高校預算中引人“全面預算”，使高校財務預算的內涵擴大化，使學校的總目標和各部門的子目標結合起來，在實施全面預算時可以綜合使用多種預算編制方法，利用全面預算的控制工作加強高校預算的執行。

國外西方發達國家高校預算編制方法經歷了較長的演變和發展過程，如美國高校預算分配改革進程先后經歷了諸如增量預算法(Incremantal Budgeting)、規劃項目預算法(Planning，Programmingand Budgeting Systems。簡稱PPBs)、公式法(Formula Budgeting)、數量模型法、零基預算法(Zero-Based Budgefing)、績效預算法(Performanee Budgeting)等預算編制方法。

二是國內外高校財務預算管理的特點與經驗。

(1)籌資環境和預決算經費管理。國內高校籌資環境雖然存在一定的稅收優惠，但主要在教育勞務方面，科研及后勤方面稅收優惠還不明朗，科研管理政策不科學，預決算方面，預算與決算不嚴格，決算往往是預算執行結果的數據匯總和針對數據的報表說明。國外高校首先擁有較好的籌資環境，如美國的高等教育政府撥款所占比例并不大，并且有逐年下降的趨勢，但是政府給予許多優惠政策(如稅收、科研課題等)，寬松、靈活、開放的籌資環境，為美國高等教育提供了充裕的資金支持；其次是預決算經費管理科學、嚴格，保證了高校的健康發展。美國的高等學校十分重視教育經費收支的全面預算管理，他們認為編制預算的過程是學校規劃事業發展的過程，其經費預算管理包括事先規劃、事中控制和事后考核獎勵的全面預算。

(2)預算編制的組織框架。國內高校基本沒有設立董事會，預算編制沒有專門的機構，大多數學校的預算編制主要由財務處的某個科室的一位業務人員專門負責。高等學校的預算編制、執行和決算的特點是過程復雜，專業性很強，建議在我國高等學校中設立專門的預算辦公室負責整體的預算工作。

國外發達國家高校的預算編制有完善的預算組織框架。預算的制定有嚴格的組織保障，如澳大利亞的高校成立專門的預算工作小組(五名工作人員)、預算建議顧問委員會(九名專家組成)、預算執行委員會。預算建議顧問委員會由分管的副校長負責，由各學院教授、財務處處長和各學院代表組成，向分管財務的副校長和預算執行委員會提出建議，如總體預算的政策與結構；計劃目標與預算之間的關系；預算支出與實際支出之間的關系等。 三是世界公共支出預算方法的演變過程。世界各國都非常重視公共支出的預算管理改革，強調預算方法的改革是整個預算管理改革的核心。預算包括五種功能取向，分別是控制、管理、計劃、優先性和責任性。其起源時期及對應的預算模式概括。

提高教育投資的綜合效益，實現教育資源的優化配置，是預算分配的根本目的。目前國內大多數高校預算分配的功能僅僅局限于計劃和控制職能，資金管理部門只是審核院、系預算編制的科學性、合理性，沒有對資金使用的有效性負責，沒有注重對預算執行結果的考核，預算編制就是分錢。

四是預算的績效評價。國內高校績效評價的研究文獻比較少，總體上處于起步階段，缺乏對國外已有研究成果的深入的整理歸納，研究內容尚不完整。在實際工作中，許多高校存在一方面舉債數量較大，另一方面每年的預算分配資金沉淀過大并逐年增大的現象，造成了資金的嚴重浪費和缺乏效率。

國外高校預算績效評價與高校績效評價密切相關，研究成果

主要是基于高校外部對高校預算的配置績效，較少關注高校對內部機構預算資金的再配置績效。這也與國內高校的現狀極度相似，目前國內各高校普通都比較重視部門預算的決算工作，但極少有高校重視校級執行預算的決算工作，甚至大多數高校都沒有校級執行預算的決算工作。

(三)文獻述評通過對以上研究的分析可以看出，目前我國高校正處于改革發展時期，國外高校預算管理的發展歷程及現狀的文獻在預算管理目標、方法模式及發展方向等方面給我們提供了許多啟發和參考，如國外高校預算管理的發展是受到自身發展需求的內因驅動和國家經濟發展、財政改革的外因影響的，但由于國情、政治經濟體制及經濟發展水平等都存在較大的差異，難于直接進行復制和模仿；國內高校預算管理已有的研究大都側重于理論方面的探討，尤其在預算的研究對象上也不明確，研究中沒能清晰地分清部門預算與高校校級執行預算的關系，在預算編制方法上，局限于某一種方法的較多，少量文獻提到需綜合多種預算方法的優點編制預算，但是多是理論上的闡述，結合實踐論述的較少。因此，以高校為一個獨立法人整體，運用多種預算編制方法的優點，具體針對特定某所高校整個預算編制、執行的管理實際流程進行案例研究，以基于滿足部門預算的合規性影響和適應校內執行預算的資源優化配置要求“雙視角”框架進行預算管理問題研究，對目前高校預算管理在理論及實踐上都具有重要意義。

二、某文科高校預算編制與執行案例介紹

(一)某文科高校簡介某文科高校是由廣東三所文科高校合并而成，學校位于中國著名的歷史文化名城和華南經濟中心廣州市，學校實行“統一領導，集中管理”的財務管理模式，財務管理、會計核算嚴格執行國家的“收支兩條線”、“政府采購”、“國庫集中支付”、“政府收支分類科目”和新部門預算的有關規定。

(二)某文科高校預算的編制為了研究方便，將某文科高校整個預算的管理流程分為預算的編制和執行，其中預算的編制包括預算編制的指導思想和依據、組織框架、預算編制內容、預算編制原則、預算編制的流程、預算編制的方法等。以下按上述研究的劃分思路，根據某文科高校2009年預算實際操作流程進行分析。

(1)預算編制的指導思想和依據。根據廣東省教育廳《關于編制2009年部門預算的通知》(粵教財[2008]106號)的要求。2009年某文科高校部門收支預算編制圍繞“開源節流、規范細化”兩條主線開展。收入預算依據為：根據廣東省財政廳粵財教(2004)1號《關于印發(廣東省省屬高校經費預算管理暫行辦法)的通知》規定并結合上年情況編制；支出預算在2008年支出預算的基礎上，根據學校工資福利支出、一般商品和服務支出等各大類實際支出需要并考慮適當的事業支出增長等因素，確定2009年部門支出預算。

(2)預算編制的組織框架。《高等學校財務制度》(1997)第十三條規定，“預算由學校財務處(室)根據各單位收支計劃，提出預算建議方案，經學校最高財務決策機構審議通過后，按照國家預算支出分類和管理權限分別上報各有關主管部門，審核匯總報財政部門核定預算控制數(一級預算單位直接報財政部門，下同)。高等學校根據預算控制數編制預算，由各有關主管部門匯總報財政部門審核批復后執行。”某文科高校校內執行預算編制的組織框架。部門預算則還需在此基礎上報經主管部門、省財政廳和省人大的批復。

(3)預算編制的內容。預算編制的內容包括收入預算和支出預算的編制。預算編制按資源配置主體的不同分為部門預算的編制和校級執行預算的編制。部門預算必須按照國家和主管部門規定的預算科目的層級、要求進行編制。校級執行預算在部門預算的框架下根據學校具體情況和事業發展計劃進行細分，按項目下達，按項目執行。

部門預算編制的內容包括收入預算和支出預算兩部分。收入是指高等學校開展教學、科研及其他活動依法取得的非償還性資金。具體組成內容見表2。支出是指高等學校開展教學、科研及其他活動發生的各項資金耗費和損失，包括基本支出和項目支出，具體組成內容。

在上級批復的部門預算的框架下編制校級執行預算，部門預算批復給高校的支出額度只是細化到類級和款級兩級預算科目，實際操作中，作為基層單位的學校無法直接按批復數執行，學校必須在批復的科目額度范圍內，將批復的預算額度進行劃分，根據學校當年的具體任務、發展計劃和實際，細分資金，將預算資金落實到具體的單位、項目和個人，按項目下達預算和執行預算，這就是“校級執行預算”，也稱“學校內部預算”或“校級綜合財務預算”。其內容也包括校級執行預算的收入預算和支出預算兩部分。

從部門預算和校級執行預算編制的內容上看，無論是收入預算還是支出預算，兩者在分類口徑、側重點、依據和目標等方面上都存在差異，甚至部門預算本身在編制和執行也存在不一致的問題，如“二下”批復下來的部門預算不含各類財政科研與教學專項，但年終的部門決算卻包含這一部分的專項經費，從而在實務中造成了制度本身的不一致。

(4)預算編制的原則。為了科學合理地編制部門預算，中央部門預算編制指南(2007)明確了預算過程中應遵循八項基本原則，分別是合法性、真實性、完整性、穩妥性、重點性、科學性、透明性和績效性原則。高等學校財務制度第十條規定：“高等學校編制預算必須堅持‘量人為出、收支平衡’的總原則。收入預算堅持積極穩妥原則；支出預算堅持統籌兼顧、保證重點、勤儉節約等原則。”

(5)預算編制的流程。部門預算的編制流程實行“二上二下”的基本程序，在“一上”前是作為部門預算編制基層單位的高校有關預算編制準備階段，在“二下”后是部門預算細分和高校校級執行預算編制最終落實階段。

(6)預算編制的方法。部門預算要求按照“零基”預算法編制預算，高等學校預算是部門預算編制的基層單位，當然要按照其要求的方法編制預算。但在現實中，情況并非如此，盡管部門預算要求按照“零基”預算法編制預算，但受技術、人為客觀因素和利益驅動等主觀因素的影響，目前，大多數高校仍然沿用原來的“基數加增長”的編制方法。某文科高校2009年在編制部門預算“一上”前的準備工作及編制“一上”草案主要的做法和實際操作程序按照新部門預算的分類內容進行操作，即：收入預算和支出預算的編制。

概括來說，“一上”部門預算草案的編制主要是由相關的職能部門和有關單位提供編制收支預算所需的各類資料，財務主管部門根據相關的數據和標準，參照上年實際執行數，在編制好校級執行預算的框架下，再匯總生成“一上”的部門預算草案，采用的預算方法主要是傳統的“基數”加增長的編制方法。部門預算“二下”批復后，作為預算基層單位的高校要嚴格按照預算的批復數執行預算。

三、某文科高校預算的執行

(一)預算資金的分配及使用高校預算經部門預算的“二下”

法定程序后，由于批復的預算額度是按財政預算科目的類級和款級下達的，高校無法直接實施預算，因此，預算金額需要進行細化。按單位和項目進行下達和執行，各責任單位和個人要嚴格按照批復的預算和學校收支審批制度執行預算。預算資金的分配及使用包括預算項目的分類和賬務設置、預算金額通過預算科目下達到各項目及執行單位、預算金額的使用三部分內容。

(二)預算的控制預算控制是利用預算實施對行為和業績的控制活動。預算控制存在廣義和狹義之分，廣義的預算控制系統是指通過對預算的編制、執行、監控、分析和評價等環節實施事前、事中和事后全過程的控制；狹義的預算控制則是指利用預算對經營活動過程進行的控制，也可以稱為事中控制。本文論述的主要是狹義的預算控制，也即預算的事中控制。某文科高校的預算控制經歷了手工和會計電算化兩個發展階段。在計算機自動控制模式下實施的預算控制主要有三方面的功能：(1)通過前臺財務會計核算人員的每一筆收支經濟業務，必須指定相應的預算項目；(2)收支會計科目的使用只能選擇“一支筆”審批的項目在輔助賬(也即預算經費系統)系統中預先設置的收支科目，也即意味著每一筆經濟業務的支出實時、嚴格受控于預算的控制，從而起到了通過后臺管理設置規范前臺會計核算(報賬)的作用；(3)經費項目實現了實時的額度控制。

(三)預算執行審計監督關于高校預算執行審計，國家和地方都有相應的法律法規進行專門的規定，如《審計法》、《審計署關于內部審計工作的規定》、《教育部教育系統內部審計工作規定》、《廣東省教育系統內部審計工作規定(試行)》和《廣東省教育系統財務收支審計辦法》，這些法律法規不僅規范了教育系統財務收支審計工作，保證了審計工作的質量，而且也說明了高校預算執行審計的重要性。

某文科高校于2008年以大學紅頭文件的形式正式向全校印發了《××大學預算執行情況審計實施辦法》的通知[××大校(2008)28號]。辦法主要對預算執行審計的依據、概念、目的、內容、審計方式、審計程序、工作責任等方面進行了說明和規定。

(四)預算執行評價某文科高校沒有成立專門的預算執行評價部門。預算執行評價工作主要由財務主管部門的評價和各二級學院的自評組成。

四、某文科高校預算編制與執行中的問題

(一)“雙視角”下預算單位預算管理的困惑與沖突“雙視角”下預算單位預算管理存在一些困惑。近年來財政改革的力度不斷加強，2007年實施了政府收支分類科目改革，政府預算科目體系發生了較大的改變。科目體系逐漸與國際接軌，整個科目體系分為收入科目、支出功能科目、支出經濟科目，其中支出經濟科目又分為類級和款級兩級預算科目。改革既細化了部門預算，又統一了財政撥款部門預算科目，對高校的支出科目體系也產生了較大的影響。某文科高校2007年的支出科目體系按照政府收支分類科目體系的要求，重新在教育事業支出和科研事業支出下按預算科目的類級和款級科目設置了相應的核算科目。雖然經濟支出科目一方面既細化了預算，增加了預算的透明度，另一方面也統一了預算科目，但經過某文科高校兩年來的預算執行的實踐來看，也體現了在新制度下的困惑，主要為：第一，政府收支分類科目款級科目還不夠細化，高校實際預算執行難于操作；第二，會計核算科目的“項目支出”與部門預算編制的“項目支出”不一致；第三，改革不徹底，財政部門預算制度與高校財務管理制度存在沖突。此外，“雙視角”下預算單位預算管理也存在一定沖突。經財政“二下”程序批復下來的部門支出預算，是根據2007年政府收支分類改革后的支出經濟分類科目的類級科目進行劃分的，某文科高校批復下來的類級項目分為“工資福利支出”、“商品和服務支出”、“對個人和家庭補助支出”及“其他支出性支出”四大類，按照部門預算的要求，類級和款級支出科目必須嚴格按照人大批復下來的預算執行，不能串位，也即：用于安排公用的支出不能挪作人員開支。某文科高校支出預算在實際執行中存在類級支出科目串位的現象，表5是該文科高校近三年來各教學業務單位A項目預算支出編制數與實際支出數的對比，事實說明了在實際執行中經財政人大“二下”程序批復下來的部門預算與學校校級執行預算的執行明顯存在不一致的現象。

(二)預算編制的組織框架缺乏科學性該文科高校預算的編制工作主要是由校財務處負責編制，校內各二級單位、業務職能部門和有關創收單位按照校財務處的要求按時提供相關的數據，在向上報送的部門預算和向校內下達的校級執行預算，都要例行經過大學校長辦公會審批后執行。在整個預算的編制過程中，校財務處起主導作用，大學校長辦公會雖然審批預算，但是由于時間很短，并且不參與整個預算的編制過程，因此更多起的是形式上的審批作用。

(三)支出預算分配缺乏科學的定額標準體系該文科高校在編制校級執行支出預算時，按照先基本支出項目，后專項支出項目的順序進行分配。基本支出項目按照先人員，再公用支出的順序。人員按照國家相關的人事政策，均有相應的定額標準，實際按公式法進行分配；專項根據專項的專門用途有專門的程序進行論證，基本支出中的校級支出，如水電費支出等，往往是以往年的歷史數據作為分配的依據，或者在往年的歷史支出的基礎上，結合本年的收支增減因素及事業的發展作適當的比例增減，可見，進行分配的依據是歷史數據而并非定額指標，基本支出中的單位支出(各教學單位)，如學生活動費、發展經費、教學業務費、教研業務費等，是按照一定的業務量進行分配的，如學生活動費是按照40元／學年?生進行分配的，雖然各教學業務單位的各類常規項目有相應的定額分配指標，但也存在一些問題。定額指標的確定依據缺乏科學性。許多定額指標往往是憑經驗制定的，一直延用至今沒作修改，定額指標目前合不合適，并沒有人去做專門的調研和分析。

(四)預算編制方法單一落后、資金使用效率低下該文科高校目前主要采用的還是以基數加增長的傳統的預算編制方法，其結果是歷年的各項經費資金結存越來越大，資金閑置，效率低下。通過對其歷年的結存教學類專項項目進行統計和調研，統計截止日期至2007年12月31日，統計范圍包括1999年，2007年上級專項、學校配套專項、學校專項，涉及部門15個，項目總數59個，項目結存總金額達12434190.39元，使用率不足五成。

五、高校預算編制與執行問題的解決方案

(一)以高校為一個預算整體，建立“雙視角”框架根據新部門預算的規定，部門預算經“人大”法定程序批復后，各部門和單位必須嚴格按照批復下來的類項和款項執行，各類項和款項之間不得串位和挪用。各公辦高等學校屬于財政部門預算的基層預算單位，因此也必須在部門預算批復下來的框架下執行預算，這是對各高校預算管理的合規性要求。新部門預算實施后，各高校往往很難在部門預算和校級執行預算中取得有效的銜接，從而導致部門預

算是一套預算，而校級執行預算卻是另一套預算。從該文科高校的上述項目表的分析中也可看出這一問題，這也是實務界俗稱的“兩張皮”現象。對此可從以下兩個方面進行改進：(1)認真學習領會有關政策和文件精神，承上啟下，改進預算的編制程序；校財務處在每年布置“一上”部門預算工作時，除了根據財政部門的要求做好部門預算的編制和按時上報外，必須認真領會財政編制預算細化科目的要求，改進預算編制通知書和業務管理流程，承上啟下，不僅上報財政預算按部門預算要求，校內各經費項目的申報也必須按部門預算細化科目的要求進行申報。(2)改善預算管理的技術手段，采用母子項目法進行管理。為解決中存在的預算與執行不匹配問題，假設A項目還是為一完整項目，由于A項目資金來源對應于不同的預算大類，為達到既要保證項目的完整性，又要實現項目按照預算的分配執行預算，可在A項目下分設子項目Al和A2，母子項目控制流程。

(二)完善預算編制的組織框架，建立預算委員會為滿足“雙視角”框架下預算管理的要求，可以參照國內外的經驗，結合我國高校的實情，成立專門的預算委員會。預算委員會的成員由校長、主管財務的副校長、財務處處長、各有關職能部門負責人及從各教學單位抽調的一線教授代表組成，特別是要吸納具有財務專業背景的教授參與，主任由校長擔任。在預算委員會下設預算辦公室，辦公室可掛靠在財務處，配備2―3名專業人員，辦公室人員應具有比較專業的財務知識和熟練的計算機應用能力。預算委員會的主要職責是制定學校有關預算制度和實施細則；根據學校實際確定各類預算方法；預算編制辦公室則在委員會的領導下按照預算要求進行編制前的相關準備工作，收集所需數據，編制部門預算和校級執行預算；審計和監督預算年度中預算的執行情況；編制和分析預算執行差異報表；完成部門和校級執行預算的決算報表的編制；根據學校的發展戰略制定年度固定預算和相配套的中長期滾動預算。

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文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）03-187-02

近幾年來,國家越來越重視衛生、健康等方面的民生投入, 用于民生方面的財政專項經費的投入也逐年增加,這就要求作為基層預算單位的事業單位必須做好部門預算。部門預算是將預算支出按部門和支出項目進行分配，是編制政府預算的一種制度和方法。部門預算由政府的各個機關事業單位編制，反映各個政府部門的所有收入和支出。實行部門預算，也是政府預算財政體制改革的主要內容之一。部門預算已在全國各基層預算單位全面推行，它嚴格了預算管理，增加了政府工作的透明度，較好地消除了傳統預算編制模式存在的弊端，成為防止腐敗的重要手段和預防措施之一。部門預算借鑒了市場經濟國家的普遍做法，使我國的財政預算管理向科學化、法制化、規范化邁進了一大步，是對傳統預算方式的一項重大改革，是對沿用多年的傳統預算編制方法從觀念到內容的根本變革。近年來,部門預算改革取得了一定的成效,建立了部門預算的基本框架,細化了預算,規范了財政資金的使用,但受我國的經濟發展水平及現行管理體制的制約,部門預算編制中還存在許多問題亟待完善。筆者通過對事業單位在預算編制及實施過程中常見問題的分析,初步探討如何做好事業單位的部門預算工作并提出建議。

一、部門預算的定義、原則和目的

部門預算是市場經濟國家實行財政預算管理的基本組織形式。一是部門作為預算編制的基礎單元，財政預算從部門編起，從基層預算單位編起。二是財政預算要落實到每一個基層預算單位，預算管理以部門為依托，改變財政資金按性質歸口管理的做法，將各類不同性質的財政性資金，統一編制到使用這些資金的單位。三是部門本身要有嚴格的資質要求，限定直接與財政發生經費領撥關系的一級預算會計單位為預算部門。因此部門預算，可以說是一個綜合預算，既包括行政單位預算，又包括其下屬的事業單位預算；既包括正常經費預算，又包括專項支出預算；既包括預算內收支計劃，又包括部門其他收支計劃。

預算就是用數字編制未來某一個時期實現目標的安排和行動計劃,也就是用財務數字來表明預期的結果。部門預算就是一個部門一本預算。它是依據國家有關政策規定及其行使職能的需要,由基層預算單位編制,逐級上報、審核、匯總,經財政部門審核后提交立法機關依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。主要包括收入、基本支出和項目預算等內容,部門預算應該是反映一個部門全部收支狀況的預算:收入包括財政撥款、事業收入、事業單位經營收入及其他收入;一般預算支出主要是指部門及所屬行政事業單位的基本支出，包括人員支出和日常公用支部分，項目支出和基本建設支出等。

部門經費的安排，一定要堅持“先有預算,后有支出,嚴格按預算支出”的原則,以及“細化預算和提前編制預算”的原則。預算應該是部門各方面的人員根據深入細致的調研得到的可行的方案。財務預算可以使一個部門對未來的工作進行全面考慮,捋順思路,確定工作內容和目標,優化資源配置,減少資源浪費。為控制部門的費用支出和評價部門績效提供依據。

二、事業單位在部門預算編制中存在的主要問題

近幾年，經過財政等政府有關部門的共同努力，部門預算編制工作雖然日趨完善，但是，實際操作中仍然存在以下的問題。

1.預算單位對部門預算的認知不足，不重視基礎資料搜集和整理，影響了部門預算的編制質量。有些基層事業單位的領導認為搞部門預算只是做做樣子, 走走形式;有些領導則認為編制預算是財務部門的事情,應由財務部門負責預算的制定和控制。實際上部門預算是集業務、資金、費用等預算于一體的綜合性預算體系，盡管預算最終表現為財務預算,但部門預算的基礎牽扯到業務、項目、財務、管理、人力資源等各方面，應該集全單位之力做好預算。

部門預算的編制需要大量的基礎數據，負責預算編制工作的財務人員首先要學好《預算法》和有關文件，然后按部門預算要求編制單位基本情況和相關數據表格，發放到各有關職能部門，向其講解工作方法和工作要求，實事求是地填報各種數據。要科學地編制預算，必須做到全面了解單位的基本情況和掌握第一手材料。情況清，心里明，編制的預算有根有據，這樣才能保證預算編制的合理性、專業性和權威性，才能提高財政資金效率和實現財務資源的合理配置。財務部門應根據核實無誤的基礎數據，填制單位基礎信息表，科學確定本單位部門預算的編制基數。單位建立了規范的預算制度，結合現有的情況和規定的程序編制，保證部門預算的完整性、綜合性和準確性。但在實際工作中很多單位不重視基礎數據的搜集，基礎資料薄弱，這就造成了編制的部門預算質量不高。

2.預算編制不完整，預算編制數和實際發生數存在著較大差異，影響了預算收支的準確性。因各基層單位的預算收入是根據業務部門的業務計劃，再考慮下年的市場經濟等各種不可測因素的影響來測算下年的事業收入、經營收入和其他收入；各基層單位預算支出是根據國家現有的經費開支政策和規定，測算部門預算支出。如人員支出是按上年8月末單位在冊在編人數來核定并編制下年度的部門預算，而從上年9月到預算年度的12月單位職工增減變動的可能性非常大，這就影響了人員支出的準確性。

3.有些事業單位過于注重既得利益，不能適應部門預算的編制要求。在編制部門預算時，一些事業單位不是想著本單位下個年度要干什么事，也不是想如何使財政資金發揮更大社會效應，而是只停留在自己的既得利益上，力爭在上年財政撥款的基數上有所增長，單純的認為財政資金不多拿是吃虧了。而零基預算的最大特點是不考慮基數，一切從零開始測算需求，并根據財力情況尋找最佳的需要與可能結合點。目前在部門預算編制的實際過程中幾乎所有的單位為了考慮既得利益都采用基數加零基的方式，這樣就影響了部門預算的編制。

4.執行、監督力度不足。現行的會計集中核算執行實際上是會計代辦制,使日常會計核算與會計監督相脫節。基層事業單位認為財務收支的正確與否有會計集中核算機構把關,與本單位關系不大,因而搞好財務管理和監督的主觀能動性有所下降;同時,會計集中核算機構業務量大,工作任務重,而且業務科室的經辦人員對被集中核算部門的職能、工作性質和專項資金的用途了解不詳細,造成客觀上不能正確反映基層事業單位的財務收支、結余等實際狀況。

三、規范基層事業單位在部門預算編制工作中的幾點建議

1.預算編制與部門發展規劃相結合。很多基層事業單位的部門預算沒有和本單位的發展規劃有效地結合起來,造成預算的短期行為。為此,一方面要把預算的編制和單位的發展規劃緊密結合起來,確保兩者相輔相成,互為基礎;另一方面要在預算編制前,認真細致地開展調研并進行科學論證,建立項目庫,確保預算項目編制有的放矢。

2.降低財務風險和審計風險，嚴格預算支出，提高預算支出的準確性。預算作為一種科學預測，應建立在客觀可靠的數據基礎上。財務部門在編制部門預算時，一定要做好編制預算的準備工作。大宗的辦公用品、辦公設備和專用儀器設備的采購，一定要采用政府采購方式，按采購項目、數量、資金來源、產地等詳細列報，并編制政府采購目錄表。建設性項目和專項支出要遞交支出項目申請，并同時出具項目論證報告，準確地確定預算項目所需資金。財務部門應會同項目支出申請科室及單位根據事業發展規劃，認真地審核項目支出預算，根據項目發展的重要性、可行性和效益，分清輕重緩急，合理安排項目資金。對政府安排的剛性支出項目必須保證，不留硬缺口。只有這樣項目支出預算才不背離部門法定職責和重點工作計劃，單位的事業發展才有資金支持。

3.加強預算執行的監督檢查。建立健全基層事業單位預算資金的跟蹤回訪制度、責任追究制度以及預算項目的變更、取消、追加和調整審批制度，加大對預算執行中出現違法違規問題的處罰力度，實現對預算資金運行和管理的全方位、全過程監督，用機制和制度保證預算資金安全有效使用，最大限度地防范違法違紀行為的發生。

4.加強部門預算的績效評價。建立財政支出預算績效考評制度，是加強預算管理、提高財政資金使用效益的重要制度保障，各基層事業單位要在財政部門的統一組織下，結合本單位的實際將績效考評結果作為預算安排的依據，要不斷完善績效考評辦法，提高財政資金使用的規范性、安全性和有效性。

參考文獻：

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1．項目建議書、可行性研究報告、初步設計、事后評估四個階段。這四個階段財務管理沒能發揮作用，原因有以下兩點：一是由于水利基本建設項目均為公益性項目，產生的效益多為社會效益，工程本身的直接經濟效益幾乎沒有，核算的編制以及事后評價方面需要使用的傳統財務分析方法不多，直接造成了財務部門很少參與這方面的工作；二是財務人員由于自身知識的局限性，大多不能深入了解概算、造價方面的知識。

2．施工準備階段。在施工準備階段，財務人員已參與了合同的審簽和部分招標文件的審查，但評標過程很少參與。財務人員未能參與評標的原因：一是同評標專家的抽取方法有關。評標專家一般從水利專家庫中隨機抽取，財務人員屬于經濟類專家庫，而由項目法人單位指派的專家名額有限，大多指派工程技術及造價方面的專家。二是同財務人員沒有參與可行性研究報告、初步設計等前期工作有關，對項目的了解較少，不利于評標。

3．建設實施階段。該階段是發揮財務監管作用的主要階段，發揮的具體作用主要有資金籌集、合同執行及價款結算、日常費用的報銷、資產的采購管理。當前財務管理中出現的問題主要有財務制度不健全，財務監管不到位以及財務核算程序和方法混亂。

4．竣工驗收階段。財務部門根據財務數據的匯總，驗證合同執行與實際發生是否相符，對符合情況進行審計，對其進行適當評價。但在實際運行過程中未能按效益優化原則進行審核，因此其評價只是形式而已。

二、效益管理模式的提出

通過對目前基建財務管理的現實分析，要加強基建財務管理的作用，發揮財務人員的技術優勢，必須采取新的管理理念，如“效益管理模式”，將有利于發揮基建財務管理的監督管理作用，提高投資效益。效益管理模式是針對基建項目管理流程中的不同環節，以預算控制為主線，以資金在運轉過程中產生的效益最大化為目的，以現代信息管理技術為手段參與基建管理全過程的一種財務管理方法。這種管理方法是在遵循現有基建項目管理模式的前提下，突出資金流價值最大化的管理理念，即在基本建設程序中的各個環節，通過預算控制和項目管理流程控制，提高資金使用的效益性。這里的資金使用效益主要指建設期間的資金使用效益，并包含項目建設后的效益，因為水利建設項目大多為公益性項目，其效益多為社會效益，項目建設投入使用后產生的社會效益同建設期的資金流價值體現的經濟效益共同組成效益管理的基本內容。由于水利基建項目屬于公益項目工程，其工程效益多屬于長期效益，我們將戰略財務管理效益模式引入到社會效益管理模式中。概括地說，效益管理模式是以“項目信息管理系統”為載體，以效益預算管理為目標，各自獨立、相互依存、兩線并行的管理模式。

三、效益管理模式的流程及項目預算的編制

效益管理模式每個階段預算控制的流程如圖1所示。

效益管理模式項目預算編制的有關內容如下：

1．預算編制依據。針對水利基本建設項目的特點，其預算編制的直接依據主要有：初步設計，概算，基本建設投資計劃，工程招投標和合同，施工進度計劃，施工圖預算。

2．預算編制科目劃分。預算的科目劃分是預算編制的基礎和關鍵，預算編制的整個過程和最終結果都將受到科目劃分的制約和影響。參考現行基本建設會計制度對會計核算項目的分類標準、水利基本建設項目劃分的有關規定及其概算費用構成，投資項目預算科目的結構體系可進行如下劃分：首先，將投資項目預算分為建筑工程費預算、安裝工程費預算、設備費預算、土地征用及遷移補償費預算、其他費用預算五個部分；其次，對每個部分的預算分層細化，并最終形成如下的結構體系，以建筑工程為例，這種結構體系主要特點是層次分明、排列有序，體現了項目預算、設計概算和會計科目之間的內在聯系，為預算的編制、分析、對比和考核創造了條件。

3．預算編制的計價基礎。基本建設項目預算編制的基本數學模型是預計完成工程量與相應價格的乘積，并考慮必要的調整因素。依據初步設計、施工圖設計、施工進度計劃等有關設計和工程資料，能夠獲取較為準確的工程量數據。現行水利基本建設項目在實施過程中涉及的價格類型主要有：概算價格、預算價格、合同價格、市場價格等，在編制預算時，如果完全采用某種單一的計價方法，會產生預算編制難度大或預算編制結果不準確的問題。因此，針對預算項目的具體特點分別選用不同的計價基礎，采取綜合運用的方法，能夠使預算編制更加準確、可靠。

4．預算編制的方法。水利基本建設項目建設周期長，影響因素復雜，不同年度之間的施工項目、施工內容和工作量均有較大差異，資金需求年度間不均衡，預算的編制應采用在項目總預算的控制下實行預算的滾動管理。總預算是項目法人對項目建設資金的總體安排，在項目概算經批復后及時編制，編制的基礎是初步設計確定的工程項目、工程量和相應的概算標準，編制過程的主要任務是進行概算項目的劃轉，將概算的各個項目同口徑地分解或合并為預算的各個項目。總預算的主要作用是控制項目年度預算和項目滾動預算的編制，并為規范項目的財務管理創造條件。滾動預算的預算期可以固定為12個月，根據項目管理的需要，按月或按季進行滾動。

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一、單位預算編制存在狀況分析

伴隨著我國的高速公路產業的快速發展，高速公路運營管理單位為了提高高速公路運營管理水平采用了一系列預算管理的辦法，但在實際實行的過程中還存在著諸多問題，具體表現在以下幾個方面：

（一）編制時間短且人力缺乏

根據相關政策規定，高速公路運營管理單位預算編制時間一般定在每年的11月左右，但在這其間考慮時間和工作量等因素，使得預算編制工作難以進行，且正處于人們一年中精神狀態不佳的時候，常表現為資料收集方面的不完整，掌握信息不全面等。除此之外，預算編制工作缺少了全員的參與以及科學的論證就如同沒有了合理性的保障。此外，由于時間短，較為倉促，沒有充裕的時間對上報的計劃目標進行準確的核實，不能及時與相關方進行有效溝通，使得預算編制過程中出現盲目性和草率性的情況，直接影響到最終批復預算的可操作性，對后續工作開展產生了不利的影響。

（二）對全面預算管理認識不充分

在預算編制過程中，運營管理單位普遍都對全面預算管理存在著一個錯誤的認識，僅重視財務預算而忽視了預算管理，普遍認為全面預算是一種財務行為，由財務部門負責其編制和執行。而在其他方面，各部門人員及員工的參與與服務意識不強，參與度不夠高，使得預算管理體系組織人才缺失致使信息不能更廣泛的傳播，從而影響了預算的可操作性與科學性。

（三）預算編制精細化和完整性弱

預算編制要求精細化和完整化，可當今很多單位會忽視這些問題，導致預算編制工作不能進行有效的管理和監督，一些預算指標無法精細到部門的具體支出項目，使得預算編制內容缺乏領導性和權威性，也大大降低了預算編制的合理性。

（四）定額標準體系的不完善

所謂定額標準體系是指將定額種類劃分為多個領域，實現樣式多元化，并且定額與實際發生數額相符，提高預算編制的精確度。但是因為劃分不是很驚喜，形勢較為單一，所以編制內容和交通管理行為的實際情況具有一定的出入，就會產生定額和支出存在一定的問題，并且因為很多的項目都是隨著市場的波動在上下浮動，所以會出現一些問題，就需要對其進行很好的制定，但是這又與物價水平產生了分歧。另外招待費、其它公共支出等表現著較大的隨意性，增加了資金管理的難度，能有效發揮預算編制應有的功能，使預算編制水平難以上升。

（五）編制方法不科學性

提高預算編制的科學性是我們一直在探索的一項重要內容，以合理、有效為原則實現對各種資源的合理分配，要求我們采取零基預算法。但目前來看，運營管理單位由于多種因素的限制，該方法暫時沒得到全面落實，除了人員支出、定額公用支出等采用零基預算法外，其它預算項目仍采用傳統的編制方法，這使得以往遺留的問題繼續保留下來，不利于支出結構、支出比例、支出方向的優化，影響著預算編制水平的提高。

（六）各部門間預算編制協調不緊密

在預算編制過程中，各部門之間應該提早協調，對預算編制方法進行探討和解釋。目前很多單位不能達到以上要求，造成實施起來困難，不能夠協調一致，增加了預算編制難度。此外，預算指標下達還存在過于分散的問題，也阻礙著預算工作水平的提高。

二、預算編制問題解決對策

針對我國高速公路運營管理單位預算編制存在的問題，為了確保更好的完善撾輝に惚嘀鋪逑擔開展單位預算編制工作，相關部門及專家提出了以下幾點建議：

（一）推行預算編制標準周期管理

預算編制標準周期管理的重要性是不言而喻的，因為這個是需要和各個部分的工作計劃需要協調一致，一般來講，對于其預算編制標可以從每年的8月份開始，通過對于上一個年度的預算進行統計之后對于下一年的預算收支預算進行編制，從而確定其根本的績效增長速度。并且將這些草案進行匯總的處理，形成一套完整數據顯示的地區匯總草案，并按照程序要求內容上報上級審批，選擇采用標準為周期管理模式，目的為細化預算編制，提高預算編制的科學性，提供了充足時間的保證。

（二）推行并采用零基預算法

運營管理單位預算編制需要根據國家的相關政策進行統一的制定，從而對于市場的相關產品進行定額；除此之外還需要對于上一年的工作進行回顧，從而對其工作之中出現的各項基本制度進行全面的探討審核，從而來確保其開支的合理。所以零基預算法是可以通過這項基本預算方法來對于傳統的管理模式進行根本的進行編制，，建立單位基本信息數據庫，針對編制工作量大、耗時間長、成本較高等問題的有效解決提供方案，為預算編制工作順利進行提供科學、準確的基礎數據、促進編制水平更上一層樓。

（三）制定科學的定額標準體系

科學的定額標準是局域很好的前提的，例如：部門需要編制預算，考核預算等等，這些都是通過定員定額來進行完成的，很多單位因為部門之間具有很多的特點，所以就需要根據具體的情況進行具體分析，從而制定出很詳細的各項預算，并且需要根據市場波動的相關規律和原則來進行全面的制定。而不是簡單地“一刀切”原理。例如，制定公用經費定額標準時，不僅要包括各部門近年來的實際情況合理制定，而且還包括部門的業務性質、業務量等，減少不必要的資金流出，科學合理的有效控制。

（四）加強基礎工作并實行綜合預算

為確保預算編制的基礎工作有序進行，督促部門編制工作更加科學、細化、完整化。首先，普查是關鍵。是對所屬交通事I單位費用收支進行具體分析，并嚴格按照規范程序進行預算編制，將運營管理單位各項合理收入和支出都納入到預算編制范圍以內，實現綜合預算，增強其完整性。

（五）注重上下級之間的聯系與溝通

掌握正確的溝通方法，是企業向前發展的金鑰匙，在預算編制過程中，員工與領導對于數額確定的解釋不一致的現象比比皆是，如何處理上下級之間的關系，成為了解決問題的關鍵。因此，我們制定了相關的規定，通過這樣的方式來增進其相互的溝通，一般從部門之間的預算編制審核來全面的進行制定，可以對于編制說明和建議來根據上一級領導的意思進行全面的制定。當然除此知網也可以根據和相關人員進行交流溝通來減少重復性的工作從而對于資源進行優化配置減少其冗余。

（六）建立健全預算編審機構

建立預算編審機構，是提高預算編制科學合理性的重要保障，也是運營管理預算編制的需要。預算編審機構是一個由很多分支組成的機構，包括企業內容的核算、財務以及其它的一些職能部門，這些機構對于企業預算計劃進行編制，他們需要根據相應的國家、企業的政策標準來進行制定，從而實現對其進行制定的目標。

（七）開展預算編制審核

針對預算管理的編制與執行情況進行事后的評價與考核，專門設立預算管理輔助指標。一方面是對預算執行情況進行考核，另一方面是對預算管理質量進行考核。通過評價預算編制工作，給出相應的評分，并根據評分結果制定獎勵激勵機制，由此調動基層部門員工的主動積極性，促進基層預算單位基本工作的全面落實。

三、結束語

預算編制是高速公路運營管理單位的一項重要內容，針對我國高速公路運營管理單位預算編制問題，為了提出合理有效的建議，提高預算編制科學性與合理性，今后應該采取改進和完善對策，采用零基預算法、推進預算編制標準周期管理、實行綜合預算，并建立健全預算編制審查機構、進行預算編制的審核，從而推動高速公路運營管理單位預算編制工作有序健康的進行。

參考文獻：

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[2]楊崢.高速公路運營管理單位預算編制問題及對策研究[J].財經界（學術版），2015（04）：99.

[3]王珩.探究高速公路運營管理單位預算編制問題[J].科技經濟市場，2015（06）：57-58.

[4]賴黃晗.高速公路運營管理單位全面預算管理探究[J].品牌（下半月），2014 （12）：37-38.

篇13

考察西方市場經濟國家預算管理，盡管各國因體制不一管理模式不盡相同，但在以下幾個方面基本一致。一是預算編制與執行相分離，各負其責。二是一般都有健全的預算編制專門機構和充實的編制人員。三是一般實行部門預算管理，財政直接對各個部門。四是預算編制期限較長，一般在一年或更長時間，有比較充裕的時間。五是預算編制非常細，都要落實到具體項目。六是核定部門預算時考慮部門組織的收入，統籌安排。七是安排部門預算普遍采用零基預算，不搞基數。八是預算的法制性極強，從預算編制到執行都有嚴格的要求，甚至本身就是一種法律。九是都有非常嚴密的監督體系，確保預算嚴格執行。十是財政資金賬戶管理非常科學規范，一般實行“單一賬戶管理”，確保了資金安全合理使用，有效防止了違紀問題的發生。這些都應該在設定我國預算管理改革模式時加以吸收和借鑒。

就當前我國現狀看，社會主義市場經濟體制正在不斷建立和完善進程之中。政府管理經濟的職能已經發生很大轉變，市場機制和市場手段作為資源配置的主體越來越發揮基礎性作用，與此相適應，財政職能也在進行調整，正在逐步退出競爭性生產經營領域投資，增加了對政府宏觀管理、基礎設施、公益事業的投入力度，公共財政框架已經明確確立下來。這種財政經濟體制改革不斷推進的現實國情，必須體現在預算管理當中。

按照社會主義市場經濟體制基本要求，河北省預算管理改革的指導思想確定為：重新界定預算管理職能，規范預算管理運作程序，強化預算監督，真正把部門預算、零基預算、綜合財政預算、早編細編預算落到實處，建立起與市場經濟相適應的預算管理新體系，實現預算管理公平、透明、健全、穩固、規范、高效，切實增強預算宏觀調控能力，優化政府財力資源配置，提高財政資金使用效益。

具體講，改革基本的著眼點在于：第一，健全和強化預算管理職能。推行部門預算，支出預算按部門編制，由財政編制到部門（一級預算單位），落實到項目，增強預算的真實性和準確性。第二，建立起預算編制、執行、監督相分離的運行機制。改革預算管理運行機制，調整財政內部機構設置，預算編制、執行適當分離，強化財政監督職能，預算編制、審批、執行各個環節全部納入法制化監督管理。第三，努力推進理財科學化、民主化。積極研究運用科學先進的預算編制，提高預算的精度和準度；充分考慮和吸收社會有關方面意見，逐步向社會公開預算，增強預算的透明度；加強財政資金和賬戶管理，確保預算安全穩健運行。第四，加強預算管理的法制建設，進一步硬化預算約束。依法制定并不斷完善預算管理制度和辦法，預算管理各個環節管理做到有法可依；修訂和調整與預算管理有關的政策條文，努力創造良好的預算管理法律和政策環境；嚴格規范財政資金使用申請、分配、下達、追加的業務辦理程序，實現依法管理，規范運作。

按照這一指導思想構建的新的預算管理模式框架，主要在預算管理運行機制、組織形式、編制方法、監督體系等幾個方面進行了較大的改革：

（一）建立預算編制、執行、監督相分離的預算管理新機制

運行模式是預算管理改革的基礎性框架。建立新的預算管理運行機制，從根本上講，就是要改革傳統預算管理編制、執行職責界定不清，部門交叉扯皮的做法，將預算編制、執行、監督三個環節在工作中清楚劃分，相互分離。三個環節一脈相承但又彼此間相對獨立運作。與此相適應，財政內部原來行使預算管理職能的機構要進行重新調整，劃分為編制、執行、監督三個大的部類，各負其責，不再直接介入其他環節的管理。預算編制機構全權負責預算編制工作，統一掌握預算編制政策與標準，審核、編制、確定財政和部門預算；預算執行機構專職負責預算的執行，統一管理財政預算內外資金賬戶，辦理資金撥付，管理部門預算資金使用，編制財政預算內外總決算；監督機構負責預算編制、執行、決算全過程的監督管理，確保預算管理納入法制、規范的軌道。

（二）實行部門預算管理

部門預算是市場經濟國家財政預算管理的基本組織形式，河北省預算管理改革也采用了這一組織形式。預算管理的出發點和著力點轉移到部門，以部門為依托，圍繞加強部門預算管理，形成一個更為開放和宏觀的預算管理系統。一是將部門作為預算編制的基礎單元，取消財政與部門的中間環節，財政預算從部門編起，從基層單位編起。二是財政預算落實到每一個具體部門，預算管理以部門為依托。改變財政資金按性質歸口管理的做法，財政將各類不同性質的財政性資金統一編制到使用這些資金的部門。三是嚴格“部門”本身資質，只將那些與財政直接發生經費領撥關系的一級預算會計單位作為預算部門。此次改革，省直共確定了112個預算“部門”。因此，部門預算是一個綜合預算，既包括行政單位預算，又包括其下屬的事業單位預算；既包括一般預算收支計劃，又包括政府基金預算收支計劃；既包括正常經費預算，又包括專項支出預算；既包括財政預算內撥款收支計劃，又包括財政預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。預算管理改革目標模式決定著改革進程和成效，關系重大，必須認真設計。在打破計劃體制下的傳統預算管理模式、構建與主義市場經濟體制相適應的新型預算管理模式時，有三種大的思路可供選擇：一是設計理想的目標模式，實施徹底的、全面的改革；二是著重于解決現實，修修補補；三是設計過渡模式，總體謀劃，分步實施。

第一個思路，脫離國情，過分超前，難以推進。第二個思路，難以構架與市場經濟體制相適應的預算模式，最終達不到解決問題的目的。第三個思路，既適應市場經濟狀況，也有可行性，應該首選。

同時，構架與社會主義市場經濟體制相適應的預算管理體制，還要充分考慮兩個方面的因素：一是吸收借鑒市場經濟國家預算管理方面的成功經驗，二是緊密結合當前國情。

考察西方市場經濟國家預算管理，盡管各國因體制不一管理模式不盡相同，但在以下幾個方面基本一致。一是預算編制與執行相分離，各負其責。二是一般都有健全的預算編制專門機構和充實的編制人員。三是一般實行部門預算管理，財政直接對各個部門。四是預算編制期限較長，一般在一年或更長時間，有比較充裕的時間。五是預算編制非常細，都要落實到具體項目。六是核定部門預算時考慮部門組織的收入，統籌安排。七是安排部門預算普遍采用零基預算，不搞基數。八是預算的法制性極強，從預算編制到執行都有嚴格的要求，甚至本身就是一種法律。九是都有非常嚴密的監督體系，確保預算嚴格執行。十是財政資金賬戶管理非常科學規范，一般實行“單一賬戶管理”，確保了資金安全合理使用，有效防止了違紀問題的發生。這些都應該在設定我國預算管理改革模式時加以吸收和借鑒。

就當前我國現狀看，社會主義市場經濟體制正在不斷建立和完善進程之中。政府管理經濟的職能已經發生很大轉變，市場機制和市場手段作為資源配置的主體越來越發揮基礎性作用，與此相適應，財政職能也在進行調整，正在逐步退出競爭性生產經營領域投資，增加了對政府宏觀管理、基礎設施、公益事業的投入力度，公共財政框架已經明確確立下來。這種財政經濟體制改革不斷推進的現實國情，必須體現在預算管理當中。

按照社會主義市場經濟體制基本要求，河北省預算管理改革的指導思想確定為：重新界定預算管理職能，規范預算管理運作程序，強化預算監督，真正把部門預算、零基預算、綜合財政預算、早編細編預算落到實處，建立起與市場經濟相適應的預算管理新體系，實現預算管理公平、透明、健全、穩固、規范、高效，切實增強預算宏觀調控能力，優化政府財力資源配置，提高財政資金使用效益。

具體講，改革基本的著眼點在于：第一，健全和強化預算管理職能。推行部門預算，支出預算按部門編制，由財政編制到部門（一級預算單位），落實到項目，增強預算的真實性和準確性。第二，建立起預算編制、執行、監督相分離的運行機制。改革預算管理運行機制，調整財政內部機構設置，預算編制、執行適當分離，強化財政監督職能，預算編制、審批、執行各個環節全部納入法制化監督管理。第三，努力推進理財科學化、民主化。積極研究運用科學先進的預算編制，提高預算的精度和準度；充分考慮和吸收社會有關方面意見，逐步向社會公開預算，增強預算的透明度；加強財政資金和賬戶管理，確保預算安全穩健運行。第四，加強預算管理的法制建設，進一步硬化預算約束。依法制定并不斷完善預算管理制度和辦法，預算管理各個環節管理做到有法可依；修訂和調整與預算管理有關的政策條文，努力創造良好的預算管理法律和政策環境；嚴格規范財政資金使用申請、分配、下達、追加的業務辦理程序，實現依法管理，規范運作。

按照這一指導思想構建的新的預算管理模式框架，主要在預算管理運行機制、組織形式、編制方法、監督體系等幾個方面進行了較大的改革：

（一）建立預算編制、執行、監督相分離的預算管理新機制

運行模式是預算管理改革的基礎性框架。建立新的預算管理運行機制，從根本上講，就是要改革傳統預算管理編制、執行職責界定不清，部門交叉扯皮的做法，將預算編制、執行、監督三個環節在工作中清楚劃分，相互分離。三個環節一脈相承但又彼此間相對獨立運作。與此相適應，財政內部原來行使預算管理職能的機構要進行重新調整，劃分為編制、執行、監督三個大的部類，各負其責，不再直接介入其他環節的管理。預算編制機構全權負責預算編制工作，統一掌握預算編制政策與標準，審核、編制、確定財政和部門預算；預算執行機構專職負責預算的執行，統一管理財政預算內外資金賬戶，辦理資金撥付，管理部門預算資金使用，編制財政預算內外總決算；監督機構負責預算編制、執行、決算全過程的監督管理，確保預算管理納入法制、規范的軌道。

（二）實行部門預算管理

部門預算是市場經濟國家財政預算管理的基本組織形式，河北省預算管理改革也采用了這一組織形式。預算管理的出發點和著力點轉移到部門，以部門為依托，圍繞加強部門預算管理，形成一個更為開放和宏觀的預算管理系統。一是將部門作為預算編制的基礎單元，取消財政與部門的中間環節，財政預算從部門編起，從基層單位編起。二是財政預算落實到每一個具體部門，預算管理以部門為依托。改變財政資金按性質歸口管理的做法，財政將各類不同性質的財政性資金統一編制到使用這些資金的部門。三是嚴格“部門”本身資質，只將那些與財政直接發生經費領撥關系的一級預算會計單位作為預算部門。此次改革，省直共確定了112個預算“部門”。因此，部門預算是一個綜合預算，既包括行政單位預算，又包括其下屬的事業單位預算；既包括一般預算收支計劃，又包括政府基金預算收支計劃；既包括正常經費預算，又包括專項支出預算；既包括財政預算內撥款收支計劃，又包括財政預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。

（三）推行科學的預算編制方法

1、收入預算采用“標準收入預算法”。一定量的稅基或GDP能夠提供一定量的財政收入，彼此間有一個相對固定的比例，這個比例作為測算收入的參照“標準”。“標準收入預算法”即以這些“標準”做參照來測算收入，制定收入預算。收入測定從上年8月開始，根據前8個月的經濟運行情況和財政收入情況，預測全年收入，初步測算每一項收入與其經濟變量之間的比例。到12月，根據收入變化情況和對下年經濟運行的預測，確定收入標準，制定收入預算。收入預算要按收入種類逐項核定，對部門組織的行政性收費和其他預算外收入，以及部門其他收入要核定到部門、到項目。同時還要綜合考慮經濟因素、政策因素和管理因素，科學合理地確定收入預算。

2、支出預算實行徹底的零基預算。各類支出取消基數加增長的編制方法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。對個人工資性支出，按照標準逐人核定；對公用經費，分類分檔按定額和項目編制預算；對預算內基本建設、挖潛改造、三項費用、支援生產支出等建設性專款和、科學、衛生、文體廣播及其他部門的事業性專項支出，分類排隊，將預算編制到具體項目。

3、在財力分配上推行綜合財政預算。在西方市場經濟國家，預算的完整性是政府理財的一條重要準則。財政部門作為政府理財機構，對一切以政府為主體的資金收支活動，均應視作財政活動而予以全面反映和管理，不允許在國家預算規定的范圍之外還存在任何以政府為主體的資金收支活動。部門預算的編制采用綜合預算形式，就是要統籌考慮部門和單位的各項資金，徹底解決我國預算內外資金管理“兩張皮”的問題。財政預算內撥款、財政專戶核撥資金和其他收入統一作為部門（單位）預算收入；財政部門核定的部門（單位）支出需求，先由財政專戶核撥資金和單位其他收入安排，不足部分再考慮財政預算內撥款。財政在對部門預算實行綜合管理的基礎上，將財政預算內外資金納入政府綜合財政預算管理，編制綜合財政預算。綜合財政預算收入包括財政預算內收入、應上繳財政專戶管理的預算外資金收入和其他收入；綜合財政預算支出由財政部門按部門資金需求及本級財力情況，依照個人部分、公用部分和事業發展的順序核定。

（四）采用先進的資金管理方法